CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., diecisiete (17) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-15-000-2024-02538-00 Demandante: FUNDACIÓN FORJANDO FUTUROS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Y OTRO Referencia: SENTENCIA DE TUTELA DE PRIMERA INSTANCIA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES – No procede estudio de fondo porque no se cumplió el requisito de relevancia constitucional / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – Se pretende utilizar la tutela como instancia adicional del proceso de origen.
La Sala decide la acción de tutela instaurada por la Fundación Forjando Futuros contra el Tribunal Administrativo de Antioquia y el Juzgado 26 Administrativo de Medellín. I. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda 1.1. Pretensiones El 20 de mayo del año en curso1, la Fundación Forjando Futuros interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Antioquia y el Juzgado 26 Administrativo de Medellín, por considerar vulnerado su derecho fundamental al debido proceso.
Formuló las siguientes pretensiones: Primero. CONCEDER el amparo constitucional invocado en favor de la FUNDACIÓN FORJANDO FUTUROS, por concurrir los requisitos, en consecuencia, TUTELAR los derechos fundamentales al debido proceso judicial. Segundo. DECLARAR la procedencia de la presente acción de tutela por concurrir las causales de procedencia de la tutela contra providencias judiciales, contra las providencias del Juzgado Veintiséis Administrativo Oral del Circuito de Medellín, sentencia de primera instancia del ocho (8) de agosto de 2023, y Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Oralidad, sentencia de segunda instancia del 20 de noviembre del 2023, proceso con radicado 05001333302620210017601.
Tercero. DECLARAR la vulneración de los derechos al debido proceso judicial, de la que es titular la FUNDACIÓN FORJANDO FUTUROS, dentro del proceso con radicado 05001333302620210017601. 1 Se advierte que, el 6 de junio de 2024, el expediente ingresó al despacho de la magistrada ponente, para elaborar el proyecto de sentencia correspondiente.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-02538-00 Demandante: Fundación Forjando Futuros Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: sentencia de tutela de primera instancia Cuarto. Ordenar la protección a los derechos acceso a la administración de justicia y debido proceso judicial de la FUNDACIÓN FORJANDO FUTUROS, dentro del proceso con radicado 05001333302620210017600.
Quinto. Se REVOQUE en su integridad la sentencia 030 ocho (8) de agisti de dos mil veintitrés (2023) proferida por el Juzgado Veintiséis Administrativo Oral del Circuito de Medellín por la cual SE NIEGAN LAS SÚPLICAS DE LA DEMANDA presentada por la FUNDACIÓN FORJANDO FUTUROS en contra del DISTRITO ESPECIAL DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN DE MEDELLÍN y EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN (EPM), y sentencia de segunda instancia del 20 de noviembre del 2023 Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Oralidad, que confirma la decisión de primera instancia en el proceso con radicado 05001333302620210017601.
Sexto. Se ORDENE al Juzgado Veintiséis Administrativo Oral del Circuito de Medellín, expedir nueva providencia, con fundamento exclusivo en la Ley 472 de 1998, en el entendido que la acción popular presentada por la FUNDACIÓN FORJANDO FUTUROS, será valorada en la integridad de los hechos, pretensiones y medios de prueba aportados y solicitados, y con plena capacidad para actuar dentro del proceso en su condición de parte, lo anterior, concordado con los artículos 29, 229 y 230 de la Constitución Política, artículos 8 y 25 de la Convención Americana sobre los Derechos Humanos, y el numeral 1° del artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, en cuanto el juez natural de la causa, y en su lugar, se profiera sentencia protegiendo los derechos colectivos a la moralidad administrativa y el patrimonio público. 1.2.
Hechos Expuso que Empresas Públicas de Medellín es una empresa industrial y comercial del Estado, que se rige por las reglas de derecho privado, salvo algunas excepciones legales y reglamentarias. Asimismo, puso de presente que ha realizado inversiones significativas en participación accionaria en diferentes empresas del sector público y privado, que no pertenecen al grupo empresarial.
Indicó que, a través de las normas de gobierno corporativo, ha propendido por la expansión regional «misma que provocó la escisión de UNE en el año 2006, seguida por la adquisición de empresas relacionadas con los negocios de aguas y energía a nivel nacional e internacional». Indicó que en abril de 2007, el Municipio de Medellín y Empresas Públicas de Medellín suscribieron un convenio marco de relaciones o «Convenio de Gobernabilidad» mediante el cual se definieron los compromisos en los cuales debía enmarcarse la relación propietario-empresa, con el fin de garantizar la transparencia frente a la comunidad en general «que solo puede modificarse por voluntad de las partes plasmada por escrito, lo cual podría suponer una usurpación a las funciones del Concejo de Medellín».
En criterio de la fundación demandante esas normas de gobierno corporativo si bien no tienen la fuerza vinculante de modificar los acuerdos municipales del Concejo, establecen cláusulas que contrarían los mismos, porque se privilegia el Radicación: 11001-03-15-000-2024-02538-00 Demandante: Fundación Forjando Futuros Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: sentencia de tutela de primera instancia relacionamiento estratégico por encima de la rigurosidad en el cuidado del patrimonio público, y la falta de implementación de los mecanismos de control, mitigación y sanción en contra de los operadores y contratistas, y, además, por la falta de normas estrictas de conflictos de intereses con los miembros de la junta directiva y los funcionarios de alto nivel, en relación con las empresas con las cuales EPM entabla relaciones comerciales y contractuales.
Indicó que las normas de gobierno corporativo de EPM son tan flexibles para proteger los intereses de los empresarios que, según el ex alcalde de Medellín, Daniel Quintero Calle, tres empresarios lo visitaron después de haber resultado electo, a sugerirle que mantuviera en el cargo de gerente de EPM a quien se desempeñaba en el cargo anterior, lo que «muestra el gran interés e influencia de los grupos económicos de la ciudad en una empresa 100% pública, pero sus decisiones permeadas por el sector económico de la región y ciudad».
Por lo anterior, el señor Gerardo Vega Medina y la Fundación Forjando Futuros interpusieron medio control de protección de los derechos e intereses colectivos contra el Municipio de Medellín y Empresas Públicas de Medellín, en el que se pretendía la inaplicación del Convenio Marco de Relaciones suscrito en el año 2007, así como la suspensión de los efectos de las normas que conforman la figura de gobierno corporativo de EPM, hasta que no se realizara un ajuste técnico y jurídico con el fin de que no estuvieran en contra del patrimonio público, la moralidad administrativa y tampoco contradijeran los acuerdos municipales del Concejo de Medellín. También solicitaron el ajuste técnico y jurídico del régimen financiero y técnico del Convenio Marco de Relaciones.
Mediante sentencia del 8 de agosto de 2023, el Juzgado 26 Administrativo de Medellín negó las pretensiones de la demanda. Inconforme con la anterior decisión, la Fundación Forjando Futuros interpuso recurso de apelación y, en providencia del 20 de noviembre de 2023, el Tribunal Administrativo de Antioquia confirmó la sentencia de primera instancia. 1.3.
Argumentos de la tutela La parte actora manifestó los siguientes reproches: - En relación con la ausencia de vulneración de los derechos colectivos a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio público, expuso que el juez de primera instancia limitó su análisis a una cuestión de simple legalidad, cuando debió determinar la vulneración de los derechos colectivos desde la finalidad de la Ley 472 de 1998.
En su criterio, de Radicación: 11001-03-15-000-2024-02538-00 Demandante: Fundación Forjando Futuros Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: sentencia de tutela de primera instancia conformidad con los estados financieros que obran en el proceso «y de las que fueron oportunamente solicitadas, pero que fueron negadas por el juez de primera instancia» lo que buscaba demostrar era el daño que ha padecido EPM en cuanto al manejo financiero que se la ha dado, pues el patrimonio ha disminuido significativamente en comparación con el aumento desproporcionado de los pasivos.
Expuso que, del análisis de esos estados financieros, es posible evidenciar que los pasivos de EPM incrementaron desproporcionadamente en 10 veces para el período 2006-2020, por lo que, a su juicio, se puede concluir que se ocasionó un daño contingente al presupuesto de la empresa y, en consecuencia, se vulneraron los intereses colectivos.
Señaló que, del análisis integral de esos estados financieros, y con la evaluación técnica y jurídica que se realice por el perito que sea designado para tal fin, sería posible determinar con certeza la vulneración de los derechos colectivos invocados, y no se realizaría un «simple análisis de legalidad de las normas invocadas». Sostuvo que las pruebas que no fueron decretadas eran relevantes para la resolución del asunto, por cuanto, en su criterio, cumplen con los criterios de conducencia, pertinencia y utilidad, aunado al hecho de que el juez debe propender por la protección de los derechos colectivos, a pesar de que la carga de la prueba recaiga en la parte actora, tal y como lo sostuvo el Consejo de Estado en la sentencia del 13 de febrero de 2018, expediente con radicado 25000-23-15-000-2002-02704-01. - Manifestó que el análisis del juez de la acción popular no se debió limitar al análisis de legalidad, sino que resultaba necesario impartir un estudio técnico y preciso de las decisiones administrativas y financieras, pues está encaminado a determinar también si se infringe o no los elementos subjetivos y objetivos que integran el derecho colectivo a la moralidad administrativa, de conformidad con lo considerado por el Consejo de Estado en la sentencia del 13 de febrero de 2018.
Indicó que lo pretendido es controlar que las actuaciones de la administración y de los funcionarios atiendan las expectativas del buen manejo del patrimonio estatal, y por esa razón se solicitaron las pruebas, con el fin de realizar el estudio necesario para determinar las extralimitaciones y que las funciones no estén en detrimento del patrimonio público.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-02538-00 Demandante: Fundación Forjando Futuros Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: sentencia de tutela de primera instancia - Expuso que «no se entiende por qué el a quo llegó a esta conclusión, sabiendo que las pretensiones formuladas tienen como finalidad expresa la inaplicación del Convenio Marco de Relaciones o Convenio de Gobernabilidad y la suspensión de efectos -eficacia- de las normas que conforman la figura de gobierno corporativo de EPM hasta que no se realice un ajuste técnico y jurídico «contrario a lo que señala de que lo que se pretende sea la nulidad del Convenio de Gobernabilidad».
Precisó que una de las finalidades de la acción instaurada era evitar el daño contingente, pues al declararse la prosperidad de las pretensiones, se obtendría la inaplicación de las normas que conforman la figura de gobierno corporativo de EPM y no la nulidad de esos actos, «situación que materializa a todas luces la cesación de una amenaza y/o vulneración de los derechos colectivos invocados».
Concluyó que el enfoque dado a la decisión carece de fundamento probatorio, pues se debieron decretar las demás pruebas solicitadas y «lo decidido va en contra vía a la jurisprudencia del Consejo de Estado en cuanto a derechos y situaciones similares se trata». La parte actora solicitó el decreto de todos los medios probatorios «solicitados oportunamente dentro del escrito de demanda y negados dentro del trámite de primera y segunda instancia». 2.
Trámite impartido e intervenciones Mediante auto del 23 de mayo de 2024, se admitió la acción de tutela y se ordenó su notificación a los magistrados que integran la Sala Sexta de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia y al titular del Juzgado 26 Administrativo de Medellín, como parte demandada, y, como terceros con interés, al alcalde del Distrito especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín, a los representantes legales de Empresas Públicas de Medellín – E.P.M. y de la Comisión Intereclesial de Justicia y Paz; y a los contralores departamental de Antioquia y general de la República, toda vez que intervinieron en el proceso contentivo del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos.
Así mismo, se ordenó la notificación de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. En la misma providencia se negó la solicitud probatoria «dado que, al tratarse de una acción de tutela contra providencias judiciales, en principio, el expediente Radicación: 11001-03-15-000-2024-02538-00 Demandante: Fundación Forjando Futuros Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: sentencia de tutela de primera instancia digital solicitado al juzgado permitirá contar con todos los elementos necesarios para decidir». 2.1.
El titular del Juzgado 26 Administrativo de Medellín afirmó que no se vulneraron los derechos fundamentales alegados por la parte actora, por cuanto no se configuran las causales específicas, ni tampoco es procedente realizar un análisis de fondo, sino que debe declararse improcedente la solicitud de amparo. Indicó que la parte actora omitió citar la jurisprudencia que consideró como desconocida, aunado al hecho de que esa autoridad judicial consideró que con los elementos de prueba que obraban en el plenario era posible emitir un pronunciamiento de fondo, y, en todo caso, se valoraron la totalidad de las pruebas documentales que obran en el expediente «situación diferente es que la parte actora no esté conforme con ese análisis».
Finalmente, manifestó que lo pretendido por la actora es revivir un debate con los mismos argumentos expuestos en primera y segunda instancia. 2.2. Empresas Públicas de Medellín sostuvo que las autoridades judiciales demandadas respetaron el debido proceso a todos los sujetos procesales, y lo que observan es que lo pretendido por la parte actora es una tercera instancia. Expuso que la parte demandante busca remediar la pasividad en el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos con una figura totalmente improcedente.
Explicó que los errores en los que incurrió la parte actora en la solicitud, procedencia, pertinencia, idoneidad y utilidad de los medios probatorios, que se encuentran demostrados en el auto que decretó las pruebas y el recurso que se interpuso frente al mismo. Indicó que, en la decisión del recurso de reposición, el juez se pronunció de forma expresa frente a cada una de las pruebas, indicando de forma motivada los fundamentos por los cuales no se reponía la decisión. Precisó que las decisiones cuestionadas no son arbitrarias o desproporcionadas, sino que están fundadas en pruebas y argumentos sólidos.
Finalmente, manifestó que la tutela tampoco cumple con el requisito de subsidiariedad, por cuanto pudo solicitar la revisión eventual de la decisión de segunda instancia, en los términos del artículo 36A de la Ley 270 de 1996. Radicación: 11001-03-15-000-2024-02538-00 Demandante: Fundación Forjando Futuros Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: sentencia de tutela de primera instancia Asimismo, adujo que no se cumplió con el requisito de inmediatez, por cuanto está atacando decisiones «desde el auto que decretó las pruebas el 22 de marzo de 2023» siendo evidente que presentó la tutela después de 6 meses de haber sido notificada. 2.3.
El Tribunal accionado adujo que tal y como se consideró en la sentencia cuestionada, además de que la parte no expuso la causal de procedencia de la práctica de pruebas en segunda instancia de conformidad con el artículo 327 del Código General del Proceso, tampoco se encontró que ninguna de las pruebas solicitadas se encuadrara en alguna de esas causales, por lo que resultaba procedente denegar la solicitud probatoria.
II. C O N S I D E R A C I O N E S 1. Problema Jurídico La Sala, en primer lugar, deberá examinar si está acreditado o no el cumplimiento del requisito de relevancia constitucional. Sólo en el evento de que se reúna esta exigencia y todos los demás requisitos generales, se analizará si las autoridades judiciales accionadas vulneraron los derechos fundamentales invocados por la Fundación Forjando Futuros. 2.
Análisis de la Sala 2.1. El requisito general de relevancia constitucional En sentencia del 5 de agosto de 20142, la Sala Plena de esta Corporación señaló que tiene como finalidad (i) proteger la autonomía e independencia judicial y (ii) evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones.
De ahí que, para determinar si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional, es necesario examinar dos elementos. El primero de ellos consiste en que el actor cumpla su carga argumentativa, esto es, que justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales. Debe tenerse en cuenta que para ello «[n]o basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales».
El segundo hace referencia que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, toda 2 Expediente número: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Radicación: 11001-03-15-000-2024-02538-00 Demandante: Fundación Forjando Futuros Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: sentencia de tutela de primera instancia vez que este valioso mecanismo de estirpe constitucional fue creado para proteger derechos fundamentales y no para que las partes de un proceso judicial ventilen sus discrepancias con las providencias que allí se dicten.
En resumen, el cumplimiento del requisito de relevancia constitucional no se agota al señalar los derechos fundamentales vulnerados y que se identifiquen los defectos contra la providencia. Se requiere que la solicitud de amparo contenga (i) una carga argumentativa mínima y (ii) que no se utilice este instrumento como tercera instancia o instancia adicional a las establecidas por el legislador.
La tesis que viene de exponerse se ajusta al precedente3 reiterado de la Corte Constitucional que, de manera consistente y consolidada, sostiene que la acción de tutela no puede convertirse en una instancia adicional a los procesos ordinarios, ni en el escenario para discutir aspectos de mera legalidad, de índole patrimonial o la interpretación propia de los jueces naturales.
De manera que este instrumento constitucional es inidóneo si lo pretendido es que el juez de tutela se adentre en juicios de corrección, de rectificación o de interpretación propios de cada especialidad. 3. Caso concreto y solución del problema jurídico De entrada, la Sala advierte que la presente tutela deviene improcedente porque no cumple con el requisito de relevancia constitucional, toda vez que la accionante pretende convertir este valioso mecanismo de protección de los derechos fundamentales en una instancia adicional del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos.
En efecto, en la audiencia de pacto de cumplimiento llevada a cabo el 22 de marzo de 2023, el Juzgado 26 Administrativo de Medellín, negó las siguientes pruebas: - Exhortos solicitados por la parte actora, por cuanto con los documentos aportados por las partes, era suficiente para emitir un pronunciamiento de fondo. - Testimonial del señor Luis Pérez Gutiérrez, del alcalde del Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín y del gerente de EPM, por cuanto se trataba de un asunto de puro derecho, de ahí que resultaba innecesaria. - Dictámenes periciales, al tratarse de un asunto de puro derecho. 3 Sobre este aspecto, pueden consultarse las sentencias SU-128 de 2021, T-131 de 2021, SU-103 de 2022 y SU-215 de 2022 de la Corte Constitucional.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-02538-00 Demandante: Fundación Forjando Futuros Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: sentencia de tutela de primera instancia Contra esa decisión, la parte demandante interpuso recurso de reposición en el cual indicó que al tratarse de la vulneración de derechos colectivos no se puede limitar la discusión a un asunto de puro derecho, prescindiendo de la etapa probatoria.
La anterior decisión fue confirmada por el Juzgado 26 Administrativo de Medellín, así: Respecto a la primera pretensión, en la que se solicita la inaplicación del Convenio de Gobernabilidad porque está en contradicción con los acuerdos municipales n.° 58 del 6 de agosto de 1955, n.° 069 del 10 de diciembre de 1997, n.° 12 de 1998, y n.° 32 de 2006, se encuentra que si se prueba una irregularidad por parte de EPM, a través de las pruebas documentales y los dictámenes, sería útil para apoyar la contradicción, pero en caso de no probarse una irregularidad entonces no se llevaría a cabo la inaplicación solicitada.
Se explica que el sustento de la pretensión es la contradicción de una norma superior y, por lo tanto, resulta innecesaria la práctica de una prueba encaminada a probar la presunta irregularidad. Ahora, si esas irregularidades existen hay que dar traslado a las autoridades competentes para que adelanten las investigaciones. En la segunda pretensión se solicita la suspensión de los efectos o la eficacia de las normas que conforman la figura de Gobierno Corporativo de EPM, hasta que se realice un ajuste técnico y jurídico, de tal suerte que no vaya en detrimento del patrimonio público y la moralidad administrativa.
De la lectura de la pretensión se desprende, no solo una solicitud de suspensión provisional del Convenio de Gobernabilidad, sino que se busca la modificación de dicho convenio para evitar que haya un detrimento a futuro del patrimonio público y de la moralidad administrativa. Así las cosas, las pruebas solicitadas resultan irrelevantes porque lo que se pretende evitar es que el detrimento ocurra a futuro y no establecer si ocurrió en el pasado.
Por último, la tercera pretensión, referente a realizar un ajuste técnico y jurídico del régimen financiero y técnico del Convenio de Gobernabilidad suscrito entre el municipio de Medellín y EPM en 2007 y de las normas que conforman la figura de Gobierno Corporativo de EPM, es un problema normativo, no fáctico, ya que se pretende, a través de la adopción de nuevas normas, evitar el favorecimiento de terceros, que exista diligencia y cuidado y que se apliquen los postulados de eficiencia y transparencia, por lo que no es necesario demostrar vulneraciones en el pasado, sino que debe verificarse el convenio y adaptar, si a ello hay lugar.
Se concluye indicando a la parte demandante que no tiene que demostrar la existencia de irregularidades para solicitar la modificación o inaplicación del convenio, porque la aclaración debe realizarse con las normas superiores. Así las cosas, resultan irrelevantes los exhortos solicitados. Tampoco aporta el testimonio del ex gobernador de Antioquia Luis Pérez Gutiérrez o los interrogatorios de parte a los representantes legales de EPM y del Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín, siendo estos últimos inconducentes por expresa disposición del CGP y del CPACA.
En cuanto a los dictámenes periciales 1 y 2, estos no aportan nada para dirimir el problema jurídico que debe resolverse, que es si ese convenio contradice o no normas superiores. El tercer dictamen, más que una prueba es la consecuencia de una eventual orden que podría decretarse en la eventual ejecución de la sentencia. Radicación: 11001-03-15-000-2024-02538-00 Demandante: Fundación Forjando Futuros Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: sentencia de tutela de primera instancia No conforme con lo anterior, la Fundación Forjando Futuros el 29 de marzo de 2023, presentó los alegatos de conclusión, y solicitó la nulidad del proceso, invocando la causal establecida en el numeral 5 del artículo 133 del Código General del Proceso.
Alegó que el juzgado prescindió del periodo probatorio por considerar que el proceso versaba sobre asuntos de puro derecho, sin tener en cuenta la naturaleza, finalidad, conducencia, pertinencia y utilidad de las pruebas solicitadas. Mediante auto del 19 de mayo de 2023, el Juzgado 26 Administrativo de Medellín negó la solicitud de nulidad, al considerar que la parte demandante pretende reabrir el debate sobre la negación de las pruebas con los mismos argumentos expuestos, que ya fueron analizados en la oportunidad procesal respectiva.
Asimismo, sostuvo que sí hubo pronunciamiento frente a cada una de las pruebas negadas, pues se analizó la conducencia, pertinencia y utilidad de las pruebas pedidas. En providencia de primera instancia, el Juzgado 26 Administrativo de Medellín negó las pretensiones de la demanda, al considerar que la parte actora no demostró que el Convenio Marco de Relaciones vulnera los derechos colectivos a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio público, por cuanto no expuso las razones por las que la inaplicación del referido acto generaría que no volvieran a existir las irregularidades denunciadas en EPM.
Asimismo, por cuanto con el convenio actual no existe amenaza sino un riesgo de vulneración de los derechos colectivos a la moralidad y a la defensa del patrimonio público. Indicó que, en todo caso, lo pretendido es que se eliminen algunas normas que existen en el convenio, y que se proceda a reemplazarlas por nuevas normas y, como no existe amenaza o vulneración de los derechos colectivos, no procedía la anulación del acto administrativo respectivo, en los términos del inciso 2° del artículo 144 de la Ley 1437 de 2011 y, en caso de demostrarse la vulneración, la parte actora debió indicar qué normas del convenio generaban el actuar contrario a los intereses colectivos y qué artículos se contradecían con los acuerdos municipales.
Asimismo, señaló que si bien la parte actora sí expresó qué normas hacían falta en el Convenio Marco de Relaciones, debía precisarse que el convenio no era un acuerdo de voluntades ajeno al ordenamiento jurídico colombiano, sino que «dada su categoría inferior, debe someterse a lo reglado en normas superiores». Radicación: 11001-03-15-000-2024-02538-00 Demandante: Fundación Forjando Futuros Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: sentencia de tutela de primera instancia La Fundación Forjando Futuros interpuso recurso de apelación en contra de la anterior decisión y argumentó, en síntesis, que la conclusión a la que arribó el Despacho estaba precedida de la decisión de no decretar y practicar las pruebas solicitadas en la audiencia del 22 de marzo de 2023, por cuanto se limitó el análisis del juez a un asunto de mera legalidad, cuando ese medio de control comprende un análisis diferente.
Asimismo, precisó que del análisis de los estados financieros resultaba evidente el incremento desproporcionado en los pasivos de EPM para el periodo 2006-2020. Expuso que el debate no se limita a la simple constatación de legalidad de algunas normas, pues el actor popular no dispone del derecho colectivo vulnerado, de ahí que el juez debe ir más allá, siempre en garantía de los intereses de la colectividad.
Finalmente, la parte recurrente solicitó el decreto de las pruebas que fueron negadas mediante auto del 22 de marzo de 2023. Para tal efecto, pidió que se tuviera en cuenta la libertad probatoria que tienen las partes en los términos del artículo 211 y siguientes de la Ley 1437 de 2011. Mediante sentencia del 20 de noviembre de 2023, el Tribunal Administrativo de Antioquia confirmó la decisión recurrida, al considerar que no se advertía que las medidas adoptadas por EPM en el marco del Código de Gobierno Corporativo estuvieran previstas para satisfacer intereses ajenos a los de la entidad y mucho menos a soslayar los presupuestos constitucionales y legales que rigen su actividad.
De igual modo, consideró que no se usurparon las funciones del Concejo Municipal, por cuanto el Código de Gobierno Corporativo se trató de una decisión de carácter administrativo de competencia de la junta directiva de EPM, a quien le corresponde formular la política general de la empresa, el plan de desarrollo administrativo y los planes de incorporación sectorial que determine la Ley Orgánica de Planeación y la Ley Orgánica de Presupuesto.
Indicó que las inversiones en el mercado de valores son un negocio económico sometido a riesgos o aleas, en el que pueden llevarse a cabo bajo unas proyecciones, no es menos cierto que las mismas se encuentran sometidas a múltiples condiciones sociales, políticas, económicas y culturales, que pueden tener injerencia en el crecimiento o decrecimiento del mercado, de ahí que resulte imposible exigirle a EPM que sus inversiones arrojen siempre números positivos, sin que lo anterior sea «óbice para que no se exija un estudio previo de producto objeto de adquisición».
Además, explicó que la parte actora no demostró que las Radicación: 11001-03-15-000-2024-02538-00 Demandante: Fundación Forjando Futuros Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: sentencia de tutela de primera instancia inversiones se hubieran adelantado con negligencia o desatendiendo el debido cuidado o los intereses de la entidad.
Agregó que EPM cuenta con un manual de conflicto de intereses y tratamiento de decisiones en interés del grupo, adoptado mediante el Decreto 390 del 24 de noviembre de 2015, aunado al hecho de que la ley se ocupa de regular la materia de inhabilidades e incompatibilidades y EPM plasma en sus informes de gobierno cada año, los conflictos de intereses, inhabilidades e incompatibilidades presentadas por los miembros de la Junta Directiva, de manera que quedó desvirtuada la afirmación de la Fundación demandante según la cual las decisiones de EPM obedecían a intereses de terceros.
Finalmente, en relación con la solicitud probatoria presentada por la Fundación en el recurso de apelación, consideró que en los términos del artículo 37 de la Ley 472 de 1998, se debían observar las reglas del Código General del Proceso, el cual, en su artículo 327 dispuso las causales taxativas bajo las cuales se podían decretar pruebas en segunda instancia, sin que la parte actora hubiera alegado o justificado alguna de ellas, y, en todo caso «observa la Sala que el presente asunto se encuentre enmarcado en alguna de tales circunstancias, razón por la cual la petición debe despacharse desfavorablemente».
De la simple comparación entre las razones esgrimidas en el recurso de apelación y las propuestas en la solicitud de amparo, se evidencia que los argumentos alegados en la tutela fueron invocados para continuar con el debate jurídico que ya fue decidido por la autoridad judicial, consistente en que, desde la óptica particular de la parte accionante, se debieron decretar las pruebas solicitadas en la audiencia de pacto de cumplimiento las cuales, en su criterio, demostraban la vulneración a los derechos colectivos a la moralidad administrativa y a la protección del patrimonio público.
Para la Sala es claro que la presente solicitud de amparo deviene en improcedente, justamente porque busca revivir la discusión del proceso 05001-33- 33-026-2021-00176-01, en torno a si se vulneraron los derechos colectivos a la moralidad administrativa y a la protección del patrimonio público por parte de EPM con ocasión del Código de Gobierno Corporativo y el Convenio Marco de Relaciones, celebrado con el Municipio de Medellín. De hecho, la Sala observa que el Juzgado 26 Administrativo de Medellín al negar la solicitud probatoria de la parte actora en la audiencia de cumplimiento del 22 de marzo de 2023, y al decidir el recurso de reposición interpuesto contra esa decisión, explicó de manera razonable las razones por las cuales consideraba que Radicación: 11001-03-15-000-2024-02538-00 Demandante: Fundación Forjando Futuros Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: sentencia de tutela de primera instancia no resultaban procedentes, conducentes ni útiles las pruebas pedidas por la Fundación Forjando Futuros.
De hecho, al resolver la solicitud de nulidad presentada, la autoridad judicial accionada explicó nuevamente las razones de su decisión en relación con la solicitud probatoria presentada. Asimismo, se observa que el Tribunal Administrativo de Antioquia descartó el decreto de las pruebas en segunda instancia, al considerar que la parte actora no identificó ninguna de las causales de procedencia para que proceda el decreto y práctica de pruebas en esa oportunidad procesal, en los términos del artículo 327 del Código General del Proceso.
Se observa que lo pretendido por la parte actora es insistir en el decreto y práctica de unas pruebas que, de manera razonada, fueron descartadas por el juez ordinario. En criterio de la Sala, las decisiones del Juzgado 26 Administrativo de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia en relación con el decreto de pruebas resultan razonables y no merecen reproche alguno desde el punto de vista constitucional.
Asimismo, se observa que las sentencias cuestionadas responden adecuadamente al problema jurídico abordado por el juzgado y el tribunal, pues estudiaron los elementos fácticos y jurídicos para determinar la vulneración o no de los derechos colectivos a la moralidad administrativa y a la protección del patrimonio público. El hecho de que la fundación accionante no los comparta, no significa que las autoridades judiciales accionadas hubiesen tomado una decisión irracional, absurda o contraevidente; al margen de las premisas normativas, de las pruebas y de la jurisprudencia aplicable, ni habilita al juez constitucional para reabrir el debate, convirtiendo la acción de tutela en una instancia adicional.
Asimismo, advierte la Sala que si bien la Fundación Forjando Futuros indicó que las decisiones de las autoridades judiciales accionadas carecen de fundamento probatorio por cuanto «debieron decretar las demás pruebas solicitadas» y que lo decidido es contrario a la jurisprudencia del Consejo de Estado, lo cierto es que no se observa el cumplimiento de la carga argumentativa mínima para controvertir providencias judiciales, pues si bien presentó argumentos de reproche, lo cierto es que se limitó a reiterar las razones esgrimidas en el recurso de apelación que se interpuso contra la sentencia de primera instancia, sin identificar de manera razonada y clara alguna de las causales específicas de procedencia de la tutela contra providencias judiciales, ni tampoco sustentó de manera amplia y razonada las razones por las cuales considera que se vulneraron sus derechos fundamentales.
Como se sabe, detrás de las causales específicas de prosperidad Radicación: 11001-03-15-000-2024-02538-00 Demandante: Fundación Forjando Futuros Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: sentencia de tutela de primera instancia que ha fijado la Corte Constitucional existen fuertes razones para limitar el uso abusivo y desmesurado de la acción de tutela contra las providencias judiciales.
En suma, se concluye que lo que existe en el presente caso es una discrepancia de criterio de la parte actora con la providencia demandada, diferencia que, en sentir de la Sala, no constituye razón suficiente ni valedera para que el juez de tutela intervenga, pues se reitera que este mecanismo de estirpe constitucional no puede convertirse en el único y preferido medio de la parte que pierde el pleito u obtiene una decisión contraria a sus intereses.
Por lo anterior, la solicitud de amparo no satisface el requisito general de relevancia constitucional, porque busca revivir la discusión planteada en el proceso ordinario y, en consecuencia, se declarará su improcedencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A:
PRIMERO. Declarar improcedente la solicitud de amparo presentada por la Fundación Forjando Futuros, de conformidad con lo razonado en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. Notifíquese a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO. Si no se impugna, por Secretaría General, envíese el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF