CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá, D. C., quince (15) de diciembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-05174-01 (11410) Accionantes: Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y Fiduciaria La Previsora SA Accionado: Tribunal Administrativo de La Guajira Tema: tutela contra providencia judicial.
Subtema 1: medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Subtema 2: sanción moratoria por pago tardío de cesantías parciales a favor de docente oficial. Subtema 3: defecto sustantivo. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia del 16 de octubre de 2025 proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
1. SÍNTESIS DEL CASO La Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (Fomag) y la Fiduciaria La Previsora SA (Fiduprevisora) presentaron acción de tutela con la pretensión de amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso e igualdad, que consideraron vulnerados con ocasión de la sentencia del 31 de marzo de 2025, dictada por el Tribunal Administrativo de La Guajira, que modificó el fallo proferido el 30 de septiembre de 2024 por el Juzgado Tercero Administrativo de Riohacha, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y condenó a la primera de las tutelantes, junto con la secretaría de educación de La Guajira, a la sanción moratoria por pago tardío de cesantías parciales, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado núm. 44001-33-40-003-2024-00039-01.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05174-01 (11410) Accionantes: Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fomag y otra Accionado: Tribunal Administrativo de La Guajira 2 2.
ANTECEDENTES 2.1. Hechos relevantes 1. A partir del escrito de tutela1 y los demás elementos aportados por las partes en el trámite constitucional2, la Sala encuentra acreditados los siguientes hechos: 2. La señora María Margarita Ortiz Ariza, en condición de docente oficial, presentó escrito el 6 de septiembre de 2021 ante la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fomag – Fiduprevisora, en el que solicitó el pago de sus cesantías parciales; auxilio que le fue reconocido por medio de Resolución 972 del 24 de agosto de 2022, expedida por la secretaría de educación de La Guajira, cuyo pago se realizó el 7 de junio de 2023, cuando ya se había superado el plazo de 70 días para el efecto. 3.
La señora Ortiz Ariza presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fomag – Fiduprevisora y el departamento de La Guajira, orientada a obtener el reconocimiento de la sanción moratoria por el pago tardío de sus cesantías parciales. 4.
Mediante sentencia del 30 de septiembre de 2024, el Juzgado Tercero Administrativo de Riohacha condenó al departamento de La Guajira y a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fomag al pago de la sanción moratoria reclamada3; contra la cual el departamento de La Guajira y la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fomag interpusieron recursos de apelación. 5.
La Nación – Ministerio de Educación – Fomag, en su memorial de alzada, alegó que no era responsable de la mora endilgada en el fallo de primera instancia, pues esta era atribuible al ente territorial, quien fue el que ocasionó la tardanza en la expedición del acto administrativo de reconocimiento de las cesantías. Así mismo, afirmó que, conforme al inciso 4.° del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, ese fondo no puede ser condenado al pago de la sanción moratoria. 6.
A través del fallo del 31 de marzo de 2025, el Tribunal Administrativo de La Guajira modificó la sentencia del 30 de septiembre de 2024, en el sentido de discriminar la sanción moratoria que debía ser asumida por cada entidad demandada, por lo que la condena quedó en los siguientes términos: 1 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-05174-00, índice 2. 2 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-05174-00, índice 9. 3 «SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho, CONDÉNESE a la Secretaría de Educación del departamento de La Guajira y a la Nación - Ministerio de Educación Nacional- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio a que, si aún no lo hubiere realizado, proceda a reconocer y pagar a la señora Margarita María Ortiz Ariza, la sanción moratoria por el pago tardío de sus cesantías parciales reconocidas a través de la resolución N° 0972 de 24 de agosto de 2022, en los términos establecidos en la ley 244 de 1995, modificada y adicionada por la ley 1071 de 2006, equivalente a un (1) día de salario por cada día de retardo en el pago de las cesantías parciales, entre el 18 de diciembre de 2021 y el 06 de junio de 2023.
Se precisa que de la sanción decretada a la Secretaría de Educación del departamento de La Guajira reconocerá y pagará 10 meses y 28 días; y la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – Fiduprevisora S.A. asumirá el pago de la sanción restante». Radicado: 11001-03-15-000-2025-05174-01 (11410) Accionantes: Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fomag y otra Accionado: Tribunal Administrativo de La Guajira 3 SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho, CONDÉNESE a la Secretaría de Educación del departamento de La Guajira y a la Nación - Ministerio de Educación Nacional- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio a que, si aún no lo hubiere realizado, proceda a reconocer y pagar a la señora Margarita María Ortiz Ariza, la sanción moratoria por el pago tardío de sus cesantías parciales reconocidas a través de la resolución N° 0972 de 24 de agosto de 2022, en los términos establecidos en la ley 244 de 1995, modificada y adicionada por la ley 1071 de 2006, equivalente a un (1) día de salario por cada día de retardo en el pago de las cesantías parciales, entre el 18 de diciembre de 2021 y el 06 de junio de 2023, así: - El ente territorial – departamento de La Guajira – es responsable de la mora causada desde el 18 de diciembre de 2021 hasta el 15 de agosto de 2022. - La Nación - Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) es responsable de la sanción moratoria causada desde el 16 de agosto de 2022 hasta el 6 de junio de 2023 […] 7.
Lo anterior, al considerar que el departamento de La Guajira remitió a la Fiduprevisora extemporáneamente la resolución de reconocimiento de las cesantías de la docente el 8 de septiembre de 2022 (según la hoja de revisión que reposa en el expediente), fecha a partir de la cual debía contarse el término de los 45 días hábiles para que el Fomag realizara el respectivo pago — dada la extemporaneidad con la que recibió la solicitud de cesantías por parte del ente territorial —, que vencía el 15 de noviembre de 2022, sin embargo, la consignación se efectuó el 7 de junio de 2023, esto es, por fuera del plazo legal. 2.2.
Pretensiones y argumentos de la tutela 8. La parte actora solicitó en el escrito de tutela lo siguiente: 1. TUTELAR los derechos fundamentales derecho al debido proceso, derecho a la defensa y contradicción, derecho a la igualdad y principio de legalidad del gasto público responsabilidad fiscal de mi representada. 2. DECLARAR, que la Sentencia judicial demandada vulneró los derechos fundamentales expuestos. 3.
En consecuencia, DEJAR sin efectos la sentencia expedida por TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE LA GUAJIRA de TREINTA Y UNO (31) DE MARZO de dos mil veinticinco (2025) en el trámite del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho interpuesto por María Margarita Ortiz Ariza contra NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO (FOMAG)- DEPARTAMENTO DE LA GUAJIRA-SECRETARÍA DE EDUCACIÓN, (expediente: 44001334000320240003900), mediante la cual se resolvió el recurso de apelación, modificando la sentencia de primera instancia proferida por el 30 de septiembre de Radicado: 11001-03-15-000-2025-05174-01 (11410) Accionantes: Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fomag y otra Accionado: Tribunal Administrativo de La Guajira 4 2024 dictada por el Juzgado Tercero Administrativo oral del Circuito de Riohacha,.
En su lugar, se ordene a la autoridad a expedir una decisión de reemplazo que se ajuste al ordenamiento jurídico vigente. [sic para toda la cita] 9. Para sustentar sus pretensiones, la parte actora sostuvo que el Tribunal Administrativo de La Guajira incurrió en defecto sustantivo, toda vez que ordenó el pago de la sanción moratoria contra el Fomag derivada del reconocimiento extemporáneo de las cesantías causadas durante el 2023, sin que existiera una norma jurídica que determinara que debía asumir dicha obligación a partir del 1.° de enero de ese año, ni «existe una partida presupuestal en el FNPSM destinada a asumir el pago de la sanción por mora». 10.
Aseveró que en el evento de que existiere mora en el pago de las cesantías, la sanción que se haya causado debería ser asumida en su totalidad por el ente territorial, pues expidió y remitió en forma tardía el acto administrativo de reconocimiento de tal auxilio y, como consecuencia de ello, se generó una dilación en el pago de la prestación económica. 11.
Añadió que, en caso de reconocer la sanción moratoria, la presunta tardanza no es atribuible al Fomag, sino al ente territorial y a la Fiduprevisora (en atención a la fecha de recibido del acto administrativo), conforme a la Ley 1955 de 2019. 2.3. Trámite procesal 12. El conocimiento de la acción de tutela correspondió a la Subsección A de la Sección Segunda de esta corporación, que profirió auto el 25 de agosto de 20254, en el que admitió la solicitud de tutela, requirió al Tribunal Administrativo de La Guajira que rindiera informe sobre los hechos de inconformidad y ordenó las notificaciones de rigor.
Así mismo, vinculó en condición de terceros con interés al Juzgado Tercero Administrativo de Riohacha; al departamento de La Guajira, secretaría de educación, y a la señora María Margarita Ortiz Ariza. 2.4. Intervenciones 13. El Juzgado Tercero Administrativo de Riohacha5 solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela, porque no cumplió el requisito de relevancia constitucional, ya que se utilizó para reabrir el debate legal que fue resuelto en las dos instancias del proceso ordinario, sin lograr acreditar irregularidades de orden constitucional en las que supuestamente se incurrió. 14.
El Tribunal Administrativo de La Guajira; el departamento de La Guajira, secretaría de educación, y la señora María Margarita Ortiz Ariza guardaron silencio. 4 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-05174-00, índice 4. 5 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-05174-00, índice 9. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05174-01 (11410) Accionantes: Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fomag y otra Accionado: Tribunal Administrativo de La Guajira 5 2.5.
Sentencia de primera instancia 15. La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia del 16 de octubre de 20256, negó la solicitud de amparo. Consideró que el Tribunal Administrativo de La Guajira no incurrió en un defecto sustantivo por haber ordenado la sanción moratoria derivada del pago tardío de las cesantías parciales reconocidas a la señora Margarita María Ortiz Ariza, pues se evidenció que tanto a la entidad territorial (departamento de La Guajira) como al Fomag, a través de la Fiduprevisora, les es atribuible la mora en el reconocimiento de la prestación y en su pago, respectivamente. 16.
Arguyó que, conforme a los artículos 4 y 5 de la Ley 1071 de 2006, en concordancia con el Decreto 1272 de 2018, la autoridad judicial determinó que el ente territorial debía responder por la mora causada del 18 de diciembre de 2021 al 15 de agosto de 2022, mientras que el Fomag debía hacerlo desde el 16 de agosto de 2022 hasta el 6 de junio de 2023, ya que se acreditó que el 6 de septiembre de 2021 la docente solicitó sus cesantías parciales, «de modo que el ente territorial tenía hasta el 27 de septiembre de 2021 para expedir la resolución, 10 días hábiles para su ejecutoria y 45 días adicionales para efectuarse el pago.
En consecuencia, para el 17 de diciembre de 2021 el trámite administrativo debió estar culminado», pero la resolución se expidió el 24 de agosto de 2022 y el pago efectivo se realizó el 7 de junio de 2023. 17. Concluyó que no se advierte vulneración de los derechos fundamentales aducidos, habida cuenta que el tribunal actuó conforme al ordenamiento jurídico aplicable y las circunstancias de hecho.
Además, la Fiduprevisora actúa como entidad administradora y ejecutora de los recursos de dicho fondo, razón por la cual las actuaciones que se realicen en el marco del respectivo pago de las cesantías le son imputables al Fomag, por cuanto es el titular de las obligaciones prestacionales del magisterio. Por ende, «la demora atribuida en el pago efectivo de la prestación no constituye una causa ajena o independiente del fondo, sino una expresión de su propia gestión administrativa, lo que justifica la declaratoria de responsabilidad solidaria efectuada por la autoridad judicial». 2.6.
Impugnación 18. La parte accionante presentó escrito de impugnación7 en contra de la sentencia proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado. Para ello, luego de relacionar las normas atinentes al pago de sanciones moratorias a cargo del Fomag, sostuvo que existe una indebida aplicación normativa por parte de la autoridad accionada, pues «al ordenar el pago de la sanción moratoria generada desde el 01 de enero de 2023, se desconoce de manera directa la existencia de normatividad especial la cual regula de manera específica el manejo de la seguridad social de los docentes adscritos al Fomag». 6 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-05174-00, índice 20. 7 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-05174-00, índice 24.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05174-01 (11410) Accionantes: Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fomag y otra Accionado: Tribunal Administrativo de La Guajira 6 19. Reiteró que el Fomag no es competente para la expedición del acto administrativo de reconocimiento de cesantías, pues esa función corresponde exclusivamente al ente territorial.
El Fomag actúa como fondo financiador y pagador, una vez se surten las etapas previas por parte de la entidad certificada. Por lo tanto, no puede atribuírsele responsabilidad por el retardo en la emisión de la respectiva resolución. 20. Insistió en que la Fiduprevisora recibió el acto administrativo de reconocimiento de la prestación social el 8 de septiembre del 2022, realizó el estudio del caso el 31 de mayo del 2023 y el pago de las cesantías lo hizo el 7 de junio de 2023.
Por consiguiente, en el evento de conceder la sanción moratoria, sería atribuible al ente territorial y a la Fiduprevisora; «a partir de la fecha de recibido del acto administrativo; es decir desde el 08 de septiembre del 2022, contaba con el término de 45 días hábiles para el pago de las cesantías», acorde con el Decreto 1272 de 2018 y la Ley 1955 de 2019 (artículo 57). 3.
CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 21. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, esta Sala tiene competencia para conocer, en segunda instancia, la impugnación interpuesta contra la sentencia del 16 de octubre de 2025 proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado. 3.2.
Legitimación en la causa 22. La legitimación en la causa por activa de la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fomag y la Fiduprevisora se encuentra acreditada porque actuaron como parte demandada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que finalizó con la sentencia del 31 de marzo de 2025, objeto de tutela, y, por lo tanto, son las titulares de los derechos que consideran les fueron vulnerados. 23.
También está probada la legitimación en la causa por pasiva del Tribunal Administrativo de La Guajira, porque es la autoridad que profirió la anterior providencia, la cual, según afirmó la parte tutelante, quebrantó sus derechos fundamentales. 3.3. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 24. Reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado8 y de la Corte Constitucional ha destacado que la acción de tutela contra providencia judicial procede de manera excepcional bajo el cumplimiento de requisitos generales y específicos, en procura de evitar que dentro de los procesos judiciales se haga un uso abusivo de este mecanismo 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, expediente núm. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ).
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05174-01 (11410) Accionantes: Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fomag y otra Accionado: Tribunal Administrativo de La Guajira 7 constitucional9. 25. En relación con los requisitos generales de procedibilidad, la parte accionante debe acreditar los siguientes: i) Que el asunto a discutir sea de evidente relevancia constitucional. ii) Que haya agotado todos los recursos ordinarios y extraordinarios de defensa judicial. iii) Que haya interpuesto la acción en un tiempo razonable y proporcionado. iv) Que, si se trata de una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa y determinante sobre el sentido de la decisión objeto de análisis y que afecte un derecho fundamental. v) Que estén identificados los hechos generadores de la vulneración y los derechos afectados y, de ser posible, se aleguen las razones de tal vulneración. vi) Que no se trate de una tutela contra sentencia de tutela. 26.
Por su parte, los requisitos o causales específicas de procedibilidad del recurso de amparo versan comúnmente sobre aspectos que, por su gravedad, hacen incompatible una providencia judicial con los mandatos constitucionales10 y, por lo tanto, constituyen fundamento para conceder o negar la acción de tutela. En otras palabras, estos requisitos hacen referencia a determinados escenarios que afectan la integridad de la decisión judicial y que justifican la intervención del juez constitucional para la salvaguarda de los derechos fundamentales. 27.
En tal virtud, para que prospere una tutela contra providencia judicial se requiere que se configure, al menos, uno de los siguientes defectos o causales: i) orgánico; ii) procedimental absoluto; iii) fáctico; iv) material o sustantivo; v) error inducido a la autoridad judicial; vi) decisión sin motivación; vii) desconocimiento del precedente constitucional; o viii) violación directa de la Constitución11. 3.3.1.
Análisis de los requisitos de procedibilidad en el caso concreto 28. Con respecto al requisito de relevancia constitucional, la Corte Constitucional12 ha sentado jurisprudencia en torno al deber que le asiste al juez de tutela de pronunciarse de forma expresa y con claridad, sobre las razones por las cuales el asunto que entra a resolver supera este presupuesto, de cara a los lineamientos que ha impartido el órgano de cierre sobre la materia13. 9 Corte Constitucional, sentencia SU-813 de 2007. 10 Corte Constitucional, sentencia SU-024 de 2018. 11 Corte Constitucional, sentencias T-310 de 2009, SU-072 de 2018 y SU-215 de 2022. 12 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022. 13 Ibidem.
La Corte Constitucional ha fijado unos criterios que deben ser acatados con el fin de tener por superado el requisito de relevancia constitucional en un caso en concreto, los cuales son: i) que esté inmiscuido «el contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico» lo que implica revisar «que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental»; ii) que el asunto no sea exclusivamente económico o que no Radicado: 11001-03-15-000-2025-05174-01 (11410) Accionantes: Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fomag y otra Accionado: Tribunal Administrativo de La Guajira 8 29.
En el presente asunto, la cuestión que se discute reviste de relevancia constitucional, toda vez que la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fomag y la Fiduprevisora, más allá de mencionar que existió una afectación de sus derechos fundamentales al debido proceso e igualdad, indicaron expresamente que en la decisión cuestionada se configuró un desconocimiento del ordenamiento jurídico que, a su juicio, impidió que se expidiera una providencia ajustada a derecho. 30.
También se satisface el requisito de subsidiariedad, porque la parte accionante no tiene otros mecanismos ordinarios y/o extraordinarios para la protección de sus derechos fundamentales, pues agotó las instancias respectivas dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se profirió la decisión objeto de tutela. 31.
El requisito de inmediatez se encuentra satisfecho, toda vez que la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de La Guajira, objeto de reparo, es del 31 de marzo de 2025, notificada el 29 de abril de 202514 y la demanda de tutela se presentó el 21 de agosto de 202515, esto es, dentro del plazo de seis (6) meses establecidos por la jurisprudencia constitucional16 y el Consejo de Estado17 como razonable. 32.
En cuanto al requisito de identificación de los hechos y argumentos, este se encuentra cumplido en el presente asunto, en la medida en que la parte actora mencionó con claridad los hechos y los fundamentos de la afectación alegada. 33. Finalmente, la providencia reprochada no fue emitida dentro de un trámite de tutela, sino que se dictó al interior de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 34.
De acuerdo con lo expuesto, la Sala encuentra superados los requisitos generales de procedibilidad en relación con las causales invocadas y, en ese orden, continuará con el análisis de fondo en los términos que planteó la parte actora. 3.4. Problema jurídico 35. Corresponde a la Sala decidir si confirma, revoca o modifica el fallo del 16 de octubre de 2025, dictado por la Subsección A de la Sección Segunda de esta corporación, que negó la solicitud de amparo.
Para ello, deberá resolver el siguiente problema jurídico: tenga únicamente un carácter legal, lo que ocurre por ejemplo cuando se discute la forma de interpretar o aplicar una norma o en los eventos en que la controversia versa sobre un aspecto monetario que solo comporta incidencia para los particulares más no para el interés general; y iii) que la solicitud de amparo cumpla con una carga argumentativa mínima que permita exponer las razones por las cuales la providencia judicial incurrió en una afectación grave de derechos fundamentales. 14 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-05174-00, índice 9. 15 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-05174-00, índice 1. 16 Corte Constitucional, sentencia T-466 de 2022. 17 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, expediente n.º 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ).
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05174-01 (11410) Accionantes: Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fomag y otra Accionado: Tribunal Administrativo de La Guajira 9 36. ¿El Tribunal Administrativo de La Guajira incurrió en defecto sustantivo y, en consecuencia, afectó los derechos fundamentales de la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fomag y la Fiduprevisora, con la sentencia del 31 de marzo de 2025, que modificó el fallo de primera instancia proferido el 30 de septiembre de 2024 por el Juzgado Tercero Administrativo de Riohacha, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por la señora María Margarita Ortiz Ariza y condenó a la primera de las tutelantes, junto con la secretaría de educación de La Guajira, a la sanción moratoria por el pago tardío de cesantías parciales a favor de una docente oficial? 37.
Para el efecto, se estudiarán: (i) las generalidades del defecto sustantivo invocado; y (ii) el caso concreto. 3.5. Generalidades del defecto sustantivo invocado 38. La Corte Constitucional ha reiterado en su jurisprudencia que el defecto sustantivo se presenta cuando la decisión judicial es proferida con fundamento en una norma claramente inaplicable al caso concreto, ya sea porque perdió vigencia, porque su aplicación resulta del todo inconstitucional por haber sido declarada inexequible, fue derogada o subrogada o porque su contenido no guarda relación de conexidad material con los presupuestos de hecho a los cuales se ha aplicado18. 39.
De este modo, para que se predique tal defecto, es preciso tener en cuenta que la acción de tutela no puede interponerse para controvertir la razonable interpretación de una norma legal o reglamentaria, debido a que los jueces son autónomos para escoger, entre diversas interpretaciones de una disposición legal, la que consideren más acorde con el ordenamiento jurídico en atención a lo dispuesto en el artículo 230 de la Constitución Política. 40.
La Corte Constitucional, se pronunció sobre la limitación del principio de la autonomía de los jueces para aplicar e interpretar las normas, en los siguientes términos: […] Puede, entonces, señalarse que la función otorgada a los funcionarios judiciales en su labor de administrar justicia y concretamente de aplicación e interpretación de las normas jurídicas que encuentra su soporte en el principio de autonomía e independencia judicial no es absoluta por cuanto se encuentra sujeta a los valores, principios y derechos previstos en la Constitución. Por ello, “pese a la autonomía de los jueces para elegir las normas jurídicas pertinentes al caso concreto, para determinar su forma de aplicación y para establecer la manera de interpretar e integrar el ordenamiento jurídico, en esta labor no le es dable apartarse de las disposiciones de la Constitución o la ley, ya que la justicia se administra con sujeción a los contenidos, postulados y principios constitucionales que son de forzosa aplicación […]19. 18 Corte Constitucional, sentencia SU-649 de 2017. 19 Corte Constitucional, sentencia T-284 de 2006, criterio reiterado en la sentencia T-450 de 2018.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05174-01 (11410) Accionantes: Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fomag y otra Accionado: Tribunal Administrativo de La Guajira 10 41. En este sentido, la Corte ha precisado que la independencia y la autonomía de los jueces para aplicar e interpretar una norma jurídica en la solución del caso sometido a su estudio no es absoluta, pues la actividad judicial debe desarrollarse dentro del parámetro de la efectividad de los principios, derechos y deberes establecidos en la Constitución, que pueden afectarse con la indebida interpretación de una norma, con su inaplicación y con la aplicación de un precepto inexistente. 42.
Así pues, el ejercicio interpretativo de la actividad judicial debe limitarse al carácter normativo de la Constitución (artículo 4° de la CP), la obligación de dar eficacia a los derechos fundamentales (artículo 2° superior), la primacía de los derechos humanos (artículo 5° de la Constitución), el principio de legalidad contenido en el derecho fundamental al debido proceso (artículo 29 de la CP) y la garantía al acceso a la administración de justicia (artículo 228 superior)20. 3.6.
Caso concreto 43. La parte actora cuestionó la sentencia del 31 de marzo de 2025 dictada por el Tribunal Administrativo de La Guajira, que modificó la decisión del Juzgado Tercero Administrativo de Riohacha — que accedió a las pretensiones de la demanda —, en el sentido de precisar la responsabilidad que correspondía a cada una de las entidades demandadas respecto de la sanción moratoria por pago tardío de las cesantías parciales a favor de la docente Margarita María Ortiz Ariza, así: (i) «El ente territorial – departamento de La Guajira – es responsable de la mora causada desde el 18 de diciembre de 2021 hasta el 15 de agosto de 2022»; y (ii) «La Nación - Ministerio de Educación – […] (FOMAG) es responsable de la sanción moratoria causada desde el 16 de agosto de 2022 hasta el 6 de junio de 2023». 44.
A juicio de la parte actora, la autoridad judicial demandada incurrió en defecto sustantivo por cuanto (i) la sanción moratoria que se haya causado debería ser asumida en su totalidad por el ente territorial, pues expidió y remitió en forma tardía el acto administrativo de reconocimiento de las cesantías parciales a favor de la docente Margarita María Ortiz Ariza, conforme a la Ley 1955 de 2019;
(ii) no existe fundamento normativo que imponga al Fomag el pago de sanciones moratorias causadas desde el 2023; y (iii) en caso de que se reitere que existió tardanza en el pago de la aludida prestación social, sería atribuible al ente territorial y a la Fiduprevisora, de acuerdo con el Decreto 1272 de 2018 y la Ley 1955 de 2019 (artículo 57). 45.
Al respecto, sea lo primero anotar que el Tribunal Administrativo de La Guajira advirtió, para efectos de la normativa aplicable al asunto, que a la fecha en que se solicitó el reconocimiento y pago del auxilio de cesantías por parte de la docente (6 de septiembre de 2021), se encontraba vigente la Ley 1955 de 2019, que entró a regir a el 25 de mayo de 2019.
Por lo tanto, con el fin de determinar a quién correspondía la responsabilidad por la mora, debía recurrirse a lo previsto en el parágrafo del artículo 20 Corte Constitucional, sentencia SU-050 de 2017. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05174-01 (11410) Accionantes: Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fomag y otra Accionado: Tribunal Administrativo de La Guajira 11 57 de la Ley 1955 de 2019, para analizar «si la conducta desarrollada por la entidad territorial cumplió con los requisitos establecidos por el legislador; de ser así, la responsabilidad se transfiere al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG)». 46.
De igual modo, dicha corporación precisó que el Decreto 942 del 1.º de junio de 2022 y la Ley 2294 del 19 de mayo de 2023 entraron en vigor con posterioridad a la fecha de la solicitud de las cesantías presentada por la docente — 6 de septiembre de 2021 —, por lo que no resultaban aplicables al caso en litigio. 47. Por otro lado, con fundamento en las pruebas obrantes en el expediente, el tribunal estableció que la docente solicitó las cesantías parciales para la compra de un lote el 6 de septiembre de 2021 y a partir de esta fecha el ente territorial tenía 15 días hábiles para expedir la resolución de reconocimiento, los cuales vencían el 27 de septiembre de 2021, cuyo término de ejecutoria sería el 11 de octubre de 2021 y el pago debía efectuarse hasta el 17 de diciembre de 2021; no obstante, el acto administrativo se emitió el 24 de agosto de 2022 y la consignación del auxilio se realizó el 7 de junio de 2023, lo que generó una mora del 18 de diciembre de 2021 al 6 de junio de 2023. 48.
En cuanto a la entidad responsable de la demora, el tribunal consideró que (i) el ente territorial emitió tardíamente la respectiva resolución (24 de agosto de 2022), la cual fue notificada el 6 de septiembre siguiente, quedó ejecutoriada el día 7 del mismo mes (al renunciar la actora a términos) y fue enviada a la Fiduprevisora el 8 de septiembre de 2022; y (ii) al contabilizar los 45 días para el pago a cargo del Fomag, desde esta última fecha, el plazo vencía el 15 de noviembre de 2022, pero este se realizó el 7 de junio de 2023, es decir, en forma extemporánea. 49.
Así las cosas, tal como lo explicó el Tribunal Administrativo de La Guajira, de acuerdo con las pruebas obrantes en el proceso, debe tenerse como punto de partida que el trámite para el reconocimiento y pago de las cesantías parciales de la señora Margarita María Ortiz Ariza se inició el 6 de septiembre de 2021 (con la presentación de la correspondiente solicitud), es decir, bajo la vigencia de la Ley 1955 de 2019 y del Decreto 1272 de 2018, que modificó el decreto único reglamentario del sector educación (Decreto 1075 de 2015). 50.
De esta manera y dado que la citada ley no estableció el término para el trámite de reconocimiento y pago del auxilio de cesantías, se acude a lo dispuesto en el Decreto 1272 de 2018 que regula el procedimiento aplicable en asuntos prestacionales de la siguiente forma21: 1. Presentación de la solicitud. 21 En igual sentido se pronunció esta Subsección, en fallo del 19 de junio de 2025, proceso con radicado 2500023- 42-000-2022-0011-01 (0190-2023).
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05174-01 (11410) Accionantes: Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fomag y otra Accionado: Tribunal Administrativo de La Guajira 12 2. A los 5 días hábiles siguientes, la entidad territorial certificada de educación debe elaborar el proyecto de acto administrativo que resuelva el requerimiento y «subir y remitir a través de la plataforma dispuesta para tal fin el proyecto de acto administrativo debidamente digitalizado con su respectivo expediente para que sea revisado por la fiduciaria». 3.
En este mismo término, 5 días hábiles, la sociedad fiduciaria deberá impartir su aprobación o desaprobación y «digitalizar y remitir a la entidad territorial certificada en educación la decisión adoptada, a través de la plataforma dispuesta para tal fin». 4. Si no hay objeciones, en el plazo de los 5 días siguientes, la entidad territorial deberá expedir el acto administrativo definitivo que resuelva la solicitud de reconocimiento de cesantías y notificarlo. 5.
Ejecutoriado el acto administrativo, «Dentro de los 45 días hábiles siguientes a la notificación y ejecutoria del acto administrativo que reconoce las solicitudes de reconocimiento de cesantías parciales o definitivas, la sociedad fiduciaria deberá efectuar los pagos correspondientes». 6. Si ello no ocurriere en ese término, se configura para el interesado el derecho a reclamar el pago de la sanción moratoria. 51.
Ahora bien, la Ley 1955 de 2019, en su artículo 57, se ocupó de regular de manera específica la responsabilidad en materia de reconocimiento de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías en los siguientes términos: Artículo 57. Eficiencia en la administración de los recursos del fondo nacional de prestaciones sociales del magisterio.
Las cesantías definitivas y parciales de los docentes de que trata la Ley 91 de 1989 serán reconocidas y liquidadas por la Secretaría de Educación de la entidad territorial y pagadas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. […] Parágrafo. La entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaría de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En estos eventos el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio será responsable únicamente del pago de las cesantías. 52. Esta norma determinó que la autoridad competente para el reconocimiento de las cesantías parciales y definitivas de los docentes afiliados al Fomag eran las secretarías de educación de las respectivas entidades territoriales.
A su vez, indicó que la autoridad competente para el pago de tales prestaciones era el Fomag. Así mismo, estableció que las entidades territoriales serían las responsables de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, cuando incumplieran los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud al Fomag, por parte de la respectiva secretaría de educación, y se reiteró que en estos casos el fondo solo debía asumir el pago de las cesantías.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05174-01 (11410) Accionantes: Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fomag y otra Accionado: Tribunal Administrativo de La Guajira 13 53. En relación con la sanción moratoria por la consignación extemporánea del auxilio de cesantías parciales o definitivas, el artículo 2.4.4.2.3.2.28. del Decreto 1272 de 2018 dispuso:
ARTÍCULO 2. 4.4.2.3.2.28. Sanción moratoria. El pago de la sanción moratoria se hará con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, sin perjuicio de las acciones legales o judiciales correspondientes que se deban adelantar en contra de quien dé lugar a la configuración de la sanción moratoria, con el fin de que el Fondo recupere las sumas pagadas por el incumplimiento de los términos previstos en la Ley 1071 de 2006.
Así mismo, la sociedad fiduciaria deberá interponer las acciones legales correspondientes en contra de las entidades territoriales certificadas en educación por el incumplimiento de los términos indicados en la Ley 1071 de 2006 y reintegrar las sumas de dinero canceladas con ocasión del pago de la sanción moratoria que le sea atribuible. 54.
Precisado lo anterior, como se evidenció en la providencia judicial censurada, en el caso particular los plazos transcurrieron de la siguiente manera: Término Fecha Caso concreto Fecha de la reclamación de las cesantías parciales 06/09/2021 Fecha del acto de reconocimiento: 24/08/2022 Notificación: 06/09/2022 Envío a Fomag: 08/09/2022 Fecha de la consignación: 07/06/2023 Período de mora: 18/12/2021 al 06/06/2023 Vencimiento del término para el reconocimiento – 15 días 27/09/2021 Vencimiento del término de ejecutoria – 10 días (arts. 76 y 87 CPACA22) 11/10/2021 Vencimiento del término para el pago – 45 días 17/12/2021 55.
En este orden de ideas, en aplicación de la normativa que rige el caso concreto, se evidencia, tal como lo determinó el tribunal accionado, un actuar tardío por parte de la entidad territorial y del Fomag, en torno a la expedición del acto administrativo de reconocimiento del auxilio de cesantías y de su pago, respectivamente, puesto que si bien es cierto que la primera superó con creces el término de los 15 días hábiles siguientes a la radicación de la solicitud para emitir la correspondiente resolución, también lo es que el Fomag, una vez recibió el respectivo acto, excedió el plazo de los 45 días para efectuar el pago de la prestación social. 56.
En consecuencia, no son de recibo los argumentos expuestos en la solicitud de 22 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05174-01 (11410) Accionantes: Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fomag y otra Accionado: Tribunal Administrativo de La Guajira 14 amparo, ya que no solo la secretaría de educación del departamento de La Guajira desconoció los términos legales para la expedición del acto administrativo que reconoció el auxilio de cesantías parciales a la docente, sino además el Fomag, en lo referente a su pago, tal como lo determinó el Tribunal Administrativo de La Guajira.
De igual modo, para efectos de la mora endilgada al Fomag, se tuvo en consideración la fecha en que recibió el respectivo acto administrativo por parte del ente territorial, a partir de lo cual se estableció que también superó en demasía el plazo de los 45 días hábiles. 57. En tal sentido, también carece de asidero jurídico la apreciación de la parte demandante acerca de que no existe fundamento legal que permita al juez administrativo imponer al Fomag el pago de sanciones moratorias causadas desde el 2023, toda vez que, como se dejó anotado en líneas anteriores, la normativa aplicable al asunto examinado en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho era aquella que se encontraba vigente durante el trámite de reconocimiento de las cesantías parciales de la docente, que tuvo inicio con la respectiva solicitud (6 de septiembre de 2021); situación diferente es que la sanción moratoria se hubiese prolongado en el tiempo hasta el año 2023, cuando se satisfizo el pago de la prestación social. 58.
En lo concerniente a que el Fomag no puede ser condenado, sino únicamente el ente territorial y la Fiduprevisora, resulta oportuno precisar que, de acuerdo con el precitado Decreto 1272 de 2018, el pago de la sanción moratoria se hará con cargo a los recursos del Fomag; igualmente, aunque la Ley 1955 de 2019 previó que la entidad territorial respondería por dicha sanción, lo cierto es que fue claro el legislador en que ello sería así en caso de incumplimiento de los plazos dispuestos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías al Fomag.
No obstante, en el presente asunto, tanto el departamento de La Guajira como el Fomag superaron los términos establecidos en el ordenamiento jurídico para reconocer y pagar el auxilio de cesantías a la docente, como razonablemente lo determinó el tribunal accionado. 59. A partir de lo expuesto, resulta oportuno precisar que los cargos de la tutela, lejos de exponer la posible configuración del defecto sustantivo, realmente están orientados a reabrir el debate jurídico que se surtió en el trámite de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, como si la acción de tutela se tratara de una instancia adicional, con el único propósito de obtener un pronunciamiento que se acomode a sus intereses. 4.
CONCLUSIONES 60. Por lo anterior, la sentencia del 31 de marzo de 2025, dictada por el Tribunal Administrativo de La Guajira, no vulneró los derechos fundamentales invocados por las entidades accionantes, por cuanto no se evidencia en su contenido un análisis arbitrario, infundado o caprichoso, ajeno a preceptos jurídicos de orden constitucional y legal, que constituya una vía de hecho por el defecto sustantivo, que exija la Radicado: 11001-03-15-000-2025-05174-01 (11410) Accionantes: Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fomag y otra Accionado: Tribunal Administrativo de La Guajira 15 intervención del juez de tutela. 61.
En consecuencia, se confirmará la sentencia del 16 de octubre de 2025, dictada por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que negó las pretensiones de la solicitud de amparo. 5. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 16 de octubre de 2025, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, que negó las pretensiones de la solicitud de amparo, conforme a lo expuesto en esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspxx.