Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., doce (12) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2024-04249-00 Demandante: Elsa Esperanza Mesa Cadena Demandados: Tribunal Administrativo del Magdalena, Sala de Conjueces Temas: Derecho a la administración de justicia / Impulso procesal para tramitar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA _________________________________________________________________ Decide la Sala la solicitud formulada por Elsa Esperanza Mesa Cadena, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, y desarrollada en los decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015, y 333 de 2021. 1.

Antecedentes 1.1. La solicitud1 Elsa Esperanza Mesa Cadena promovió solicitud de tutela con el fin de que se amparara su derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, el cual consideró vulnerado por el Tribunal Administrativo del Magdalena, Sala de Conjueces, con ocasión de la mora en que ha podido incurrir para dar trámite al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que instauró contra la Nación, Ministerio de Defensa y otros, identificado con el radicado 47001233300020160046200.

Como fundamento de la solicitud de amparo expuso lo siguiente: i) Presentó, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, demanda en contra de la Nación, Ministerio de Defensa, Ejército Nacional, Dirección Ejecutiva de la Justicia Penal Militar. ii) El Tribunal Administrativo del Magdalena en providencia del 6 de febrero de 2017, manifestó impedimento para conocer del asunto y lo envió ante el Consejo de Estado, quien lo declaró fundado. 1 Ver índice 2 de SAMAI del expediente 11001031500020240424900.

Archivo denominado «2ED_Demanda(.pdf) NroActua 2» 2 Radicado: 11001-03-15-000-2024-04249-00 Demandante: Elsa Esperanza Mesa Cadena iii) El Tribunal Administrativo del Magdalena en providencia del 25 de septiembre de 2018, ordenó comunicar la designación de Sala de Conjueces integrada por Ever Gutiérrez, Alicia Navarro y Èdgar Barros. iv) El Tribunal Administrativo del Magdalena, Sala de Conjueces en providencia del 11 de marzo de 2019 admitió la demanda de referencia. v) El Tribunal Administrativo del Magdalena, Sala de Conjueces, en providencia del 12 de diciembre de 2022 ordenó la incorporación de pruebas y la fijación del litigio. vi) La autoridad judicial demandada vulneró su derecho fundamental con ocasión de la falta de impulso procesal en el referido proceso, debido a que ha pasado más de 2724 días desde que se radicó y 1983 días desde la admisión de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, sin que se haya surtido algún trámite adicional. 1.1.2.

Pretensiones Con fundamento en la situación fáctica expuesta, solicitó: «[…] TUTELAR el Derecho Fundamental a la ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA de mi apoderado, y conforme a ello, ORDENAR a la accionada TRIBUNAL ADMINSITRATIVO DEL MAGDALENA – SALA DE CONJUECES tomar las medidas necesarias para que cesen las dilaciones injustificadas dentro del proceso judicial de mi poderdante […]» [sic]. 1.2.

Informes rendidos en el proceso 1.2.1. La Unidad Administrativa de la Justicia Penal Militar y Policial2 solicitó su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que esta entidad no tiene injerencia en los trámites adelantados por el Tribunal Administrativo del Magdalena. 1.2.2. El Ministerio de Defensa Nacional, Ejército Nacional3 solicitó se negaran las pretensiones de la solicitud de amparo respecto de esta entidad, ante la inexistencia de vulneración de derechos fundamentales de su parte.

Asimismo, su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva, pues, la institución militar no estaba obligada a asumir facultades ni responsabilidades que estuvieran fuera de su competencia, pues, la presunta vulneración se predicó del Tribunal Administrativo del Magdalena, Sala de Conjueces, como conductor del proceso judicial. 2 Ver índice 8 de SAMAI del expediente 11001031500020240424900.

Archivo denominado «10_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda-Oficiotutela(.pdf) NroActua 8» 3 Ver índice 9 de SAMAI del expediente 11001031500020240424900. Archivo denominado «13_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda-1CONTESTACION_A(.pdf) NroActua 9» 3 Radicado: 11001-03-15-000-2024-04249-00 Demandante: Elsa Esperanza Mesa Cadena 1.2.3.

El Tribunal Administrativo del Magdalena, Sala de Conjueces4 guardó silencio. 2. Consideraciones En atención a los argumentos expuestos en el escrito de tutela y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: i) competencia para decidir; ii) cuestión previa; iii) determinación del problema jurídico; iv) procedencia de la solicitud de tutela - derechos de acceso a la administración de justicia y del debido proceso sin dilaciones injustificadas; y v) análisis de la Sala. 2.1.

Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 5 del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1 del Decreto 333 del 6 de abril de 20215, esta Sala es competente para conocer de la presente solicitud de amparo contra el Tribunal Administrativo del Magdalena, Sala de Conjueces. 2.2.

Cuestión previa – falta de legitimación en la causa por pasiva El artículo 86 de la Constitución Política dispone que toda persona tiene derecho a presentar solicitud de tutela para reclamar ante los jueces, por sí misma o por quién actúe en su nombre, la protección de sus derechos constitucionales fundamentales cuandoquiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, tal como lo señala el artículo 13 del Decreto 2591 de 1991: Artículo 13.

Personas contra quien se dirige la acción e intervinientes. La acción se dirigirá contra la autoridad pública o el representante del órgano que presuntamente violó o amenazó el derecho fundamental. Si uno u otro hubiesen actuado en cumplimiento de órdenes o instrucciones impartidas por un superior, o con su autorización o aprobación, la acción se entenderá dirigida contra ambos, sin perjuicio de lo que se decida en el fallo.

De ignorarse la identidad de la autoridad pública, la acción se tendrá por ejercida contra el superior. La Corte Constitucional6 en relación con la legitimación en la causa por pasiva en los trámites de solicitudes de tutela ha considerado: «[…] La legitimación pasiva en la acción de tutela hace referencia a la aptitud legal de la persona contra quien se dirige la acción, de ser efectivamente la llamada a responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental7.

En la medida que refleja la 4 Mediante auto del 20 de agosto de 2024 se admitió la tutela de referencia y se ordenó notificar como parte demandada. 5 Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela. 6 Sentencia T-1015/2006.

MP. Álvaro Tafur Galvis. 7 Sentencia T-025 de 1995. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 4 Radicado: 11001-03-15-000-2024-04249-00 Demandante: Elsa Esperanza Mesa Cadena calidad subjetiva de la parte demandada “en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso”8, la misma, en principio, no se predica del funcionario que comparece o es citado al proceso, sino de la entidad accionada, quien finalmente será la llamada a responder por la vulneración del derecho fundamental, en caso de que haya lugar a ello.

Debe tenerse en cuenta que la acción de tutela está orientada, entre otros principios, por los de informalidad y efectividad del derecho, de manera que el juez constitucional “debe dar primacía al derecho sustancial y recordar que toda exigencia que pretenda limitar o dificultar el uso de la acción de tutela, su trámite o su resolución, fuera de las simples condiciones plasmadas en la Constitución y en la ley, desconoce la Carta Fundamental.”9 Ello obliga, por tanto, a remover los obstáculos puramente formales (oficiosidad) y a interpretar la demanda de una forma tal que se favorezca la protección del derecho fundamental, sin perjuicio de las garantías procesales de quien es demandado. […]» El Ministerio de Defensa Nacional, Ejército Nacional y la Unidad Administrativa de la Justicia Penal Militar y Policial, alegaron la falta de legitimación en la causa por pasiva, pues, no tienen competencia para dar trámite a la pretensión de la demandante.

Respecto de lo anterior, la Sala aclara que su vinculación al presente asunto fue en calidad de terceros con interés, al ser la parte demandada en el proceso contencioso cuestionado, en aras de garantizarles su derecho de defensa y contradicción, por lo que se negará su solicitud. 2.3. Problema jurídico La Sala deberá definir si: ¿el Tribunal Administrativo del Magdalena, Sala de Conjueces vulneró el derecho fundamental al acceso a la administración de justicia de Elsa Esperanza Mesa Cadena, con ocasión de la mora judicial en que ha podido incurrir para tramitar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado en contra de la Nación, Ministerio de Defensa, Ejército Nacional y Dirección Ejecutiva de la Justicia Penal Militar, identificado con el radicado 47001233300020160046200? 2.4.

Procedencia de la solicitud de tutela El artículo 86 constitucional señala que: «[…] Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable […]». A su vez, el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 dispone las causales de improcedencia de la solicitud de amparo: «[…] 1.

Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. […]» 8 Sentencia T-416 de 1997 M.P. Antonio Barrera Carbonell. 9 Sentencia T-379 de 2005.

M.P. Jaime Córdoba Triviño. 5 Radicado: 11001-03-15-000-2024-04249-00 Demandante: Elsa Esperanza Mesa Cadena Como se observa, la solicitud de tutela es de carácter subsidiario y así lo ha definido la Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia10, es decir, no es un mecanismo de defensa judicial alternativo o supletorio de los recursos o medios ordinarios previstos por el legislador para el amparo de un derecho y tampoco constituye un último y único medio judicial para alegar la amenaza o vulneración de un derecho, pues es la tutela el mecanismo preferente de protección de los derechos fundamentales, cuyo ejercicio conduce a la obtención de un amparo efectivo e inmediato frente a los actos u omisiones que los amenacen o vulneren. 2.4.1.

Derechos de acceso a la administración de justicia y del debido proceso sin dilaciones injustificadas El artículo 228 de la Constitución Política define el acceso a la administración de justicia como una función pública relacionada directamente con los fines del Estado11, pues solo en la medida en que se garantice a los integrantes del país una instancia imparcial, objetiva y efectiva encargada de la resolución pacífica de sus conflictos se puede pretender la consecución de una república democrática y respetuosa de la dignidad humana.

Por su parte, el artículo 229 ibidem determinó que la administración de justicia no se es un mero servicio a cargo del Estado, sino que también goza de una dimensión de naturaleza subjetiva, es decir, es un derecho fundamental radicado en cabeza de todos los habitantes del país. Frente a la procedencia de la solicitud de tutela para proteger el derecho de acceso a la administración de justicia ha señalado la Corte Constitucional12: «[…] Ahora bien, conforme a la jurisprudencia de esta Corporación, el derecho a acceder a la justicia tiene una significación múltiple y compleja.

De manera reiterada, ha sostenido esta Corte, que el derecho a acceder a la justicia es un pilar fundamental del Estado Social de Derecho y un derecho fundamental de aplicación inmediata, que forma parte del núcleo esencial del debido proceso. […] En cuanto a lo segundo, atendiendo a su importancia política, la jurisprudencia constitucional le ha reconocido al acceso a la administración de justicia el carácter de derecho fundamental de aplicación inmediata, integrándolo a su vez con el núcleo esencial del derecho al debido proceso, y relacionándolo con otros valores constitucionales como la dignidad, la igualdad y la libertad.

Por virtud de tal vinculación, el acceso a la administración de justicia adquiere un amplio y complejo marco jurídico de aplicación que compromete los siguientes ámbitos: (i) el derecho a que subsistan en el orden jurídico una gama amplia y suficiente de mecanismos judiciales -acciones y recursos- para la efectiva resolución de los conflictos;

(ii) el derecho de acción o de promoción de la actividad jurisdiccional, el cual se concreta en la posibilidad que tiene todo sujeto de ser parte en un proceso y de utilizar los instrumentos que allí se proporcionan para plantear sus pretensiones al Estado, sea en defensa del orden 10 Ver, entre muchas otras, las sentencias: T-1140 de 2004, T-1093 de 2004, T-514 de 2003 y T- 1121 de 2003. 11 Artículo 2 de la Constitución Política 12 Sentencia C-177 de 2005.

M.P. Jaime Córdoba Triviño 6 Radicado: 11001-03-15-000-2024-04249-00 Demandante: Elsa Esperanza Mesa Cadena jurídico o de sus intereses particulares; (iii) el derecho a que la promoción de la actividad jurisdiccional concluya con una decisión de fondo en torno a las pretensiones que han sido planteadas, y que ella se produzca dentro de un plazo razonables;

(iv) el derecho a que existan procedimientos adecuados, idóneos y efectivos para la definición de las pretensiones y excepciones debatidas; (iv) el derecho a que los procesos se desarrollen en un término razonable, sin dilaciones injustificadas y con observancia de las garantías propias del debido proceso. […]». Por su parte, en tratándose de la jurisdicción contencioso-administrativa el derecho en cuestión adquiere connotaciones especiales dada su naturaleza rogada, sin embargo, todos los requisitos formales del derecho de acción deben ser entendidos y analizados en la medida en que con ellos se protejan derechos sustanciales de las partes, como el debido proceso.

Asimismo, el artículo 29 de la Constitución Política dispone que toda persona tiene derecho a un debido proceso sin dilaciones injustificadas. De esa manera, además del derecho a acceder a una respuesta judicial, ello se debe producir en un plazo adecuado. La razonabilidad de ese plazo fue establecida por el legislador mediante la definición de los términos procesales, los cuales resultan de obligatorio cumplimiento; de otra forma, la oportunidad para solucionar una controversia quedaría al arbitrio de cada funcionario, afectándose no solo el derecho al recurso judicial efectivo sino los bienes que se pretendan proteger en el proceso, incluido el de la igualdad de todas las personas que acuden a la administración de justicia en procura de una solución pacífica a las controversias sociales.

Sin embargo, no toda tardanza o incumplimiento de un término judicial constituye una vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, ello dependerá de que resulte injustificada. En ese orden de ideas, si bien la regla general es que los jueces cumplan los términos rigurosamente, pueden configurarse excepciones a ese deber, siempre que se encuentren suficientemente motivadas, las cuales deberán ser analizadas en el marco de cada caso, y solo serán aceptables cuando, a pesar de la diligencia y celeridad del juez, existan hechos imprevisibles o insuperables que le impidan cumplirlos.

En ese sentido, la congestión judicial no es, por sí sola, motivo suficiente para relevar al juez de su deber de definir los procesos dentro de los términos previstos por el legislador. Es preciso que el análisis de una situación específica de mora judicial tome en cuenta, de una parte, la importancia del cumplimiento de los plazos procesales para la eficacia de los derechos fundamentales y, de otra, las eventuales circunstancias de justificación de una tardanza determinada y la necesidad de que las sentencias o decisiones, en general, se adopten de manera oportuna y que sean materialmente justas y acordes con las normas legales y los principios constitucionales. 7 Radicado: 11001-03-15-000-2024-04249-00 Demandante: Elsa Esperanza Mesa Cadena Finalmente, es oportuno recordar que la solicitud de tutela procede contra toda actuación que amenace o vulnere derechos fundamentales, siempre que no haya otro recurso idóneo y efectivo en el ordenamiento para su protección, incluidas aquellas propias de las autoridades judiciales. 2.5.

Análisis de la Sala Elsa Esperanza Mesa Cadena acudió al juez de tutela con el fin de que se amparara su derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, y en consecuencia, se ordenara al Tribunal Administrativo de Magdalena, Sala de Conjueces impartir el trámite correspondiente al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado 47001233300020160046200.

De conformidad con la información registrada en Samai13, se destacan las siguientes actuaciones: - La demandante radicó medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra de la Nación, Ministerio de Defensa, Ejército Nacional, Dirección Ejecutiva de la Justicia Penal Militar. - El Tribunal Administrativo del Magdalena en providencia del 6 de febrero de 2017 manifestó impedimento para conocer del asunto y ordenó enviar al Consejo de Estado para que decidiera lo pertinente. - El Tribunal Administrativo del Magdalena en providencia del 21 de julio de 2017, dio cumplimiento a lo dispuesto por el superior jerárquico, por lo que ordenó remitir el expediente a la presidencia de esa corporación, para que procediera con el respectivo sorteo de conjueces. - El Tribunal Administrativo del Magdalena en providencia del 25 de septiembre de 2018, entre otras, ordenó comunicar la designación de Sala de Conjueces integrada por Ever Gutiérrez, Alicia Navarro y Édgar Barros. - El Tribunal Administrativo del Magdalena, Sala de Conjueces en providencia del 11 de marzo de 2019 admitió la demanda de referencia; y el 12 de diciembre de 2022 ordenó la incorporación de pruebas y la fijación del litigio. - La demandante radicó impulsos procesales el 22 de febrero y el 11 de diciembre de 2023.

De acuerdo con las pruebas aportadas al expediente, y ante el silencio de la entidad demandada, se tendrá por cierta la vulneración alegada en los términos del Decreto 2591 de 1991, que dispone: 13 Visible en el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho 47001233300020160046200. 8 Radicado: 11001-03-15-000-2024-04249-00 Demandante: Elsa Esperanza Mesa Cadena Artículo 20.

Presunción de veracidad. Si el informe no fuere rendido dentro del plazo correspondiente, se tendrán por ciertos los hechos y se entrará a resolver de plano, salvo que el juez estime necesaria otra averiguación previa. En este punto, la Sala aclara que, si bien en situaciones de contornos similares ha negado las solicitudes de amparo, lo cierto es que frente a la mora judicial evidencia en el proceso judicial adelantado por Elsa Esperanza Mesa Cadena ante el silencio de la autoridad judicial demandada, se carece de medios de pruebas o argumentos que permitan desvirtuar que la misma se torne injustificada.

Dicho ello, la ausencia de trámite al proceso contencioso en cuestión por parte del Tribunal Administrativo de Magdalena, Sala de Conjueces pese a que ya han transcurrido casi dos años desde su última actuación, configuran una flagrante vulneración de su derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, por lo que, se accederá al amparo pretendido.

En consecuencia, se le ordenará a la referida autoridad judicial que, en el término de diez (10) días hábiles contados a partir de la notificación de esta providencia, imparta el trámite que corresponda, de acuerdo con la etapa judicial en que se encuentre, al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado 47001233300020160046200.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Negar la solicitud de desvinculación del Ministerio de Defensa Nacional, Ejército Nacional y la Unidad Administrativa de la Justicia Penal Militar.

Segundo. Amparar el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia de Elsa Esperanza Mesa Cadena, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Tercero. Ordenar al Tribunal Administrativo de Magdalena, Sala de Conjueces que, en el término de diez (10) días hábiles contados a partir de la notificación de esta providencia, imparta el trámite que corresponda, de acuerdo con la etapa judicial en que se encuentre, al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado 47001233300020160046200.

Cuarto. Notificar a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 9 Radicado: 11001-03-15-000-2024-04249-00 Demandante: Elsa Esperanza Mesa Cadena Quinto. Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador