CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SALA DE CONJUECES CONJUEZ PONENTE: CARLOS JOSÉ MANSILLA JÁUREGUI Bogotá D. C., seis (6) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2018 02362 02 (1580-2021) Demandante: Margareth Rosalin Murcia Ramos Demandado: Nación (Rama Judicial, Consejo Superior de la Judicatura, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial) Temas: Prima especial de servicios SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala de Conjueces el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia proferida el 30 de noviembre de 2020, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, mediante la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la señora Margareth Rosalin Murcia Ramos, por conducto de apoderado, formuló demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en orden a que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: i) Resolución 7906 del 3 de noviembre de 2017, emitida por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bogotá; y ii) acto ficto o presunto que se configuró ante la falta de respuesta frente al recurso de apelación interpuesto el 5 de septiembre de 2017, contra el acto mencionado, mediante los cuales se negó el reconocimiento y pago de las diferencias salariales y prestacionales generadas con la inclusión de la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4.a de 1992, como factor salarial.
Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó lo siguiente: […] 1.1.3. Como consecuencia de lo anterior declaración, la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, deberá RESTABLECER EL DERECHO de mi poderdante y PAGAR las diferencias pecuniarias negadas en el acto administrativo impugnando, derivadas de la reliquidación salarial y prestacional solicitada.
Teniéndose en cuenta dentro del salario: el 100% de la remuneración mensual, sin la disminución que se ha venido realizando por cuenta del pago de la prima especial a la que igualmente ha tenido derecho, así como las diferencias prestacionales resultantes de pagar en debida forma el salario que ha sido objeto de disminución; así como deberá PAGAR las diferencias prestacionales que corresponden a la reliquidación de las prestaciones sociales de mi prohijado (sic) con la inclusión como factor salarial de la PRIMA ESPECIAL que ha percibido mi poderdante. […] 1.2.3.
Como consecuencia de las anteriores declaraciones, la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, deberá RESTABLECER EL DERECHO de mi poderdante y PAGAR las diferencias prestacionales negadas en los actos administrativos impugnados y que corresponden a la reliquidación de las prestaciones sociales de mi prohijado (sic) con la inclusión como factor salarial, de la BONIFICACIÓN POR ACTIVIDAD JUDICIAL, que legalmente ha percibido mi poderdante.
Sumas las cuales deberán ser indexadas, tal como lo ordena el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011 y de conformidad con la fórmula de liquidación desarrollada por el Honorable Consejo de Estado. (Ortografía y mayúsculas del texto original). […] De igual manera, pidió: i) indexar las sumas de dinero a pagar; ii) condenar al pago de intereses corrientes y moratorios desde el momento de su causación; iii) dar cumplimiento a la sentencia en los términos establecidos en la ley; y iv) condenar en costas y agencias en derecho a la entidad demandada. 1.2.
Contestación de la demanda La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, por intermedio de apoderada, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, por las siguientes razones que se expresan a continuación: Solicitó denegar las pretensiones ya que, por expresa disposición de la Ley 4.ª de 1992, la prima especial de servicios no tiene carácter salarial, lo que significa que no constituye un elemento para determinar el valor de las prestaciones sociales.
Propuso las excepciones de prescripción trienal de la prestación y la innominada. A su vez, señaló que por expresa disposición legal, la bonificación por actividad judicial, no puede ser tenida como un factor salarial en los términos sustentados por la parte demandante. 1.3. La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, mediante sentencia proferida el 30 de noviembre de 2020, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, puesto que: i) denegó lo relacionado con la bonificación de actividad judicial; y ii) declaró la nulidad del acto administrativo demandado, que resolvió lo atinente a la prima especial de servicios.
Las razones fueron las siguientes: […]
CUARTO. - Declarar probada la excepción de prescripción trienal de los derechos laborales pedidos con fundamento en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 (sic), causados con anterioridad al 3 de octubre de 2014, de conformidad con lo expuesto en el acápite del caso concreto de esta sentencia, salvo que si deben ser tenidos en cuenta para la reliquidación de la pensión de jubilación o aportes para el sistema de seguridad social en pensiones, por ser un derecho irrenunciable e imprescriptible y construir factor salarial para estos efectos, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.
QUINTO. - Condenar a la NACIÓN – RAMA JUDICIAL (sic), a reconocer y pagar a MARGARETH ROSALIN MURCIA RAMOS, retroactivamente, el REAJUSTE SALARIAL que corresponda al 30% del salario básico mensual, con sus consecuencias prestacionales en la reliquidación en idéntico porcentaje, de la prima de navidad, prima de servicios, vacaciones, prima de vacaciones, cesantías, seguridad social en salud y pensión, bonificación por servicios prestados, etc., causados desde el 3 de octubre de 2014, hasta cuando funja como Juez 55 Civil Municipal de Bogotá, por habérsele deducido durante los extremos temporales servidos, computados para este ejercicio el 100% que corresponde a la asignación básica mensual devengada correspondiente para ese cargo, luego del pago de la prima consagrada en esa norma, ya cancelada, con la precisión (sic) de ser el 30% disminuido de la asignación básica factor salarial solo para la reliquidación de la pensión de jubilación durante los extremos temporales laborados desde el 27 de septiembre de 2013, hasta la fecha de retiro, conforme a lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.
SEXTO. - En consecuencia, la NACIÓN – RAMA JUDICIAL (sic), debe reconocer y pagar con carácter permanente a la demandante MARGARETH ROSALIN MURCIA RAMOS, su salario completo, incluyendo el 30% adeudado, luego del pago de la prima consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 ya cancelada, con los correspondientes reajustes prestacionales conforme a lo indicado en el ordinal anterior.
(Ortografía, mayúsculas y negrilla del texto original). […] De igual manera, pidió: i) indexar las sumas de dinero reconocidas de acuerdo con la variación del índice de precios al consumidor; ii) condenar al pago de intereses comerciales y moratorios; iii) dar cumplimiento a la sentencia en los términos establecidos en el artículo 195 del cpaca; y iv) no condenar en costas a la entidad demandada. 1.4.
El recurso de apelación 1.4.1. La parte demandada La Nación (Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial), actuando por intermedio de su apoderado, interpuso y sustentó recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, con base en los argumentos que se anuncian a continuación: Solicitó revocar el fallo de primer grado y, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda.
Sostuvo que por expresa disposición de la Ley 4.ª de 1992, la prima especial de servicios no tiene carácter salarial, lo que significa que no constituye un elemento para determinar el valor de las prestaciones sociales. Manifestó que la sentencia cuestionada resultaba incongruente, toda vez que, ordenó la reliquidación salarial y prestacional de los haberes de la demandante, teniendo a la prima especial de servicios como factor salarial, siendo que ello está expresamente proscrito por el ordenamiento jurídico.
Por otro lado, pidió que, en caso de confirmar la sentencia de primera instancia, se estudie lo referente a la prescripción trienal de las sumas causadas. 1.6. El Ministerio Público El Ministerio Público, guardó silencio. La Sala decide, previas las siguientes Consideraciones 2.1. Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 615 de la Ley 1564 de 2012, corresponde al Consejo de Estado, en calidad de superior funcional, resolver las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos. 2.2.
Asunto previo Los Magistrados de la Sección Segunda del Consejo de Estado, fueron separados del conocimiento del asunto, como consecuencia de la manifestación de impedimento que presentaron para conocer de este proceso, la cual fue aceptada. Luego de agotado el respectivo sorteo de Conjueces, le correspondió a esta Sala conocer en segunda instancia; y al no encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procede de conformidad. 2.3.
El problema jurídico Se circunscribe a establecer (i) si la señora Margareth Rosalin Murcia Ramos, en calidad de juez de la República, tiene derecho al reconocimiento y pago de las diferencias salariales y prestacionales generadas con ocasión de la prima especial servicios establecida en el artículo 14 de la Ley 4.ª de 1992, como factor salarial; de ser afirmativa la respuesta; ii) ¿desde cuándo operó el fenómeno jurídico de la prescripción? 2.4.
La argumentación de la Sala La Sala de Conjueces será breve porque reitera la jurisprudencia, y seguirá este orden expositivo: i) se presentará la jurisprudencia unificada vigente y obligatoria; y ii) se abordará el caso concreto. 2.5. Marco jurisprudencia vigente sobre la prima especial Para la Sala de Conjueces es claro que el asunto bajo estudio corresponde al mismo objeto de la sentencia de unificación suj 016 ce s2 2019, del 2 de septiembre de 2019, emitida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces, con radicación 41001 23 33 000 2016 00041 02 (2204-2018), conjuez ponente: Carmen Anaya de Castellanos, demandante: Joaquín Vega Pérez, demandado: Nación (Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial); es así como la providencia mencionada estableció en la parte resolutiva lo siguiente: […]
PRIMERO. UNIFICAR JURISPRUDENCIA respecto a la prima especial de servicios de que trata el artículo 14 de la ley 4.ª de 1992 en los siguientes términos: 1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor.
La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2. Todos los beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría, entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.
Los demás beneficiarios de la prima especial de servicios que no están sometidos al límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 (sic) y 1848 de 1969. […] 8.
La sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiarios de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 – jueces, magistrados y otros funcionarios -, en la medida en que en ningún caso se podrán superar los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional.
Así mismo, se advierte a la comunidad en general que las consideraciones expuestas en esta providencia en relación con los temas objeto de unificación, constituyen precedente y tendrán aplicación en las decisiones judiciales que se profieran a partir de la fecha. […] Como precisó después esta misma Corporación, “esta prima mensual sin carácter salarial, denominada en esta jurisprudencia como prima especial de servicios, está consagrada en el art. 14 de la Ley 4.ª de 1992.
Cinco años antes, el Consejo de Estado había declarado la nulidad de varios decretos del Gobierno Nacional que año a año regulaban el tema, mediante la sentencia del 29 de abril de 2014, dictada dentro del proceso con radicación 11001 03 25 000 2007 00087 00 (1686-2007); esta providencia recae sobre varios actos generales y, en consecuencia, se equipara en sus efectos a una sentencia de nulidad por inconstitucionalidad, que tiene efectos ex nunc, o sea desde ahora en adelante, hacia futuro.
Expresado, en otros términos, esta sentencia no tiene efectos retroactivos y no afecta situaciones particulares anteriores, reguladas por actos administrativos que se sujetan entonces al principio de presunción de legalidad y que quedan en pie, pero, al haber desaparecido los fundamentos de derecho que les sirvieron de soporte, son susceptibles de ser demandados ante el juez contencioso, siempre y cuando no haya operado la prescripción trienal de los derechos.
Así las cosas, como bien lo señala la sentencia de unificación del 2019, aquí transcrita, para el conteo de la prescripción de esta prima mensual del art. 14 de la Ley 4.ª de 1992 «se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás».
Ahora bien, estando ya indiscutido el derecho en ciernes, el Gobierno Nacional debería en forma inmediata adoptar los mecanismos para presupuestar y transferir a la rama judicial los recursos para pagar dicha prima mensual, sin esperar que lo demanden caso por caso, juez por juez «más los otros servidores públicos a quienes se extiende este derecho».
De otro lado, para mayor claridad, y con carácter didáctico, los siguientes dos cuadros permiten visualizar de una manera fácil los efectos de liquidar de manera correcta la prima especial de servicios o prima mensual sin carácter salarial, para establecer su impacto sobre el ingreso mensual y su impacto sobre las prestaciones sociales. El primer cuadro, es sobre el impacto en el ingreso mensual y es tomado de la sentencia del 29 de abril de 2014, proferida por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado: Sobre el salario El segundo cuadro, elaborado por esta Corporación en el año 2018, se refiere al impacto de la prima especial de servicios en las prestaciones sociales: Sobre las prestaciones sociales Entonces en cuanto a lo primero, el ingreso mensual se debe liquidar de manera que incluya el salario básico, más un 30% adicional, a título de prima especial de servicios.
En el ejemplo, cada mes se debería pagar $13.000.000 de pesos. En cuanto a lo segundo, las prestaciones sociales se deben liquidar sobre la totalidad del salario básico, sin restar ni sumar el 30% de la prima especial de servicios. En el ejemplo, las prestaciones se deben liquidar sobre una base de $10.000.000 de pesos. Por último, hay que recordar que para resolver un litigio laboral o prestacional es necesario partir de la base según la cual la dignidad de la persona es el objetivo esencial del Estado social de derecho (artículo 1.º cn) y, para el caso, la dignidad de la persona trabajadora.
Los trabajadores no sólo gozan de los derechos reconocidos en la Constitución (artículo 53 cn) y en la ley, sino también de los derechos consagrados en los pactos y convenios internacionales sobre derechos humanos reconocidos por Colombia (artículo 93 cn), los cuales hacen parte del denominado “bloque de constitucionalidad” por la Corte Constitucional.
Uno de esos convenios internacionales es la Convención Americana de Derechos Humanos, también llamada “Pacto de San José de Costa Rica”. Los artículos 6.º (derecho al trabajo) y 7.º (condiciones justas, equitativas y satisfactorias de trabajo) de esta Convención complementan e integran entonces el ordenamiento jurídico colombiano, hacen parte de éste, en tanto hacen parte del bloque de constitucionalidad.
Por ende, los jueces y magistrados deben verificar también el respeto de esta normatividad internacional; y al hacerlo, realizan el denominado “control de convencionalidad”. La jurisprudencia de la Corte Interamericana denomina control de convencionalidad al mecanismo que permite a los Estados concretar la obligación de garantía de los derechos humanos en el ámbito interno, a través de la verificación de la conformidad de las normas y prácticas nacionales con la Convención Americana de Derechos Humanos. El caso concreto La Sala advierte que se pronunciará únicamente respecto de la prima especial de servicios solicitada por la parte demandante, debido a que, a pesar que en el libelo además requería la concesión de unas pretensiones referentes a la bonificación por actividad judicial, estas fueron negadas y respecto de ellas, no se interpuso recurso alguno. De conformidad con el acervo probatorio, que obra dentro del proceso, respecto de la señora Margareth Rosalin Murcia Ramos, se puede establecer lo siguiente: Que se vinculó el 27 de septiembre de 2013, en el cargo de juez 55 Civil Municipal de Bogotá, en forma continua e ininterrumpida, sin reporte de retiro del servicio.
Que percibió desde un principio la remuneración mensual y las prestaciones sociales, por montos inferiores a los que tiene derecho, ya que la administración restó la prima especial de servicios del 100% del salario, lo que arrojó un 70% de éste, y sobre ese 70% liquidó tanto el salario como las prestaciones sociales. Que el 3 de octubre de 2017, solicitó el reajuste salarial resultante de considerar la prima especial de servicios como un 30% adicional al salario y la reliquidación de las prestaciones sociales a partir de esta premisa.
Que mediante los actos administrativos: i) Resolución 7906 del 3 de noviembre de 2017; y ii) acto ficto o presunto que se configuró ante la falta de respuesta frente al recurso de apelación interpuesto contra el acto mencionado, le negaron lo pretendido por la actora. De conformidad con los hechos y la argumentación expuesta, se concluye que la señora Margareth Rosalin Murcia Ramos, tiene derecho a lo siguiente: i) al reconocimiento, reliquidación y pago de sus ingresos mensuales, liquidados sobre la base del salario básico más el 30% de éste, que corresponde a la prima especial de servicios contenida en el artículo 14 de la Ley 4.ª de 1992. ii) a la reliquidación y pago de sus prestaciones sociales, liquidadas sobre la base de todo el salario básico, sin restarle ni sumarle a éste el 30%, ya que la prima especial de servicios no tiene carácter salarial y por tanto no incide o es inocua para liquidar las prestaciones sociales; por lo cual, en este punto, la decisión del a quo será modificada. iii) que se le pague la diferencia entre lo efectivamente recibido y lo dejado de percibir, desde el 3 de octubre de 2014, y hacia adelante, por razón a que, desde la presentación de la reclamación administrativa, se debe contabilizar un lapso de tres (3) años hacia atrás, con el fin de dar aplicación a lo dispuesto en el Decreto 3135 de 1968 y al numeral 5.º de la sentencia de unificación transcrita en precedencia. En ese orden, asiste razón al juzgador de primer grado, en cuanto a la determinación del término de prescripción y, por tanto, la decisión cuestionada será confirmada en este punto.
Ahora bien, sobre la presunta incongruencia señalada por la entidad apelante, esta magistratura advierte, que está sustentada en una interpretación errada de la sentencia de primera instancia, toda vez que, revisado el contenido de esta se extrae: (i) se sigue la posición pacífica adoptada por esta Corporación, en el sentido de indicar que la prima especial de servicios tiene carácter de factor salarial, en forma exclusiva para los efectos de la pensión de jubilación; y (ii) la reliquidación salarial y prestacional ordenada, no tiene como fundamento el reconocimiento de tal emolumento; sino que, está sustentada en la disminución sufrida por el salario devengado por la señora Murcia Ramos, por razón de la interpretación normativa realizada al momento de liquidar y pagar lo concerniente a la prima especial de servicios, situación que impone la obligación, que por vía judicial, se disponga la corrección del yerro y el restablecimiento de los derechos económicos de la demandante. iv) que las diferencias porcentuales reconocidas serán indexadas tomando como base la variación porcentual de los índices de precios al consumidor certificada por el dane, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 178 del c.c.a., modificado por el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, a saber: índice final r.h x -------------------- índice inicial En esta fórmula el valor presente (r) se determina multiplicando el valor histórico (r.h.), que es lo dejado de percibir por el actor por concepto de la bonificación por compensación desde la fecha en que se hizo exigible la obligación, por el guarismo que resulte de tomar el índice final de precios al consumidor certificado por el dane, vigente a la fecha de ejecutoria de esta providencia, y dividirlo luego entre el índice inicial que es el vigente en la fecha en que se causaron las sumas adeudadas.
Por tratarse de pagos de tracto sucesivo, esta fórmula se aplicará separadamente, mes a mes, comenzando desde la fecha de su causación. Esta Sala se abstendrá de imponer condena en costas en segunda instancia, porque no se aprecia una mala fe o una deslealtad procesal de la parte condenada. Por tanto, este punto, también se confirma. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero. Confirmar la sentencia del 30 de noviembre de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, dentro del asunto de la referencia, por las razones expuestas en la parte motiva de la providencia. Segundo. Ordenar realizar los descuentos de ley para seguridad social a la parte demandante, respecto de las diferencias no cotizadas.
Por Secretaría, devuélvase el expediente al Tribunal de origen y háganse las anotaciones pertinentes en la plataforma samai.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CARLOS JOSÉ MANSILLA JAUREGUI Conjuez Firmado electrónicamente ERLIN ABAD PALACIOS MORENO Conjuez Firmado electrónicamente GERMÁN EDUARDO PALACIO ZÚÑIGA Conjuez Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del cpaca. amvm/cjmj