CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá D. C., veinticinco (25) de noviembre de dos mil veinticinco (2025). Radicado: 11001-03-15-000-2025-06799-00 Accionante: ANA CONSTANCIA1 ROJAS DE REYES Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Temas: Tutela contra providencia que declaró la caducidad del derecho de acción en reparación directa en caso de soldado conscripto // requisitos de procedencia de la acción de tutela //.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Antecedentes 1. La Sala resuelve en primera instancia la acción de tutela promovida por Ana Constancia Rojas de Reyes contra la providencia proferida el 12 de julio de 2024, notificada el 8 de agosto de 2025, en la que se resolvió la segunda instancia de un proceso de reparación directa. Con el fin de facilitar la exposición de los antecedentes, en primer lugar, se explicará el desarrollo del proceso contencioso administrativo, y en segundo lugar, se expondrán los fundamentos del escrito de amparo.
Antecedentes del proceso contencioso administrativo identificado 13-001-33- 33-004-2017-00081-01 2. Según se lee en la sentencia atacada, durante los años 1997 y 1999, miembros de estructuras de grupos paramilitares, conocidos como Autodefensas Unidas de Colombia, hicieron permanente presencia en el corregimiento de las Palmas, en el municipio de San Jacinto, Departamento de Bolívar.
Ejecutaron varios homicidios selectivos sobre pobladores del corregimiento, todo ello, a pesar de que los habitantes solicitaron protección de las autoridades públicas y de las fuerzas militares y policiales. Sin embargo, cuando miembros de las organizaciones criminales hacían presencia en el casco urbano del corregimiento nunca estaban miembros de la fuerza pública. 3.
Lo anterior causó que, en septiembre de 1999, se produjo el desplazamiento forzado de los residentes del corregimiento hacia el municipio de San Jacinto y zonas aledañas. En el año 2005, las personas en condición de desplazamiento forzado intentaron regresar al corregimiento de las Palmas, pero en febrero de 2005, se produjo otro homicidio selectivo por parte del mismo actor armado, con el mismo resultado, el desplazamiento forzado de los pobladores. 1 En la carátula del expediente figura el nombre “Constanza” en el escrito de tutela y en la firma de la demanda la accionante escribe su nombre como Ana Constancia Rojas de Reyes.
Radicación número: 11001-03-15-000-2025-06799-00 Accionante: Ana Constancia Rojas de Reyes Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar Referencia: Primera instancia acción de tutela 4. Lo anterior produjo que el 27 de marzo de 2017, la tutelante y otras personas iniciaran demanda de reparación directa contra la Nación -Ministerio de Defensa- Armada Nacional-Ejército Nacional-Policía Nacional y el Ministerio de San Jacinto.
El proceso fue repartido al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Cartagena e identificado con el número 13001-33-33-004-2017-00081-00. 5. Surtido el trámite de primera instancia, el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Cartagena, en providencia de 6 de noviembre de 2020, dando aplicación al precedente de 29 de enero de 2020, proferido por el Pleno de la Sección Tercera del Consejo de Estado dentro del radicado 61033 declaró la caducidad de la demanda, pues, incluso acudiendo al precedente de la SU-254 de 2013, la demanda de reparación directa debía presentarse, a más tardar el 23 de mayo de 2015, sin embargo fue radicada el 27 de marzo de 2017. 6.
En decisión de 12 de julio de 2024, notificado el 8 de agosto de 2025, el Tribunal Administrativo de Bolívar confirmó la decisión de primera instancia por idénticas razones que la primera instancia. Se indicó que conforme el precedente unificado de 29 de enero de 2020, el derecho de acción caduca incluso en casos de graves violaciones a los derechos humanos, y en el caso concreto, el término debía contabilizarse siguiendo el precedente de la Sentencia SU-254 de 2013, motivo por el cual, según el término de ejecutoria de la providencia de unificación, el cómputo de la caducidad corrió entre el 22 de mayo de 2013 y el 22 de mayo de 2015, pero la demanda se radicó el 29 de marzo de 2017.
Fundamentos del escrito de tutela 7. La tutelante sostiene que la decisión judicial del tribunal administrativo censurado incurrió en los defectos procedimental y sustantivo e incumplió el precedente constitucional fijado en las providencias T-044 de 2022 y de la SU-163 de 2023, pues la autoridad judicial accionada no requirió a la parte actora para que explicara las razones concretas por las cuales acudió hasta el año 2017 a la administración de justicia. 8.
En criterio de la actora, el Tribunal Administrativo de Bolívar incurrió en un defecto procedimental absoluto pues no permitió a las víctimas del conflicto armado del corregimiento de las palmas, municipio de san jacinto, la oportunidad de presentar y actualizar el planteamiento en los alegatos de conclusión, conforme las reglas establecidas en la sentencia de unificación. A juicio de la tutelante, el tribunal debió readecuar la fase de alegatos y permitir a las partes presentar nuevamente sus argumentos de conclusión, en donde habría podido exponer los motivos que impidieron su acceso inmediato a la administración de justicia. 9.
Solicitó el amparo de los derechos fundamentales alegados, y en consecuencia dejar sin efecto la providencia de 12 de julio de 2024, pero notificada el 8 de agosto de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar. Trámite de la tutela 10. Admitida la demanda, se vinculó como parte accionada al Tribunal Administrativo de Bolívar y al Juzgado Cuarto Administrativo de Cartagena.
Como Radicación número: 11001-03-15-000-2025-06799-00 Accionante: Ana Constancia Rojas de Reyes Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar Referencia: Primera instancia acción de tutela tercero con interés legítimo se vinculó a Jaime Manuel Reyes Rivera, Carmen Cecilia Reyes Barreto, Stalyn Luis Reyes Barreto, Alcira Barreto Caro, Ana Isabel Díaz Meléndez, Aníbal Gustavo Arroyo Díaz, Estefany Arroyo Díaz, Lorenzo Tapia Caro, Mildred Arrieta Caro, Lorenzo Antonio Tapia Arrieta, Rafael Caro Torres, Aldair Alfonso Caro Benavidez, Emilse Regina Lora Herrera, Jaider José Ardila Lora, Ana Mercedes Cortezano Arroyo, Martha Liliana Cortezano Arroyo, María Arroyo Vásquez, Enilda Sofía Caro Tapia, Gregorio Segundo Ortega Tapia, Carmen Cortezano Arroyo, Roger José Arroyo Meza, Ernesto Tapia Peñaloza, Leda del Carmen Vásquez de Meza, Bernardo Meza Barreto, Pedro Manuel Romero Reyes, Carmen Cortezano Arroyo, Norelys Del Carmen Romero Cortezano, Noralba Romero Cortezano, Perfecto Ismael Arroyo Arroyo, Ramiro Tapia Arroyo, Blanca Zunilda Herrera de Lora, Elia María Reyes Caro, María Fernanda Polo Reyes, Clemente Antonio Sierra Barreto y Marlys Cecilia Meza Vásquez y a los demás intervinientes dentro del proceso de reparación directa con radicado número 13001- 33-33-004-2017-00081-00/01 y a la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional – Policía Nacional – Armada Nacional, al Municipio de San Jacinto – Bolívar, al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Cartagena, al Ministerio Público. 11.
La apoderada de la Policía Nacional2 intervino con el fin de solicitar que se declare improcedente pues no se está ante un perjuicio irremediable que haga procedente el amparo, ni se vislumbra una vulneración a los derechos fundamentales. El Juzgado Cuarto Administrativo de Cartagena3 solicitó que se niegue el amparo pues, las “decisiones de primera y segunda instancia se adoptar bajos los parámetros jurisprudenciales vigentes, y los demandantes contaron con las garantías procesales para acreditar y alegar las circunstancias que ahora pretende volver a discutir por vía de esta acción constitucional.”4 Concluyó que no se ha vulnerado ningún derecho de la parte actora.
El apoderado de la Armada Nacional y del Ejército Nacional5 indicó que las providencias atacadas no vulneraron derecho fundamental alguno, motivo por el cual, solicitó declarar improcedente la acción. CONSIDERACIONES Competencia 12. Esta Subsección es competente para conocer de esta acción de tutela en sede de primera instancia conforme el artículo 37 del decreto 2591 de 1991, y el artículo 13 del acuerdo 080 de 2019, reglamento interno de la Corporación. Problema jurídico 13.
En primer lugar, la Subsección deberá establecer si la acción de tutela satisface los requisitos de procedencia formal, teniendo en cuenta que se trata de una tutela contra providencia judicial. En caso de que se determine que la acción es formalmente procedente, como segundo problema jurídico, la sala debe determinar si la providencia atacada incurrió en el defecto de desconocimiento del precedente 2 Índice Samai 9. 3 Índice samai 10. 4 Índice samai 10. 5 Índice Samai 11.
Radicación número: 11001-03-15-000-2025-06799-00 Accionante: Ana Constancia Rojas de Reyes Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar Referencia: Primera instancia acción de tutela al no aplicar la regla judicial fijada en las Sentencias T-044 de 2022, SU-163 de 2023 y posteriores, respecto de la contabilización del término de caducidad en casos de demandas de reparación directa por desplazamiento forzado. 14.
Por lo anterior, para resolver el problema jurídico planteado, se reiterará el precedente judicial sobre procedencia de tutela contra providencias y el precedente judicial respecto de la contabilización del término de caducidad en casos de desplazamientos forzados ocurridos en el marco del conflicto armado. Causales genéricas de procedencia de procedencia de tutela contra providencia. 15.
Conforme el precedente fijado en la C-590 de 20056, reiterado de manera consistente por la Corte Constitucional, la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales es excepcional y exige que el actor satisfaga una importante carga argumentativa dirigida a mostrar que concurren seis causales genéricas de procedencia, y al menos una específica. 16.
De manera reiterada la Corte ha indicado que en el análisis de las causales generales de procedencia en contra de providencias judiciales, el juez de tutela debe verificar7; (i) que se acredite la legitimación en la causa (artículos 5, 10 y 13, Decreto-Ley 2591 de 1991); (ii) que la providencia cuestionada no sea una sentencia de tutela8, ni una decisión proferida con ocasión del control abstracto de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional9 o el Consejo de Estado10, ni una sentencia interpretativas (SENIT) proferida por la Sección de Apelación del Tribunal para la Paz de la Jurisdicción Especial para la Paz -JEP-11;
(iii) que se cumpla con el requisito de inmediatez, es decir que la tutela se promueva en un plazo razonable; (iv) que se identifique de forma clara, detallada y comprensible los hechos que amenazan o afectan los derechos fundamentales en cuestión y que, si existió la posibilidad, ellos hayan sido alegados en el trámite procesal; (v) que se cumpla con el requisito de subsidiariedad, esto es que el interesado acredite que agotó todos los medios de defensa judicial a su alcance, salvo que pretenda evitar la consumación de un perjuicio irremediable12 o los medios de defensa judicial existentes no sean idóneos o eficaces para evitarlo;
(vi) que la cuestión planteada sea de evidente relevancia constitucional, lo que exige que el caso trate sobre un asunto de rango constitucional y no meramente legal o económico; (vii) que cuando se trate de una irregularidad procesal, que esta tenga un efecto decisivo en la decisión judicial cuestionada, es decir que si tal error no hubiere ocurrido el alcance de la decisión hubiese sido sustancialmente distinto. 6 Corte Constitucional C-590 de 2005 (M.P. Jaime Córdoba Triviño) 7 Se sigue la manera en la que fueron fijadas las reglas de procedibilidad formal en la SU-215 de 2022. 8 La única excepción a esta regla tiene que ver con la doctrina de la cosa juzgada fraudulenta y el principio del fraude todo lo corrompe.
Al respecto ver, entre otras, las Sentencias: T-218 de 2012 y T-373 de 2014. 9 Corte Constitucional, Sentencia SU-478 de 2024. 10 Al respecto, ver, entre otras, Corte Constitucional, Sentencias SU-391 de 2023, SU-215 de 2022, SU-573 de 2017, SU-585 de 2017. 11 Corte Constitucional, Sentencia SU-388 de 2023. 12 Ver, entre otras, la Sentencia SU-659 de 2015.
Radicación número: 11001-03-15-000-2025-06799-00 Accionante: Ana Constancia Rojas de Reyes Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar Referencia: Primera instancia acción de tutela 17. La jurisprudencia constitucional ha insistido en que, el examen que realiza el juez constitucional a una providencia judicial no examina la corrección jurídica o el criterio de una autoridad o funcionario judicial, sino que se centra en determinar si la decisión adolece de una característica que afecte su validez.
En consecuencia, se trata de verificar si el fallo contiene yerros incompatibles con las garantías constitucionales13. 18. En cuanto a las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Sentencia C-590 de 2005 precisó que la tutela se concederá si se presenta al menos uno de los siguientes defectos.
A continuación, se enuncian los defectos específicos explicados por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, profundizando en el defecto invocado por la parte actora. i. Defecto orgánico, que se genera cuando la sentencia acusada es expedida por un funcionario judicial que carecía de competencia; ii. Defecto procedimental absoluto, que se produce cuando la autoridad judicial actuó por fuera del procedimiento establecido para determinado asunto; iii.
Defecto fáctico, que se presenta cuando la providencia acusada tiene problemas de índole probatorio, como la omisión del decreto o práctica de pruebas, la valoración de pruebas nulas de pleno derecho o la realización indebida y contraevidente de pruebas existentes en el proceso; iv. Defecto sustantivo, que ocurre cuando la decisión judicial se toma con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, o que no estaban llamadas a gobernar el caso o a partir de interpretaciones jurídicas contrarias a la garantía de los derechos fundamentales. v. Error inducido, que se genera cuando la autoridad judicial vulnera los derechos fundamentales del afectado producto de un error al que ha sido inducido por factores externos al proceso, y que tienen la capacidad de influir en la toma de una decisión contraria a derecho o a la realidad fáctica probada en el caso; vi.
Decisión sin motivación, que supone que el juez no cumplió con su deber de expresar los fundamentos fácticos y jurídicos de su decisión; vii. Desconocimiento del precedente, que se genera cuando frente a un caso con los mismos hechos una autoridad se aparta de los procedimientos establecidos por los tribunales de cierre (precedente vertical) o por los dictados por ellos mismos (precedente horizontal), sin cumplir con la carga de justificar de forma suficiente y razonada por qué se cambia de precedente. viii.
Violación directa de la Constitución, que se genera cuando una providencia judicial desconoce por completo un postulado de la Constitución, le atribuye un alcance insuficiente o lo contradice. 19. Conforme las consideraciones anteriores, en el acápite del caso concreto, se examinará si la acción de tutela de la referencia satisface las causales genéricas 13 Cfr. SU-215 de 2022 M.P. Natalia Ángel Cabo.
“La Corte ha sido enfática en señalar, que la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial”. Radicación número: 11001-03-15-000-2025-06799-00 Accionante: Ana Constancia Rojas de Reyes Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar Referencia: Primera instancia acción de tutela de procedencia y al menos una específica.
Inmediatamente a continuación se examinará el precedente constitucional sobre el cumplimiento del requisito de caducidad en casos de graves violaciones a los derechos humanos, concretamente, las reglas jurisprudenciales respecto de casos de desplazamiento forzado. Jurisprudencia sobre la caducidad del medio de control de reparación directa en casos de graves violaciones a los derechos humanos 20.
En decisión del 29 de enero de 2020, el Pleno de la Sección Tercera del Consejo de Estado unificó el precedente jurisprudencial relativo al término de caducidad de la acción cuando se ejerce el medio de control de reparación directa. En dicha providencia se concluyó que, incluso en casos de delitos que constituyen conductas de lesa humanidad o crímenes de guerra, resulta aplicable el término de caducidad de dos años previsto en el artículo 164, numeral 2, literal i)14 de la Ley 1437 de 2011.
Posteriormente, en la Sentencia SU-312 de 2020, la Sala Plena de la Corte Constitucional acogió el criterio jurisprudencial del Consejo de Estado e indicó que el medio de reparación caduca en dos años, aun si se trata de los punibles antes anotados. 21. Ambas providencias de unificación establecieron que el término de caducidad comienza a contarse a partir de: (i) la ocurrencia del daño;
(ii) el momento en que las personas afectadas lo conocieron o razonablemente debieron conocerlo; (iii) sin embargo, no correrá el término cuando se acredite que las personas estuvieron objetivamente impedidas para acceder a la administración de justicia; y (iv) en los casos de desaparición forzada, la caducidad se cuenta desde el momento en que la persona reaparece o se identifican plenamente sus restos, sin que ello impida presentar la demanda si aún se desconoce el paradero de la víctima. 22.
Posteriormente, la Corte Constitucional ha proferido múltiples sentencias15 en las que ha precisado la manera en que debe contabilizarse el término de caducidad en casos relacionados con desplazamiento forzado. Si bien, se ha reiterado que el derecho de acción caduca también ha señalado que este requisito debe ser evaluado desde una perspectiva de flexibilidad y ponderación de principios, con el fin de garantizar el acceso efectivo a la administración de justicia. La Corte ha enfatizado que el estudió del cumplimiento del término de caducidad constituye una carga relevante del juez administrativo que no puede ser evaluada de forma mecánica o como la simple confrontación de dos fechas en un calendario, sino que, por el contrario, debe verificar, caso a caso, si la parte actora enfrentó barreras de acceso a la administración de justicia16. 14 Radicado 61.033 15 Cfr. T-024 de 2024 y T-450 de 2024, T-001 de 2025, T-004 de 2025, SU-167 de 2023, SU-429 de 2024 16 En la T-269 de 2024, la Corte indicó: “Para la Corte Constitucional, el análisis sobre el cómputo del término de caducidad de la acción de reparación directa debe ser un equilibrio entre la seguridad jurídica que brinda la existencia de un término de caducidad para presentar las demandas de reparación directa, de un lado, y el acceso a la administración de justicia por parte de las víctimas que alegan haber sufrido daños antijurídicos imputables al Estado, de otro lado”.
Radicación número: 11001-03-15-000-2025-06799-00 Accionante: Ana Constancia Rojas de Reyes Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar Referencia: Primera instancia acción de tutela 23. En la Sentencia SU-167 de 2023, la Corte Constitucional estableció las reglas interpretativas que deben observarse para computar el término de caducidad en estos casos: “En suma, (…) se advierte que específicamente, en relación con la reparación de los daños antijurídicos ocasionados por delitos de lesa humanidad, (i) el plazo razonable de dos años para acudir a la jurisdicción no se cuenta necesariamente desde el momento en que se produce el daño que origina el perjuicio, sino desde cuando los afectados conocieron o debieron conocer la participación por acción u omisión del Estado y advirtieron la posibilidad de imputarle responsabilidad patrimonial;
(ii) la caducidad de la demanda de reparación directa o la existencia de barreras en el acceso a la justicia debe ser analizada por el juez contencioso administrativo competente, atendiendo a las particularidades de cada asunto en concreto; (…) (negrilla y subrayado fuera del texto) 24. Más recientemente, la Sentencia SU-429 de 10 de octubre de 2024 precisó estas reglas jurisprudenciales sobre casos de desplazamiento forzado.
Al respecto, indicó que el juez administrativo debe verificar que los demandantes que sufrieron el desplazamiento forzado hayan superado la vulneración masiva y generalizada de todos los derechos fundamentales que afecta la situación del desplazamiento. En el fundamento jurídico No. 253 de dicha providencia se explicó: “(i) El plazo de caducidad definido por el legislador en el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 aplica para las demandas dirigidas a obtener el reconocimiento y pago de una indemnización por delitos de lesa humanidad, crímenes de guerra y genocidio.
Sin embargo, ese plazo de dos años no se cuenta desde el momento en el que se produce el daño, sino desde cuando las víctimas conocieron o debieron saber de la participación del Estado y advirtieron que podían atribuirle responsabilidad patrimonial. (ii) El juez competente debe analizar la caducidad de una demanda de reparación, a partir de las barreras de acceso al derecho a la administración de justicia que pudo enfrentar el demandante, en cada caso particular.
Esta sentencia agrega un componente a este segundo criterio, aplicable para los casos en los que quien demanda es una persona víctima del desplazamiento forzado. Así, el juez de la causa debe considerar, en su análisis de las barreras de acceso a la administración de justicia que pudo enfrentar la parte demandante, todos los factores de vulnerabilidad que se asocian al flagelo del desplazamiento forzado y que padecen quienes son víctimas de ese fenómeno. (negrilla y subrayado fuera del texto) (iii) Para la aplicación del fallo de unificación de la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado del 29 de enero de 2020, el juez competente debe readecuar el proceso a su cargo de manera tal que se cerciore que las partes tengan o tuvieron la oportunidad de ajustar sus planteamientos para argumentar por qué no se acudió de manera oportuna a la justicia”. 25.
De igual manera, en la Sentencia T-001 de 2025, la Sala Séptima de Revisión reiteró que el análisis del término de caducidad debe realizarse desde una óptica constitucional y flexible, especialmente cuando las víctimas pertenecen a poblaciones vulnerables o han enfrentado barreras de acceso a la justicia. Advirtió que se incurre en defecto fáctico si el juez omite investigar, de manera oficiosa, las razones por las cuales las víctimas presentaron la demanda de forma tardía: Radicación número: 11001-03-15-000-2025-06799-00 Accionante: Ana Constancia Rojas de Reyes Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar Referencia: Primera instancia acción de tutela “120.
En consecuencia, el Tribunal Administrativo del Magdalena debió decretar las pruebas de oficio necesarias para dilucidar las circunstancias de inseguridad y temor de los demandantes, así estas hubieren sido brevemente mencionadas. Además de tratarse de un caso relacionado con graves violaciones a los derechos humanos, la Sala considera necesario tener en cuenta que en el caso en particular, los accionantes son sujetos de especial protección puesto que (i) se trata de víctimas del conflicto armado interno que han sufrido durante décadas las consecuencias directas del enfrentamiento militar".
(negrillas fuera del texto) 26. Resulta relevante, la T-004 de 202517, providencia en la que se reiteran las reglas jurisprudenciales antes indicadas. En la decisión, se resolvió una acción de tutela contra una providencia judicial ordinaria, proferida por un tribunal administrativo, y en la que se declaró la caducidad del derecho de acción en un caso de desplazamiento forzado.
Reiteró que en la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado respecto a las posibles interpretaciones sobre el término. En la providencia también se explicó que, en todo caso, el juez administrativo debe verificar que las personas demandantes hayan superado la situación de vulnerabilidad propia del desplazamiento forzado y hayan logrado la estabilidad socioeconómica que les permita acceder a la administración de justicia. Argumentó: “En ese contexto, reiteró que los procesos de retorno o de reubicación tienen como finalidad la superación de la situación de vulnerabilidad en la que se encuentran las personas desplazadas.
De tal manera que «la anotada vulnerabilidad sólo se ve superada cuando se consolida la estabilización socioeconómica de la población afectada al retornar a su lugar de origen o se reubican en un lugar en donde pueden habitar en unas condiciones de dignas que garantizan su subsistencia»18. 27. Finalmente, se debe mencionar la Sentencia T-014 de 2025, providencia de especial relevancia por guardar cercanía fáctica con la demanda de tutela de la referencia. En esa oportunidad se estudió una tutela presentada por un grupo de víctimas de desplazamiento forzado ocurrido en los meses de junio y septiembre de 1999 en el corregimiento de Las Palmas, ubicado en el Municipio de San Jacinto19.
En esa ocasión, el Tribunal Administrativo de Bolívar había negado la ocurrencia del daño antijurídico. Por ello, la parte demandante ejerció una acción de tutela contra la providencia judicial de reparación directa que negó las pretensiones. En sede de amparo se dejó sin efecto la sentencia de reparación directa y se ordenó proferir una sentencia de reemplazo.
La sentencia de reemplazo volvió a negar las pretensiones, motivo por el cual, se ejerció una segunda acción de tutela que llevó nuevamente a una decisión de protección de derechos fundamentales y a que se volviera a dejar sin efecto la sentencia atacada. 17 M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 18 Corte Constitucional, Sentencia SU-429 de 2024.
Sobre el particular, la Corte destacó que esta afirmación es coherente con la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre el artículo 18 de la Ley 387 de 1997, a efectos de determinar en qué momento se pierde la condición de desplazado, es decir, en qué momento cesa el daño del desplazamiento forzado. 19 En la sentencia se resumen los hechos de la siguiente manera: “en el año 1999, varios miembros de la comunidad que habitaba el corregimiento Las Palmas fueron víctimas de una serie de masacres cuya responsabilidad se le atribuye a las Autodefensas Unidas de Colombia.
Afirmaron que, por las amenazas de ese grupo armado ilegal y el contexto de masacres, se vieron forzados a evacuar sus viviendas y a abandonar el Municipio de San Jacinto”, fundamento jurídico No. 3. Radicación número: 11001-03-15-000-2025-06799-00 Accionante: Ana Constancia Rojas de Reyes Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar Referencia: Primera instancia acción de tutela 28.
En la providencia T-014 de 2025 la Corte Constitucional precisó que, respecto de los hechos de desplazamiento forzado que vivió la comunidad del corregimiento de las Palmas, del municipio de San Jacinto, en el departamento de Bolívar, sí se presentó el desplazamiento forzado y el mismo resulta atribuible a las autoridades públicas demandadas.
Por lo anterior, la Corte ordenó al Tribunal Administrativo de Bolívar proferir una nueva decisión de reemplazo siguiendo varios criterios explicitados en la parte resolutiva de la sentencia. Entre ellos que: está probada la condición de desplazados forzosos de los demandantes del proceso contencioso administrativo en el que se soportó la presente acción de tutela.
También está demostrado el daño antijurídico que padecieron, el cual se concretó en el anotado desplazamiento forzado, además, que está probado que el daño antijurídico advertido es atribuible a las autoridades públicas demandadas en el proceso contencioso administrativo. 29. En esa medida, como se observa existe precedente judicial directo respecto de los hechos que son objeto de examen en la sentencia judicial atacada, además existen reglas jurisprudenciales precisas respecto de la contabilización del término de caducidad en caso del daño antijurídico que se alega es el desplazamiento forzado ocurrido en el contexto del conflicto armado.
En efecto, a partir de este precedente, la Corte ha establecido que los jueces administrativos pueden incurrir en errores que afectan la validez de sus decisiones cuando: (i) no permiten a los demandantes justificar su tardanza en acudir a la jurisdicción, en desconocimiento de la SU-167 de 2023; y (ii) omiten el decreto y práctica de oficio de pruebas orientadas a establecer la existencia de barreras de acceso a la justicia. Especialmente, cuando en casos de denuncias de desplazamiento forzado no atienden todas las barreras que enfrentaron las víctimas de dicha conducta, y su especial vulnerabilidad socioeconómica, y el miedo y la zozobra que atravesaron por huir de sus domicilios. 30.
La jurisprudencia ha sido enfática en señalar que el término de caducidad, aplicado irreflexivamente en casos de graves violaciones a los derechos humanos, concretamente, en eventos de desplazamiento forzado de personas, puede constituir una barrera injustificada al acceso a la justicia. En ese sentido, la jurisprudencia constitucional ha exigido a los jueces realizar un ejercicio de ponderación entre principios constitucionales y evitar una aplicación meramente cronológica del término que desconozca las condiciones materiales de los demandantes.
Así, el juez debe (i) interrogar directamente a la parte demandante sobre las dificultades enfrentadas y (ii) emplear sus facultades oficiosas para verificar la existencia de obstáculos reales20. En los casos del desplazamiento 20 Cfr. SU- 439 de 2024: “…la Corte reafirmó, en general, la necesidad de aplicar un enfoque flexible y pro víctima en la interpretación de las reglas procesales, especialmente en casos que involucren presuntas ejecuciones extrajudiciales y otras formas de violaciones graves a los derechos humanos. En ese sentido, indicó que estos contextos exigen que las autoridades judiciales valoren las pruebas de manera más comprensiva y contextual, reconociendo las barreras estructurales que enfrentan las víctimas para acceder a la verdad y a la justicia, tales como las dificultades para obtener información veraz y desvirtuar, al menos prima facie, las versiones oficiales de los hechos.” En el mismo sentido: “(…) para la Corte Constitucional el defecto fáctico que concurre en el caso objeto de análisis se configura, también, ante la ausencia de una valoración contextual de los hechos, al momento de determinar si la demanda de reparación directa fue promovida oportunamente.
La omisión en valorar adecuadamente estas circunstancias constituye, de nuevo, una violación del derecho al acceso a la administración de justicia y perpetúa la situación de indefensión en la que se Radicación número: 11001-03-15-000-2025-06799-00 Accionante: Ana Constancia Rojas de Reyes Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar Referencia: Primera instancia acción de tutela forzado, cobra mayor importancia dicha obligación en cabeza de los jueces, pues, conforme el precedente en vigor debe verificar que la parte demandante logró la estabilidad socioeconómica y el goce efectivo de derechos para que empiece a contarse el término de caducidad del derecho de acción. 31.
Lo anterior guarda armonía con el precedente de esta corporación21 que ha señalado que, en procesos de reparación directa y en los que el daño antijurídico es el desplazamiento forzado, el término de caducidad debe empezar a estudiarse desde el momento en que, dentro del expediente contencioso administrativo existe prueba de que la parte demandante logró retornar al lugar del cual fue desplazada forzadamente o logró la estabilización socioeconómica.
El precedente de esta corporación ha indicado que el desplazamiento forzado es un daño continuado, motivo por el cual, en armonía con lo fijado en la SU-429 de 2024, el término empieza a contabilizarse desde el momento en que las víctimas logran la estabilización socioeconómica que les permita superar la situación de vulnerabilidad derivada de la grave violación a sus derechos humanos. 32.
Con base en el anterior precedente se resolverá el caso concreto. Caso concreto. 33. Con el fin de resolver el primer problema jurídico, se examina, si la acción de tutela de la referencia satisface los requisitos de procedencia formal. Legitimación en la causa por activa y pasiva 34. Examinado el escrito de demanda, se verifica que, la tutela la presenta Ana Constancia Rojas de Reyes, parte demandante dentro del proceso de reparación directa identificado con el número 13-001-33-33-004-2017-00081-01 y que llevó a la providencia de 12 de julio de 2014, y que fue finalmente notificada el 8 de agosto de 2025.
En esa medida, quién ejerce la acción de tutela es a quien le negaron sus pretensiones dentro de la providencia cuestionada. De igual forma, se satisface el requisito de legitimación en la causa por pasiva, pues el medio de amparo se ejerció contra el Tribunal Administrativo de Bolívar, autoridad judicial que, profirió la decisión cuestionada.
Requisito de inmediatez. 35. Frente a la exigencia de inmediatez, el mismo se satisface pues examinado el índice samai del proceso contencioso administrativo 13-001-33-33-004-2017- 00081-01 se observa que, si bien la decisión cuestionada está fechada el 12 de julio de 2024, también es acertado lo que indica la tutelante respecto de que la decisión sólo fue comunicada a las partes más de un año después, esto es el 8 de agosto de 2025, tal como se corrobora en el índice samai 18 del proceso contencioso administrativo.
Por ello, en atención a que la parte actora tuvo encontrarían las presuntas víctimas de hechos vinculados a una posible grave violación de derechos humanos." 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia de 11 de agosto de 2025, Rad. 70411 C.P. Fernando Alexei Pardo Flórez. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 5 de mayo de 2025, exp. 64872.
C.P. María Adriana Marín. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 5 de mayo de 2025, exp. 65967 Radicación número: 11001-03-15-000-2025-06799-00 Accionante: Ana Constancia Rojas de Reyes Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar Referencia: Primera instancia acción de tutela conocimiento de la decisión el 8 de agosto de 2025, y la acción de amparo se formuló el 29 de octubre del mismo año, se hizo dentro del plazo razonable indicado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional. 36.
Se debe precisar que, si bien la decisión tiene como fecha de suscripción el 12 de julio de 2024, de manera no justificada por la entidad accionada, la providencia solo se notificó hasta el 8 de agosto de 2025. Es decir, más de un año después de la fecha que está suscrita. De esta manera surge el interrogante respecto del precedente judicial que resulta aplicable.
Ello es fundamental, puesto que el yerro que la parte actora endilga tiene que ver con el supuesto desconocimiento del precedente. 37. Según la ley estatutaria de la administración de justicia, Ley 270 de 1996, modificada por la Ley 2430 de 2024, en su artículo 56 señala que, las sentencias tendrán como ejecutoria desde la fecha en que se surte la notificación22.
Si bien el artículo mencionado regula la notificación de las providencias proferidas por las altas cortes, en la Sentencia C-134 de 2023 se indicó que la misma regla de publicidad de las decisiones de los tribunales y juzgados está regulada en los códigos de procedimiento específicos: “Por último, el proyecto de norma bajo examen incluye una facultad para que las corporaciones judiciales, en sus reglamentos internos, fijen un plazo máximo para publicar el texto íntegro de las sentencias.
La Sala concluye que se respeta la Constitución, dado que es una norma respetuosa de la autonomía de la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y el organismo jurisdiccional disciplinario dentro de la Rama Judicial. No era necesario extender esa competencia a los Tribunales Superiores de Distrito Judicial o Contencioso Administrativo, como solicitó el Colegio de Jueces y Fiscales de Antioquia, dado que esta disposición del PLEAJ se circunscribe exclusivamente a regular lo concerniente a las providencias que emitan las cúpulas de las jurisdicciones.
Eso significa que la regulación no puede entenderse, a contrario sensu, en el sentido de que esas otras autoridades no tienen tal competencia. Por el contrario, esa materia fue regulada por la legislación ordinaria, especialmente, en los artículos 42 numeral 8 y 120 del Código General del Proceso. En esa medida, no se evidencia una omisión legislativa relativa, dado que sí existe una regulación específica que abarque a los Tribunales y jueces del país en cuanto al plazo máximo para proferir una decisión.”(subrayado fuera del texto) 38.
En consecuencia, conforme la ley estatutaria de la administración de justicia y la sentencia C-134 de 2023, una providencia judicial tiene como fecha aquella en que se aprueba, incluso, si como en el caso actual, la notificación se produjo un año después. La misma regla existe para las altas cortes y para los tribunales de distrito o administrativos, y jueces de la república.
En esa medida, la subsección toma como fecha de la providencia el 12 de julio de 2024, y no la de su notificación, la cual, solo resulta relevante a propósito, como ya se indicó, para concluir que la tutela se presentó respetando el principio de inmediatez. 22 Ello es reiterado en el artículo 289 del Código General del Proceso conforme al cual: “ninguna providencia producirá efectos antes de haberse notificado”.
La anterior norma es aplicable por la regla de reenvío prevista en el artículo 196 de la Ley 1437 de 2011. Radicación número: 11001-03-15-000-2025-06799-00 Accionante: Ana Constancia Rojas de Reyes Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar Referencia: Primera instancia acción de tutela Requisito de subsidiariedad 39. La parte actora satisface el requisito, puesto que no cuenta con un mecanismo judicial, ordinario o extraordinario pendiente de agotar.
En primer lugar, puesto que se está censurando una sentencia de segunda instancia proferida dentro de un proceso de reparación directa. Además, los recursos extraordinarios de revisión23, o de unificación24 no son idóneos para estudiar los defectos alegados. En consecuencia, no les resulta exigible acreditar la interposición o el agotamiento de recursos extraordinarios En esa medida, la acción de tutela satisface el requisito de subsidiariedad.
Relevancia constitucional 40. La jurisprudencia constitucional25 ha señalado que las acciones de tutela en las que se discute la aplicación del término de caducidad, en eventos donde el daño constituye una grave violación a los derechos humanos, por ejemplo, el desplazamiento forzado causado por el actuar un grupo armado ilegal, reviste relevancia constitucional, pues se discute la posibilidad concreta del ejercicio del derecho al acceso a la administración de justicia por parte de víctimas del conflicto armado. 41.
Esta subsección26 ha indicado que reviste relevancia constitucional la petición de amparo formulada por una víctima del conflicto armado con el fin de cuestionar una decisión judicial que declaró la caducidad del derecho de acción en una demanda de reparación directa iniciada antes de la aprobación del precedente unificado de 29 de enero de 2020, proferido por el Pleno de la Sección Tercera del Consejo de Estado, tal como ocurre en el caso concreto, puesto que la demanda de reparación directa fue ejercida en el año 2017, cuando no se había unificado el precedente en materia de caducidad en casos de graves violaciones a los derechos humanos. Que no se trate de una acción de tutela contra una sentencia de tutela o de control abstracto de constitucionalidad o una sentencia interpretativa proferida por la Sección de Apelación de la JEP 42.
En cuanto a este requisito, la jurisprudencia constitucional ha establecido que la demanda de tutela no procede para impugnar providencias de tutela ni 23 Este recurso extraordinario, se encuentra previsto en los artículos 250 y subsiguientes de la Ley 1437 de 2011 24 Este recurso se encuentra consagrado en el artículo 258 de la Ley 1437 de 2011. 25 Corte Constitucional.
SU-241 de 2024. SU-429 de 2024 26Cfr. Radicado 11001-03-15-000-2024-01017-07. Sentencia de 19 de mayo de 2025. C.P. Fernando Alexei Pardo Flórez. Radicado 11001-03-15-000-2024-04244-01. Sentencia de 25 de noviembre de 2024. C.P. Fernando Pardo Flórez. En esta última se indicó: “En criterio de esta sala se satisface el requisito, pues como lo ha indicado ampliamente la Corte Constitucional, en Sentencias como la SU-163 de 2023, la SU-241 de 2024 o la T-269 y T-376, ambas de 2024, en casos de graves violaciones a los derechos humanos, tales como homicidios en persona protegida cuya responsabilidad es de agentes Estatales, si bien opera el fenómeno procesal de la caducidad, está debe ser examinada desde una perspectiva constitucional que no tenga efectos nugatorios de los derechos de las víctimas.
La jurisprudencia constitucional ha señalado que el cómputo del término de caducidad, en los especiales casos mencionados, reviste relevancia constitucional pues implica el ejercicio de derechos constitucionales y el respeto de estándares interamericanos sobre verdad, justicia y reparación integral.” En igual sentido, radicado 11001-03-15-000-2024-06763-01.
Sentencia de 16 de mayo de 2025. C.P. María Adriana Marín. Radicación número: 11001-03-15-000-2025-06799-00 Accionante: Ana Constancia Rojas de Reyes Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar Referencia: Primera instancia acción de tutela sentencias de control abstracto de constitucionalidad proferidas por la Corte Constitucional o por el Consejo de Estado, al resolver, respectivamente, acciones públicas de inconstitucionalidad o medios de control de nulidad por inconstitucionalidad27.
Tampoco es procedente contra sentencias interpretativas de carácter exclusivamente general, impersonal y abstracto proferidas por la Sección de Apelación del Tribunal Especial para la Paz28. La presente acción de tutela se dirige contra una providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, en la que se confirmó una decisión del Juzgado Cuarto Administrativo de Cartagena, todo ello dentro de un proceso de reparación directa.
En esa medida, no se trata de una tutela contra otra acción de tutela ni de las providencias mencionadas de control abstracto. Que se hayan identificado los hechos constitutivos de la violación a los derechos fundamentales 43. En el escrito de tutela, la parte actora identifica adecuadamente los hechos que, en su criterio, constituyen la vulneración a los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. Señaló que, durante el desarrollo de las dos instancias del proceso ordinario, solicitó que las autoridades judiciales examinaran las razones por las cuales, los demandantes acudieron tardíamente a la administración de justicia y que se verificara que se trataba de un caso de desplazamiento forzado ocurrido en el contexto del conflicto armado entre los años 1997, 1998 y septiembre de 1999. 44.
En este punto debe recordarse que, la demanda de reparación directa se promovió en el año 201729 antes del precedente unificado de 29 de enero de 2020, y el fallo de primera instancia se profirió el 6 de noviembre de 2020, motivo por el cual, la primera instancia se completo sin que se hayan discutido los efectos de la sentencia de unificación de esta corporación, esto pues, los alegatos de conclusión se presentaron entre el 7 y 20 de noviembre de 2019.
Por ello, solo hasta el escrito de apelación la parte indicó que la sentencia de unificación citada no era aplicable al caso concreto, toda vez que, en casos de desplazamiento forzado el término se empieza a contabilizar “cuando cesa/termina la condición de desaparecido; de igual forma, en el caso del desplazamiento forzado esta condición cesa/termina cuando se acredita que el desplazado tiene consolidada su condición socio-económica, es decir, cuando cesa la condición de desplazado, de esa forma lo establece el artículo 18 de la Ley 387 de 1997” 30.
En consecuencia, se concluye que la parte actora alegó el error dentro de la oportunidad procesal con la que contó en el proceso judicial ordinario. 45. Por lo anterior, a juicio de esta subsección la acción de tutela es formalmente procedente. Se continúa examinando el contenido de la providencia cuestionada con el fin de verificar si incurrió en un yerro que afecte su validez. 27 Sentencias SU-573 de 2017, SU-585 de 2017, SU-379 de 2019, SU-355 de 2020, SU-388 de 2021, SU-074 de 2022 y SU-114 de 2023. 28 Sentencia SU-388 de 2023. 29 Folio 4 del recurso de apelación. Índice samai 14. 30 Folio 13 de la sentencia de primera instancia. Allegada al trámite de tutela por el Juzgado cuarto Administrativo de Cartagena.
Índice samai 14. Radicación número: 11001-03-15-000-2025-06799-00 Accionante: Ana Constancia Rojas de Reyes Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar Referencia: Primera instancia acción de tutela Examen constitucional de la decisión atacada 46. En atención al defecto invocado por la actora, resulta necesario reiterar el desarrollo del proceso ordinario. 47.
La demanda de reparación directa fue promovida el 29 de marzo de 2017. Quiere decir esto que, la primera instancia inició antes de la sentencia de 29 de enero de 2020 del pleno de la sección tercera de la corporación31. La demanda fue admitida el 31 de mayo de 2017, se notificó a la entidad pública demandada el 15 de junio de 2017. En auto de 30 de mayo de 2018 se fija fecha para celebración de audiencia inicial.
En abril de 2019 se continúa con la audiencia de pruebas, y los alegatos de conclusión de las partes se presentaron el 7 y 20 de noviembre de 2019. La sentencia se profirió el 6 de noviembre de 2020. En relación con la primera instancia, el trámite de impulso se desarrolló antes de que se profiriera la sentencia de 29 de enero de 2020, al punto que los alegatos finales se presentaron en noviembre de 2019, motivo por el cual, respecto de la primera instancia, la parte actora no tuvo la oportunidad de readecuar sus alegatos y pretensiones sobre el nuevo precedente unificado. 48.
En el recurso de apelación de 16 de noviembre de 2020, la parte actora explícitamente atacó la tesis del precedente unificado de 29 de enero de 2020 y estimó que no era aplicable al caso concreto, no solo por, en su criterio, resultar regresiva y contraria a estándares internacionales en materia de derechos humanos, sino porque, se trataba de un daño continuado.
En el recurso de apelación la parte actora sostuvo que el precedente de unificación no se relaciona directamente con el carácter de daño continuado del desplazamiento forzado, motivo por el cual, la unificación de 29 de enero de 2020 no cambió la línea jurisprudencial del Consejo de Estado que ha abordado el desplazamiento forzado como un daño de ejecución permanente. 49.
En auto de 25 de enero de 2021, el Tribunal Administrativo de Bolívar admitió el recurso de apelación. Las partes presentaron alegatos de conclusión. La parte actora reiteró sus argumentos del recurso de apelación, la Policía Nacional insistió en que no existió falla en el servicio pues conocieron del daño antijurídico el mismo día del desplazamiento forzado.
Solicitó confirmar la sentencia de caducidad a la luz del precedente unificado de 29 de enero de 2020. 50. En la sentencia calendada el 12 de julio de 2024, pero notificada el 8 de agosto de 2025, el Tribunal Administrativo de Bolívar, sala de decisión No. 3, sostuvo que, “operó la caducidad del medio de control de reparación directa, dado que, a la luz de la sentencia SU – 254 de 2013, los demandantes tenían oportunidad hasta el 22 de mayo de 2015 para presentar la demanda, sin embargo, fue interpuesta el día 29 de marzo de 2017, sin lograr suspensión del término puesto que la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho se radicó después de que operara la caducidad”32. 31 Índice samai 14. 32 Folio 6 de la sentencia atacada.
Dentro del índice samai 14. Radicación número: 11001-03-15-000-2025-06799-00 Accionante: Ana Constancia Rojas de Reyes Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar Referencia: Primera instancia acción de tutela 51. Reiteró el contenido de la sentencia de unificación del pleno de la Sección Tercera del Consejo de Estado de 29 de enero de 2020, y el precedente fijado en la SU-312 de 2020 de la Corte Constitucional, providencias judiciales en las que se indicó que el derecho de acción caduca, incluso en casos de graves violaciones a los derechos humanos. Además, se explicó que en posteriores sentencias proferidas por el Consejo de Estado de fecha 7 de diciembre de 2021, 4 de mayo de 2022, 10 de octubre de 2022, y 3 de febrero de 2023, se puntualizó que la aplicación de la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020 tiene un carácter inmediato y retrospectivo, por lo cual, resulta pertinente para resolver todos los casos pendientes de resolución judicial. 52.
Inmediatamente después recordó la regla fijada en la SU-254 de 2013 de la Corte Constitucional en la que se precisó que el término de caducidad en caso de desplazamiento forzado debía contarse desde la notificación de aquella providencia de unificación. Es decir, desde el 19 de mayo de 2013. Por ello se concluyó: “Pues bien, la ejecutoria de la sentencia SU- 254 de 2013 tuvo lugar el día miércoles 22 de mayo de 2013, por lo que el término para presentar la demanda consagrado en el artículo 162, numeral 2, literal i) (2 años), fenecía el día 22 de mayo de 2015.
Dicho término no se suspendió con la radicación de la conciliación, por cuanto esta se dio ante la Procuraduría 21 Judicial II Para Asuntos Administrativos el 29 de noviembre de 2016, es decir, cuando ya había fenecido el plazo y operado la caducidad; por obvias razones, la demanda tampoco tuvo efecto interruptor alguno porque fue presentada con posterioridad (el 29 de marzo de 2017).”33 53.
En esa medida confirmó la sentencia de primera instancia que ya había declarado la caducidad del derecho de acción y se abstuvo de condenar en costas a la parte demandante. 54. Descendiendo al caso concreto, se verifica que se produjo el defecto de desconocimiento de precedente constitucional, toda vez que, ya en julio de 2024, fecha en la que se profirió la decisión cuestionada, la Corte Constitucional había proferido sentencias de unificación que: (i) había indicado que, el juez de la reparación, al momento de proferir una sentencia relacionada con una grave violación a los derechos humanos presentada antes de la sentencia de 29 de enero de 2020, debía indagar explícita y oficiosamente a los demandantes sobre las barreras de acceso a la administración de justicia que enfrentaron (SU-167 de 2023 y SU-241 de 2024) y, además, (ii) en armonía con el precedente del Consejo de Estado, la Corte Constitucional había precisado explícitamente que, en el caso que se demanda la declaratoria de responsabilidad extracontractual de una entidad pública y el daño antijurídico es el desplazamiento forzado, el mismo debe ser examinado como un daño continuado el cual cesa desde que se logra la estabilización socioeconómica. 55.
Como se indicó en el acápite considerativo de esta providencia, la Sentencia SU-429 de octubre de 2024, en su fundamento jurídico No. 253 explícitamente precisó que, en casos de desplazamiento forzado, el término de caducidad se contabiliza cuando las víctimas superan las condiciones de vulnerabilidad socioeconómica. Si bien esa providencia de unificación es posterior a la sentencia 33 Folio 16 de la sentencia atacada.
Radicación número: 11001-03-15-000-2025-06799-00 Accionante: Ana Constancia Rojas de Reyes Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar Referencia: Primera instancia acción de tutela atacada, lo cierto es que, como lo planteó la parte actora dentro del proceso de reparación directa, esa regla normativa está prevista tanto en la Ley 1448 de 2011 y en la jurisprudencia de esta Corporación. En consecuencia, en esta ocasión no se reprocha que la sentencia del Tribunal Administrativo de Bolívar haya desconocido la Sentencia SU-429 de 2024, por la situación evidente que la providencia de unificación no existía al momento en que se adoptó la sentencia de 12 de julio de 2024, sin embargo, sí desconoció el precedente judicial de la Corte Constitucional contenido en las sentencias SU-167 de 2023 y SU-241 de 2024 respecto del deber oficioso del juez administrativo de interrogar a la parte demandante de una grave violación a los derechos humanos sobre las barreras de acceso a la administración de justicia. 56.
Respecto al primer defecto por desconocimiento del precedente, puntualmente, la regla contenida en la providencia SU-167 de 2023 (Fun. Jur 149), la sentencia precisó: “149. En suma, a partir del anterior recuento jurisprudencial se advierte que específicamente, en relación con la reparación de los daños antijurídicos ocasionados por delitos de lesa humanidad, (…);
(ii) la caducidad de la demanda de reparación directa o la existencia de barreras en el acceso a la justicia debe ser analizada por el juez contencioso administrativo competente, atendiendo a las particularidades de cada asunto en concreto; y (iii) la aplicación del fallo de unificación de la Sección Tercera del Consejo de Estado debe realizarse teniendo en cuenta la necesidad de readecuar el trámite para brindar oportunidad a las partes de ajustarse a las nuevas cargas y posibilidades procesales que este contiene.” 57.
Respecto de esta regla, la Corte ha entendido que, el juez administrativo debe interrogar a la parte demandante por las razones que, en el caso concreto, justifiquen que no se haya producido la caducidad, es decir, si enfrentó barreras de acceso, tales como miedo, zozobra, amenazas (T-001 de 2025), la imposibilidad de acceder a medios de prueba (SU-439 de 2024), o incluso la condición del exilio (SU-241 de 2024).
La regla contenida en la SU-167 de 2023 ha sido interpretada como el deber que tiene el juez administrativo, en este especial tipo de procesos, de proferir un auto de impulso solicitando información concreta respecto de las barreras de acceso que enfrentó la parte demandante. 58. En efecto, en la Sentencia SU-241 de 2024 (previa a la sentencia censurada), la Corte Constitucional precisó que el exilio es una barrera de acceso a la administración de justicia que, en el caso concreto, impidió a una mujer acudir a los jueces administrativos.
La Corte reprochó, entre otras cosas, que la autoridad judicial de la jurisdicción contenciosa se abstuvo de utilizar sus facultades oficiosas para indagar por los obstáculos que enfrentó la parte actora. Se precisó: “( ) 4.9.10. De manera más reciente, la sentencia SU 167 de 2023 analizó el caso de una accionante que solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia que consideró transgredidos por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado porque confirmó la decisión de primera instancia que declaró probada la excepción de caducidad del medio de control de reparación directa contra el Ministerio de Defensa-Ejército Nacional por la ejecución extrajudicial de su hijo.
(…) Radicación número: 11001-03-15-000-2025-06799-00 Accionante: Ana Constancia Rojas de Reyes Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar Referencia: Primera instancia acción de tutela 4.9.12. Como se ve, es importante valorar específicamente la imposibilidad material en la que se encuentra la parte actora para acudir al juez dentro de los dos años siguientes a la ocurrencia del daño objeto de la demanda de reparación directa, especialmente cuando se trata de sujetos de especial protección. 4.9.13.
El anterior análisis da cuenta de que la jurisprudencia constitucional flexibiliza la aplicación del término de caducidad ante graves vulneraciones a los derechos humanos o delitos de lesa humanidad, puesto que ha considerado que una interpretación rígida del artículo 164 de la Ley 1437 del 2011, puede vulnerar los derechos al acceso a la justicia, a la garantía de reparación integral, así como a la seguridad jurídica de las víctimas. 4.9.14.
Las reglas jurisprudenciales aplicadas por la Corte dan cuenta de que la sola ocurrencia del hecho dañoso no es suficiente para iniciar el cómputo del término de caducidad, lo cual no implica desconocer dicha institución jurídico procesal, sino que es necesario que el juez realice una valoración de las circunstancias particulares de cada caso para determinar desde cuándo se debe aplicar dicho término y en el que deben analizarse aspectos relacionados con: (i) la calidad de los accionantes como sujetos de especial protección constitucional al haber sufrido graves violaciones a los derechos humanos;
(ii) el momento en el que las víctimas tuvieron la posibilidad real de advertir que la pretensión de reparación directa resultaba procedente de acuerdo con el artículo 90 de la Constitución; y (iii) la posibilidad material de las víctimas de acudir a la justicia debido a la situación de extrema vulnerabilidad en la que se encuentran. (negrilla y subrayado fuera del texto) 59.
La Sentencia SU-167 de 2023, y la SU-241 de 2024, ambas previas a la providencia cuestionada, indicaron que, el juez administrativo tiene el deber de examinar el término de caducidad caso a caso, desde una perspectiva flexible, e indagando por las barreras de acceso que los demandantes enfrentaron, teniendo especial atención en las situaciones de extrema vulnerabilidad en la que se encuentran.
En la Sentencia SU-241 de 2024 se dio especial importancia al hecho que la demandante en reparación directa era una mujer que vivió el exilio, motivo por el cual, el juez administrativo tenía el deber de examinar oficiosamente, y desde una perspectiva de género y derechos humanos de las mujeres, la situación del exilio de la mujer demandante. 60.
Si bien el derecho internacional de los derechos humanos distingue la situación de exilio o condición de refugiado y desplazamiento forzado en las fronteras del mismo país34, las dos tiene como consecuencia que, se trata de personas que huyen de amenazas a sus derechos y por lo tanto deben abandonar sus hogares. En la Sentencia SU-241 de 2024 se precisó que, en el caso de una mujer exiliada, de manera concreta y explícita, el juez administrativo debía indagar por las barreras de acceso a la administración de justicia que enfrentó la demandante. 61.
En gracia de discusión, podría sostenerse que, en el recurso de apelación (de 16 de noviembre de 2020) o en los alegatos de cierre de la segunda instancia, la parte actora podía explicar las barreras de acceso a la administración de justicia que enfrentó y que explican el motivo por el cual, acudió a la jurisdicción administrativa solo hasta el año 2017.
En esos escritos, especialmente, el recurso de apelación, la parte actora cuestionó la aplicabilidad de la sentencia de unificación 34 Naciones Unidas, Comisión de Derechos Humanos, Principios Rectores de los desplazamientos internos, de 1998, y Convención sobre el Estatuto de los refugiados de 1951 Radicación número: 11001-03-15-000-2025-06799-00 Accionante: Ana Constancia Rojas de Reyes Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar Referencia: Primera instancia acción de tutela de 29 de enero de 2020, puesto que la providencia, en su criterio, no abordó el tema del carácter continuado del desplazamiento forzado.
No obstante, no explicó lo que ha exigido la jurisprudencia constitucional respecto a las barreras de acceso que enfrentó. Esta omisión de la parte actora no remedia que se trata de una obligación irrenunciable del juez administrativo. Era el tribunal quien, en ejercicio de sus facultades oficiosas y atendiendo a la gravedad de los hechos y delicado de las consecuencias jurídicas debía proferir un auto de impulso cuestionando a la parte actora por las temáticas que ha exigido el precedente constitucional en la materia, es decir, interrogar por las barreras de acceso a la jurisdicción. 62.
A juicio de esta subsección, la jurisprudencia constitucional ha impuesto una importante obligación en cabeza de los jueces y tribunales administrativos relacionadas con el examen oficioso de los obstáculos que enfrentan sujetos de especial protección constitucional como son las víctimas del conflicto armado. Esta es irrenunciable y exige, no sólo estudiar el requisito de la oportunidad de la demanda, desde los principios de flexibilidad y balance constitucional, sino además proferir decisiones oficiosas de impulso dirigidas a estudiar las condiciones particulares de cada caso.
La Sentencia T-001 de 2025 recientemente, reiteró esa posición en un caso de una demanda de reparación directa por un evento de desplazamiento forzado ocurrida en el contexto del conflicto armado: “En suma, si bien los accionantes se limitaron a hacer una alusión abstracta de la inseguridad y el temor que rodearon la interposición de la demanda, lo cierto es que el Tribunal Administrativo del Magdalena, en ejercicio de sus funciones judiciales, debió actuar de manera proactiva y recaudar de oficio el material probatorio necesario para indagar al respecto y determinar si, en el caso en particular, realmente pudo haberse presentado una situación que acarreara la imposibilidad material para interponer la demanda de reparación directa de manera oportuna".
(negrillas fuera del texto) 63. Se insiste, al Tribunal se le reprocha que no tuvo en cuenta las sentencias SU- 167 de 2023 y SU-241 de 2024, ambas providencias de unificación previas a la sentencia cuestionada. La T-001 de 2025 solo ilustra y confirma la regla jurisprudencial que fue soslayada y que está clara desde la SU-167 de 2023 y la SU-241 de 2024. 64.
Un segundo defecto de desconocimiento del precedente se configura debido a que, como lo indicó parcialmente la tutelante, en el caso del desplazamiento forzado, la jurisprudencia de esta corporación ha indicado que se trata de un daño consumado motivo por el cual, el término de caducidad debe examinarse de manera especialmente cuidadosa, y desde que se produce el cese de la condición. 65.
En las sentencias de 3 de mayo de 2013, radicado número 50 001 23-31-002- 199-2000-392-00 o del 12 de junio de 2008, radicación número 2002-00036, esta Corporación indicó que el legislador estableció como causa del cese o superación de la condición de desplazado forzado la consolidación y estabilización socioeconómica de la persona afectada, esto de acuerdo con lo establecido en los artículos 60 y 67 de la Ley 1448 de 2011.
Esta situación se puede presentar, ya sea en el lugar de origen, producto de procesos de retorno, o en zonas de reasentamiento, a partir de planes de reubicación propios o producto de acciones emprendidas por el Estado. Al examinar estos asuntos, el Consejo de Estado ha Radicación número: 11001-03-15-000-2025-06799-00 Accionante: Ana Constancia Rojas de Reyes Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar Referencia: Primera instancia acción de tutela concluido que la consolidación y estabilización socioeconómica están en armonía con la ley, pues este criterio está explícitamente respaldado por el artículo 18 de la Ley 387 de 1997. 66.
Por lo anterior, se amparará los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia y en consecuencia se dejará sin efecto la sentencia de 12 de julio de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Decisión No. 3, y que puso fin al proceso de reparación directa No. 13001- 33-33-004-2017-00081-01.
Se ordenará que, en el término de diez (10) días contados a partir de la notificación de esta sentencia, profiera un auto en el que interrogue a la parte accionante sobre las barreras de acceso que enfrentó en el caso concreto. Después de ello debe proferir sentencia de reemplazo atendiendo a las reglas jurisprudenciales vigentes, especialmente, las Sentencias SU-429 de 2024 y la T-014 de 2025.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: TUTELAR el derecho al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de Ana Constancia Rojas de Reyes.
SEGUNDO: DEJAR SIN EFECTO la sentencia de 12 de julio de 2024, proferida por la Sala de Decisión No. 003 del Tribunal Administrativo de Bolívar dentro del radicado 13001-33-33-004-2017-00081-01.
TERCERO: ORDENAR al Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Decisión No. 003 que, en el término de diez (10) días contados a partir de la notificación de esta sentencia, emita un auto en el que interrogue a la parte accionante sobre las barreras de acceso que enfrentó. Después de ello, debe proferir sentencia de reemplazo, atendiendo a las reglas jurisprudenciales vigentes, especialmente, las establecidas en las sentencias SU-429 de 2024 y la T-014 de 2025.
CUARTO: INFORMAR a las partes del contenido de la providencia por el medio más expedito.
QUINTO: En caso de no ser impugnada, REMITIR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Con salvamento de Voto Radicación número: 11001-03-15-000-2025-06799-00 Accionante: Ana Constancia Rojas de Reyes Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar Referencia: Primera instancia acción de tutela VF Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha.