Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Bogotá D. C., veintiocho (28) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Conflicto de competencia Radicación: 11001-33-35007-2025-00106-01 (1745-2025) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social1 Demandado: Javier Prada Lozano Asunto: Resuelve conflicto de competencia El despacho resuelve el conflicto negativo de competencia suscitado entre el Juzgado Primero Administrativo de Arauca y Juzgado Séptimo Administrativo de Bogotá, Sección Segunda. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1. La Ugpp demandó en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2 a Javier Prada Lozano en orden a que se accediera a las siguientes pretensiones: «1 PRETENSIÓN PRIMERA: DECLÁRESE la nulidad de la Resolución No. RDP 002689 del 06 de febrero de 2023, por medio de la cual se reconoció la pensión de sobrevivientes a favor del señor JAVIER PRADA LOZANO, dado que no existió convivencia efectiva con la causante durante los últimos cinco (5) años anteriores a su fallecimiento como lo exige el artículo 13 de la Ley 797 de 2003.

PRETENSIÓN SEGUNDA: Que, como consecuencia de la declaración anterior, se declare y concluya que al señor JAVIER PRADA LOZANO, no le asiste el derecho al reconocimiento y pago de una pensión de sobrevivientes con ocasión al fallecimiento de la señora LEONOR TERESA COTE GARCÍA, quien en vida se identificó con la cédula de ciudadanía N° 60281116, pues no acreditó los requisitos de requeridos para el efecto.

PRETENSIÓN TERCERA: Que a título de restablecimiento del derecho se condene al señor JAVIER PRADA LOZANO identificado con cédula de ciudadanía C.C. No. 13464771, beneficiario de la pensión de sobrevivientes de la causante LEONOR TERESA COTE GARCÍA a pagar o reintegrar a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA 1 En adelante Ugpp. 2 En adelante CPACA. 2 Radicado: 11001-33-35007-2025-00106-01 (1745-2025) Demandante: Ugpp PROTECCIÓN SOCIAL- UGPP, todas las sumas de dinero pagadas de manera indebida.

PRETENSIÓN CUARTA: La condena respectiva se ajustará tomando como base el índice de precios al consumidor, conforme al artículo 187 del C.P.A.C.A. PRETENSIÓN QUINTA: Si el señor JAVIER PRADA LOZANO identificado con cédula de ciudadanía C.C. No. 13464771, beneficiario de la pensión de sobrevivientes de la causante LEONOR TERESA COTE GARCÍA, no efectúa el pago en forma oportuna, deberán liquidarse los intereses comerciales y moratorios conforme al artículo 192 del C.P.A.C.A. PRETENSIÓN SEXTA: DECLÁRESE la nulidad de la Resolución UGM 040381 del 28 de marzo de 2012 que reliquidó la pensión de la causante, con el promedio de la asignación mensual más elevada devengada en el último año de servicio, incluyendo asignación básica, bonificación por servicios prestados, prima de navidad, prima de servicios, prima de vacaciones y prima especial de servicios.

PRETENSIÓN SÉPTIMA: Que se condene en costas a la parte demandada al señor JAVIER PRADA LOZANO identificado con cédula de ciudadanía C.C. No. 13464771, si a ello hubiere lugar conforme al artículo 188 del C.P.A.C.A..» [destacado del original]. 1.2. Conflicto de competencia 1.2.1. De la falta de competencia propuesta por el Juzgado Primero Administrativo de Arauca 2.

Inicialmente la demanda correspondió por reparto al Juzgado Primero Administrativo de Arauca, que en providencia del 18 de marzo de 20253 declaró su falta competencia para conocer del proceso y remitió el expediente a los Juzgados Administrativos del Circuito Judicial de Bogotá [reparto], con base en los siguientes argumentos: «[…] Teniendo en cuenta lo expuesto, para el juzgado es claro que la regla de competencia imperante en el presente caso, es la prevista en el numeral 2 del artículo 156 del CPACA, pues la pretensión de restablecimiento del derecho no involucra derechos pensionales en favor de la UGPP, sino recursos de la seguridad social que, en todo caso, no comportan para la entidad naturaleza de mesadas o prebendas pensionales.

El numeral 3° no aplica, porque esa norma parte de la base de que el reclamante del derecho pensional es el afiliado y el extremo pasivo lo conforma «la entidad demandada». Por eso, le permite a aquel demandar en su ciudad, solo si la entidad de seguridad social también tiene domicilio allí. Cuando la norma se refiere a «derechos pensionales», hace alusión a los del afiliado, pues las entidades públicas no los tienen. […] […] En este orden de ideas y con fundamento en la regla del «…lugar donde se expidió el acto…», como presupuesto para fijar la competencia —a prevención— por el factor territorial (art. 156.2 del CPACA), el despacho colige que el asunto debe conocerlo el 3 Samai Tribunales y Juzgados, índice 6. 3 Radicado: 11001-33-35007-2025-00106-01 (1745-2025) Demandante: Ugpp juez administrativo del circuito de Bogotá ─reparto─.

En efecto, teniendo claro que la demanda es de NRD no pensional, que los actos demandados se expidieron en la ciudad de Bogotá y que el demandado NO tiene domicilio común con la UGPP, se dan todos los presupuestos para adjudicar la competencia en tal circuito judicial.». 1.2.2. De la falta de competencia propuesta por el Juzgado Séptimo Administrativo de Bogotá, Sección Segunda 3.

El asunto correspondió por reparto al el Juzgado Séptimo Administrativo de Bogotá, Sección Segunda que en auto del 6 de junio de 20254 se abstuvo de avocar el conocimiento del proceso y, en su lugar, declaró la falta de competencia para asumirlo por las razones que a continuación se transcriben: « […] Se tiene que la demanda sí trata sobre un asunto de carácter pensional.

Teniendo claro lo anterior, las reglas de competencia por razón de territorio establecidas por el artículo 156, numeral 3 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 31 de la Ley 2080 de 2021, a su tenor literal indican: 3. En los asuntos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral se determinará por el último lugar donde se prestaron o debieron prestarse los servicios.

Cuando se trate de derechos pensionales, se determinará por el domicilio del demandante, siempre y cuando la entidad demandada tenga sede en dicho lugar.” (Negrillas y subrayas fuera de texto) Cabe observar que la norma transcrita es clara al determinar los factores que se deben considerar a fin de establecer la competencia del Juzgado Administrativo que ha de conocer el asunto, cuando el asunto sea de carácter laboral, la competencia se determinará por el último lugar de prestación de servicios, distinto es, cuando el asunto a tratar corresponda a derechos pensionales, como en el presente caso, el cual se determinará por el domicilio del demandante, siempre y cuando la demandada tenga sede en dicho lugar […]. […]En el escrito de demanda se informa que el lugar de domicilio del demandado, señor Javier Prada Lozano, es el Condominio Prados 2 Casa 19 Avenida los Libertadores, en el Municipio de San José de Cúcuta – Norte de Santander, lugar en el que la entidad demandante, UGPP, no tiene sede, pues dicha entidad solo tiene sedes en las ciudades de Bogotá, Medellín, Cali y Barranquilla, según se informa en su página web.

Como quiera que la entidad demandante (UGPP), no tiene sede en el lugar donde tiene domicilio el pensionado (Señor Prada Lozano), debe este juzgado observar la regla general de competencia, señalada en la primera parte del numeral 3 del artículo 156 de la Ley 1437 de 2011, esto es, que la competencia deberá determinarse por el último lugar donde se prestaron o debieron prestarse los servicios […] […] Por lo anterior, se revisó la demanda, en la que se indica en el hecho tercero, respecto de la causante que: “El último cargo que desempeñó la señora LEONOR TERESA COTE GARCÍA, fue JUEZ Promiscuo Municipal en Saravena – Arauca.” 5 (Negrillas fuera de texto). […] 4 Samai Tribunales y Juzgados, índice 4. 4 Radicado: 11001-33-35007-2025-00106-01 (1745-2025) Demandante: Ugpp […] De conformidad con lo expuesto, y contrario a lo manifestado por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Arauca, considera este Despacho que la demanda instaurada, sí trata de un asunto pensional y por esto, sí corresponde en atención al factor territorial, al Circuito Judicial Administrativo de Arauca - Distrito Judicial Administrativo de Arauca. […]» [destacado del original]. 4.

Por lo anterior, propuso conflicto negativo de competencia y ordenó remitir el expediente a esta Corporación para resolverlo de conformidad con lo previsto en el artículo 158 del CPACA. 1.3. Actuaciones surtidas en esta Corporación 5. El proceso fue repartido a este despacho el 20 de junio de 20255. 6. Se corrió traslado a las partes el 20 de agosto de 2025 para que presentaran sus alegatos por escrito de conformidad con lo previsto en el inciso 3 del artículo 158 del CPACA6. 7.

En el término de traslado, la parte demandante se pronunció e indicó lo siguiente: «Frente a la norma citada, es lógico precisar que el presente medio de control se refiere a un derecho pensional, por lo cual es aplicable el numeral 3 del articulo en cita, vista de que la UGPP no tiene sede en Cucuta – Norte de Santander, lugar de residencia del demandado, se debe aplicar la competencia en el ultimo lugar donde se prestaron los servicios.

Conforme lo anterior y los anexos de la demanda, se videncia que la causante de la pensión de sobreviviente en favor del demandado, su ultimo lugar de servicio fue Saravena – Arauca siendo juez promiscuo municipal, es así que el juzgado administrativo de Arauca es quien debe avocar conocimiento del presente medio de control.» 2. Consideraciones 2.1.

Cuestión previa – aplicación normativa de la Ley 2080 de 2021 8. En consideración a que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se presentó el 25 de noviembre de 2024, se encuentra que le resultan aplicables las reformas que introdujo la Ley 2080 de 2021 al CPACA, pues de conformidad con lo señalado en el artículo 86 de la referida normativa, aquella rige a partir de su publicación, esto es, a partir del 25 de enero de 2021. 9.

Asimismo, le son aplicables las disposiciones que modificaron las competencias de los juzgados, tribunales administrativos y del Consejo de Estado porque estas 5 Samai, índice 1. 6 Samai, índice 4. 5 Radicado: 11001-33-35007-2025-00106-01 (1745-2025) Demandante: Ugpp empezaron a regir respecto de las demandas que se presentaron un año después de publicada la ley, es decir, a partir del 25 de enero de 2022. 2.2.

Competencia 10. De conformidad con lo señalado en el artículo 158 del CPACA el Consejo de Estado es competente para dirimir los conflictos de competencia entre los Tribunales Administrativos y entre estos y los jueces administrativos de diferentes distritos judiciales. 11. De igual forma, el parágrafo del artículo 37 de la Ley 270 de 1996 señaló que «[l]os conflictos de competencia entre […] Jueces Administrativos de los diferentes distritos judiciales administrativos, serán resueltos por las respectivas Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado, de acuerdo con su especialidad». 12.

Ahora bien, la presente decisión es adoptada por el magistrado ponente, en virtud de lo previsto en el inciso 1 del artículo 158 del CPACA7. 2.3. Problema jurídico 13. El despacho deberá determinar si en el presente asunto ¿el competente para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentado por la Ugpp contra Javier Prada Lozano es el Juzgado Primero Administrativo de Arauca o el Juzgado Séptimo Administrativo de Bogotá, Sección Segunda o alguna otra autoridad judicial de conformidad con las reglas de competencia establecidas por el CPACA? 2.4.

Falta de jurisdicción o competencia y de la competencia en asuntos de carácter laboral y pensional 14. El artículo 168 del CPACA señaló que «[e]n caso de falta de jurisdicción o de competencia, mediante decisión motivada el Juez ordenará remitir el expediente al competente, en caso de que existiere, a la mayor brevedad posible. Para todos los efectos legales se tendrá en cuenta la presentación inicial hecha ante la corporación o juzgado que ordena la remisión». 15.

Ahora, la misma codificación estableció que si el funcionario que recibe el expediente también considera que carece de competencia para conocer del proceso, lo remitirá a esta Corporación para decidir el conflicto de competencia. Al respecto, el artículo 158 ibidem previó: 7«Artículo 158. Conflictos de competencia. Los conflictos de competencia entre los tribunales administrativos y entre estos y los jueces administrativos, de diferentes distritos judiciales, serán decididos, de oficio o a petición de parte, por el magistrado ponente del Consejo de Estado (…)». 6 Radicado: 11001-33-35007-2025-00106-01 (1745-2025) Demandante: Ugpp «Artículo 158.

Conflictos de competencia. Los conflictos de competencia entre los tribunales administrativos y entre estos y los jueces administrativos, de diferentes distritos judiciales, serán decididos, de oficio o a petición de parte, por el magistrado ponente del Consejo de Estado conforme al siguiente procedimiento: Cuando un tribunal o un juez administrativo declaren su incompetencia para conocer de un proceso, por considerar que corresponde a otro tribunal o a un juez administrativo de otro distrito judicial, ordenará remitirlo a este.

Si el tribunal o juez que recibe el expediente también se declara incompetente, remitirá el proceso al Consejo de Estado para que decida el conflicto. Recibido el expediente y efectuado el reparto entre las secciones, según la especialidad, el ponente dispondrá que se dé traslado a las partes por el término común de tres (3) días para que presenten sus alegatos; vencido el traslado, el conflicto se resolverá en un plazo de diez (10) días, mediante auto que ordenará remitir el expediente al competente.

Si el conflicto se presenta entre jueces administrativos de un mismo distrito judicial, este será decidido por el magistrado ponente del tribunal administrativo respectivo, de conformidad con el procedimiento establecido en este artículo. La falta de competencia no afectará la validez de la actuación cumplida hasta la decisión del conflicto». 16.

Respecto de la competencia en asuntos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral el numeral 3 del artículo 156 del CPACA, modificado por el artículo 31 de la Ley 2080 de 2021 señaló que: «Artículo 156. Competencia por razón del territorio. Para la determinación de la competencia por razón del territorio se observarán las siguientes reglas: […] 3.

En los asuntos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral se determinará por el último lugar donde se prestaron o debieron prestarse los servicios. Cuando se trate de derechos pensionales, se determinará por el domicilio del demandante, siempre y cuando la entidad demandada tenga sede en dicho lugar. […]» 17. De conformidad con lo anterior, si el litigio versa sobre un tema de carácter laboral la competencia por el factor territorial deberá recaer en el circuito judicial del último lugar donde se prestaron o debieron prestarse los servicios, pero si el asunto versa sobre un tema de carácter pensional, la competencia por el factor territorial podrá recaer en el lugar donde se encuentra domiciliado el demandante, ello siempre y cuando la entidad administrativa demandada cuente con una sede en ese circuito judicial. 7 Radicado: 11001-33-35007-2025-00106-01 (1745-2025) Demandante: Ugpp 2.5.

Caso concreto 18. En el caso bajo estudio se debe resolver el conflicto negativo de competencia suscitado entre el Juzgado Primero Administrativo de Arauca y el Juzgado Séptimo Administrativo de Bogotá, Sección Segunda. 19. Al respecto, se observa que la demanda presentada por la Ugpp versa sobre un asunto de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter pensional. 20.

Cabe destacar que la Ugpp es una entidad administrativa del orden nacional con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público de conformidad con lo dispuesto en el artículo 156 de la Ley 1151 de 20078, por lo cual se comprende que aquella tiene sede en todo el territorio colombiano y por ende puede acudir a su defensa en todos los circuitos judiciales del país, por lo que el conocimiento de los jueces administrativos en temas pensionales respecto de aquella no puede limitarse a los distritos judiciales donde esta entidad tenga una sede u oficina física. 21.

Sobre este punto, el despacho en auto del 8 de marzo de 20249 señaló lo siguiente: «Sobre este último aspecto, el despacho precisa que cuando se trata de entidades nacionales el concepto de «sede» no puede limitarse a la física, puesto que por tener este carácter y ejercer sus funciones y competencias en todo el territorio de la Nación debe entenderse que comprende todo el país. Este criterio se acompasa con lo regulado en la Ley 1437 de 2011, con las modificaciones introducidas por la Ley 2080 de 2021, relacionado con la incorporación del uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones13 y su importancia y aplicación prevalente en el trámite de los procesos de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. […] La Ley 1437 de 2011 al dar prevalencia al trámite del proceso a través del uso de las tecnologías de la información y de las comunicaciones pretendió proteger el derecho fundamental de los ciudadanos a acceder a la administración de justicia. Ciertamente, el contenido de este derecho incluye, además de las garantías necesarias para el buen desarrollo del proceso y para que se adopte una decisión de fondo, la relacionada con el efectivo acceso al sistema judicial.

Esta implica no solo el derecho de acción y del procedimiento idóneo para ejercerla, sino además exige que la oferta de la justicia exista en todo el territorio de la Nación. […] En busca de tal propósito, la Ley 1437 de 2011, además del mandato previsto en su 8 «Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010». 9 Providencia del 8 de marzo de 2024, proferida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001-03-25-000-2022-00353-00 (2906-2022). 8 Radicado: 11001-33-35007-2025-00106-01 (1745-2025) Demandante: Ugpp artículo 186 que ordena primar que la actuación judicial se haga a través de los medios tecnológicos, incluyó también en su artículo 6019 el concepto de «sede electrónica» como «[…] la dirección electrónica oficial de titularidad, administración y gestión de cada autoridad competente […]» y dispuso para cada entidad la obligación de tenerla para efectos de las distintas actuaciones y notificaciones.

La ley convirtió así a la sede electrónica en el principal puente de comunicación entre los despachos judiciales con las entidades públicas, incluso más allá de las sedes físicas. […] Bajo ese contexto, interpretar que el concepto de «sede» al que se refieren los numerales 2 y 3 del artículo 156 del CPACA cuando se trata de entidades del orden nacional hace alusión solo a sus oficinas físicas, contrasta con el sentido de las normas que se citaron y que dan prevalencia al uso de las tecnologías de la información y de las comunicaciones como método de acceso a la administración de justicia. Entenderlo de ese modo, dificulta el ejercicio de este derecho y vulnera el derecho fundamental de acceso a la justicia y los principios de eficiencia, economía y celeridad, pues obligaría a los ciudadanos a desplazarse a las ciudades en donde existan dependencias físicas de las distintas autoridades nacionales para allí radicar sus demandas, lo que carece de sentido ante la regulación de la sede electrónica contenida en la Ley 1437 de 2011». 22.

Verificada la demanda y sus anexos, se observa que el demandado tiene domicilio en San José de Cúcuta, Norte de Santander. En ese sentido y de conformidad con lo previsto en el artículo 2, numeral 20.1 del Acuerdo PCSJA20- 11653 de 2020, proferido por el Consejo Superior de la Judicatura «(p)or el cual se crean unos circuitos judiciales administrativos en el territorio nacional y se ajusta el mapa judicial de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo», se tiene que el circuito judicial administrativo de Cúcuta comprende, entre otros, al municipio de Cúcuta. 23.

De conformidad con ello, se observa que, en el presente asunto el conocimiento de la demanda de la referencia no recae en el Juzgado Primero Administrativo de Arauca, ni en el Juzgado Séptimo Administrativo de Bogotá, Sección Segunda, sino en los juzgados administrativos de Cúcuta [reparto]. 24. Se debe precisar que, si bien el artículo 156 del CPACA señaló que en los asuntos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter pensional la competencia estaría determinada por «el domicilio del demandante, siempre y cuando la entidad demandada tenga sede en dicho lugar», lo cierto es que ello cobra sentido cuando quien demanda es un particular por ser una posición mucho más garantista para la defensa de sus intereses.

En ese sentido, cuando la administración demanda sus propios actos en contra de los intereses del administrado, la regla de competencia indicada se debe interpretar de manera tal que permita materializar los efectos garantistas previstos por el legislador; por lo tanto, en casos como este, la competencia debe determinarse en razón del domicilio del demandado o tercero con intereses, según el caso. 9 Radicado: 11001-33-35007-2025-00106-01 (1745-2025) Demandante: Ugpp 25.

De conformidad con lo anterior, resulta claro que en el asunto de la referencia la competencia por el factor territorial debe determinarse por el domicilio de Javier Prada Lozano y no el de la Ugpp; máxime porque, como se indicó, al ser esta una entidad del orden nacional, aquella puede acudir a la defensa de sus intereses en cualquier distrito judicial. 26.

Así las cosas, se declarará que los competentes para conocer del presente asunto por el factor territorial son los Juzgados de Circuito Judicial de Cúcuta y, en consecuencia, se dispondrá la remisión del proceso a ese circuito judicial para su correspondiente reparto. Asimismo, se ordenará comunicar esta decisión al Juzgado Primero Administrativo de Arauca y Juzgado Séptimo Administrativo de Bogotá, Sección Segunda para efectos de realizar las anotaciones a que haya lugar.

En mérito de lo expuesto el despacho

RESUELVE

Primero. Declarar que los juzgados administrativos de Cúcuta [reparto] son la autoridad judicial competente para conocer por el factor territorial de la demanda presentada por la Ugpp, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Remitir el proceso de la referencia a los juzgados administrativos de Cúcuta [reparto], para que adelante el trámite pertinente del presente asunto.

Tercero. Comunicar la presente decisión Juzgado Primero Administrativo de Arauca y Juzgado Séptimo Administrativo de Bogotá, Sección Segunda para efectos de realizar las anotaciones pertinentes. Cuarto. Notificar esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA. Quinto. Dejar las anotaciones correspondientes en el aplicativo digital Samai.

JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. PACP