CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., tres (3) de abril de dos mil veinticinco (2025) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Número único de radicación: 25000-23-41-000-2022-00705-01 Actor: FIDUCIARIA CORFICOLOMBIANA S.A. TESIS: SE CONFIRMA LA PROVIDENCIA RECURRIDA.
EL REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DE LA CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL NO FUE AGOTADO OPORTUNAMENTE AUTO INTERLOCUTORIO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la providencia de 26 de octubre de 2023, proferida por la Sección Primera, Subsección “B”, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca1, que declaró la terminación del proceso por no haberse agotado el requisito de procedibilidad consistente en la conciliación extrajudicial.
I.
ANTECEDENTES La sociedad FIDUCIARIA CORFICOLOMBIANA S.A., a través de 1 En adelante el TRIBUNAL. 2 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2022-00705-01 Actora: FIDUCIARIA CORFICOLOMBIANA S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co apoderado y en ejercicio del medio de control de nulidad, establecido en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA2, instauró demanda ante la Sección Primera del Consejo de Estado tendiente a obtener la declaratoria de nulidad de la Resolución núm. 4635 de 9 de noviembre de 2018, “Por medio de la cual se ordena el proceso de enajenación temprana de 684 inmuebles inmersos en procesos de extinción de dominio”, expedida por la SOCIEDAD DE ACTIVOS ESPECIALES S.A.S. Esta Sección, mediante auto de 18 de febrero de 2022, adecuó el trámite de la demanda al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del CPACA y requirió a la parte actora para que estimara razonadamente la cuantía de sus pretensiones, conforme con lo previsto en el artículo 162, numeral 6, del CPACA.
Posteriormente, mediante providencia de 8 de abril de 2022, ordenó remitir el expediente por competencia al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, habida cuenta que la cuantía del proceso excedía de 300 salarios mínimos legales mensuales vigentes y el acto 2 En adelante, CPACA. 3 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2022-00705-01 Actora: FIDUCIARIA CORFICOLOMBIANA S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co demandado fue expedido en la ciudad de Bogotá. La actora, mediante escrito de 10 de agosto de 2022, reformó la demanda en el sentido de modificar la parte demandada y sus pretensiones, así: “[…] I. Designación de las partes […] Demandados: - Director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República - Ministerio de Hacienda y Crédito Público - Ministerio de Justicia y del Derecho - Sociedad de Activos Especiales S.A.S. […] II.
Pretensiones a. Declarar la nulidad del Acto Administrativo de contenido particular proferido por el Comité de Enajenaciones, en la sesión del 11 de octubre de 2018 en la que se autorizó la enajenación temprana de los inmuebles identificados con Matrículas Inmobiliarias Nos. 001-1198464, 001- 1198465, 001-1198466, 001-1198467, 001-1198468, 001-1198469, 001- 1198470, 001- 1198471, 001-1198472, 001-1198473, 001-1198474 y 001- 1198475.
Acto administrativo que se expresó e instrumentalizó a través de la Resolución No. 4635 del 9 de noviembre de 2018 de la Sociedad de Activos Especiales S.A.S., por medio de la cual se ordena el inicio del proceso de enajenación temprana de 684 inmuebles dentro de los cuales se encuentran los inmuebles relacionados. b. Restablecer el derecho de dominio de los Fideicomisos “Meritage” y “Meritage La Palma Argentina” sobre los inmuebles relacionados en los que tiene la calidad de vocera y administradora la FIDUCIARIA CORFICOLOMBIANA S.A. […]”.
El Tribunal, mediante auto de 2 de noviembre de 2022, inadmitió la demanda para que la parte actora precisara e individualizara sus 4 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2022-00705-01 Actora: FIDUCIARIA CORFICOLOMBIANA S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pretensiones, allegara copia de los actos acusados y sus constancias de notificación, comunicación, publicación y/o ejecución y determinara e identificara claramente las pretensiones de la demanda en el poder que otorgó, conforme con lo previsto en los artículos 162, numeral 2, 163 y 166, numeral 1, del CPACA.
II-. LA PROVIDENCIA IMPUGNADA El TRIBUNAL, en auto de 26 de octubre de 2023, declaró la terminación del proceso por no haberse agotado el requisito de procedibilidad consistente en la conciliación extrajudicial. Manifestó que, en el presente caso, la demanda de la referencia fue incoada el 9 de mayo de 2019 mientras que la solicitud de conciliación extrajudicial fue radicada posteriormente ante el Ministerio Público, esto es el 23 de marzo de 2022.
Señaló que, en reiterados pronunciamientos, la Sección Primera del Consejo de Estado, entre otros, en el auto de 4 de agosto de 20233, ha sostenido que la oportunidad para cumplir con el requisito de procedibilidad consistente en la conciliación extrajudicial es antes de presentar de la demanda y no después de ello. 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.
Providencia de 4 de agosto de 2023. Exp. 2015-02069-02. M.P. Nubia Margoth Peña Garzón. 5 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2022-00705-01 Actora: FIDUCIARIA CORFICOLOMBIANA S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co III-.
FUNDAMENTOS DEL RECURSO III.1. El apoderado de la parte actora interpuso recurso de apelación contra el auto de 26 de octubre de 2023 con el propósito de que se revoque el proveído recurrido, argumentando para ello lo siguiente: Señaló que no era procedente declarar la terminación del proceso, toda vez que no se tuvo en cuenta que la demanda se incoó en ejercicio del medio de control de nulidad en el que no es requisito de procedibilidad agotar la conciliación extrajudicial; y que fue la Sección Primera del Consejo de Estado la que adecuó el trámite de la misma al de nulidad y restablecimiento del derecho.
Indicó que aceptar la postura del Tribunal desconoce su derecho de acceso a la administración de justicia, pues en todos los casos en que se adecue el medio de control al de nulidad y restablecimiento del derecho la consecuencia sería la terminación del proceso por ausencia de agotamiento del requisito de procedibilidad. Afirmó que, en el caso concreto, agotó el requisito de la conciliación extrajudicial, dado que acudió en un término razonable, esto es, dentro del mes siguiente a la readecuación del medio de control, al Ministerio Público, con el fin de cumplir con dicha carga procesal. 6 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2022-00705-01 Actora: FIDUCIARIA CORFICOLOMBIANA S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co III.2.
El TRIBUNAL, mediante providencia de 11 de diciembre de 2024, concedió el recurso de apelación. IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA De conformidad con lo previsto en el artículo 243, numeral 2, del CPACA, en concordancia con lo establecido en el artículo 125, numeral 2, literal g), ibidem, contra el auto que declara la terminación del proceso es procedente el recurso de apelación y su resolución le corresponde a la Sala.
Cuestión previa Previo a resolver el asunto sub examine, la Sala advierte que el señor consejero GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES, mediante escrito obrante en el índice 12 del expediente digital4, manifiesta que se declara impedido para actuar dentro del proceso de la referencia por cuanto la señora Margarita María Revelo Ramírez, compañera permanente de su hermano, el señor Carlos Alberto Osorio Cifuentes, actualmente ocupa el cargo de Asesora del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República -DAPRE-, entidad 4 El expediente digital se encuentra en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial, SAMAI. 7 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2022-00705-01 Actora: FIDUCIARIA CORFICOLOMBIANA S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co demandada dentro del proceso de nulidad de la referencia, por lo que considera que se encuentra incurso en la causal de impedimento prevista en el numeral 3 del artículo 130 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-.
Comoquiera que en el asunto bajo examen la demanda se radicó bajo la vigencia del CPACA, le corresponde a esta Sala resolver el impedimento manifestado por el señor consejero de Estado doctor GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES 5. Precisado lo anterior, la Sala observa que la causal de impedimento que se invoca es la prevista en el numeral 3 del artículo 130 del CPACA, la cual dispone: “[…] Artículo 130.
CAUSALES. Los magistrados y jueces deberán declararse impedidos, o serán recusables, en los casos señalados en el artículo 150 del Código de Procedimiento Civil y, además, en los siguientes eventos: […] 3. Cuando el cónyuge, compañero o compañera permanente, o alguno de los parientes del juez hasta el 5 Lo anterior, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 131 de dicho Estatuto, el cual prevé: “[…] Para el trámite de los impedimentos se observarán las siguientes reglas: … 3.
Cuando en un magistrado concurra alguna de las causales señaladas en el artículo anterior, deberá declararse impedido en escrito dirigido al ponente, o a quien le siga en turno si el impedido es éste, expresando los hechos en que se fundamenta tan pronto como advierta su existencia, para que la Sala, sección o subsección resuelva de plano sobre la legalidad del impedimento.
Si lo encuentra fundado, lo aceptará y sólo cuando se afecte el quórum decisorio se ordenará sorteo de conjuez […]” (Negrilla fuera del texto original). 8 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2022-00705-01 Actora: FIDUCIARIA CORFICOLOMBIANA S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co segundo grado de consanguinidad, segundo de afinidad o único civil, tengan la condición de servidores públicos en los niveles directivo, asesor o ejecutivo en una de las entidades públicas que concurran al respectivo proceso en calidad de parte o de tercero interesado […]”.
(Resaltado fuera del texto). Respecto a la causal prevista en el numeral 3 del artículo 130 del CPACA, la Sala ha sostenido que para que se configure dicha causal deben concurrir dos elementos objetivos: 1) el parentesco y 2) que los referidos parientes sean servidores públicos de una entidad pública que intervenga en el respectivo proceso en calidad de parte o de tercero interesado6.
De la causal en mención y los hechos que soportan el impedimento manifestado por el consejero GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES, la Sala considera que concurren los presupuestos para el efecto, toda vez que su cuñada7 se desempeña actualmente como Asesora del DAPRE, parte demandada dentro del presente proceso. Siendo ello así, la Sala declarará fundado el impedimento manifestado por el citado consejero y lo separará del conocimiento 6 Auto de 11 de diciembre de 2015 (Expediente núm. 2014-00433-00, Consejero ponente doctor Guillermo Vargas Ayala). 7 Parentesco, por cuanto los cuñados se encuentran en segundo grado de afinidad, de conformidad con el artículo 47 del CC, el cual prevé: “Afinidad legítima.
Afinidad legítima es la que existe entre una persona que está o ha estado casada y los consanguíneos legítimos de su marido o mujer. La línea o grado de afinidad legítima de una persona con un consanguíneo de su marido o mujer, se califica por la línea o grado de consanguinidad legítima de dicho marido o mujer con el dicho consanguíneo.
Así, un varón está en primer grado de afinidad legítima, en la línea recta, con los hijos habidos por su mujer en anterior matrimonio; y en segundo grado de afinidad legítima, en la línea transversal, con los hermanos legítimos de su mujer”. 9 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2022-00705-01 Actora: FIDUCIARIA CORFICOLOMBIANA S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del presente proceso, como se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. Caso concreto En el presente caso la parte actora estima que debe revocarse la providencia de 26 de octubre de 2023, por medio de la cual el TRIBUNAL declaró la terminación del proceso por no haberse agotado el requisito de procedibilidad consistente en la conciliación extrajudicial.
Para sustentar lo anterior, adujo que en su caso particular no era exigible el agotamiento del requisito de procedibilidad consistente en la conciliación extrajudicial con anterioridad a la presentación de la demanda, habida cuenta que ésta fue incoada en ejercicio del medio de control de nulidad y fue adecuada posteriormente por esta Sección al de nulidad y restablecimiento del derecho.
En ese orden, corresponde a la Sala determinar si, en el presente caso, había lugar a declarar la terminación del proceso por no haberse agotado el requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial, como lo sostuvo el a quo en la providencia cuestionada o si, por el contrario, no era procedente dicha exigencia teniendo en 10 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2022-00705-01 Actora: FIDUCIARIA CORFICOLOMBIANA S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cuenta la adecuación del trámite ordenada inicialmente por esta Corporación. Para resolver el problema jurídico planteado en precedencia, es pertinente señalar que de conformidad con lo previsto en el artículo 2º del Decreto 1716 de 20098, -aplicable al caso objeto de estudio-, en concordancia con el artículo 161 del CPACA, el agotamiento de la conciliación prejudicial en materia contencioso administrativa constituye un requisito de procedibilidad para acudir a esta jurisdicción en los procesos promovidos en ejercicio de los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales, cuando las pretensiones de la demanda persigan el restablecimiento de un derecho de tipo económico o cuando se advierta que de la posible declaratoria de nulidad de los actos acusados se pueda restablecer automáticamente un derecho de contenido económico.
Al respecto, el artículo 161 del CPACA establece: “[…] Artículo 161. Requisitos previos para demandar. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos: 1. Cuando los asuntos sean conciliables; el trámite de la conciliación extrajudicial constituirá requisito de procedibilidad de toda demanda en que se formulen pretensiones relativas a nulidad 8 “Por el cual se reglamenta el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009, el artículo 75 de la Ley 446 de 1998 y del Capítulo V de la Ley 640 de 2001”. 11 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2022-00705-01 Actora: FIDUCIARIA CORFICOLOMBIANA S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co con restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales.
El requisito de procedibilidad será facultativo en los asuntos laborales, pensiona les, en los procesos ejecutivos diferentes a los regulados en la Ley 1551 de 2012, en los procesos en que el demandante pida medidas cautelares de carácter patrimonial, en relación con el medio de control de repetición o cuando quien demande sea una entidad pública.
En los demás asuntos podrá adelantarse la conciliación extrajudicial siempre y cuando no se encuentre expresamente prohibida. Cuando la Administración demande un acto administrativo que ocurrió por medios ilegales o fraudulentos, no será necesario el procedimiento previo de conciliación […]”. Asimismo, sobre los asuntos que no son susceptibles de conciliación extrajudicial, el artículo 2.2.4.3.1.1.2. del Decreto 1069 de 26 de mayo de 20159, establece: “[…]
ARTÍCULO 2. 2.4.3.1.1.2. Modificado por el Art. 1, Decreto Nacional 1167 de 2016. Asuntos susceptibles de conciliación extrajudicial en materia contencioso administrativa. Podrán conciliar, total o parcialmente, las entidades públicas y las personas privadas que desempeñan funciones propias de los distintos órganos del Estado, por conducto de apoderado, sobre los conflictos de carácter particular y contenido económico de los cuales pueda conocer la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo a través de los medios de control previstos en los artículos 138, 140 y 141 del Código de Procedimiento Administrativo y de Contencioso Administrativo.
PARÁGRAFO 1. No son susceptibles de conciliación extrajudicial en asuntos de lo Contencioso administrativo: - Los asuntos que versen sobre conflictos de carácter tributario. - Los asuntos que deban tramitarse mediante el proceso ejecutivo de que trata el artículo 75 de la Ley 80 de 1993, salvo las excepciones específicas establecidas en la ley. - Los asuntos en los cuales la correspondiente acción haya caducado […]”. 9 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho”. 12 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2022-00705-01 Actora: FIDUCIARIA CORFICOLOMBIANA S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sobre la oportunidad para agotar el requisito de procedibilidad consistente en la conciliación extrajudicial, la Sala, entre otras, en providencia de 4 de agosto de 202310, consideró lo siguiente: “[…] En ese orden, es del caso establecer si se puede entender cumplido el requisito de procedibilidad previsto en el numeral 1 del artículo 161 del CPACA, toda vez que éste se agotó con ocasión de la orden que impartió el a quo mediante auto de 27 de abril de 201611, luego de la inadmisión de la demanda. […] De lo anterior, la Sala infiere que antes de la interposición de una demanda contencioso administrativa, con pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho, de reparación directa o de controversias contractuales, el interesado debe tramitar la conciliación extrajudicial.
Al respecto, la Sección12 al resolver un recurso de apelación contra un auto que rechazó la demanda por no agotarse el requisito de procedibilidad, estimó que éste debe presentarse antes de promover la demanda y no después. De la providencia se destaca: “[…] De la lectura del anterior precepto se desprende que antes de la interposición de una demanda contenciosa en la que se persiga una o varias de las pretensiones allí establecidas, el actor deberá tramitar la conciliación extrajudicial.
Quiere ello decir que de manera previa a la presentación de la demanda, el interesado debe solicitar ante el Ministerio Público que dicha audiencia se adelante. No le es exigible un resultado positivo o negativo, sino que tenga el ánimo conciliatorio, de modo que de 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.
Providencia de 4 de agosto de 2023. Número único de radicación: 05001-23-33-000-2015-02069-02; M.P. Nubia Margoth Peño Garzón. 11 “[…] En ese orden de ideas, se debe agotar el requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial cuando se soliciten medidas cautelares de contenido no patrimonial, como lo es en el presente caso la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativo, motivo por el cual, al no advertirse dicha situación en el auto inadmisorio dl libelo introductor y ante la diversidad de criterios respecto de la interpretación normativa en materia de medidas cautelares SE OTORGARÁ a la parte actora un término de 15 días, hábiles para que presente ante la Procuraduría General de la Nación, la solicitud de conciliación prejudicial, de lo cual allegará constancia al expediente.
Así mismo, SE SUSPENDERÁ el proceso hasta que se aporte al expediente la respectiva constancia expedida por el Ministerio Público de conciliación o no conciliación […]”. Folios 257 y 258, C. 2. 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 18 de septiembre de 2014, C.P. Guillermo Vargas Ayala, número único de radicación 68001-23-33-000-2013-00412-01. 13 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2022-00705-01 Actora: FIDUCIARIA CORFICOLOMBIANA S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co llegarse a un acuerdo pueda evitarse un litigio futuro, cuestión ésta que responde perfectamente a la naturaleza y fines de las figuras que buscan la solución alternativa de conflictos, esquemas dentro de las cuales se encuentra la conciliación. En este sentido se pronunció la Corte Constitucional cuando efectuó el análisis de exequibilidad de la Ley 1285 de 2009: “En primer lugar, la conciliación prejudicial obligatoria en materia civil y contencioso administrativa resulta ser un medio adecuado y efectivamente conducente para garantizar el acceso a la justicia, como quiera que ofrece un espacio para dar una solución a los conflictos por la vía de la autocomposición y permite que asuntos que normalmente no llegan a la justicia estatal formal porque las partes los consideran dispendiosos, difíciles o demasiado onerosos en términos de tiempo y esfuerzos, puedan ser ventilados y resueltos rápidamente y a un bajo costo.”13.
(Subrayado fuera de texto). En ese contexto, para la Sala no tiene asidero la pretensión del Consorcio demandante cuando afirma que la audiencia se llevó a cabo en debida forma y que por ello debe entenderse acreditado el citado requisito de procedibilidad pues se comenzó a tramitar después de impetrada la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.
Precisamente la Corte Constitucional en la citada sentencia, que por demás transcribe parcialmente el recurrente, determina que el interesado en demandar al Estado debe allegar constancia que acredite que radicó la solicitud de conciliación extrajudicial dada la naturaleza consensual de dicho mecanismo. Para el efecto esa corporación destacó el pronunciamiento hecho en sentencia C-417 de 2002, en la que se abordó el análisis de constitucionalidad de las normas de la Ley 640 de 2001, oportunidad en la que al respecto señaló: “En la sentencia C-417 de 2002 se reafirma la constitucionalidad de la conciliación como requisito de procedibilidad para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
No obstante, la Corte aclara que lo que se exige no es la celebración de un acuerdo conciliatorio, sino el intento de conciliación como paso previo y necesario para acudir ante la administración de justicia: “La distinción entre la conciliación como acuerdo y el intento de conciliación como proceso es entonces decisiva, pues esa diferencia muestra que no hay nada de contradictorio en defender el carácter autocompositivo y voluntario de la conciliación con la posibilidad de 13 Sentencia C-713 de 2008.
M.P. Clara Inés Vargas Hernández. 14 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2022-00705-01 Actora: FIDUCIARIA CORFICOLOMBIANA S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que la ley imponga como requisito de procedibilidad que las partes busquen llegar a un acuerdo.
(…) Por todo lo anterior, la Corte concluye que el cargo del demandante es equivocado. El intento de conciliación prejudicial obligatoria no desconoce la naturaleza consensual de ese mecanismo y el principio de habilitación del artículo 116 superior. Con todo, la Corte precisa que esa doctrina obviamente no excluye que la ley, con el fin de estimular las posibilidades de elección de las personas, pueda en el futuro establecer que las partes deben gozar de la facultad de seleccionar libremente al conciliador.
Esa es una posibilidad que bien puede desarrollar el Congreso en ejercicio de su libertad de configuración en este campo. En la presente sentencia, la Corte simplemente está señalando que la ley puede, en materia contencioso administrativa, establecer que la audiencia de conciliación representa un requisito de procedibilidad, sin desconocer por ello la naturaleza consensual de la conciliación ni el principio de habilitación previsto en el artículo 116 de la Carta.
Esta Corte ratifica entonces la doctrina desarrollada en las sentencias C- 160 de 1999, C-247 de 1999 y C-1195 de 2001, según la cual la consagración de un intento de conciliación como requisito de procedibilidad no viola en sí misma la Carta, pero es necesario que el juez constitucional examine siempre si las distintas regulaciones son proporcionadas y razonables, ya que algunas de ellas podrían desconocer el derecho de acceder a la justicia o vulnerar otras cláusulas constitucionales”.
(Resaltado fuera de texto).” (Resaltado de la Sala). Tal posición fue reiterada en la Sección Tercera del Consejo de Estado cuando decidió la apelación del auto de rechazo de una demanda de reparación directa en el sentido de confirmar tal providencia: “De manera que es requisito obligatorio y necesario para instaurar las acciones de que tratan los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo, que la parte actora acredite que adelantó el trámite de la conciliación extrajudicial, es decir, que radicó la solicitud ante el Ministerio Público, porque la exigencia tiene que ver con crear la oportunidad y no con que la entidad pública efectivamente cite a las partes, como tampoco con que estas concurran, en cuanto se atiende al resultado.
En consecuencia, se deja en claro que, a partir de la expedición de la Ley 1285 de 2009, para interponer las demandas de reparación directa, contractuales y de nulidad y restablecimiento del derecho, se debe allegar constancia que acredite el inicio del trámite de la conciliación extrajudicial, pues, de no ser ello así, la demanda no 15 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2022-00705-01 Actora: FIDUCIARIA CORFICOLOMBIANA S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co podrá admitirse y si no se subsana en tiempo habrá de rechazarse.” 14 (Subrayas de la Sala).
Este es sin duda el fundamento constitucional que tuvo en cuenta el Legislador a la hora de exigir como requisito de procedibilidad el que se tramitara de manera previa a la presentación de las demandas contenciosas, donde se formularan pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales […]”.
(Negrillas fuera de texto). En ese orden, no hay duda que la conciliación extrajudicial debe agotarse antes de la presentación de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y no después de radicada, pues desconoce la naturaleza del requisito de procedibilidad […]”. Dicha posición fue reiterada por la Sala en providencias de 23 de noviembre de 202315 y de 18 de julio de 202416, en las que se sostuvo que “[…] el momento procesal oportuno para agotar la conciliación extrajudicial es antes de la presentación de la demanda […]”.
Precisado lo anterior, en el caso sub examine, la Sala observa lo siguiente: 14 Auto de 26 de julio de 2012 proferido dentro del proceso número 25000-2326-000-2011-0056801 (43257). C.P. Stella Conto Díaz Del Castillo. 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Auto de 23 de noviembre de 2023. Número único de radicación 25000-23-37-000-2017-00234-01;
C.P. Hernando Sánchez Sánchez. 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Auto de 18 de julio de 2024. Número único de radicación 08001-23-33-000-2021-00565-01; C.P. Hernando Sánchez Sánchez. 16 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2022-00705-01 Actora: FIDUCIARIA CORFICOLOMBIANA S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co - La parte actora, a través de apoderado judicial, instauró la demanda de la referencia el 9 de mayo de 2019 ante esta Corporación. - La Sección, mediante auto de 18 de febrero de 2022, adecuó el trámite de la demanda al del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del CPACA, y le ordenó a la actora estimar razonadamente la cuantía, providencia que no fue objeto de recurso alguno. - Mediante memorial allegado el 14 de marzo de 2022, la actora estimó la cuantía de sus pretensiones. - El 23 de marzo de 2022, la actora radicó la solicitud de conciliación prejudicial ante la Procuraduría 137 Judicial II para Asuntos Administrativos y la audiencia correspondiente se celebró el 4 de mayo de 2022. - Con auto de 8 de abril de 2022 la Sección ordenó la remisión, por competencia, del expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, teniendo en cuenta que el lugar de expedición del acto administrativo controvertido y la cuantía del proceso, decisión que tampoco fue objeto de recurso alguno. 17 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2022-00705-01 Actora: FIDUCIARIA CORFICOLOMBIANA S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co - Luego de surtir algunos trámites en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dicha Corporación, mediante auto de 26 de octubre de 2023, declaró la terminación del proceso por no haberse agotado en tiempo el requisito de la conciliación prejudicial.
El anterior recuento permite a la Sala señalar que para el momento en que se presentó la demanda, esto es, el 9 de mayo de 2019, la parte actora no había agotado el requisito de procedibilidad, previsto en el numeral 1 del artículo 161 del CPACA, lo que corrobora el incumplimiento de dicha exigencia procedimental, como bien lo sostuvo el a quo.
Sobre el particular, es pertinente señalar que el hecho de que la demanda se haya promovido en ejercicio de un medio de control incorrecto y que esta Corporación, en ejercicio de sus funciones, la hubiese adecuado al trámite correspondiente, no exime a la parte actora del cumplimiento de los requisitos de procedibilidad establecidos en la ley, pues el error en la escogencia del mecanismo para acudir a la jurisdicción no es atribuible al juez, sino a quien instaura la demanda que, por demás, en el presente caso, no controvirtió ni la decisión de la adecuación ni la remisión por competencia. 18 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2022-00705-01 Actora: FIDUCIARIA CORFICOLOMBIANA S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En efecto, de conformidad con lo establecido en el parágrafo del artículo 137 del CPACA, en los casos en que se demande la nulidad de un acto administrativo de carácter particular y que de la revisión de la demanda se desprenda un restablecimiento automático del derecho, ésta debe tramitarse conforme a las reglas previstas para el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, incluyendo las exigencias relacionadas con los requisitos de procedibilidad en los términos del artículo 161 ídem.
Así las cosas y comoquiera que en el presente caso no se agotó el requisito de procedibilidad consistente en la conciliación extrajudicial, de manera oportuna, la Sala confirmará la providencia recurrida. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E:
PRIMERO: DECLARAR fundado el impedimento manifestado por el señor consejero doctor GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES para intervenir en el proceso de la referencia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 19 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2022-00705-01 Actora: FIDUCIARIA CORFICOLOMBIANA S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO: CONFIRMAR el auto de 26 de octubre de 2023, proferida por la Sección Primera, Subsección “B”, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: En firme esta decisión DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 3 de abril de 2025. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta Aclara voto HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.