Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., quince (15) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-23-33-000-2017-00549-01 (3790-2022) Demandante: Ignacio León Zapata Mazo Demandados: Nación, Ministerio de Educación Nacional y departamento de Caldas, Secretaría de Educación Tema: Reconocimiento intereses moratorios derivados del proceso de homologación y nivelación salarial del personal administrativo del sector educativo Sentencia de segunda instancia ________________________________________________________________ Asunto La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 5 de marzo de 2021 por el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala Cuarta de Decisión Oral, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones Ignacio León Zapata Mazo presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo1, en orden a que se declarara la nulidad de la Resolución 1686-6 del 2 de marzo de 2017, por medio del cual el secretario de educación del departamento de Caldas le negó el reconocimiento y pago de los intereses moratorios presuntamente causados por el retardo en el pago de la homologación y nivelación salarial.
Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó: i) el reconocimiento y pago de los intereses moratorios a partir del día siguiente a 1 En adelante CPACA. 2 Radicado: 17001-23-33-000-2017-00549-01 (3790-2022) Demandante: Ignacio León Zapata Mazo los 30 días posteriores a su causación, esto es el 20 de abril de 2004, hasta el día en que fue efectivo el pago del retroactivo por homologación y nivelación salarial; ii) el cumplimiento de la sentencia en los términos previstos en el artículo 192 del CPACA; y iii) la condena en costas a la entidad demandada. 1.1.2.
Fundamentos fácticos Como hechos relevantes se señalaron los siguientes: - Ignacio León Zapata Mazo prestó sus servicios en la Secretaría de Educación de Caldas, en un cargo de carácter administrativo. - Para cumplir con lo dispuesto en la Ley 60 de 1993, el Ministerio de Educación certificó al departamento de Caldas para la administración del servicio educativo, por lo tanto, este último por medio del Decreto 0021 de 1997 transfirió el personal administrativo que se encontraba vinculado con la nación a la planta territorial; sin embargo, no tuvo en cuenta que en la mayoría de los casos el del carácter departamental o municipal contaba con un nivel salarial más alto que el del orden nacional. - A través del concepto 1607 del 17 de mayo de 2004, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado sostuvo que las entidades territoriales dentro del proceso de descentralización del servicio educativo debían, previa homologación, efectuar la correspondiente nivelación salarial y que el mayor valor del nivel salarial debería ser cubierto por la nación. - En consideración con lo establecido en la Directiva Ministerial 10 de 2005 y en la Resolución 2171 de 17 de mayo de 2006, expedida por el Ministerio de Educación Nacional, la Secretaría de Educación de Caldas elaboró el estudio técnico para la homologación nacional, el cual fue aprobado a través de comunicación suscrita el 30 de marzo de 2007. - Mediante el Decreto 0399 de 20 de abril de 2007, la Secretaría de Educación de Caldas homologó y niveló los cargos administrativos del personal perteneciente a la planta de cargos del departamento; no obstante, a través de los oficios SED 0345 del 17 de junio de 2000 y GJSED 1497 22 de mayo de 2009, la entidad territorial solicitó la revisión y ajuste de dicho proceso, el cual fue aprobado por el Ministerio de Educación Nacional mediante el Oficio 2009EE29765 de 1° de junio de 2009 y en consecuencia se expidió el Decreto 337 de diciembre de 2010, que modificó el acto inicial. 3 Radicado: 17001-23-33-000-2017-00549-01 (3790-2022) Demandante: Ignacio León Zapata Mazo - Por medio de la Resolución 2026-6 del 22 de marzo de 2013, aclarada por la Resolución 4283-6 del 26 de junio de 2013, el Ministerio de Educación a través de la Secretaría de Educación de Caldas reconoció y ordenó el pago del valor retroactivo causado por la homologación y nivelación salarial, a partir del 10 de febrero de 1997 hasta el 31 de diciembre de 2009.
El pago se efectuó el 15 de mayo de 2013. - A través de la Resolución 1686-6 del 2 de marzo de 2017, la Secretaría de Educación de Caldas le negó el reconocimiento y pago de los intereses moratorios presuntamente causados por el retardo en la cancelación de la homologación y nivelación salarial. 1.1.3. Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron los artículos 1, 2, 13, 25, 53, 58, 93, 123, 209 y 350 de la Constitución Política; 1608, numerales 1 y 2, 1617 y 1649 del Código Civil; 177 del Código Contencioso Administrativo; 16 de la Ley 446 de 1998; y 12 del Convenio 95 de 1949 de la OIT sobre la protección del salario, En cuanto al concepto de violación expuso lo siguiente2: - El ente territorial negó el pago de los intereses moratorios bajo los argumentos de que se trató de un proceso administrativo que no le es imputable, determinación que no es acertada, puesto que mal puede alegar a favor su propia culpa, toda vez que el pago de la obligación era posible de prever según lo previsto en la Ley 60 de 1993. - La nivelación salarial fue pagada varios años después de su causación, sin que se evidencie que la entidad pagó algún valor por concepto de intereses moratorios, por lo tanto es procedente su reconocimiento. 1.2.
Contestaciones de la demanda 1.2.1. El departamento de Caldas, Secretaría de Educación, se opuso a las pretensiones de la demanda al considerar que los dineros recibidos por la parte demandante, producto del proceso de homologación y nivelación salarial, fueron indexados, por lo tanto, no tenía derecho a reclamar la sanción moratoria, pues con ello se incurriría en una doble sanción. 2 Samai, índice 2, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento «ED_DEMANDA_CALDAS201700549(.rar) NroActua 2». 4 Radicado: 17001-23-33-000-2017-00549-01 (3790-2022) Demandante: Ignacio León Zapata Mazo 1.2.2.
La nación, Ministerio de Educación Nacional no se pronunció en la instancia procesal, según constancia de la Secretaría del Tribunal Administrativo de Caldas del 30 de mayo de 20183. 1.3. La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Caldas, Sala Cuarta de Decisión Oral, en sentencia del 5 de marzo de 2021 negó las pretensiones de la demanda.
Como fundamento de su decisión señaló lo siguiente4: - Por su carácter sancionatorio los intereses moratorios deben estar previstos en una norma que los autorice expresamente, es decir que faculte su cobro para los casos de pagos retroactivos por homologación y nivelación, supuesto que no se dio en el presente asunto. - A la parte actora le fue reconocida la indexación sobre las sumas pagadas por concepto de homologación y nivelación salarial, por lo tanto la pretensión de obtener intereses de mora por el pago tardío del retroactivo carece de vocación de prosperidad, dada la incompatibilidad entre ambos conceptos. - La condena en costas es procedente, en la medida en que la parte demandada se vio en la necesidad de asumir su defensa judicial y sufragar los gastos procesales, en atención a lo previsto en los artículos 188 del CPACA y 366 del Código General del Proceso5. 1.4.
El recurso de apelación Ignacio León Zapata Mazo interpuso recurso de apelación con fundamento en los siguientes argumentos6: - Debió ordenarse el reconocimiento de los intereses, toda vez que se incurrió en mora en el pago oportuno de las obligaciones salariales y prestacionales desde que ocurrió el traslado del personal de una planta a otra. - No es jurídicamente aceptable que un operador judicial exija que una norma regule el pago de intereses en mora derivado de los retroactivos que se adeudaban por homologación y nivelación salarial para poder reconocer a los trabajadores un pago 3 Ibidem. 4 Ibidem. 5 En lo sucesivo CGP. 6 Samai, índice 2, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento «ED_DEMANDA_CALDAS201700549(.rar) NroActua 2». 5 Radicado: 17001-23-33-000-2017-00549-01 (3790-2022) Demandante: Ignacio León Zapata Mazo al cual tienen derecho, pues con fundamento en el artículo 53 de la Constitución Política, el juzgador debe interpretar la situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho. - Para que opere el reconocimiento de intereses moratorios no es cierto que deben estar mencionados en el acto que reconoció el retroactivo por homologación y nivelación salarial, pues estos operan de pleno derecho. - Es inexistente la incompatibilidad entre la indexación y los intereses de mora, pues la naturaleza de las dos figuras es diferente, toda vez que la primera se refiere a la actualización de la deuda por la pérdida del valor adquisitivo de la moneda con el paso del tiempo, mientras que la segunda es la sanción por no pagar oportunamente una obligación. - Es procedente reconocer la indexación de los valores adeudados y el pago de los intereses de mora de manera concomitante, toda vez que de ninguna manera estos se excluyen cuando existe retardo en los pagos debidos; no obstante, si el fallador considera que son incompatibles, en virtud del principio de favorabilidad, debe reconocer los intereses de mora que han sido solicitados en la demanda, que abarcan el componente inflacionario e indemnizatorio. 1.5.
Intervenciones en segunda instancia Conforme con el numeral 3 del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, en cuanto no fue necesario el decreto de pruebas, no hubo traslado a las partes para alegar. 1.6. El Ministerio Público El procurador delegado ante el Consejo de Estado no emitió concepto. 2.
Consideraciones 2.1. El problema jurídico Los problemas jurídicos se contraen a determinar ¿si Ignacio León Zapata Mazo tiene derecho al reconocimiento y pago de los intereses moratorios sobre el valor de la liquidación por la homologación y nivelación salarial del cargo en calidad de personal administrativo, realizado en virtud del proceso de descentralización del servicio educativo? 6 Radicado: 17001-23-33-000-2017-00549-01 (3790-2022) Demandante: Ignacio León Zapata Mazo 2.2.
Marco normativo y jurisprudencial 2.2.1. De la nacionalización de la educación y el proceso de homologación del personal administrativo al servicio de los establecimientos educativos En virtud de la Ley 43 de 19757 ocurrió el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria que prestaban los departamentos, el distrito especial de Bogotá, los municipios, intendencias y comisarias, el cual se desarrolló entre el 1.º de enero de 1976 y el 31 de diciembre de 1980.
Con fundamento en la Constitución Política de 1991 y en desarrollo de los principios constitucionales sobre el servicio público y esencial de la educación, fue proferida la Ley 115 de 19948 a través de la cual se definió el término educación como un proceso de formación permanente, personal, cultural y social, e igualmente, se reguló como una función social acorde con las necesidades de las personas, la familia y la sociedad9; por consiguiente, previó la obligación en cabeza del Estado de garantizar su acceso y la responsabilidad de la Nación y de las entidades territoriales de garantizar su cobertura10.
En armonía con el desarrollo del concepto de educación como función pública y como elemento determinante en el cumplimiento de los fines del Estado, se expidió la Ley 60 de 199311, por la cual se creó el situado fiscal que sería destinado a la educación y definió los porcentajes de participación cedidos por la Nación a los entes territoriales, el cual sería administrado bajo la responsabilidad de los departamentos y distritos.
La citada ley les confirió a los departamentos competencias en materia de educación12, en particular, para la organización de plantas de personal docente y administrativo de los servicios educativos estatales13. Igualmente, dispuso la entrega de los recursos necesarios (bienes y personal) a los departamentos, distritos y municipios certificados para el ejercicio de la actividad docente. 7 «Por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los Departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los Municipios, las Intendencias y Comisarías; se redistribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». 8 «Por la cual se expide la ley general de educación». 9 Art. 1 Ley 114 de 1994. 10 Art. 4 ibidem. 11 «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones». 12 Artículo 3, literal a), de la Ley 60 de 1993. 13 Artículo 6 de la Ley 60 de 1993. 7 Radicado: 17001-23-33-000-2017-00549-01 (3790-2022) Demandante: Ignacio León Zapata Mazo Más adelante, el Acto Legislativo 01 de 200114 modificó los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y creó el Sistema General de Participaciones de los entes territoriales.
En desarrollo de lo anterior, se expidió la Ley 715 de 200115 que fijó la proporción de la distribución de los recursos para los sectores de educación, salud y propósito general; asimismo, definió el porcentaje que posteriormente se repartiría entre los municipios, distritos y departamentos. Adicional a ello, se distribuyeron nuevamente las competencias entre la Nación y las entidades territoriales para ejercer la prestación del servicio en sus niveles preescolar, básico y medio, en el área urbana y rural (artículos 5 a 7), mediante los cuales se entregó a los departamentos, a los distritos y a los municipios certificados la planeación, dirección y prestación directa del servicio educativo en condiciones de equidad, eficiencia y calidad, así como la administración del personal.
En los artículos 34 y 38 ibidem, se dispuso la incorporación de docentes, directivos y del personal administrativo a los cargos en las plantas financiadas con recursos del Sistema General de Participaciones16 (antes situado fiscal) por parte de la respectiva entidad territorial, con prioridad del personal vinculado que cumpliera los requisitos.
Frente a este proceso de descentralización, la Sala de Consulta y Servicio Civil emitió el Concepto 1607 del 9 de diciembre de 2004, con el fin de resolver una consulta planteada por la ministra de educación nacional17, indicó que las entidades territoriales debían homologar al personal administrativo que recibieron o ingresara en adelante, con ocasión de la descentralización del servicio educativo, a través del procedimiento de la incorporación, previa homologación de los cargos. 14 «Por medio del cual se modifican algunos artículos de la Constitución Política.
(…) Artículo 2. El artículo 356 de la Constitución Política quedará así: Artículo 356. Salvo lo dispuesto por la Constitución, la ley, a iniciativa del Gobierno, fijará los servicios a cargo de la Nación y de los Departamentos, Distritos, y Municipios. Para efecto de atender los servicios a cargo de éstos y a proveer los recursos para financiar adecuadamente su prestación, se crea el Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios (…)». 15 «Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros» 16 En adelante SGP 17 «1.- ¿Deben las entidades territoriales, en virtud del principio de igualdad, proceder a homologar al personal administrativo que recibieron o reciban en virtud de la descentralización del servicio educativo? 2.- Debe la Nación asumir con cargo al Sistema General de Participaciones los costos de la homologación del personal administrativo realizado por las entidades territoriales durante la vigencia de la ley 60 de 1993? 3.- Debe la Nación asumir con cargo al Sistema General de Participaciones el costo de la homologación del personal administrativo que realicen las entidades territoriales certificadas en virtud de lo establecido en la ley 715 de 2001?» 8 Radicado: 17001-23-33-000-2017-00549-01 (3790-2022) Demandante: Ignacio León Zapata Mazo Lo anterior, sin detrimento de la autonomía de las entidades territoriales, dentro de un límite máximo salarial acorde con su realidad fiscal, siempre en búsqueda de la eficiencia, en aras de contribuir a la equivalencia de aquellos y al equilibrio de los salarios entre los servidores nacionales y los territoriales, de conformidad con lo previsto en el parágrafo del artículo 12 de la Ley 4ª de 199218.
Al respecto, el Ministerio de Educación Nacional mediante Directiva Ministerial 10 del 30 de junio de 2005, determinó que el procedimiento de homologación y nivelación salarial del personal administrativo docente comprendería las siguientes etapas: i) La elaboración del estudio técnico, cuyo producto es la creación de una tabla de homologación con la clasificación del empleo (código y grado), las funciones, los requisitos y la asignación salarial de la planta de personal administrativo de la entidad territorial receptora; y ii) la homologación de cargos y nivelación salarial con efectos a partir de la fecha, por medio de un acto administrativo general y luego individualizado por cada funcionario, con el cargo a homologar y la nivelación salarial respectiva, previo certificado de disponibilidad presupuestal. 2.3.
Lo probado dentro del proceso Al expediente se aportaron los siguientes documentos19: - Resolución 2026-6 de 22 de marzo de 2013, por medio de la cual la Secretaría de Educación de Caldas reconoció al demandante, por concepto de ajuste de la homologación y nivelación salarial del personal administrativo por el periodo comprendido entre el 10 de febrero de 1997 y el 31 de diciembre de 2009, con 18 «Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política.
(…) Artículo 12.- El régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales será fijado por el Gobierno Nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en la presente Ley. En consecuencia, no podrán las corporaciones públicas territoriales arrogarse esta facultad. Parágrafo.- El Gobierno señalará el límite máximo salarial de estos servidores guardando equivalencias con cargos similares en el orden nacional». 19 Samai, índice 2, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento «ED_DEMANDA_CALDAS201700549(.rar) NroActua 2». 9 Radicado: 17001-23-33-000-2017-00549-01 (3790-2022) Demandante: Ignacio León Zapata Mazo inclusión de la indexación, la suma de $36.697.784 «valor neto».
Para el efecto dispuso: «Que por medio de Decreto departamental N°. 0337 del 2 de diciembre de 2010 se modificó la homologación y nivelación salarial de los cargos administrativos de la planta de personal del Departamento de Caldas - Sector Educación, financiados con recursos del Sistema General de Participaciones, que fue aprobada inicialmente por Decreto departamental N°039 del 20 de abril de 2007.
Que atención a lo dispuesto en la Directiva Ministerial No. 10 de 2005 y en la Resolución 2171 de 17 de mayo de 2006, expedida por el Ministerio de Educación Nacional, y que en consecuencia la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, elaboró y presentó el ante el Ministerio de Educación Nacional el estudio técnico para el correspondiente ajusta a la homologación y nivelación salarial antes definida, con base en la modificación presentada por el departamento de Caldas, mediante Decreto; de acuerdo a nivel jerárquico y los requisitos exigidos para el desempeño del cargo y el de recomendar el nivel, cargo y grado salarial que se debe asignar.
Que dicho estudio técnico radicado en su última versión con el No. 2007ER9711, fue aprobado por el Ministerio de Educación Nacional mediante comunicación suscrita el 30 de marzo de 2007 por parte de la Doctora Gloria Mercedes Álvarez Núñez, Directora de la Dirección de Descentralización, por encontrase ajustado a las normas de carrera administrativa Que el Departamento de Caldas mediante Decreto 0399 de 20 de abril 2007 homologó y niveló los cargos administrativos del personal perteneciente a la planta de cargos del Departamento de Caldas pagada con recursos del sistema general de participaciones.
Que el Ministerio de Educación Nacional mediante Oficio 2009EE29765 del 01 de junio de 2009, aprobó la modificación al estudio técnico de ajuste a la homologación y nivelación salarial del personal administrativo adscrito a la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas. Que la unidad administrativa y financiera de la Secretaría de Educación de Manizales, realizó liquidación y revisión del retroactivo a pagar al personal administrativo financiados con recursos del Sistema General de Participaciones, por el periodo comprendido entre el 10 de febrero de 1997 al 31 de diciembre de 2009, que arrojó un valor bruto de (…) $57.341.662.202 pesos (…)». - Resolución 4283-6 del 26 de junio 2013, por medio de la cual el secretario de educación del departamento de Caldas aclaró el anterior acto administrativo, en el sentido de ajustar la liquidación de la indexación por observarse «una diferencia entre el valor calculado por el Ministerio de Educación y el valor total calculado por la Secretaría de Educación, lo cual obliga a la SED a hacer el correspondiente ajuste, liquidando el valor de la indexación teniendo como base el IPC inicial del mes de enero de 1997 (IPC INICIAL 80,92)».
Por lo tanto, se reconoció una suma de $30.349.844. - Certificación del 25 de abril de 2017, suscrita por el profesional universitario de la Secretaría de Educación de Caldas, en la cual se indicó: 10 Radicado: 17001-23-33-000-2017-00549-01 (3790-2022) Demandante: Ignacio León Zapata Mazo «El señor(a) ZAPATA MAZO IGNACIO LEON identificado(a) con cédula de ciudadanía número: 4.445.952 mediante resolución número: 2026-6 del 22 de marzo de 2013, resolución aclaratoria número: 4283-6 del 26 de junio de 2013 y resolución modificatoria número No Aplica-06 de fecha no aplica, se le reconoció retroactivo de homologación y nivelación salarial como personal administrativo de los establecimientos educativos pagados con recursos del SGP del sector educativo adscrito a la planta de personal del departamento de Caldas a partir del año 20/04/2004,los valores que a continuación se detallan: Los anteriores dineros fueron cancelados en Mayo 15 de 2013». - Reclamación administrativa presentada ante la Secretaría de Educación de Caldas para obtener el pago de intereses moratorios, causados sobre las sumas previamente pagadas por concepto de homologación y nivelación salarial. - Resolución 1686-6 del 2 de marzo de 2017, por medio de la cual la Secretaría de Educación del departamento de Caldas negó el pago de los intereses moratorios reclamados por el demandante, presuntamente causados por el retardo en el pago de la homologación y nivelación salarial. 2.4.
Análisis sustancial del caso concreto El actor sostiene que tiene derecho al reconocimiento de los intereses moratorios presuntamente originados sobre las sumas que le pagó la Secretaría de Educación del departamento de Caldas por concepto de nivelación y homologación salarial como empleado administrativo de la planta de personal de ese departamento.
Lo anterior, al considerar que se causaron porque la administración no asumió el AÑO DEVENGOS INDEXACIÓN TOTAL 1997 $0 $0 $0 1998 $0 $0 $0 1999 $0 $0 $0 2000 $0 $0 $0 2001 $0 $0 $0 2002 $0 $0 $0 2003 $0 $0 $0 2004 $150.445 $1.075.816 $1.226.261 2005 $2.916.852 $1.755.763 $4.672.615 2006 $4.195.175 $1.837.978 $6.033.153 2007 $11.714.636 $3.486.571 $15.201.207 2008 $7.539.761 $1.367.457 $8.907.218 2009 $8.546.560 $1.055.892 $.602.452 TOTAL $35.063.429 $10.579.477 $45.642.906 11 Radicado: 17001-23-33-000-2017-00549-01 (3790-2022) Demandante: Ignacio León Zapata Mazo pago de sus obligaciones salariales de manera inmediata, sino que lo hizo muchos años después. El Tribunal Administrativo de Caldas, Sala Cuarta de Decisión, negó las súplicas al considerar que era improcedente el pago de intereses moratorios, toda vez que: i) el reconocimiento de estos debe estar previsto en una norma que los autorice expresamente, es decir que faculte su cobro para los casos de pagos retroactivos por homologación y nivelación, supuesto que no se dio en el presente asunto; y ii) al demandante le fue concedida la indexación sobre las sumas pagadas.
Para resolver, en atención a las pruebas relacionadas, se observa que el proceso de homologación y nivelación salarial del departamento de Caldas se ordenó a través del Decreto 0399 del 20 de abril de 2007, en virtud del cual, se expidió la Resolución 2026-6 del 22 de marzo de 2013, aclarada por la Resolución 4283-6 del 26 de junio de 2013, mediante las cuales se le reconoció al actor unas sumas de dinero por todas las diferencias salariales indexadas durante el período de 2004 a 2009, como se señaló en el acápite precedente.
En consecuencia, a pesar de que el proceso de homologación se consolidó hasta el 2013 cuando se efectuó el pago del retroactivo correspondiente, lo cierto es que se debieron agotar múltiples etapas, propias de la transferencia de los recursos de la nación a las entidades territoriales. Así entonces, de modo alguno el Ministerio de Educación o el departamento de Caldas incurrieron en alguna dilación del pago, puesto que se surtieron las diversas etapas necesarias para satisfacer la obligación en relación con la suma reconocida al demandante, procedimiento que requirió de varios ajustes y modificaciones.
En este punto es necesario señalar que los intereses moratorios han sido definidos desde el punto de vista jurisprudencial como aquella suma de dinero que debe pagar el deudor a título de indemnización por el incumplimiento total o parcial de una obligación. En otras palabras, son aquellos que debe pagar el deudor desde la fecha en la que se constituye en mora, los cuales cesan solo en el momento del pago de la obligación contraída, cuya finalidad es el resarcimiento tarifado o indemnización de los perjuicios que padece el acreedor por no tener consigo el dinero en la oportunidad debida20.
Lo anterior no se encuentra demostrado dentro del sub judice, puesto que el pago de la nivelación salarial se efectuó el 15 de mayo de 2013, según se indicó en la 20 Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A. Sentencia del 7 de diciembre de 2017. Rad. 73001-23-33-000-2014-00311-01(0905-15). C.P. William Hernández Gómez. 12 Radicado: 17001-23-33-000-2017-00549-01 (3790-2022) Demandante: Ignacio León Zapata Mazo certificación emitida por la Secretaría de Educación del departamento de Caldas, y que la Resolución 2026-6 que reconoció y ordenó el pago de la nivelación data del 22 de marzo de 2013, es decir que transcurrieron aproximadamente 2 meses entre uno y otro momento, de modo que no es procedente la condena por el pago de intereses moratorios, en tanto se considera un plazo prudencial, sin que se haya incurrido en una dilación injustificada, en atención a la magnitud de los trámites económicos y administrativos para terminar el proceso de homologación y nivelación salarial.
Al respecto, el Consejo de Estado en sentencia del 28 de septiembre de 2017, al resolver un caso similar al que ahora se estudia, partió de la fecha de los actos administrativos de reconocimiento del retroactivo de la nivelación salarial respecto del pago efectivo y sostuvo que «trascurrió tan solo 1 mes entre el acto administrativo que reconoció el derecho y el que ordenó el pago, evidenciándose un lapso mínimo, prudente y proporcional, teniendo en cuenta la magnitud de los trámites económicos y administrativos para culminar el proceso homologación y nivelación salarial»21.
En tal virtud, para la Sala no hay lugar a reconocer los intereses moratorios solicitados en la demanda, toda vez que del contenido del acto administrativo a través del cual se reconoció el retroactivo con ocasión a la homologación y nivelación salarial, no se estableció nada al respecto, máxime cuando la actora no manifestó su desacuerdo frente a ellos, por lo que no es dable que a través de un nuevo procedimiento administrativo iniciado en ejercicio de una petición presentada en interés particular pretenda recurrir lo reconocido a través de la Resolución 2026- 6 del 22 de marzo de 2013, en tanto no incluyó los intereses moratorios.
Aunado a lo anterior, en el presente caso se estructuró una causa justificante de la tardanza en el pago, cuya consecuencia directa, es el reconocimiento de una actualización monetaria con base en el IPC, como se realizó, y no el pago de una indemnización por mora, habida cuenta de que tampoco se demostró el actuar doloso de la administración para evitar cumplir con la obligación, sumado al hecho de que en el contexto normativo aplicable al asunto, no se previó expresamente el reconocimiento de dicha sanción en caso de dilación en el proceso de nivelación en comento, lo cual convalida el actuar de las demandadas a través de los actos acusados.
Frente a lo aquí analizado, el Consejo de Estado en sentencia del 7 de diciembre de 2017 indicó que no es procedente acceder al reconocimiento de los intereses moratorios respecto del pago retroactivo de nivelaciones salariales, porque 21 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, proceso con radicado 73001-33-33-000-2014-00406-01 (2488-15). 13 Radicado: 17001-23-33-000-2017-00549-01 (3790-2022) Demandante: Ignacio León Zapata Mazo tratándose de derecho sancionatorio debe existir una norma que ordene su pago, así: «Por otro lado, tampoco hay lugar a reconocer intereses moratorios en el presente caso, teniendo en cuenta la naturaleza eminentemente sancionatoria de los mismos, en cuanto buscan castigar al deudor incumplido.
Bajo este entendido si no se dijo nada al respecto en las resoluciones que reconocieron el retroactivo, como tampoco hay norma que expresamente lo consagre, no se puede en consecuencia, entrar a reconocerse los intereses moratorios. Recordemos que por su carácter sancionatorio, los intereses moratorios deben estar consagrados en una norma que los autorice expresamente, es decir, que faculte el cobro de los mismos para los casos de pagos retroactivos por homologación y nivelación, o estar claramente incluidos en el documento que reconoce el derecho, supuestos, que no se evidencian en el presente asunto»22.
En esta línea, en sentencia del 23 de agosto de 2018, se reiteró que no hay lugar al pago de intereses moratorios cuando en el contenido de los actos administrativos que reconocieron el retroactivo no se incluyó nada sobre el particular y además no existe una norma que autorice dicho reconocimiento23. En este sentido, esta Subsección, mediante sentencia del 4 de mayo de 202324, sostuvo que no es procedente acceder al reconocimiento de los intereses moratorios respecto del pago retroactivo de nivelaciones salariales, sin que exista un mandato legal que determine en forma expresa su imposición, dada su naturaleza sancionatoria.
Por ende, tampoco hay lugar a la aplicación analógica de las normas que regulan las obligaciones contractuales entre particulares. Por lo analizado, se confirmará la sentencia apelada que negó el reconocimiento y pago de los intereses moratorios presuntamente causados por el retardo en el pago de la homologación y nivelación salarial. 2.5.
Costas La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es el artículo 188 del CPACA que dispuso: 22 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, M.P. William Hernández Gómez, sentencia del 7 de diciembre de 2017, proceso con radicado 73001-23-33-000-2014-00311-01 (0905-15). 23 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 23 de agosto de 2018, M.P. César Palomino Cortés, proceso con radicado 73001-23-33-000-2014-00403-01 (4589-15). 24 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, radicación 08001-23-33-000-2014-00966- 01 (0675-2021).
En igual sentido se ha pronunciado la Subsección B en las sentencias del 22 de febrero de 2018, radicado 73001-23-33-000-2014-00404-01(2475-15); del 1 de marzo de 2018, radicado 73001-23-33-000-2014-00221-01(1914-15) y 73001-23-33-000-2014-00265-01(3484-15). 14 Radicado: 17001-23-33-000-2017-00549-01 (3790-2022) Demandante: Ignacio León Zapata Mazo «Artículo 188.
Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal».
Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma25.
Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas. En el caso concreto, como no se evidenció que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala se abstendrá de condenar en costas y revocará la condena impuesta en primera instancia, por no haberse efectuado el análisis aquí expuesto. 3.
Conclusión Con fundamento en lo expuesto, la Sala encuentra que es improcedente el reconocimiento de intereses moratorios, en el entendido que existió una justificación razonable para la dilación en el pago del correspondiente retroactivo, además, la pérdida del valor adquisitivo fue conjurada con la indexación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 25 En este sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter., radicación 70001-23-33-000- 2013-00065-01 (1908-2014). 15 Radicado: 17001-23-33-000-2017-00549-01 (3790-2022) Demandante: Ignacio León Zapata Mazo F A L L A: Primero. Revocar el párrafo 2º de la parte resolutiva de la sentencia proferida el 5 de marzo de 2021 por el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala Cuarta de Decisión Oral, y en su lugar se dispone no condenar en costas de primera instancia. Segundo. Confirmar en lo demás la sentencia recurrida, de conformidad con lo expuesto en esta decisión. Tercero. No condenar en costas en esta instancia. Devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo Samai.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Ausente con excusa JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. LAVM