Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Bogotá D. C., diecinueve (19) de junio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-23-33-000-2022-00173-01 (1156-2026) Demandante: Olga Liliana Giraldo Giraldo Demandado: Nación, Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Temas: Apelación del auto que aprueba la liquidación de costas / distinción entre imposición y liquidación de costas ________________________________________________________________ Asunto Decide el despacho el recurso apelación presentado por la parte demandante contra el auto del 19 de diciembre de 2025, proferido por el Tribunal Administrativo de Caldas que aprobó la liquidación de las costas realizada por la secretaría de este tribunal. 1.
Antecedentes 1.1. Sentencia de primera instancia 1. El Tribunal Administrativo de Caldas en sentencia del 8 de marzo de 2024 resolvió lo siguiente: «Primero. Negar las pretensiones de la demanda presentada dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora Olga Liliana Giraldo Giraldo contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Segundo. Condenar en costas en esta instancia a la parte demandante y en favor de las demandadas Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio a título de agencias en derecho, las cuales se fijan en un salario mínimo mensual legal vigente, atendiendo lo dispuesto en el artículo 5° numeral 1 del Acuerdo PSAA16-10554 de 5 de agosto de 2016.
Tercero. Notifíquese conforme lo dispone el artículo 203 del CPACA. Cuarto: Ejecutoriada esta providencia, liquidar los gastos del proceso, devolver los remanentes si los hubiere, y archivar el proceso, previas las anotaciones del caso en el aplicativo SAMAI». 2 Radicado: 17001-23-33-000-2022-00173-01 (1156-2026) Demandante: Olga Liliana Giraldo Giraldo 2.
La sentencia de primera instancia, de conformidad con la constancia elaborada por la secretaría del tribunal el 27 de marzo de 2025, se notificó «el doce (12) de marzo de 2024, quedando ejecutoriada el cuatro (04) de abril de 2024. Por tanto, la providencia se encuentra en firme debidamente notificada y ejecutoriada». 1.2. Liquidación de costas y su aprobación 3.
La Secretaría del Tribunal Administrativo de Caldas, mediante oficio del 27 de noviembre de 2025 liquidó las costas del proceso, de conformidad con lo establecido en la sentencia de primera instancia, así: 4. El a quo aprobó la liquidación efectuada en auto del 19 de diciembre de 2025. 1.3. Recurso de reposición en subsidio de apelación 5.
Olga Liliana Giraldo Giraldo presentó un recurso de reposición, en subsidió de apelación, contra el auto del 19 de diciembre de 2025 que sustentó en los siguientes argumentos: 5.1. La liquidación de costas fue aprobada en perjuicio de la parte demandante, sin tener en cuenta que la demanda fue promovida con base en hechos claros, fundados en derecho y sustentada en pruebas documentales suficientes. 5.2.
La demanda fue una actuación procesal legítima, impulsada con la finalidad de obtener el reconocimiento de derechos desconocidos por la negativa de la administración para reconocer la pensión de jubilación de la demandante. Asimismo, la conducta asumida durante el proceso fue respetuosa, diligente, razonable y ajena a cualquier intención de dilatar el trámite judicial o de abusar del derecho de acción. 3 Radicado: 17001-23-33-000-2022-00173-01 (1156-2026) Demandante: Olga Liliana Giraldo Giraldo 5.3.
En el expediente no se verifica ni se acredita la existencia de gestiones, gastos o erogaciones reales asumidas por la parte vencedora que justifiquen la liquidación aprobada. Además, el auto impugnado omitió toda valoración respecto a la conducta procesal de la parte actora, la cual se limitó a ejercer legítimamente el derecho de acceso a la administración de justicia en busca del reconocimiento de derechos con base en precedentes jurisprudenciales del Consejo de Estado y los Tribunales Administrativos. 5.4.
Acudir a la jurisdicción contenciosa-administrativa en ejercicio del derecho fundamental de acceso a la justicia no puede convertirse «en sí mismo, en motivo para sancionar económicamente a la parte vencida, especialmente cuando no se actuó con temeridad ni mala fe». 5.5. La demandada fue representada por abogados vinculados institucionalmente, quienes cumplieron su función dentro de sus obligaciones ordinarias; por lo tanto, no existió para el Estado un gasto adicional, extraordinario «o un desembolso de bolsillo que deba ser 'resarcido' por el docente».
Convertir las costas en una fuente de ingreso para la entidad, a expensas del patrimonio de un educador, desnaturaliza la figura de la condena en costas. 5.6. Sostuvo que la resolución que motivó la demanda fue una consignación extemporánea, lo que justifica que la controversia se llevara ante el juez natural y que, si se conociera de antemano el resultado de un proceso judicial, no tendría sentido acudir al mismo, por tanto, no puede ser penalizada una actuación procesal legítima y motivada que, aunque no hubiere obtenido una decisión favorable, respondió a la necesidad de someter a control judicial una actuación administrativa que objetivamente generaba incertidumbre jurídica. 1.3.
Auto que decide no reponer y concede apelación 6. El Tribunal Administrativo de Caldas en auto del 30 de abril de «2025» decidió no reponer la decisión recurrida. 7. Ahora bien, por considerar que el recurso de apelación era procedente contra el auto que aprueba la liquidación de costas, de conformidad con el numeral 5 del artículo 366 del CGP y por encontrarlo interpuesto dentro del término legal correspondiente, el a quo lo concedió. Así las cosas, dispuso el envío del expediente al Consejo de Estado para resolver el recurso indicado. 2.
Consideraciones 2.1. Procedencia del recurso 4 Radicado: 17001-23-33-000-2022-00173-01 (1156-2026) Demandante: Olga Liliana Giraldo Giraldo 8. En el auto de unificación del 31 de mayo de 2022, proferido por la Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo de esta Corporación, se estableció la siguiente regla: «En vigencia de la Ley 1437 de 2011 el auto que aprueba la liquidación de las costas procesales en la jurisdicción contencioso administrativa es apelable al tenor de lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 366 del Código General del Proceso, disposición a la que remite el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.
Dicha apelación procede a partir del 1 de enero de 2014, fecha en la que entraron a regir plenamente las normas del Código General del Proceso para la jurisdicción contencioso administrativa. Con la entrada en vigor de la Ley 2080 de 2021, el auto que aprueba la liquidación de las costas del proceso sigue siendo apelable». 9. En atención de ello, se comprende que el recurso de apelación presentado por la parte demandante contra el auto que aprobó la liquidación de las costas procesales es procedente; por lo tanto, se continuará con su estudio. 2.2.
Competencia 10. Esta Corporación es competente para conocer el presente asunto de conformidad con lo previsto en el artículo 150 del CPACA que dispone que «el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación (…)».
Asimismo, el despacho es competente para proferir la presente decisión por no ser de aquellos asuntos que deban ser resueltos en sala según lo señalado el artículo 125 ibidem. 2.3. Problema jurídico 11. Se circunscribe a establecer si en el presente asunto ¿debe revocarse el auto por medio del cual el tribunal administrativo de primera instancia aprobó la liquidación de costas realizada por la secretaría de esa corporación judicial? 2.4.
Marco normativo – de la condena en costas y su liquidación 12. El artículo 365 del CGP establece las reglas para la determinación de la condena en costas en los siguientes términos: «Artículo 365. Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 5 Radicado: 17001-23-33-000-2022-00173-01 (1156-2026) Demandante: Olga Liliana Giraldo Giraldo 1.
Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código. Además se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe. 2.
La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella. 3. En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda. 4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. 5.
En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial, expresando los fundamentos de su decisión. 6. Cuando fueren dos (2) o más litigantes que deban pagar las costas, el juez los condenará en proporción a su interés en el proceso; si nada se dispone al respecto, se entenderán distribuidas por partes iguales entre ellos. 7.
Si fueren varios los litigantes favorecidos con la condena en costas, a cada uno de ellos se les reconocerán los gastos que hubiere sufragado y se harán por separado las liquidaciones. 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. 9. Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas.
Sin embargo, podrán renunciarse después de decretadas y en los casos de desistimiento o transacción». 13. Por su parte, el artículo 366 ibidem en cuanto a la liquidación de la condena en costas y agencias en derecho dispone lo siguiente: «Artículo 366. Liquidación. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas: 1.
El secretario hará la liquidación y corresponderá al juez aprobarla o rehacerla. 2. Al momento de liquidar, el secretario tomará en cuenta la totalidad de las condenas que se hayan impuesto en los autos que hayan resuelto los recursos, en los incidentes 6 Radicado: 17001-23-33-000-2022-00173-01 (1156-2026) Demandante: Olga Liliana Giraldo Giraldo y trámites que los sustituyan, en las sentencias de ambas instancias y en el recurso extraordinario de casación, según sea el caso. 3.
La liquidación incluirá el valor de los honorarios de auxiliares de la justicia, los demás gastos judiciales hechos por la parte beneficiada con la condena, siempre que aparezcan comprobados, hayan sido útiles y correspondan a actuaciones autorizadas por la ley, y las agencias en derecho que fije el magistrado sustanciador o el juez, aunque se litigue sin apoderado.
Los honorarios de los peritos contratados directamente por las partes serán incluidos en la liquidación de costas, siempre que aparezcan comprobados y el juez los encuentre razonables. Si su valor excede los parámetros establecidos por el Consejo Superior de la Judicatura y por las entidades especializadas, el juez los regulará. 4. Para la fijación de agencias en derecho deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura.
Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas. 5. La liquidación de las expensas y el monto de las agencias en derecho solo podrán controvertirse mediante los recursos de reposición y apelación contra el auto que apruebe la liquidación de costas.
La apelación se concederá en el efecto diferido, pero si no existiere actuación pendiente, se concederá en el suspensivo. 6. Cuando la condena se imponga en la sentencia que resuelva los recursos de casación y revisión o se haga a favor o en contra de un tercero, la liquidación se hará inmediatamente quede ejecutoriada la respectiva providencia o la notificación del auto de obedecimiento al superior, según el caso». 14.
De conformidad con lo dispuesto en las citadas normas, se concluye que en cuanto a la condena en costas existen dos momentos diferentes que son: i) el de la imposición por parte del juez y ii) el de la liquidación. Al respecto, esta Corporación ha señalado lo siguiente: «La condena en costas se define en dos momentos. El primero es propiamente la imposición de la condena en costas realizada por el juez, siempre que la ley establezca su procedencia y que se hubieren causado (artículo 365 del CGP).
Es decir, la imposición de las costas requiere de una providencia, en la cual se anuncia su imposición y, para el caso de las agencias en derecho, deberán fijarse, de acuerdo con las tarifas establecidas por el Consejo Superior de la Judicatura (artículo 366 del CGP). Ejecutoriada la providencia o notificado el auto de obedecimiento a lo resuelto por el superior, según sea el caso, inicia el segundo momento, que consiste en la liquidación de las costas (artículo 366 del CGP).
A la secretaría le corresponde elaborar la liquidación, conforme con las reglas del artículo 366 del CGP, para lo cual se constatará 7 Radicado: 17001-23-33-000-2022-00173-01 (1156-2026) Demandante: Olga Liliana Giraldo Giraldo que las expensas estén probadas y, para las agencias en derecho, se tendrán en cuenta los lineamientos del juez»1. 15.
En ese entendido, el recurso de apelación contra el auto que aprueba la liquidación de las costas debe estar dirigido a cuestionar la suma que resultante de la operación matemática efectuada por la secretaría más no la imposición de la condena en costas. Sobre este punto la Corporación ha señalado que: «[…] para el caso concreto debe advertirse que el estudio que sobre el auto proferido por el tribunal correspondía abordarse en esta instancia, debía circunscribirse únicamente a determinar si el auto que aprobó la liquidación de costas se ajustó a los límites normativos previstos para el efecto, por lo que no es éste el escenario procesal correspondiente para efectuar estudio sobre la imposición de las costas a cargo de la parte demandante que hizo el Tribunal Administrativo del Cauca en la sentencia proferida el 1.º de noviembre de 2016, teniendo en cuenta que dicho fallo se encuentra debidamente ejecutoriado, tal como consta a folio 299 del expediente, al haberse resuelto la segunda instancia el 16 de agosto de 2018»2. 16.
Ahora bien, el Consejo de Estado ha determinado que cuando los argumentos expuestos en el recurso de apelación contra el auto que aprueba la liquidación de costas no se dirigen contra el fondo de la decisión recurrida al no existir correspondencia con los presupuestos del asunto que se resuelve, se presenta llamada apelación fallida, que conlleva en consecuencia a dejar incólume lo resuelto por la autoridad judicial de primera instancia. 2.6.
Estudio del caso concreto 17. En el presente asunto se encuentra que a pesar de que se impugno la decisión que aprobó la liquidación de costas efectuada por la Secretaría de Tribunal Administrativo de Caldas, en el recurso de apelación no se indicó propiamente un reproche al cálculo aritmético efectuado por la secretaria del tribunal. 18.
El despacho observa que el recurso presentado tiene como finalidad cuestionar la condena en costas impuesta a Olga Liliana Giraldo Giraldo. En este sentido, se considera que, si la parte demandante no estaba de acuerdo con dicha imposición, debió apelar la sentencia de primera instancia que la condenó al pago de estas expensas. 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, auto del veintiséis (26) de febrero de dos mil veinticuatro (2024);
Radicado No. 68001-23-33-000-2013-00418-02 (27741). 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, auto del 10 de mayo de 2021, proferido en el proceso 19001-23-33-000-2015-00502-02(5530-19). 8 Radicado: 17001-23-33-000-2022-00173-01 (1156-2026) Demandante: Olga Liliana Giraldo Giraldo 19.
De conformidad con ello y comoquiera que la demandante no argumento reproche frente a la liquidación aprobada, sino que cuestionó la imposición de la condena en costas, se encuentra que la apelación es fallida y, por lo tanto, se mantendrá incólume la decisión atacada. En mérito de lo expuesto, este despacho
RESUELVE
Primero. Declarar fallido el recurso de apelación presentado por la parte demandante contra el auto del 19 de diciembre de 2025, proferido por el Tribunal Administrativo de Caldas que aprobó la liquidación de las costas realizada por la secretaría de este tribunal. Segundo. Dejar incólume la providencia recurrida. Tercero. Notificar esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA.
Cuarto. Efectuar las anotaciones correspondientes en la plataforma Samai del Consejo de Estado. Quinto. Devolver el expediente al tribunal administrativo de origen. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el ponente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación, y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA DFMS