CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2021-00707-01 (3332-2024) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones1 Tercero interesado: Miguel Antonio Pinzón Bello Litisconsorte: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social2 Asunto: Apelación contra auto que negó medida cautelar; incompatibilidad pensional; pensiones de vejez reconocidas con tiempos de servicio en los sectores público y privado; y, sistema tripartito de financiación de la seguridad social Auto __________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandante contra el auto del 6 de octubre de 2023, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A que negó la solicitud de medida cautelar. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Pretensiones 1. Colpensiones presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo3 en orden a que se declarara la nulidad de la Resolución GNR 159569 del 29 de junio de 2013, mediante la cual la demandante reconoció a Miguel Antonio Pinzón Bello una 1 En adelante Colpensiones. 2 En adelante Ugpp. 3 En adelante CPACA. 2 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00707-01 (3332-2024) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones pensión de vejez efectiva a partir del 8 de junio de 2013, de conformidad con el Decreto 758 de 1990. 2.

En consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, solicitó i) la devolución de los dineros pagados a Miguel Antonio Pinzón Bello por concepto de pensión de vejez desde su ingreso a nómina hasta el momento en que cese su pago; ii) el pago de los intereses a los que hubiere lugar; y iii) la condena a la contraparte al pago de las costas procesales. 1.1.2.

Fundamentos fácticos 3. Los hechos de mayor relevancia que sustentan las pretensiones de la demanda son los siguientes: 3.1. La Caja Nacional de Previsión Social Cajanal EICE en liquidación, hoy Ugpp, en la Resolución 23773 del 18 de agosto de 2005 reconoció una pensión de vejez de conformidad con la Ley 33 de 1985 a Miguel Antonio Pinzón Bello con estatus pensional del 7 de noviembre de 2003, efectiva a partir del 27 de febrero de 2004 en cuantía de $1.522.170.55. 3.2.

Colpensiones a través de la Resolución GNR 159569 del 29 de junio de 2013 reconoció una pensión de vejez a Miguel Antonio Pinzón Bello, efectiva a partir del 8 de junio de 2013 por valor de $3.248.563 en la que se tuvo en cuenta 1.374 semanas cotizadas y un ingreso base de liquidación de $3.609.514, al cual se le aplicó una tasa de remplazo del 90% de conformidad con el Decreto 758 de 1990. 3.3.

Colpensiones, al reconocer la pensión de vejez, no tuvo en cuenta que Cajanal ya le había otorgado la prestación. 3.4. Los tiempos que se tuvieron en cuenta por Colpensiones para el reconocimiento pensional, también fueron considerados en el efectuado por Cajanal. En ese sentido, la prestación otorgada por Colpensiones resultaba incompatible, pues Miguel Antonio Pinzón Bello disfruta de 2 asignaciones del Estado que cubren el mismo riesgo (vejez); asimismo, las 2 prestaciones fueron causadas con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 (01 de abril de 1994), pues el estatus pensional con Cajanal fue del 7 de noviembre de 2003, y el del ISS, hoy Colpensiones, fue del 7 de noviembre de 2008. 3.5.

Colpensiones mediante auto de prueba APSUB 818 del 26 de marzo del 2021 solicitó una autorización a Miguel Antonio Pinzón Bello para revocar la Resolución GNR 159569 del 29 de junio de 2013; sin embargo, él guardó silencio. 3 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00707-01 (3332-2024) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones 1.2.

Admisión de la demanda e integración del contradictorio con la Ugpp 4. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A en auto del 19 de octubre de 2021 dispuso i) admitir la demanda presentada por Colpensiones; ii) vincular a Miguel Antonio Pinzón Bello en calidad de tercero interesado y a la Ugpp como litisconsorte necesario; y iii) efectuar las notificaciones de ley. 1.2.

Medida cautelar de suspensión provisional 5. Colpensiones solicitó como medida cautelar la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado. Al respecto señaló: 5.1. El acto demandado era contrario a lo previsto en los artículos 128 de la Constitución Política y 19 de la Ley 4 de 1992, los cuales señalan que «[n]adie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley» y que «[n]adie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público, ni recibir más de una asignación que provenga del Tesoro Público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado», respectivamente. 5.2.

Al expedir la resolución demandada, Colpensiones no tenía conocimiento de que Cajanal le había reconocido una pensión de vejez a Miguel Antonio Pinzón Bello y que ambas prestaciones habían tenido en cuenta los mismos aportes, lo cual generó un detrimento a las arcas del Estado y un enriquecimiento sin justa causa a favor del interesado, por tal razón, se hacía necesaria la suspensión de la prestación hasta tanto se revocara la Resolución GNR 159569 del 29 de junio de 2013. 5.3.

De no decretarse la suspensión solicitada la demandante deberá seguir pagando las mesadas pensionales a Miguel Antonio Pinzón Bello sin que tenga derecho a ello. Asimismo, será difícil recuperar los dineros pagados por concepto de pensión de vejez, lo cual genera un perjuicio a Colpensiones y a la estabilidad financiera del sistema general de pensiones. 1.3.

Oposición a la medida cautelar 6. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A corrió traslado de la medida cautelar en auto del 19 de octubre de 2021 de 4 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00707-01 (3332-2024) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones conformidad con lo previsto en el artículo 233 del CPACA. 7.

Miguel Antonio Pinzón Bello contestó la medida cautelar y se opuso a la suspensión del acto demandado, frente a lo cual, indicó: 7.1. Si bien es verdad que se le reconocieron 2 pensiones y su derecho se causó después de la Ley 100 de 1993, lo cierto es que Colpensiones no tuvo en cuenta los mismos aportes que consideró Cajanal para reconocerle pensión de vejez, ya que en la primera cotizó como empleado del sector privado en calidad de docente de «[l]a Universidad Social Católica, Universidad Javeriana, Corporación Estudios Superiores UIC, Corporación Universitaria Antonio Nariño, Universidad Santo Tomás, Fundación Universidad de Bogotá, Fundación Universitaria Los Libertadores», para un total de 1.374 semanas y, en la segunda, cotizó como empleado del Instituto Colombiano del Bienestar Familiar4, acreditando un total de 1.168 semanas. 7.2.

La coexistencia de dobles pagos de aportes a pensión por igual periodo no invalidaba ninguno de ellos ni tampoco impedía que se consideraran para los efectos prestacionales correspondientes, siempre que estos procedieran de distintas vinculaciones con diferentes empleadores, como era su caso. 7.3. No existió contradicción del acto administrativo acusado con el artículo 128 de la Constitución Política porque, si bien, se acreditó que percibe 2 pensiones, sólo una tiene su origen en el tesoro público por lo que no podía afirmarse que existiera doble asignación del Estado a su favor. 7.4.

De suspenderse el acto demandado se violaría el principio de la confianza legítima, pues para el momento en que se le reconoció la pensión estaba convencido de tener derecho a esa prestación; asimismo, afectaría su mínimo vital. 8. Por su parte, la Ugpp no se pronunció frente a la solicitud de suspensión provisional. 1.4. Auto que negó la medida cautelar 9.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A negó la solicitud de medida cautelar el 6 de octubre de 2023, pues consideró que no se evidenciaba una contradicción entre las disposiciones acusadas y el acto administrativo demandado porque, de conformidad con las certificaciones 4 En adelante ICBF. 5 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00707-01 (3332-2024) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones aportadas al proceso, observó que la Ugpp para el reconocimiento de la pensión del demandante, de conformidad con las disposiciones de la Ley 33 de 1985, tuvo en cuenta únicamente los tiempos públicos laborados ante el ICBF, mientras que Colpensiones, en atención de lo previsto en el Decreto 758 de 1990, tomó en consideración los tiempos laborados en distintas universidades del sector privado sin que para ello tuvieran en cuenta los tiempos públicos servidos al ICBF; lo cual contradice lo afirmado por la entidad accionante comoquiera que el reconocimiento de ambas pensiones no se sirve de los mismos tiempos de servicio y, por lo tanto, ambas asignaciones no provienen del tesoro público. 1.5.

El recurso de apelación 10. Colpensiones presentó recurso de apelación el 17 de octubre de 2023 contra el auto que negó la medida cautelar, frente a lo cual argumentó lo siguiente: 10.1. El a quo negó la solicitud de suspensión de la resolución demandada porque a su juicio los tiempos de servicios tomados en cuenta para el reconocimiento de las prestaciones de la Ugpp y de Colpensiones fueron diferentes, sin embargo, el argumento de la demanda está encaminado a demostrar que no era posible que Miguel Antonio Pinzón Bello recibiera 2 prestaciones que amparaban igual contingencia, que para este caso era la vejez. 10.2.

Colpensiones no debió reconocerle una pensión de vejez, pues al momento de ese reconocimiento, él ya contaba con una prestación de igual naturaleza otorgada por Cajanal, siendo ellas incompatibles entre sí ya que, de conformidad con lo establecido en los artículos 128 de la Constitución Política y 19 de la Ley 4 de 1992, no estaba permitido que una persona recibiera más de una asignación que procediera del tesoro público. 10.3.

El reconocimiento pensional efectuado por esta entidad ha perjudicado el erario administrado por aquella y ha puesto en riesgo la sostenibilidad financiera del sistema pensional. 11. En consecuencia, solicitó que se revocara el auto recurrido y, en su lugar, se decretara la suspensión provisional del acto administrativo demandado. 1.6.

Traslado y concesión del recurso de apelación 12. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A corrió traslado del recurso de apelación el 24 de octubre de 2023. No hubo pronunciamiento de las partes ni del Ministerio Público. 6 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00707-01 (3332-2024) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones 13.

En consecuencia, el a quo en auto del 1 de abril de 2023 concedió en el efecto devolutivo el recurso de apelación presentado por la parte demandante contra el auto que negó la solicitud de medida cautelar. 2. Consideraciones 2.1. Cuestión previa, de la proposición jurídica en el presente asunto 14. El presente asunto se contrae a resolver sobre la suspensión provisional de la Resolución GNR 159569 del 29 de junio de 2013 a través de la cual Colpensiones le reconoció una pensión de vejez a Miguel Antonio Pinzón Bello; sin embargo, la Sala considera que en el evento en que una entidad de previsión social estimase que la prestación social periódica [trátese de una pensión de jubilación o de vejez] reconocida por ella no le era exigible en su pago, en tanto lo había sido por otro ente previsional, lo procesalmente pertinente sería, para efectos de no afectar derechos fundamentales del pensionado [entre otros, el de la seguridad social y su mínimo vital pensional] integrar en debida forma la proposición jurídica, esto es junto con los actos administrativos de reconocimiento expedidos por la otra entidad de previsión social, de tal suerte que a través del medio de control procedente se pueda definir la situación pensional del asociado sin que este se vea afectado por las decisiones de la administración, como en este caso, la Resolución 23773 del 18 de agosto de 2005, proferida por Cajanal, mediante la cual se le reconoció al interesado, según se afirmó, otra pensión de vejez. 15.

Al respecto, se observa que para efectos de ejercer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho del artículo 138 del CPACA resulta indispensable, entre otros requisitos, que en la demanda se individualice en forma precisa aquellos actos administrativos objeto de reproche, tal y como lo indica el artículo 163 ibidem que establece: «[c]uando se pretenda la nulidad de un acto administrativo este se debe individualizar con toda precisión. Si el acto fue objeto de recursos ante la administración se entenderán demandados los actos que los resolvieron». 16.

En efecto, el deber de individualizar los actos administrativos cuya nulidad se pretende, esto es, aquellos que contienen la declaración de voluntad de la administración que produce efectos jurídicos definitivos, es decir, que crea, modifica o extingue la situación particular junto con los que con él constituyan una unidad jurídica, es ciertamente necesario, porque en ellos está contenida la voluntad de la administración sobre un tema particular y definen un solo aspecto que va a ser el universo en el cual se desarrolle la actividad judicial y el campo de 7 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00707-01 (3332-2024) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones decisión del operador jurídico. 17.

Lo anterior, ante la existencia de unidad e identidad de contenido y efectos de los actos administrativos, de manera que el análisis de legalidad deba ser integral y no pueda escindirse; de suerte que, ante una futura anulación desaparezcan de la vida jurídica dichos actos, pues de lo contrario carecería de efectos la decisión del juez en relación con las pretensiones de la demanda5. 18.

La inobservancia de lo anterior ha dado lugar a lo que la jurisprudencia denomina la proposición jurídica incompleta «que impide el ejercicio de la capacidad decisoria del Juez frente al litigio propuesto»6, puesto que la decisión de la administración se compone de 2 o más decisiones que constituyen una unidad jurídica frente a una situación particular, lo que delimita la órbita del juez frente a la pretensión anulatoria, por la unidad e identidad en el contenido y efectos jurídicos que de ellas emana. 19.

En lo que a ello se refiere, la Sección Segunda de esta Corporación ha señalado que la proposición jurídica incompleta se configura por 2 circunstancias a saber «la primera de ellas, cuando el acto acusado torna lógicamente imposible la decisión de fondo debido a una irreparable ruptura de su relación con la causa petendi, y la segunda cuando el acto enjuiciado no es autónomo por encontrarse directamente relacionado con otro u otros no impugnados que determinan su contenido, validez o su eficacia, eventos en los que como se expresó resulta imposible para el juez emitir una decisión de fondo»7. 20.

Se observa que el legislador, en procura de superar los obstáculos que impiden una decisión de fondo y garantizar el acceso a la administración de justicia, a través del artículo 163 del CPACA, previó un mecanismo para integrar las pretensiones de nulidad y restablecimiento del acto principal con los actos que resuelvan los recursos en sede administrativa, en el sentido de que se deberán entender como enjuiciados todos los actos proferidos en vía de resolución de los recursos dentro de la actuación administrativa, si no se demanda toda la actuación generadora de los perjuicios cuya indemnización se persigue, o se presenta una indebida individualización del acto demandado. 5 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 18 de mayo de 2011 radicado: 76001-23- 31-000-2006-02409-01 (1282-10) M.P. Gustado Eduardo Gómez Aranguren 6 Ibidem 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, providencia del 26 de junio de 2020, radicado 73001-23-33-000-2018-00454-01 (3805-2014).

M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez; auto del 2 de mayo de 2019 radicado 05001-23-33-000-2017-01570-01 (4866-2018) M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez 8 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00707-01 (3332-2024) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones 21. Así las cosas, en caso de demandarse el acto administrativo que contiene la manifestación de voluntad de la administración frente a una situación jurídica particular y este haya sido objeto de recursos ante la administración se entenderán demandados los actos que los resolvieron, en tanto, constituyen una unidad jurídica. 22.

Ahora bien, es necesario advertir que la normativa señalada alude únicamente a aquellos asuntos en los que el acto fue objeto de recursos en sede administrativa8; por lo tanto, esta disposición no puede servir de prerrogativa en aquellos casos en los que deba demandarse más de una decisión independiente de la administración, es decir, que no sean consecuencia de un recurso que se haya interpuesto contra una decisión. 23.

En estos casos, la parte demandante tendrá el deber de individualizar de forma precisa cada uno de los actos que constituyan la unidad jurídica que se pretende sea analizada por el juez contencioso-administrativo, independientemente de que el reproche de legalidad este dirigido únicamente a uno de los actos demandados, pues, solo de esta forma se hace útil la intervención de la autoridad judicial para proferir las decisiones que en derecho correspondan respecto de lo pretendido en la demanda. 24.

De conformidad con ello, se observa que en el presente asunto existiría una proposición jurídica incompleta pues si lo pretendido por la entidad demandante era la declaratoria de nulidad de la Resolución GNR 159569 del 29 de junio de 2013 a través de la cual Colpensiones le reconoció una pensión de vejez a Miguel Antonio Pinzón Bello, lo cierto es que también debió integrarse como acto demandado la Resolución 23773 del 18 de agosto de 2005, mediante el cual Cajanal le reconoció al interesado otra pensión de vejez.

Ello es así, porque, aunque ambos actos administrativos derivaron de procedimientos independientes, en conjunto conforman la situación jurídica pensional del interesado y por tanto deben ser analizados de manera conjunta en un mismo estudio de legalidad, bajo una misma cuerda procesal, al tratarse de una unidad jurídica. 25. A pesar de lo señalado, y comoquiera que dicho presupuesto no se había advertido en manera alguna en sede judicial, en tanto sería pertinente no solo conformar el contradictorio sino integrar los actos administrativos que incidieron en 8 «Artículo 163.

Individualización de las pretensiones. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo este se debe individualizar con toda precisión. Si el acto fue objeto de recursos ante la administración se entenderán demandados los actos que los resolvieron. Cuando se pretendan declaraciones o condenas diferentes de la declaración de nulidad de un acto, deberán enunciarse clara y separadamente en la demanda». [Se resalta]. 9 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00707-01 (3332-2024) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones su situación pensional, no podría hacerse tal exigencia en este estado del proceso, pero la Sala sí quiere llamar la atención de los operadores jurídicos sobre el particular, pues con ello se acatarían, entre otros principios, el de eficiencia y eficacia de cara a la protección de la seguridad social, particularmente la contingencia de la vejez (artículo 48 CP). 26.

En esas condiciones, la Sala resolverá sobre la apelación presentada por la entidad demandante porque, de conformidad con lo previsto en el artículo 320 del Código General del Proceso, aplicable a la jurisdicción de lo contencioso- administrativo en virtud de la remisión normativa establecida en el artículo 306 del CPCA «[e]l recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. […]»; razón por la cual, en esta instancia no es dable hacer pronunciamiento distinto de aquel para el cual se remitió el proceso a esta Corporación, es decir, resolver el recurso de apelación contra la providencia que negó la solicitud de suspensión provisional. 2.2.

Competencia 27. De conformidad con lo previsto en los artículos 125, literal h, 150 y 243.5 del CPACA, corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por Colpensiones. 2.2. Problema jurídico 28. La Sala deberá determinar si en el presente asunto ¿es procedente decretar la medida cautelar presentada por Colpensiones consistente en suspender de manera provisional la Resolución GNR 159569 del 29 de junio de 2013, mediante la cual se le reconoció a Miguel Antonio Pinzón Bello una pensión de vejez? 29.

Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala abordará los aspectos generales de las medidas cautelares en la Jurisdicción de lo Contencioso- Administrativo; posteriormente, analizará el marco normativo sobre la compatibilidad pensional, así como del sistema de seguridad social creado por la Ley 100 de 1993, y finalmente, procederá al estudio del caso concreto. 2.3.

Marco normativo 2.3.1. Las medidas cautelares en la Jurisdicción de lo Contencioso- Administrativo 10 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00707-01 (3332-2024) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones 30. El artículo 229 del CPACA señaló que las medidas cautelares proceden incluso antes de que se notifique el auto admisorio y en cualquier etapa del proceso para «proteger y garantizar provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia». 31.

En atención al artículo 230 ejusdem, las medidas cautelares pueden ser preventivas, conservativas, anticipativas, o de suspensión; la competencia para dictarlas es del juez o magistrado ponente; pueden decretarse una o varias en un mismo proceso; y se previó un listado enunciativo de aquellas, entre las cuales se encuentra al tenor literal las siguientes: «1.

Ordenar que se mantenga la situación, o que se restablezca al estado en que se encontraba antes de la conducta vulnerante o amenazante, cuando fuere posible. 2. Suspender un procedimiento o actuación administrativa, inclusive de carácter contractual. A esta medida solo acudirá el Juez o Magistrado Ponente cuando no exista otra posibilidad de conjurar o superar la situación que dé lugar a su adopción y, en todo caso, en cuanto ello fuere posible el Juez o Magistrado Ponente indicará las condiciones o señalará las pautas que deba observar la parte demandada para que pueda reanudar el procedimiento o actuación sobre la cual recaiga la medida. 3.

Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo. 4. Ordenar la adopción de una decisión administrativa, o la realización o demolición de una obra con el objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la agravación de sus efectos. 5. Impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer». 32.

Esta normativa, en el artículo 231, señaló los requisitos para decretar las medidas cautelares. Para el caso de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado estableció una diferenciación, en atención a si en la demanda se pretende únicamente la nulidad del acto administrativo para lo cual solo debe acreditarse la violación de las normas superiores, o si se pretende además de la nulidad el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios además deberán probarse estos.

La norma señala expresamente lo siguiente: «Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. 11 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00707-01 (3332-2024) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1.

Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4.

Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios». 33. De las normas antes analizadas9 se desprende que los requisitos para decretar las medidas cautelares se pueden clasificar en tres categorías, a saber: (i) requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole formal, (ii) requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole material, y (iii) requisitos de procedencia específicos10.

Veamos: 33.1. Requisitos de procedencia, generales o comunes de índole formal. En el entendido que son «generales o comunes» porque se exigen para todas las medidas cautelares; y son de «índole formal», en la medida en que solo requieren una corroboración de aspectos de forma y no de un análisis valorativo. Entonces, los requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole formal, son: (1) debe tratarse de procesos declarativos o en los que tienen por finalidad la defensa y protección de derechos e intereses colectivos que conoce la jurisdicción de lo contencioso administrativo11;

(2) debe existir solicitud de parte debidamente sustentada en el texto de la demanda o en escrito separado, excepto en los casos de los procesos que tienen por finalidad la defensa y protección de derechos e intereses colectivos donde opera de oficio12. 33.2. Requisitos de procedencia generales o comunes de índole material. En el entendido que son «generales o comunes» porque se exigen para todas las 9 Ley 1437 de 2011, artículos 229, 230 y 231. 10 Consejo De Estado, Sección Segunda, Subsección B, auto de 6 de abril de 2015, expediente 11001-03-25-000-2014-00942-00 (2905-2014). 11 Artículo 229 de la Ley 1437 de 2011. 12 Artículo 229 de la Ley 1437 de 2011. 12 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00707-01 (3332-2024) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones medidas cautelares; y son de «índole material», en la medida en que exigen por parte del juez un análisis valorativo.

Entonces, los requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole material, son: (1) que la medida cautelar solicitada debe ser necesaria para proteger y garantizar provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia13; y (2) que la medida cautelar solicitada debe tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda14. 33.3.

Requisitos de procedencia específicos de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo. Estos se denominan «requisitos de procedencia específicos» porque se exigen de manera particular para cada una de las categorías de medida cautelar enlistadas, a modo enunciativo, en el CPACA. Entonces, en cuanto a los requisitos de procedencia específicos, si se pretende la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado -medida cautelar negativa-, se deben tener en cuenta otras exigencias adicionales que responden al tipo de pretensión en el cual se sustente la demanda15 así: (a) si la demanda tiene únicamente la pretensión de nulidad del acto administrativo demandado, se debe verificar que exista una violación de las normas superiores invocadas, tras confrontar el acto demandado con estas o con las pruebas aportadas con la solicitud16; y (b) si la demanda además de la nulidad del acto administrativo pretende el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios, aparte de verificarse que exista una violación de las normas superiores invocadas debe probarse al menos sumariamente la existencia de los perjuicios17. 33.4.

Requisitos de procedencia específicos para las demás medidas cautelares diferentes de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo. Finalmente, si se pretenden otras medidas cautelares diferentes - medidas cautelares positivas18- a la de suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado, deben concurrir los siguientes requisitos adicionales: (a) que la demanda esté razonablemente fundada en derecho;

(b) que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados; (c) que el demandante haya presentado los 13 Artículo 229 de la Ley 1437 de 2011. 14 Artículo 230 de la Ley 1437 de 2011. 15 Por esta razón en el acápite de antecedentes de esta providencia se hizo alusión al medio de control ejercido por el demandante y a las pretensiones de la demanda, toda vez que el legislador en la Ley 1437 de 2011 puso estos como elementos determinantes para el tipo de requisitos que el juez debe analizar al momento resolver sobre el decreto de la medida cautelar. 16 Artículo 231, inciso 1, de la Ley 1437 de 2011. 17 Artículo 231, inciso 2, de la Ley 1437 de 2011. 18 Ley 1437 de 2011, artículo 230, numerales 1, 2, 4 y 5. 13 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00707-01 (3332-2024) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla; y (d) que, al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable o que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse los efectos de la sentencia serían nugatorios19. 34.

Debe tenerse en cuenta que lo antes descrito corresponde a un estudio o análisis preliminar que versa sobre los planteamientos y pruebas que fundamenten la solicitud de la medida; es decir, se trata de una percepción inicial y sumaria que, por regla general, se adopta en una etapa inicial del proceso. Entonces, la decisión sobre la medida comporta un primer acercamiento al debate, en el que se realizan interpretaciones normativas y valoraciones, pero sin que ello afecte o comprometa el contenido de la sentencia que debe poner fin a la cuestión litigiosa.

En efecto, el artículo 229 del CPACA dispone que la decisión sobre la medida cautelar «no implica prejuzgamiento». 2.4. Compatibilidad pensional 35. El artículo 6420 de la Constitución Política de 1886 preveía la prohibición de recibir más de una erogación proveniente del erario; sin embargo, con el fin de determinar algunas excepciones, el gobierno nacional expidió el Decreto 1713 de 1960, así: «Artículo 1.- Nadie podrá recibir más de una asignación que provenga del Tesoro Público o de empresas o instituciones en que tenga parte principal el Estado, salvo las excepciones que se determinan a continuación: a) Las asignaciones que provengan de establecimientos docentes de carácter oficial, siempre que no se trata de profesorado de tiempo completo; b) Las que provengan de servicios prestados por profesionales con título universitario, hasta por dos cargos públicos, siempre que el horario normal permita el ejercicio regular de tales cargos. c) Las que provengan de pensión de jubilación y del servicio de cargos públicos, siempre que el valor conjunto de la pensión y del sueldo que disfruten por el cargo, no exceda de mil doscientos pesos ($1.200.oo) mensuales. d) Las que con carácter de pensión o sueldo de retiro disfruten los miembros de las Fuerzas Armadas.

Parágrafo- Para los efectos previstos en los ordinales a) y b) del presente Decreto, se entiende por horario normal de trabajo la jornada de ocho (8) horas». 19 Artículo 231, inciso 3, numerales 1 a 4, de la Ley 1437 de 2011. 20 «Artículo 64. Nadie podrá recibir dos sueldos del Tesoro público, salvo lo que para casos especiales determinen las leyes». 14 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00707-01 (3332-2024) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones 36.

Ahora bien, para cubrir, entre otros, el riesgo ocasionado por invalidez, vejez y muerte la Ley 90 de 194621 estableció el seguro social obligatorio y creó el ISS, con el fin de administrar los recursos necesarios para cubrir las prestaciones que reconocía y, en tal sentido, fijó un sistema triple de contribución forzosa de los asegurados, patronos y el Estado22.

En cuanto a los aportes del Estado el artículo 31 del Decreto Ley 433 de 1971 modificó dicha forma de financiación, así: «Artículo 31. Los recursos necesarios para cubrir las prestaciones en especie y en dinero, y [l]os servicios sociales que se llegaren a establecer, correspondientes a los seguros sociales y los gastos de administración de los mismos, serán obtenidos así: a).

Mediante cotización que deberán pagar los trabajadores asalariados y todos los que perciban retribución por los servicios prestados bajo la subordinación de otra persona, siempre que no fueren ocasionales ni ajenos a la actividad de la empresa. La cotización laboral se pagará sobre la remuneración total que por concepto de salario o de otras retribuciones de carácter ordinario y normal, perciba el trabajador en razón de tales servicios.

Esta cotización se destinará al financiamiento del Seguro social establecido en beneficio de este grupo de asegurados; b). Mediante cotización a cargo de la persona natural o jurídica a la cual o por cuya cuenta el trabajador presta el servicio, que se pagará sobre la remuneración total que por concepto de salario o de otras retribuciones de carácter ordinario y normal, perciba el trabajador en razón del servicio prestado.

Esta cotización se destinará al financiamiento del seguro social establecido en beneficio de los trabajadores asalariados; 21 «Por la cual se establece el seguro social obligatorio y se crea el Instituto Colombiano de Seguros Sociales». 22 «Artículo 16. ‹Modificado por el artículo 2 del Decreto 3850 de 1949. El nuevo texto es el siguiente›: Los recursos necesarios para cubrir las prestaciones en especie y en dinero, correspondientes a los seguros obligatorios y los gastos generales de los mismos serán obtenidos, salvo en los casos expresamente exceptuados, por el sistema de triple contribución forzosa de los asegurados, de los patronos y del Estado.

Cuando a este último le corresponda contribuir, su cuota no será inferior a la mitad de la cuota del patrono. Además, para las empresas cuyo capital no exceda de treinta mil pesos ($ 30.000) o de ciento veinticinco mil pesos ($ 125.000), tratándose de empresas agrícolas o mineras explotadoras de metales preciosos, el Estado podrá contribuir con una parte de la respectiva cuota patronal, cuando sus circunstancias financieras lo permitan y el gobierno así lo determine mediante decreto ejecutivo, previa consulta al Instituto Colombiano de seguros Sociales.

En tal caso la contribución del Estado será fijada entre un diez por ciento (10%) y un cuarenta por ciento (40%) de la cuota patronal. Los aportes del Estado se financiarán en primer término, con los productos de las rentas especiales de que trata el artículo 29, pero si no fueren suficientes, el Gobierno arbitrará los recursos ordinarios y extraordinarios que sean indispensables.

Parágrafo. Cuando se trate de asegurados obligatorios, que tengan efectivamente más de cuatro personas a su cargo, de aquellas a las que está obligado a alimentar de acuerdo con las prescripciones del Código Civil, el Estado podrá contribuir hasta con la mitad del aporte que le corresponda al Asegurado, lo que regulará el Departamento Matemático-Actuarial, teniendo en cuenta el excedente de personas que vivan a cargo de éste». 15 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00707-01 (3332-2024) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones c).

Mediante cotización sobre los ingresos de los trabajadores independientes y de los autónomos o pequeños patronos que será pagada por éstos, siempre que tales ingresos tuvieren carácter de regularidad o fueren controlables individualmente. Dicha cotización será señalada de acuerdo con la capacidad económica de los respectivos sectores o grupos d ella (sic) población económicamente activa, y se pagará en la forma y en la cuantía que se determinen en atención a las prestaciones y servicios de los seguros sociales que se otorguen al correspondiente grupo de población económicamente activa. d).

Mediante cotización sobre los ingresos globales o sobre la base económica relativa a la naturaleza o a las condiciones de trabajo de los grupos de población económicamente activa, cuyos medios de vida no tengan el carácter de periódicos ni permanentes, cotización que se fijará de acuerdo con la capacidad económica del respectivo grupo y en atención a los servicios de seguros sociales que se les otorgue. e). el (sic) Estado contribuirá al financiamiento de los seguros sociales mediante un aporte anual que se señalará en los presupuestos de renta y gastos de la Nación, en proporción al costo total de las prestaciones y servicios de aquellos.

El aporte del Estado se aplicará a incrementar los fondos de solidaridad destinados a contribuir al financiamiento de las prestaciones y servicios de los seguros sociales en beneficio de los sectores de la población y de las zonas económicamente más débiles del país. El aporte anual del estado para los programas de los seguros sociales no podrá ser inferior a una cuarta parte del costo anual global de las prestaciones y servicios otorgados por el Instituto Colombiano de Seguros Sociales». 37.

Por lo que se refiere a la fuente de financiación de las prestaciones que otorga el régimen de los seguros sociales obligatorios, el artículo 17 del Decreto 1650 de 197723 distinguió sus orígenes, así: «Articulo 17. De la financiación. Los recursos para la financiación de las prestaciones y de los servicios que corresponden a los seguros sociales obligatorios serán obtenidos, de las cuantías y condiciones señaladas en los reglamentos generales, de las siguientes fuentes: a).

Aportes exclusivos de los patronos o empleadores. b). Aportes exclusivos de los trabajadores. c). Aportes de unos y otros. d). Aportes de los pensionados por invalidez y vejez. e). Aportes de otros afiliados, según los reglamentos. f). Impuestos o tasas específicas. g). Transferencias de los presupuestos nacional, departamentales, municipales y de los territorios nacionales. h).

Rendimiento obtenido de la inversión de las reservas. i). Ingresos derivados de la actividad encomendada a los organismos administradores. j). Aportes provenientes de la extensión de los seguros a los sectores de población, y k). Otros ingresos» [se resalta]. 23 «Por el cual se determinan el régimen y la administración de los seguros sociales obligatorios, y se dictan otras disposiciones». 16 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00707-01 (3332-2024) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones 38.

De manera que, si bien las pensiones reconocidas por el ISS son pagadas, entre otros, con los aportes realizados por los trabajadores y sus patronos, lo cierto es que estas prestaciones también se encuentran financiadas con recursos provenientes del erario, tales como impuestos y transferencias presupuestales, lo que, por su fuente, las haría incompatibles con otras asignaciones provenientes del tesoro público. 39.

Ahora bien, respecto de la compatibilidad de las pensiones e indemnizaciones sustitutivas que cubría el ISS, esta Corporación en la sentencia del 3 de abril de 199524 compartió el criterio aplicado por la Corte Suprema de Justicia25 y por tanto declaró la nulidad de los literales a) y b) del artículo 49 del Acuerdo 049 del 1 de febrero de 199026.

Al respecto señaló: «El artículo 49 del acuerdo 049 de 1990 reitera que la prohibición allí establecida se refiere a prestaciones que cotizó un afiliado a quien no puede reconocérsele simultáneamente pensión de invalidez y pensión de vejez o alguna de ellas y una indemnización sustitutiva. Debe recordarse que el régimen de seguridad social (artículo 16, decreto 1650 de 1977), distingue entre los afiliados y los derechohabientes, porque mientras los primeros tienen un derecho subjetivo por tal condición y porque han contribuido con cotizaciones, puede ocurrir que el cónyuge sobreviviente y demás derechohabientes reciban un derecho derivado de su vinculación familiar con aquellos; en tal virtud, la prohibición que consagra la norma examinada debe comprender solamente ciertas prestaciones de los afiliados y nunca los derechos de terceros beneficiarios porque sería incongruente; en otras palabras no existe impedimento para que una persona adquiera prestaciones como afiliado del ISS y simultáneamente como derechohabiente de otra persona ya fallecida.

Obsérvese que las prestaciones de vejez y de sobrevivientes no amparan el mismo riesgo, pues las contingencias son diferentes y ese postulado lo recoge el inciso 2o. del artículo 11 del tantas veces citado decreto 1650 de 1977 que establece que ‹para determinar las cotizaciones y recaudar los aportes correspondientes, las contingencias de que trata el artículo 3o. de este decreto se agrupan así: invalidez, vejez y muerte›.

Sobre el tópico, la Corte Suprema de Justicia en sentencia de 11 de noviembre de 1994 señalo (sic): ‹ no puede el Instituto de Seguros Sociales a su amparo excusarse de reconocer una de ellas, porque no se trata de cubrir dos veces el mismo riesgo sino de pagar las prestaciones que amparan riesgos distintos, generados en una causa diferente y que por esa sola razón no quedan comprendidos entre la incompatibilidad que 24 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, providencia del 3 de abril de 1995, Referencia: Expedientes 5708, 5833 y 5937 (acumulados), M.P. Álvaro Lecompte Luna. 25 Corte Suprema de Justicia – Sala de Casación Laboral, sentencia del 27 de enero de 1995, expediente 7109.

M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 26 Aprobado por el Decreto 758 del 11 de abril de 1990. 17 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00707-01 (3332-2024) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones eventualmente podrían presentarse entre las pensiones de jubilación y de vejez de una misma persona, las cuales sí cubren el mismo riesgo y se conceden como contraprestación de los servicios prestados por el afiliado.

La Sala Plena de Casación Laboral en la sentencia de 21 de mayo de 1991, en la que se apoya la recurrente, tuvo la oportunidad de precisar la diversa naturaleza de las pensiones antes mencionadas: la de sobrevivientes que ampara el estado de viudez y orfandad y se adquiere por ministerio de la ley, que bajo determinadas condiciones hace surgir un nuevo derecho en cabeza del cónyuge o compañero permanente, o de sus demás beneficiarios dentro de un orden preestablecido, y la de vejez que cubre el riesgo de la eventual pérdida de la capacidad para trabajar por razón de llegar el trabajador a una edad avanzada, y la cual por ello se muestra como una contraprestación de los servicios prestados por la persona y para la que contribuyó durante su vida laboral.

Diferencia -que así se dijo en el fallo- resulta de distinguir entre el carácter de contraprestación por un trabajo pretérito que se rindió por el pensionado que tiene la pensión por servicio, de la índole eminentemente tuitiva del estado de viudedad que tiene la pensión por sustitución, conforme resulta de la condición que indistintamente han impuesto todos los estatutos reguladores de dicho instituto jurídico.

Tal condición ha sido en el pasado, y lo es en el presente, que la viuda mantenga su estado civil de tal, y ni siquiera haga vida marital, so pena de perder la sustitución que precisamente en razón de su viudez se le otorga y mantiene›. (Gaceta Judicial, Tomo CCX, página 614). Y en cuanto a lo que atañe al ordinal b) del artículo 49 que se examina, debe decirse: Recuérdese que en virtud de la ley 90 de 1946, artículo 16 se adoptó el sistema tripartito para financiar los seguros que cubrirían el entonces ISS que consistía en aportes de los trabajadores, empleadores y Estado.

Más tarde, el decreto ley 433 de 1971, en cuanto a aportes mensuales del Estado, se sustituyó por ‹un aporte anual que se señalará en los presupuestos de rentas y gastos de la Nación›. Y al dictarse el decreto ley 1650 de 1977, el aporte del Estado quedó completamente eliminado, puesto que en su artículo 22 se dijo: ‹De los aportes de patronos y trabajadores.

En los seguros de enfermedad en general, maternidad, invalidez, vejez y muerte, los patronos o empleadores aportarán el 67% de la cotización total y los trabajadores el 33%. La cotización para el seguro de accidentes de trabajo y de enfermedad profesional estará exclusivamente a cargo del patrono o empleador›. Como ha dicho la Corte Suprema de Justicia en sentencia de 27 de enero de 1995 (expediente No. 7109, Sala de Casación Laboral, magistrado ponente Dr. Jorge Iván Palacio Palacio.) ‹puede decirse entonces que el ISS se convirtió en un mero administrador de los dineros que aportarán asalariados y empleadores con el compromiso de manejarlos; por consiguiente no puede afirmarse que las pensiones que éste otorgue provinieron del Tesoro Público›.

La Sala comulga con tal apreciación. Se trata de dos asignaciones completamente diferentes por su origen y por su fuente. La pensión que reciba la persona de la Caja Nacional de Previsión Social o de cualquiera otra similar, y la que reclame del ISS; una obedece a servicios prestados al 18 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00707-01 (3332-2024) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones Estado; la otra por haber prestado servicios laborales a otra entidad, a un ente particular llamado patrono o empleador, todo lo cual conduce a indicar que las dos pensiones sean compatibles por cuanto no se opone a lo señalado en la norma constitucional que prohíbe, salvo excepciones, percibir una pluralidad de asignaciones provenientes del Tesoro Público›.

Y en cuanto al ordinal c) de tantas veces mencionado artículo 49 que se juzga debe precisarse lo siguiente: A) La ley 71 de 1988 en su artículo 1 estableció lo siguiente: ‹A partir de la vigencia de la presente ley los empleados oficiales y trabajadores que acrediten 20 años de aportes sufragados en cualquier tiempo y acumulados en una o varias de las entidades de previsión social o de las que hagan sus veces del orden nacional, departamental, municipal, intendencial, comisarial o distrital y el Instituto de los Seguros Sociales tendrán derecho a una pensión de jubilación siempre que cumplan sesenta (60) años o más si es varón y cincuenta y cinco (55) años o más si es mujer.

El Gobierno Nacional reglamentará los términos y condiciones para el reconocimiento y pago de esta prestación y determinará las cuotas partes que correspondan a las entidades involucradas›. Como se observa, se trata de una pensión conformada por aportes provenientes de personas que han laborado consecutivamente al servicio de entidades privadas y de entidades públicas y que sumados den el número de años señalados en la ley.

Resulta lógico entonces que no pueda concurrir la mencionada pensión por aportes de que habla la citada Ley 71 de 1988 con las otras pensiones que cubra el ISS». [se resalta]. 40. Sin embargo, contrario a lo señalado en aquella oportunidad, el sistema tripartita de financiación de las pensiones mantuvo su vigencia, pues es justamente a partir de lo dispuesto en el literal g) del artículo 17 del Decreto 1650 de 1977, que dispone como una de las fuentes de financiación de las prestaciones y de los servicios que corresponden a los seguros sociales obligatorios las transferencias de los presupuestos nacional, departamentales, municipales y de los territorios nacionales, que debe entenderse la participación de los recursos del erario en el reconocimiento de las pensiones. 41.

En efecto, de la lectura de los artículos 17 y 22 del Decreto 1650 de 1977 que determinaron el origen de los recursos y la forma de financiación de las prestaciones, se advierte que una de las fuentes de financiación de las prestaciones y de los servicios que corresponden a los seguros sociales obligatorios serían obtenidos de las transferencias de los presupuestos nacional, departamentales, municipales y de los territorios nacionales.

Además, el artículo 22 ibidem señaló lo siguiente: 19 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00707-01 (3332-2024) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones «Artículo 22. De los aportes de patronos y trabajadores. En los seguros de enfermedad en general, maternidad, invalidez, vejez y muerte, los patronos o empleadores aportarán el sesenta y siente por ciento de la cotización total y los trabajadores el treinta y tres por ciento.

La cotización para el seguro de accidente de trabajo y de enfermedad profesional estará exclusivamente a cargo del patrono o empleador» (sic). 42. Lo anterior permite concluir que se conservó el sistema tripartito de financiación de la seguridad social (trabajador, empleador y Estado), pues lo cierto es que, pese a que los empleadores y trabajadores estén obligados a realizar cotizaciones en un porcentaje cada uno hasta completar un 100%, a efectos de realizar los pagos de las prestaciones reconocidas, debe acudirse, entre otras a las «transferencias de los presupuestos nacional, departamentales, municipales y de los territorios nacionales». 43.

Ahora bien, con la expedición de la Constitución Política de 1991, la disposición contenida en el artículo 64 de la Constitución de 1886 se mantuvo en los siguientes términos: «Artículo 128. Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley.

Entiéndese por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas» [se destaca]. 44. En atención a lo anterior, la Ley 4ª de 1992, estableció las siguientes excepciones: «Artículo 19. Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público, ni recibir más de una asignación que provenga del Tesoro Público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado.

Exceptúense las siguientes asignaciones: a) Las que reciban los profesores universitarios que se desempeñen como asesores de la Rama Legislativa; b) Las percibidas por el personal con asignación de retiro o pensión militar o policial de la Fuerza Pública; c) Las percibidas por concepto de sustitución pensional; d) Los honorarios percibidos por concepto de hora-cátedra; e) Los honorarios percibidos por concepto de servicios profesionales de salud; f) Los honorarios percibidos por los miembros de las Juntas Directivas, en razón de su asistencia a las mismas, siempre que no se trate de más de dos juntas; g) Las que a la fecha de entrar en vigencia la presente Ley beneficien a los servidores oficiales docentes pensionados. 20 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00707-01 (3332-2024) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones Parágrafo.

No se podrán recibir honorarios que sumados correspondan a más de ocho (8) horas diarias de trabajo a varias entidades». 45. Ahora bien, la Corte Constitucional27 al analizar la constitucionalidad del artículo en mención concluyó que: «si bien es cierto que en el artículo 128 C.P. se consagra una incompatibilidad, no lo es menos que ésta se encuentra en íntima relación de conexidad con la remuneración de los servidores estatales; basta ver que en ella se prohíbe la concurrencia de dos o más cargos públicos en una misma persona, tanto como recibir más de una asignación que provenga del erario público.

El término ‹asignación› comprende toda clase de remuneración que emane del tesoro público, llámese sueldo, honorario, mesada pensional, etc. (…) «El artículo 19 de la ley 4 de 1992 que, como se ha repetido a lo largo de esta sentencia, consagra una incompatibilidad que consiste en la prohibición de desempeñar en forma simultánea más de un cargo público y por tanto el recibo de más de una asignación que provenga de las arcas del Estado, guarda perfecta armonía con la finalidad u objetivo general de la ley a la cual pertenece -4a. de 1992-, pues en ésta se señalan las normas, objetivos y criterios generales que debe observar el Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, miembros del Congreso Nacional y Fuerza Pública, como también el régimen prestacional de los trabajadores oficiales.

Y, como es obvio, las ‹asignaciones› tienen íntima relación con el tema salarial de que trata la norma». [se resalta] 46. Así, en materia pensional, la norma solo excluyó la situación del personal con asignación de retiro o pensión militar o policial de la Fuerza Pública, las percibidas por concepto de sustitución pensional, y las que a la fecha de entrar en vigencia esa ley beneficiaran a los servidores oficiales docentes pensionados. 47.

No se desconoce que la jurisprudencia de esta Corporación28 y de la Corte Suprema de Justicia29, de tiempo atrás, ha sostenido que el aporte realizado por el 27 Sentencia C-133 de 1993 28Ver entre otras: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, providencia del 24 de marzo de 1983, radicación: CE-SEC3-EXP1983-N959.

M.P: José Jesús, Laverde Ospina. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, providencia del 3 de abril de 1995, Referencia: Expedientes 5708, 5833 y 5937 (acumulados), M.P. Álvaro Lecompte Luna. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencias del 1° de julio de 2021, radicado 25000 23 42 000 2017 00280 01 (6442-2018), M.P. William Hernández Gómez; y del 22 de julio de 2021, radicado 25000 23 42 000 2016 04519 01 (3168-2019), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas.

Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 5 de diciembre de 2022, radicado 05001-23-33-000-2014-00693-01 (2975-2018), M.P. Gabriel Valbuena Hernández. 29 Corte Suprema de Justicia – Sala de Casación Laboral, sentencia del 27 de enero de 1995, expediente 7109. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 21 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00707-01 (3332-2024) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones Estado desapareció y que el ISS se convirtió en un mero administrador de los dineros que aportan los trabajadores y sus empleadores y que la compatibilidad debe analizarse desde el punto de vista de la naturaleza del empleador que efectuó las cotizaciones «pues muchas de ellas son sufragadas con dineros provenientes de patronos particulares», razón por la cual debía determinarse la calidad de quien realizó los aportes para establecer si la prestación es pública o privada30; sin embargo, se hizo necesario replantear tal posición para concluir que dichas prestaciones son incompatibles con otras asignaciones provenientes del tesoro público con independencia de su origen. 2.3.2.

Del sistema de seguridad social creado por la Ley 100 de 1993 48. Con el fin de desarrollar el derecho a la seguridad social previsto en el artículo 48 de la Constitución Política de 1991, el legislador por medio de la Ley 100 de 1993 creó el Sistema General de Pensiones cuyo fin es garantizar el amparo a la población de contingencias provenientes de la vejez, la invalidez y la muerte.

Este ambicioso sistema, entre otras, pretendió desarrollar los principios constitucionales de eficiencia, universalidad y solidaridad en materia pensional. Además, procuró resolver el «crecimiento incontrolable del correspondiente gasto público, y aun mayor aumento de un pasivo escondido», toda vez que el «pago de pensiones en el sector público se realiza[ba] con cargo a los presupuestos nacional y territorial, o a los recursos de las entidades, sin contribución de los trabajadores, ni con rendimiento de inversiones de reservas»31. 49.

No obstante, con la creación del sistema de seguridad integral no pararon las reformas al sistema, pues las preocupaciones por el déficit fiscal y la financiación del pasivo pensional llevaron al legislador a expedir normas para resolver problemas de racionalización del gasto público, entre las cuales se encuentran la Ley 344 de 1996, el Acto Legislativo 01 de 2001, la Ley 715 de 2001, la Ley 797 de 2003, el Acto Legislativo 01 de 2005, la Ley 1151 de 2007, la Ley 1328 de 2009, la Ley 1450 de 2011, la Ley 1753 de 2015, entre otras, de las que se puede inferir que, sobre la cobertura de las pensiones, la nación en atención a la variación del IPC y el aumento del salario mínimo termina contribuyendo a la financiación parcial de las pensiones de los colombianos, lo cual supone un componente de gasto público. 30 Entre otras, Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencias del 1.° de julio de 2021, radicado 25000 23 42 000 2017 00280 01 (6442-2018), M.P. William Hernández Gómez; y del 22 de julio de 2021, radicado 25000 23 42 000 2016 04519 01 (3168-2019), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas.: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 5 de diciembre de 2022, radicado 05001-23-33-000-2014-00693-01 (2975-2018), M.P. Gabriel Valbuena Hernández. 31 Exposición de motivos de la Ley 100 de 1993, Gaceta 087 de 1992. 22 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00707-01 (3332-2024) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones 50.

En tal sentido, y con el fin de darle vigencia al carácter solidario del sistema que impone políticas de racionalización del gasto, el legislador buscó, sin desproteger los riesgos que ampara, que al cubrir esas contingencias desaparezca la necesidad de su protección. En tal sentido, la regla del sistema es la incompatibilidad entre pensiones que aseguren igual riesgo.

Al respecto, la Corte Suprema de Justicia ha señalado lo siguiente32: «Para el Tribunal, la pretensión en el reconocimiento de una pensión de vejez, con tiempos prestados a empleadores privados reñía con el hecho de que el accionante ya contaba con una pensión de jubilación de Ley 33 de 1985 reconocida por el ISS; que como ambas tenían idéntica naturaleza y además preservaban el mismo riesgo, no era viable cargar al sistema con esa condena.

Para esta Sala de la Corte, las conclusiones jurídicas a las que arribó el juzgador de segundo grado no son equivocadas, pues finalmente lo que hizo fue evidenciar que bajo la Ley 100 de 1993, no era posible la asignación de dos pensiones de vejez, independientemente del origen de los servicios prestados. […] En ese sentido deben leerse las decisiones que esta Sala de la Corte ha decantado, esto es que únicamente bajo el evento de que cualquiera de las dos prestaciones de las que se pide su compatibilidad, hubiesen sido causadas antes de la vigencia de la Ley 100 de 1993, es que puede predicarse su compatibilidad, cuando provengan de distintos tiempos, como los públicos y privados, pues de lo contrario se entenderá que es inviable» [se resalta]. 51.

En ese orden, el sistema pensional no permite que se acceda a una segunda prestación que cubra el riesgo que ya ha sido amparado, por lo que resulta intrascendente su origen como sí su finalidad, esto es, proporcionarle al extrabajador que cumple con los requisitos, lo necesario para subsistir. En igual sentido lo ha considerado esta corporación, al señalar que «al entrar en vigor [la Ley 100] esta implementó un sistema integral que se acompasaba con el canon constitucional precitado, en el entendido de que no era posible devengar dos prestaciones destinadas a contener el mismo riesgo de vejez»33. 2.4.

Caso en concreto 52. En el presente asunto Colpensiones pretende, como medida cautelar, que se 32 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, Sentencia SL536-2018 del 28 de febrero de 2018, radicado 48880, M.P. Gerardo Botero Zuluaga. 33Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. sentencia del 1.º de julio de 2021, radicado 25000 23 42 000 2017 00280 01 (6442-2018), M.P. William Hernández Gómez. 23 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00707-01 (3332-2024) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones suspenda de manera provisional la Resolución GNR 159569 del 29 de junio de 2013, mediante la cual se le reconoció a Miguel Antonio Pinzón Bello una pensión de vejez, pues considera que esta es incompatible con la reconocida por Cajanal en la Resolución 23773 del 18 de agosto de 2005. 53.

De conformidad con los documentos que obran en el expediente, se encuentra probado lo siguiente: 53.1. Miguel Antonio Pinzón Bello nació el 7 de noviembre de 1948. 53.2. Prestó sus servicios al ICBF desde el 25 de mayo de 1981 hasta el 31 de julio de 2007 y su último cargo fue de profesional especializado 2028-17 en la planta global de esa entidad, asignado a la Sede Nacional, Subdirección de Seguimiento y Análisis. 53.3.

Los tiempos laborados en el ICBF por el interesado fueron cotizados ante Cajanal, de conformidad con lo señalado en los certificados de información laboral expedidos por el referido instituto. 53.4. Miguel Antonio Pinzón Bello realizó aportes a Colpensiones por los tiempos laborados ante la Universidad de la Salle, Pontificia Universidad Javeriana, Corporación Estudios Superiores UIC, Corporación Universitaria Antonio Nariño, Santo Tomás, Fundación Universidad de Bogotá Jorge Tadeo Lozano y Fundación Universitaria Los Libertadores. 53.5.

Cajanal mediante la Resolución 23773 del 18 de agosto de 2005 reconoció una pensión de vejez de conformidad con la Ley 33 de 1985 a Miguel Antonio Pinzón Bello con estatus pensional del 7 de noviembre de 2003 por haber acreditado 1168 semanas laboradas y por contar con más de 55 años, efectiva a partir del 27 de febrero de 2004 en cuantía de $1.522.170.55 y condicionada al retiro definitivo del servicio. 53.6.

Cajanal por medio de la Resolución 18310 de 18 de mayo de 2009 reliquidó la prestación reconocida aumentándola a una cuantía de $1.923.730, efectiva a partir del 1 de agosto de 2007, por incluirse nuevos tiempos de cotización, laborados en el ICBF, hasta el 30 de julio de 2007. 53.7. El extinto Instituto de Seguros Sociales a través de la Resolución 32322 del 13 de septiembre de 2011 negó el reconocimiento de una pensión de vejez a Miguel Antonio Pinzón Bello por contar con una asignación reconocida por Cajanal que resultaba incompatible con la solicitada.

Contra esa decisión el interesado 24 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00707-01 (3332-2024) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones interpuso los recursos de reposición y apelación los cuales fueron despachados desfavorablemente en las resoluciones 25866 y 3405 del 23 de julio y 26 de septiembre de 2012, respectivamente. 53.8.

Colpensiones mediante la Resolución GNR 159569 del 29 de junio de 2013, reconoció una pensión de vejez a favor de Miguel Antonio Pinzón Bello por haber acreditado 1.374 semanas laboradas y 64 años de edad, de conformidad con lo previsto en el Decreto 758 de 1990, en cuantía de $3.248.563.10 y efectiva a partir del 8 de junio de 2013. 54.

Ahora bien, de conformidad con las certificaciones y demás documentos que obran en el expediente, se observa que Miguel Antonio Pinzón Bello cotizó a Cajanal y al ISS de la forma como se muestra a continuación: 54.1. Cotizaciones en Cajanal, hoy Ugpp: Ugpp Semanas cotizadas Instituto Colombiano de Bienestar Familiar 25/05/1981 hasta 31/07/2007 1.346.57 semanas 54.2.

Cotizaciones en el ISS, hoy Colpensiones Colpensiones Semanas cotizadas Universidad de la Salle 01/04/1978 – 31/08/1982 01/09/1982 – 31/12/1982 01/09/1983 – 31/01/1985 01/08/1987 – 30/11/1987 Pontificia Universidad Javeriana 25/09/1984 – 01/12/1984 30/09/1985 – 30/05/1989 16/08/1989 – 03/12/1989 26/02/1990 – 28/06/1990 14/08/1990 – 30/06/1992 30/03/1993 – 05/06/1993 26/08/1993 – 04/12/1993 14/09/1994 – 31/12/1994 01/09/1999 – 30/11/1999 01/03/2000 – 31/12/2012 Corporación Estudios Superiores UIC 24/02/1993 – 20/05/1993 06/09/1993 – 01/12/1993 07/02/1994 – 25/05/1994 30/08/1994 – 07/12/1994 Corporación Universitaria 01/02/1995 – 30/11/1995 25 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00707-01 (3332-2024) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones Antonio Nariño Universidad Santo Tomás 01/02/1999 – 30/09/2013 Fundación Universidad de Bogotá Jorge Tadeo Lozano 01/08/2008 – 30/09/2009 Fundación Universitaria Los Libertadores 01/07/2009 – 30/06/2010 55.

De conformidad con lo expuesto, la Sala observa que Miguel Antonio Pinzón Bello cotizó de manera separada los periodos trabajados en el sector privado y público; por tal razón, la pensión de vejez otorgada por Cajanal consideró sólo el tiempo laborado en el ICBF, mientras que la reconocida por Colpensiones los periodos trabajados en universidades privadas. 56.

En ese sentido, es claro que tal y como lo indicó el tercero interesado, las cotizaciones que se tuvieron en cuenta por parte de las entidades previsionales señaladas para el reconocimiento de las pensiones de vejez y de jubilación se derivaron de relaciones laborales desarrolladas por separado en el sector público y el privado. 57.

Ahora bien, comoquiera que ambas prestaciones fueron reconocidas en vigencia de la Ley 100 de 1993, se observa que, para determinar si hay lugar a suspender de manera provisional el acto administrativo enjuiciado, no basta con que se examine el origen de las cotizaciones tenidas en cuenta por Cajanal y Colpensiones al momento de reconocer las pensiones, pues resulta necesario también que se establezca: i) si ambas prestaciones amparan la misma contingencia; y ii) si en ambos reconocimientos pensionales se encuentran inmersos recursos económicos provenientes del tesoro público. 58.

Al respecto, de conformidad con el material probatorio que obra en el expediente se tiene que las pensiones reconocidas a Miguel Antonio Pinzón Bello por Cajanal y Colpensiones amparan igual contingencia entre sí, esto es la vejez, lo que permite advertir que ambas prestaciones son incompatibles por cubrir igual riesgo. 59. Asimismo, se advierte que, si bien la causa u origen de las prestaciones sociales reconocidas a Miguel Antonio Pinzón Bello son diferentes en lo que respecta a su fuente de cotización, lo cierto es que su financiación tiene un carácter tripartito, es decir, surge de aportes realizados por el empleado, su 26 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00707-01 (3332-2024) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones empleador y con recursos de naturaleza pública lo cual de conformidad con el artículo 128 Constitucional las hace incompatibles. 60.

En razón a lo expuesto, se observa que la pensión de vejez reconocida por Colpensiones a Miguel Antonio Pinzón Bello mediante la Resolución GNR 159569 del 29 de junio de 2013, resulta incompatible con la que le fue otorgada por Cajanal en la Resolución 23773 del 18 de agosto de 2005. 61. En estas circunstancias, resulta procedente conceder la suspensión provisional del acto administrativo demandado por Colpensiones. 2.5.

Conclusión 62. Comoquiera que en el presente asunto se evidencia desde un estudio preliminar que el acto demandado resulta incompatible con la Resolución 23773 del 18 de agosto de 2005, proferida por Cajanal, mediante la cual se le reconoció al interesado una pensión de vejez, la Sala revocará el auto del 6 de octubre de 2023, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A que negó la solicitud de medida cautelar presentada por Colpensiones y, en su lugar, decretará la suspensión provisional del acto enjuiciado. 63.

En armonía con lo dispuesto por el artículo 229 del CPACA, la decisión que en esta providencia se adopta sobre la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado, no implica prejuzgamiento. Asimismo, se advierte que en esta oportunidad solo se realizó una aprehensión sumaria, esto es una valoración inicial o análisis preliminar que solo comprendió un estudio inicial respecto de la legalidad de los actos administrativos cuestionados, por lo que será con la totalidad de los elementos materiales de la litis que se realizará un estudio integral de su legalidad.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección B

RESUELVE

Primero. Revocar la decisión adoptada en el auto del 6 de octubre de 2023, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, que negó la medida cautelar presentada por Colpensiones. En su lugar, se dispone la suspensión provisional de la Resolución GNR 159569 del 29 de junio de 2013, mediante la cual la entidad demandante reconoció a Miguel 27 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00707-01 (3332-2024) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones Antonio Pinzón Bello una pensión de vejez, de conformidad con lo señalado en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Una vez ejecutoriada esta providencia, por medio de la Secretaría de la Sección Segunda devolver el expediente al tribunal de origen para que continúe con el trámite del proceso.

Tercero. Notificar esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA. Cuarto. Dejar las anotaciones pertinentes en la plataforma digital Samai. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente Aclara voto JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. DFMS