11001032500020170094800 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., dieciocho (18) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción especial de revisión Radicación: 11001-03-25-000-2017-00948-00 (4945-2017) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social1 Demandado: Leonor Sánchez Barona Tema: Revisión del reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública.

Causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 del 29 de enero de 2003. Cuantía reconocida excede lo debido. Liquidación de la pensión gracia SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA _________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala la acción de revisión interpuesta por la Ugpp contra la sentencia proferida el 16 de agosto de 2012 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca2, por medio de la cual se adicionó la decisión del 24 de mayo de 2011 emitida por el Juzgado Quinto Administrativo de Cali que accedió a las pretensiones de la demanda presentada por Leonor Sánchez Barona. 1.

Antecedentes 1.1. La acción especial de revisión 1.1.1. Las pretensiones 1. En ejercicio de la acción prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la entidad recurrente solicitó que se infirmara la sentencia proferida el 16 de agosto de 2012 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que adicionó la decisión del 24 de mayo de 2011 emitida por el Juzgado Quinto Administrativo de Cali 1 En adelante Ugpp. 2 Expediente de nulidad y restablecimiento derecho radicado: 76001-33-31-005-2010-00052-01; actor: Leonor Sánchez Barona, demandado: Cajanal EICE en liquidación. 2 Radicado: 11001-03-25-000-2017-00948-00 (4945-2017) Demandante: Ugpp dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 76001-33-31-005-2010-00052-00 (01), que accedió a las pretensiones de la demanda presentada por Leonor Sánchez Barona y, en en consecuencia, declaró la nulidad de las resoluciones 63710 del 21 de diciembre de 2006 y 04881 del 13 de febrero de 2008, por medio de la cual la Caja Nacional de Previsión Social (CAJANAL E.I.C.E.)3, negó la reliquidación de su pensión gracia con inclusión de nuevos factores salariales. 2.

Como consecuencia de lo anterior solicitó la declaratoria de que Leonor Sánchez Barona no le asistía el derecho a la reliquidación de la pensión con la inclusión del promedio de todos los factores salariales devengados en el año anterior al retiro definitivo del servicio «pues la normatividad que regula la prestación reconocida impone que la mesada se calcule con el promedio de los salarios devengados en el año anterior a la adquisición del estatus de pensionada» (sic). 1.1.2.

Fundamentos fácticos 3. Como hechos relevantes se señalaron los siguientes4: 3.1. Mediante la Resolución 10773 del 14 de diciembre de 2004, Cajanal reconoció a favor de Leonor Sánchez Barona una pensión gracia, en cuantía de $505.598.25, efectiva a partir del 30 de noviembre de 1999. 3.2. El 14 de julio de 2005, con el fin de incluir todos los factores salariales devengados en el último año de servicio, la pensionada solicitó la reliquidación de la prestación. Esta petición fue negada mediate la Resolución 63710 del 21 de diciembre de 2006 y confirmada con la Resolución 4881 del 13 de febrero de 2008. 3.3.

Inconforme con la anterior decisión, Leonor Sánchez Barona, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo5, presentó demanda en orden a que se declare la nulidad de las resoluciones 6370 del 21 de diciembre de 2006 y 04881 del 13 de febrero de 2008, por cuanto, a su juicio, no se tuvieron en cuenta todos los factores salariales devengados en el año anterior al retiro definitivo del servicio docente. 3.4.

El Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Cali en sentencia del 24 de mayo de 2011 declaró la nulidad de los actos administrativos demandados y, en consecuencia, ordenó la reliquidación de la pensión reconocida en cuantía 3 En adelante Cajanal. 4 Para una mayor comprensión la Sala sintetizará los hechos acordes con las pruebas recaudadas en el proceso. 5 Hoy Código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo (CPACA). 3 Radicado: 11001-03-25-000-2017-00948-00 (4945-2017) Demandante: Ugpp del 75% de todos los factores salariales devengados «durante el último año para su causación, entre el 25 de julio de 2002 al 25 de julio de 2003» (sic). 3.5.

Contra la anterior providencia Cajanal interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca mediante sentencia del 16 de agosto de 2012 en la que se adicionó en el sentido de autorizar los descuentos de aportes a salud en proporción a los nuevos valores incluidos en la reliquidación de la prestación y en lo demás confirmó la providencia recurrida. 3.6.

Mediante providencia del 1° de junio de 2017, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca corrigió el numeral tercero de la sentencia proferida el 24 de 2011, con el fin de precisar que los factores salariales a tener en cuenta corresponden a los devengados entre el 30 de noviembre de 1998 y el 30 de noviembre de 1999, con efectos fiscales a partir del 14 de julio de 2002, por prescripción trienal. 3.7.

La Ugpp, a través de la Resolución RDP020978 del 22 de mayo de 2017, dio cumplimiento a la providencia proferida en segunda instancia y reliquidó la pensión de vejez sobre el 75% de los factores salariales devengados en el año anterior al retiro definitivo del servicio, elevando la cuantía a la suma de $584. 768.oo, efectiva a partir del 30 de noviembre de 1999, con efectos fiscales a partir del 14 de julio de 2002 por prescripción trienal. 1.1.3.

Sentencia objeto de revisión 4. En sentencia del 16 de agosto de 2012, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca resolvió el recurso de apelación interpuesto por Cajanal, en la cual adicionó en el sentido de autorizar los descuentos de aportes a salud en proporción a los nuevos valores incluidos en la reliquidación de la prestación y en lo demás confirmó la decisión del 24 de mayo de 2011 emitida por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Cali que ordenó la reliquidación de la pensión de Leonor Sánchez Barona sobre el 75% de todos los factores salariales devengados «durante el último año para su causación, entre el 25 de julio de 2002 al 25 de julio de 2003» (sic). 5.

Para tal efecto, concluyó que de acuerdo con el principio de solidaridad en el sistema de seguridad social integral, cuyo objeto es que las personas con mayor capacidad económica contribuyan a su financiación, resulta razonable que Cajanal realice los respectivos descuentos en salud, máxime cuando «resultaría contrario al ordenamiento Constitucional que una persona que devenga más de una pensión a cargo del estado no realice aportes a salud que ordena la ley sobre el monto de dicha pensión»6 6 Samai, índice 55, 44RECIBEMEMORIAL_49452017RESPUESTAAOF(.pdf) NroActua 55, https://samai.azurewebsites.net/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=760013331005201000052 007600133, índice 64, 7ED_SegundaIn_201000052Actuaciones(.pdf) NroActua 64, folios 33 al 46. 4 Radicado: 11001-03-25-000-2017-00948-00 (4945-2017) Demandante: Ugpp (sic). 1.2.

La causal de revisión invocada 6. La entidad recurrente invocó la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, para lo cual expuso que las normas relativas a la pensión gracia no admiten la reliquidación de la prestación por retiro definitivo del servicio, en tanto el educador puede seguir en ejercicio de sus labores y continuar cotizando para el posterior reconocimiento de la pensión de jubilación7. 1.3.

Contestación a la acción especial de revisión 6.1. La parte accionada guardó silencio8. 1.4. Concepto del Ministerio Público 6.2. En esta oportunidad no se pronunció. 2. Consideraciones 2.1. Competencia 7. Esta corporación es competente para conocer de la acción especial de revisión en virtud de lo dispuesto en los artículos 20, inciso 1, de la Ley 797 de 2003 y 249, inciso 2, del CPACA9. 8.

Además, según lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 201910, por tratarse de un asunto de carácter laboral, la Sección Segunda es competente para conocer de la acción especial de revisión. 2.2. Oportunidad 7 Folios 211 al 238. 8 Tal como quedó expuesto en el auto del 6 de marzo de 2024, a través del cual el Despacho resolvió el incidente de nulidad procesal presentado por Leonor Sánchez Barona por la presunta indebida notificación del auto admisiorio del recurso; visible en samai, índice 43. 9 «Artículo 249.

Competencia. (…) De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por tos jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos.

Las reglas de competencia previstas en los incisos anteriores también se aplicarán para conocer de la solicitud de revisión de las decisiones judiciales proferidas en esta jurisdicción, regulada en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003». [Resalta la Sala]. 10 «Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado». 5 Radicado: 11001-03-25-000-2017-00948-00 (4945-2017) Demandante: Ugpp 9.

Al tenor de lo previsto en el artículo 251 del CPACA, la acción de revisión del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 debe instaurarse dentro de los 5 años contados a partir del día siguiente al de la ejecutoria de la providencia judicial o a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio. 10. En el sub judice la sentencia objeto de revisión quedó ejecutoriada el 27 de septiembre de 201211 razón por la cual la entidad recurrente debió presentar la solicitud de revisión hasta el 27 de septiembre de 2017; sin embargo, según lo dispuesto por la Corte Constitucional en sentencia del 11 de agosto de 201612, el termino de caducidad no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual la Ugpp asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo Cajanal. 11.

Así las cosas, comoquiera que la acción de revisión se presentó el 29 de noviembre de 201713, esto es dentro de los 5 años siguientes luego de que la Ugpp asumiera las funciones a cargo de Cajanal, se impone concluir que la acción se ejerció oportunamente. 2.3. El problema jurídico 12. Se circunscribe a establecer si ¿la cuantía del derecho reconocido a Leonor Sánchez Barona excede lo debido de acuerdo con la ley y por lo tanto se configuran los supuestos del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003? 2.4.

Marco normativo 2.4.1. Sobre la acción especial de revisión 11 Samai, índice 55, 44RECIBEMEMORIAL_49452017RESPUESTAAOF(.pdf) NroActua 55, https://samai.azurewebsites.net/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=760013331005201000052 007600133, índice 64, 7ED_SegundaIn_201000052Actuaciones(.pdf) NroActua 64, folios 49. 12 Corte Constitucional, sentencia SU427 del 11 de agosto de 2016. 13 Folio 239. 6 Radicado: 11001-03-25-000-2017-00948-00 (4945-2017) Demandante: Ugpp 13.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 2014 de la Ley 797 de 200315 las providencias judiciales que hubiesen decretado el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del erario o de fondos de naturaleza pública pueden ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias. 14. En tal sentido, el legislador dispuso la posibilidad de revisar las sentencias que reconocen sumas periódicas cuando i) el reconocimiento se haya obtenido con violación del debido proceso, o ii) la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención. 15.

Sobre el particular, la jurisprudencia de esta Corporación, en torno a la causal de revisión del literal a) de la norma analizada, ha señalado que esta se configura cuando «el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso», así las cosas, la Sala precisa que es necesario que se exponga la vulneración del derecho al debido proceso en relación con los núcleos esenciales que lo componen16. 16.

Ahora bien, esta Corporación ha precisado que, si bien la Ley 797 de 2003 indica que la acción especial de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión, regulado por la Ley 1437 de 14 «Artículo 20. Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables». 15 «Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales». 16 Consejo de Estado, Sala 22 Especial de Decisión; sentencia de 5 de febrero de 2019, radicado 11001 03 15 000 2018 01884 00. 7 Radicado: 11001-03-25-000-2017-00948-00 (4945-2017) Demandante: Ugpp 2011, «lo cierto es que presenta aspectos que lo particularizan».

En tal sentido, se han definido los siguientes17: «i) Son susceptibles del recurso no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, ellas pueden ser autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como transacción y conciliación. ii) Están legitimadas para su interposición el gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del contralor general de la República o del procurador general de la Nación y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones. iii) Respecto de su alcance la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira. iv) De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) y a la liquidación de aquel (literal b), cuando se concedió con vulneración del debido proceso o de la ley, o en un valor mayor al que corresponde. v) Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia.

Con todo, conviene recordar que el ejercicio de esta clase de recursos entra en colisión con la institución de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, pero, precisamente, estos mecanismos se instituyeron como una excepción que debe admitirse frente a un fin legítimo, el cual es determinar si el reconocimiento pensional se hizo con violación al debido proceso o si la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley». 17.

Lo anterior guarda armonía con la finalidad de la norma, esto es que «las entidades públicas pagadoras de pensiones y a los entes de control, [tengan] una herramienta judicial para solicitar la corrección de los reconocimientos pensionales que se encuadren en dichas causales»18. 17 Entre otros, ver: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencias del 3 de junio de 2021, radicado 11001 03 25 000 2018 01681 00 (5733-2018), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas; y del 8 de octubre de 2020, radicado 11001-03-25-000-2017-00530-00 (2462-2017), M.P. William Hernández Gómez. 18 Consejo de Estado, Sala Cuarta Especial de Decisión, sentencia del 5 de diciembre de 2017, radicado 11001-03-15-000-2017-01529-00 (REV), M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 8 Radicado: 11001-03-25-000-2017-00948-00 (4945-2017) Demandante: Ugpp 18.

En efecto, las Salas Especiales de Decisión de esta corporación19 han admitido expresamente que la Ugpp está legitimada para promover la revisión de providencias judiciales que hayan ordenado reconocer pensiones. Además, la Corte Constitucional en la sentencia SU-427 de 2016 definió la siguiente regla: «(a) La UGPP está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho, en el entendido de que el término de caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo Cajanal». 19.

Como corolario, debe decirse que el objeto de la norma analizada «consistió en incluir causales cualificadas de revisión, con el propósito primordial de realizar un estudio de las pensiones reconocidas en forma contraria a la ley, de modo que, en últimas, se eviten perjuicios de carácter patrimonial al erario»20. 2.4.2. Liquidación de la pensión gracia 20.

La Ley 114 de 191321 creó la pensión gracia, como un reconocimiento a la dedicación al servicio de la actividad educativa de los docentes territoriales de las escuelas primarias. El artículo 4 ibidem determinó que para gozar de dicha prestación era necesario que el educador cumpliera, entre otros requisitos, 20 años de servicios en establecimientos educativos oficiales del orden territorial, no recibiera otra pensión o recompensa de carácter nacional y alcanzara los 50 años de edad, siempre y cuando hubiese demostrado haber ejercido la docencia con honradez, consagración y que observara buena conducta. 21.

En línea con lo expuesto, la Sección Segunda de esta Corporación22 señaló que «(…) el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria de las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto la secundaria lo era a cargo de la Nación».

De ahí que esta prestación por tener carácter especial se reconoce con cargo al erario y para su reconocimiento no se necesitan aportes por parte del educador. 19 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 25, sentencia del 2 de julio de 2019, radicado 11001-03-15-000-2017-00744-00, M.P. Marta Nubia Velásquez Rico. 20 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia del 21 de junio de 2018, radicado 11001-03-25-000-2014-00845-00(2743-13), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas, entre otras. 21 «Se crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». 22 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia SUJ11-S2 del 21 de junio de 2018, radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 9 Radicado: 11001-03-25-000-2017-00948-00 (4945-2017) Demandante: Ugpp 22.

Ahora, en lo que refiere a la liquidación de dicha prestación el artículo 2 ibidem determinó: «Artículo 2. La cuantía de la pensión [gracia] será la mitad del sueldo que hubieren devengado en los dos últimos años de servicio. Si en dicho tiempo hubieren devengado sueldos distintos, para la fijación de la pensión se tomará el promedio de los diversos sueldos». 23.

Para la liquidación de las pensiones que gozaban los servidores públicos el artículo 4 de la Ley 4ª de 196623, reglamentado por el Decreto 1743 de 196624 estableció: «A partir del veintitrés (23) de abril de 1960 inclusive, las pensiones de jubilación o de invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de Derecho Público, serán liquidadas y pagadas tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual de salarios devengados durante el último año de servicios, previa la demostración de su retiro definitivo del servicio público». 24.

Posteriormente, mediante la Ley 33 de 198525, el gobierno nacional conservó el 75% como base para la liquidación del reconocimiento pensional y determinó los requisitos de tiempo de servicio y edad; sin embargo, exceptuó a los empleados que por ley se encuentren acogidos por un régimen pensional especial, en los siguientes términos: «Artículo 1°.

El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco años (55) tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio No quedan sujetos a esta regla general los empleados oficiales que trabajan en actividades que por su naturaleza justifiquen la excepción que la Ley haya determinado expresamente, ni aquellos que por ley disfruten de un régimen especial de pensiones (…)».

(subrayado fuera del texto) 25. De lo anterior, se colige que, comoquiera que la Ley 33 de 1985 excluyó la pensión gracia (régimen especial), la norma aplicable para la liquidación de esta prestación es la prevista en la Ley 4ª de 1966 y el Decreto 1743 de esa anualidad, es decir, que debe tomarse como base el promedio de los salarios devengados por el docente en el último año de servicios. 23 «Por la cual se provee de nuevos recursos a la Caja Nacional de Previsión Social, se reajustan las pensiones de jubilación e invalidez y se dictan otras disposiciones». 24 «Por el cual se reglamenta la Ley 4ª de 1966». 25 «Por la cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con las prestaciones sociales para el Sector Público». 10 Radicado: 11001-03-25-000-2017-00948-00 (4945-2017) Demandante: Ugpp 26.

Ahora bien, dado el carácter especial que reviste la pensión gracia, los recursos con los que se paga y el origen de la prestación social, la liquidación no corresponde al «último año de servicios del retiro definitivo del servicio público docente» previsto en la Ley 4ª de 1966, y su decreto reglamentario, pues a diferencia de la pensión ordinaria, esta prestación no requiere aportes, toda vez que es reconocida como contraprestación a los esfuerzos, capacidad y dedicación al servicio de la actividad educativa. 27.

Sobre el particular la Sección Segunda del Consejo de Estado26 señaló: «(…) la Ley 4ª de 1966 y en su Decreto Reglamentario -1743 de 1966- referenciados inicialmente, ya que no discriminó ni excluyó de su aplicación pensión alguna de las percibidas por los servidores oficiales. Así, la pensión gracia al tenor de estas disposiciones debe liquidarse en la forma allí señalada, esto es, tomando como base el promedio mensual de los salarios obtenidos en el último año de servicios; sin embargo debe precisarse que a diferencia de las pensiones ordinarias, ese último año de servicios refiere el año anterior a la adquisición o consolidación del derecho pues es el momento a partir del cual empieza efectivamente a devengarse en tanto su carácter especial admite su compatibilidad con el salario, de manera que para su percepción no es necesario el retiro definitivo del servicio, es decir, que el derecho se perfecciona con el cumplimiento de la totalidad de requisitos establecidos por el Legislador para su otorgamiento, lo que hace improcedente su reliquidación con base en los factores salariales devengados en el año anterior al retiro».

(Resalta la Sala) 28. Así las cosas, la Sala reitera que, por tratarse de un régimen excepcional, para la liquidación de la pensión gracia el interregno corresponde al año anterior a la consolidación del derecho27, es decir que se debe liquidar la prestación con la totalidad de los factores salariales devengados por el docente en el año anterior a adquirir el estatus de pensionado. 2.5.

Caso concreto 29. En consideración a los supuestos en que se funda la acción especial de revisión, esto es la del literal b) de la norma en que se funda la acción, la Sala encuentra necesario precisar que, de acuerdo con los argumentos expuestos por la entidad 26 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 12 de julio de 2012, radicado 25000-23-25- 000-2007-01316-01 (1348-11) M.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. 27 En línea con lo expuesto, ver: Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencias del 27 de febrero de 2013, radicado 11001-03-25-000-2016-00455-00 (2067-2016), M.P. Gabriel Valbuena Hernández; del 17 de junio de 2022, radicado 11001-03-25-000-2016-00495-00 (2255-2016), M.P. William Hernández Gómez; del 3 de noviembre de 2022, radicado 11001-03-25-000-2017-00833- 00.

M.P. Carmelo Perdomo Cuéter; del 25 de noviembre de 2021, radicado 47001-23-33-000-2016- 00307-01 (4287-17). M.P. Carmelo Perdomo Cuéter; del 26 de junio de 2008, radicado 08001-23- 31-000-2005-03171-01 (0183-2007) M.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez; del 6 de septiembre de 2001, radicado 25000-23-25-000-1998-00363-01 (0185-01). M.P. Ana Margarita Olaya Forero, y del 11 de octubre de 1994, radicado 7639.

M.P. Carlos Arturo Orjuela Gongora. 11 Radicado: 11001-03-25-000-2017-00948-00 (4945-2017) Demandante: Ugpp recurrente, la decisión judicial objeto de revisión ordenó la liquidación de la pensión gracia en consideración a la fecha de retiro definitivo del servicio, pese a que esta especial prestación solo puede liquidarse con el promedio del año anterior a la adquisición del estatus pensional; sin embargo, la Sala advierte que, contrario a lo afirmado por la Ugpp, la aludida providencia no dispuso tal obligación, lo que impide que se considere que con ella se incurrió en un pago en exceso contrario a lo dispuesto en la ley. 30.

En efecto, revisadas las documentales allegadas a este plenario se encuentra acreditado lo siguiente: 31. Leonor Sánchez Barona nació el 30 de noviembre de 194928 y prestó sus servicios como maestra en primaria con vinculación territorial o nacionalizada en el departamento del Valle del Cauca desde el año de 197329 hasta el 200330. 32.

Mediante la Resolución 1226 del 16 de junio de 2004, la subdirectora de prestaciones económicas de Cajanal le negó el reconocimiento de la pensión gracia, toda vez que el tiempo de servicio laborado en el municipio de Jamundí durante los años 1973 al 1976 se debía desestimar por cuanto lo certificado no hacía referencia al tipo de vinculación31. 33.

A través de la Resolución 10773 del 14 de diciembre de 2004, Cajanal revocó la anterior resolución y, en consecuencia, reconoció a favor de Leonor Sánchez Barona una pensión gracia, en cuantía de $505.598.25, efectiva a partir del 30 de noviembre de 1999, sin acreditar el retiro del servicio «por ser del ramo docente»32 (sic). 34. El 14 de julio de 2005, la pensionada solicitó reajustar la prestación, por cuanto, a su juicio, el reconocimiento efectuado no tuvo en cuenta los factores de «prima de alimentación, prima de navidad y demás factores dejados de cancelar»33 (sic). 35.

Por medio de la Resolución 63710 del 21 de diciembre de 2006, Cajanal le negó la reliquidación de la pensión gracia, toda vez que «la solicitud de inclusión de todos los factores salariales certificados en el año anterior la fecha de adquisición del estatus jurídico de pensionado no es procedente» (sic), en tanto que al momento de su 28 Samai, índice 55, 44RECIBEMEMORIAL_49452017RESPUESTAAOF(.pdf) NroActua 55, https://samai.azurewebsites.net/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=760013331005201000052 007600133, índice 64, 8ED_201000052Antecedente(.pdf) NroActua 64, folios 11 y 12. 29 Ibidem, folio 15. 30 Ibidem, folio 14. 31 Ibiem, folios 60 al 62. 32 Ibidem, folios 66 al 70. 33 Ibidem, folios 77 al 80. 12 Radicado: 11001-03-25-000-2017-00948-00 (4945-2017) Demandante: Ugpp reconocimiento se tuvo en cuenta «todos y cada uno de los factores certificados»34 (sic).

La anterior decisión fue confirmada con la Resolución 4881 del 13 de febrero de 200835. 36. El Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Cali, mediante sentencia del 24 de mayo de 2011, declaró la nulidad de los actos administrativos demandados y, en consecuencia, ordenó la reliquidación de la pensión reconocida en cuantía del 75% de todos los factores salariales devengados «durante el último año para su causación, entre el 25 de julio de 2002 al 25 de julio de 2003» (sic).

Lo anterior, comoquiera que en la liquidación solo se tuvieron en cuenta los factores de «asignación básica y el sobresueldo»36 (sic). 37. Contra la anterior decisión el 11 de junio de 2011, Cajanal interpuso recurso de apelación en el que solicitó «modificar parcialmente la sentencia» en el sentido de facultar a la entidad para «efectuar los correspondientes descuentos por concepto de reliquidación por nuevos factores salariales»37 (sic). 38.

El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca mediante sentencia del 16 de agosto de 2012, adicionó la proferida por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Cali en el sentido de autorizar los descuentos de aportes a salud en proporción a los nuevos valores incluidos en la reliquidación de la prestación y en lo demás la confirmó38. 39.

El 21 de octubre de 2013, Leonor Sánchez Barona solicitó la aclaración de la sentencia emitida el 24 de mayo de 2011 porque si bien se indicó que los factores salariales a tener en cuenta eran los devengados durante el periodo comprendido entre el 25 de julio de 2002 y el 25 de julio de 2003, lo cierto era que «fecha de causación es del 30 de noviembre de 1999 (fecha en la que adquirió el estatus jurídico de jubilado).

Por lo anterior, teniendo en cuenta que la solicitud de reliquidación se radicó el 14 de julio de 2005, se cometió un error al no indicarse que la reliquidación se debió efectuar respecto al 75% de todos los factores salariales devengados durante el año fijado para su causación, entre el 30 de noviembre de 1998 al 30 de noviembre de 1999»39 (sic). 40.

A través del auto de 29 de enero de 2016, el Juzgado Quinto Administrativo del 34 Ibidem, folios 115 al 117. 35 Ibidem, 150 al 153. 36 Samai, índice 55, 44RECIBEMEMORIAL_49452017RESPUESTAAOF(.pdf) NroActua 55, https://samai.azurewebsites.net/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=760013331005201000052 007600133, índice 64, 6ED_Primerain_201000052Actuaciones(.pdf) NroActua 64, folios 171 al 180. 37 Ibidem, folios 181 al 184. 38 Samai, índice 55, 44RECIBEMEMORIAL_49452017RESPUESTAAOF(.pdf) NroActua 55, https://samai.azurewebsites.net/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=760013331005201000052 007600133, índice 64, 7ED_SegundaIn_201000052Actuaciones(.pdf) NroActua 64, folios 33 al 46. 39 Ibidem, folios 65 al 67. 13 Radicado: 11001-03-25-000-2017-00948-00 (4945-2017) Demandante: Ugpp Circuito de Cali remitió la solicitud de aclaración al tribunal, por falta de competencia40. 40.1.

Mediante providencia del 1° de junio de 2017, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca corrigió el numeral tercero de la sentencia proferida el 24 de mayo de 2011, con el fin de precisar que los factores salariales a tener en cuenta correspondían a los devengados entre el 30 de noviembre de 1998 y el 30 de noviembre de 1999, con efectos fiscales a partir del 14 de julio de 2002, por prescripción trienal41. 40.2.

De acuerdo con lo anterior, se tiene que fue a través de la Resolución RDP020978 del 22 de mayo de 2017 que la entidad reliquidó la prestación con el promedio de lo devengado durante el último año de servicio anterior a la adquisición del estatus y que este acto no fue atacado en sede judicial. En efecto, la decisión cuestionada en la sentencia revisada en el sub judice son las resoluciones 6370 del 21 de diciembre de 2006 y 04881 del 13 de febrero de 2008 por la cual CAJANAL negó una solicitud de reliquidación pensional con la inclusión de nuevos factores salariales. 42.

Entonces, si bien en cumplimiento de la sentencia proferida el 16 de agosto de 2012 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, la aludida caja de previsión reliquidó la pensión gracia de Leonor Sánchez Barona aumentó el monto su mesada pensional, lo cierto es que, en esta oportunidad, el incremento fue consecuencia de la inclusión de nuevos factores salariales y no por el cálculo con el último año de servicios anterior al retiro definitivo, como lo alega la recurrente en esta oportunidad. 43.

En efecto, en aquella oportunidad, el objeto del litigio planteado en sede judicial no era la liquidación con el último año de servicio, pues en esos términos se había reconocido por parte de la administración en la Resolución 10773 del 14 de diciembre de 2004, por la cual Cajanal reconoció la prestación con efectividad a partir del 30 de noviembre de 1999, sin acreditar el retiro del servicio, pero solo 40 Ibidem, folios 117 al 119. 41 Ibidem, folios 131 al 133. 42 Ibidem, folios 141 al 148. 14 Radicado: 11001-03-25-000-2017-00948-00 (4945-2017) Demandante: Ugpp incluyó la inclusión de la asignación básica.

Esta situación motivó a que la demandada acudiera en sede de nulidad y restablecimiento del derecho a reclamar los demás factores salariales que echaba de menos en su liquidación. 44. En virtud de lo anterior, y en consideración al principio de «interés en la pretensión u oposición, para la sentencia de fondo o mérito», con fundamento en el cual, en materia laboral, esta Corporación43 ha considerado que a través del ejercicio del medio de control el demandante busca satisfacer un derecho que le represente una mejora frente a lo inicialmente reconocido, o dicho en otros términos, obtener un beneficio, en condiciones normales; de manera que el resultado de su proceso no conlleve consecuencias que alteren el estado de las cosas a como se encontraban antes de iniciar la demanda, el juez no puede hacer más gravosa la situación en la que se encuentre la parte demandante y que la motivó a acudir a la jurisdicción con el fin de acceder a un derecho del cual se considera es acreedor.

Por lo tanto, en atención a que el periodo a incluir en la liquidación no había sido objeto del litigio, ese aspecto no fue ni podría ser dilucidado en la sentencia objeto de revisión. 45. Con todo, en aquella oportunidad, el juzgado acudió a un antecedente jurisprudencial vigente para la época que, en torno a la liquidación de la pensión gracia, sostenía lo siguiente44: «Mediante la Ley 114 de 1913 se les otorgó a los maestros de escuelas primarias oficiales, una vez reúnan los requisitos establecidos en el artículo 4, una pensión por servicios prestados en el nivel territorial, departamental o distrital, siempre que se compruebe que no reciben otra pensión o recompensa de carácter nacional.

El artículo 2 ibídem, establece que la cuantía de dicha pensión corresponde a la mitad del sueldo devengado en los dos (2) últimos años de servicio o su promedio si se devengó sueldos distintos. Posteriormente, el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, consagró que la pensión de los docentes otorgada por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que la hubieren desarrollado, seguirá siendo reconocida por la Caja Nacional de Previsión Social de acuerdo a lo dispuesto por el Decreto 081 de 1976.

Por otra lado, el artículo 4 de la Ley 4ª de 1966 reglamentado por el Decreto 1743 de 1966, estableció que las pensiones de jubilación o de invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de derecho público, se liquidarán y pagarán tomando como base el 75% del promedio mensual de salarios durante el último año de servicios. 43 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 4 de marzo de 2021, radicado 11001-03-25-000-2013-01223-00, M.P. César Palomino Cortés 44 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 16 de abril de 2009, radicado 25000-23-25-000-2004-07365-01 (0589-08), MP.

Luis Rafael Vergara. 15 Radicado: 11001-03-25-000-2017-00948-00 (4945-2017) Demandante: Ugpp Luego, con la expedición de la Ley 33 de 1985 se conservó la cuantía del valor pensional en un 75%, modificando la edad y los factores que se deben tener en cuenta para la liquidación, toda vez que se dispuso que dicho monto se calcula sobre “el salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicios”.

No obstante, el parágrafo 1 del artículo 1 ibídem, exceptuó a los empleados que por ley disfruten de un régimen especial de pensiones. En el sub – júdice, la parte actora se encontraba sometida a un régimen especial de pensiones, por ser beneficiaria de la pensión gracia de jubilación otorgada a los maestros territoriales de las escuelas oficiales, de conformidad con la Ley 114 de 1913, que no obstante estar a cargo del Tesoro Nacional, se causa sin encontrarse afiliado a la Caja Nacional de Previsión Social, esto es, sin que se requiera realizar aportes o cotización alguna, tal y como lo pretende hacer ver la parte recurrente.

Conforme a lo anterior, la Sala observa que no le asiste razón a la entidad, al pretender que el reconocimiento pensional de la demandante se efectúe con base en los aportes del último año de servicios, de acuerdo a lo prescrito en la Ley 33 de 1985, pues claro está que la pensión gracia concedida a los docentes, en virtud de las Leyes 114 de 1913 y 37 de 1933, no es una pensión por aportes, sino una pensión que se reconoce en virtud de un régimen especial que no requiere afiliación del beneficiario a la respectiva Caja, ni hacer aportes para tal efecto.

Corolario de lo expuesto, la liquidación de la pensión gracia de jubilación de la demandante, se debió realizar con base en el 75% del promedio de lo devengado en el año anterior a la adquisición del status jurídico de pensionada, y conforme fue ordenado por el a – quo, de tal suerte que la providencia recurrida se encuentra ajustada a derecho al ser la norma aplicable para tal efecto y por no encontrarse incursa en la disposición contenida en la Ley 33 de 1985». [se resalta] 46.

El anterior fue el antecedente que le sirvió de fundamento al juzgado para concluir que la prestación debía liquidarse con la inclusión de todos los factores salariales; nótese que incluso en la solicitud de aclaración presentada el 21 de octubre de 2013, Leonor Sánchez Barona indicó que los factores salariales a tener en cuenta para la liquidación de la prestación correspondían a todos aquellos «devengados durante el año fijado para su causación, entre el 30 de noviembre de 1998 al 30 de noviembre de 1999», razón por la cual, el Tribunal en providencia del 1° de junio de 2017 accedió a la corrección. 47.

Ahora bien, la Resolución RDP020978 del 22 de mayo de 2017, proferida en cumplimiento del fallo objeto de revisión, por la cual la Ugpp reliquidó la prensión gracia de Leonor Sánchez Barona incluyó los siguientes factores45: «asignación básica, sobresueldo y las primas de alimentación, de escalafón, de navidad y de vacaciones», los cuales fueron percibidos por ella, tal y como lo certificó el profesional especializado del Fondo de Pago de la secretaría de Educación del 45 En el acto de reconocimiento se indicó que, en cumplimiento del fallo se liquidaría «de conformidad con lo ordenado por el tribunal», el cual coincide con los descritos. 16 Radicado: 11001-03-25-000-2017-00948-00 (4945-2017) Demandante: Ugpp departamento del Valle del Cauca46. 48.

Así las cosas, la reliquidación de la pensión gracia por el retiro del servicio, no fue consecuencia de la decisión del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que ahora se revisa, por cuanto en aquel proceso no existió debate sobre el reconocimiento pensional efectuado, sino que su discusión se circunscribió a los factores salariales para liquidar la prestación, lo cual permite inferir que el criterio aplicado por el fallador fue razonable y ajustado a la pretensión procesal y su resistencia, de manera que no puede considerarse caprichoso, arbitrario ni opuesto a derecho; al contrario, está razonablemente sustentada y fundamentada. 49.

Por último, en este punto se reitera que la acción de revisión no puede ser usada como una tercera instancia que admita reabrir el debate o instancias pretermitidas, pues en garantía del principio de seguridad jurídica con este recurso únicamente se pretende revisar aquellos reconocimientos que pudieron adquirirse con vulneración del debido proceso, o por un valor superior, razón por la cual comoquiera que la situación en estudio no es de aquellas que puedan ser consideradas como un abuso del derecho o fraude a la ley, no hay lugar a declarar fundada la acción de revisión. 50.

Bajo tal panorama, la Sala concluye que la sentencia del 16 de agosto de 2012 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca no incurrió en la causal de revisión prevista en el literal b) de la Ley 797 de 2003 y, por lo tanto, se declarará infundada la acción de revisión interpuesta la Ugpp. 2.6. Costas 51. Al tenor de lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, no se dispondrá sobre la condena en costas por la naturaleza del asunto. 3.

Conclusión 52. Con fundamento en lo expuesto, la Sala encuentra que no se acreditó la configuración de la causal invocada, esto es, la señalada en el literal b) del artículo 20 de la ley 797 de 2003. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 46 Samai, índice 55, 44RECIBEMEMORIAL_49452017RESPUESTAAOF(.pdf) NroActua 55, https://samai.azurewebsites.net/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=760013331005201000052 007600133, índice 64, 8ED_201000052Antecedente(.pdf) NroActua 64, folio 16. 17 Radicado: 11001-03-25-000-2017-00948-00 (4945-2017) Demandante: Ugpp F A L L A: Primero. Declarar infundada la acción especial de revisión que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (Ugpp) presentó contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, del 16 de agosto de 2012, por las razones expuestas en la parte motiva de la providencia. Segundo. No condenar en costas.

Tercero. Efectuar las anotaciones correspondientes en la plataforma Samai del Consejo de Estado. Cuarto. Notificar esta decisión en los términos del artículo 205 del CPACA. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. DMGT