Radicado: 11001-03-15-000-2024-03210-00 Demandante: Olga Lucía Palacio Callejas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá D.C., veinticinco (25) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2024-03210-00 Demandante: OLGA LUCÍA PALACIO CALLEJAS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Tema: Contra providencia judicial que decretó una medida cautelar en proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por Olga Lucía Palacio Callejas contra el Tribunal Administrativo de Antioquia. I.

ANTECEDENTES 1. Solicitud de amparo El 21 de junio de 20241, en ejercicio de la acción de tutela y en nombre propio, Olga Lucía Palacio Callejas pidió la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y al mínimo vital. A juicio de la parte actora, la vulneración se presenta con ocasión del auto del 18 de junio de 2024 proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 05001-33-33-035-2023-00157-01, que resolvió revocar la decisión de primera instancia para decretar la medida cautelar de suspensión provisional de la Resolución GNR 449128 del 30 de diciembre de 2014, mediante la cual se reliquidó la pensión de vejez de la señora Palacio Callejas. 2.

Pretensiones La parte actora formuló las siguientes pretensiones: PRIMERA. De conformidad con los hechos expuesto (sic) en precedencia y de los anexos que se acompañan a la presente Acción Constitucional, le solicito respetuosamente al Honorable(s) Magistrados(s), se revoque la decisión adoptad (sic) por la Sala Octava de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia al decretar la Medida Cautelar deprecada por la abogada que representa los interese (sic) de Colpensiones.

Y su lugar (sic), denegar el recurso de Apelación. En el entendido que, no fue objeto de estudio, análisis y controversia por la Sala Octava las resoluciones GNR 291902 y VPB 1071, que tiene incidencia directa en la resolución GNR449128 del 30 de noviembre del 2014 y de esta manera se podría estar vulnerando el Derecho Fundamenta (sic) al Debido Proceso.

Si es posible jurídicamente la revocatoria de la decisión adoptada por la Sala Octava de Decisión, les solicito respetuosamente que se confirme la decisión adoptada por el Juzgado Treinta y Cinco Administrativo de Medellín al denegar la Medida Cautelar. SEGUNDA. En subsidio de lo anterior, se me concedan todas aquellas acciones legales y constitucionales que a juicio del Honorable(s) Magistrado Constitucional de Tutela considere necesaria para la materialización de mis derechos, con el fin salvaguardar y restablecer los mismos. 1 Índice 2 de Samai.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-03210-00 Demandante: Olga Lucía Palacio Callejas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 3. Hechos Del expediente la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 3.1. Sobre la sede administrativa Por Resolución GNR 291902 del 5 de noviembre de 2013, Colpensiones reconoció la pensión de vejez a la señora Olga Lucía Palacio Callejas, por cumplir los requisitos aplicables a los empleados del extinto Departamento Administrativo de Seguridad (DAS).

La pensión se reconoció condicionada al retiro del servicio y con un ingreso base de liquidación (en adelante IBL) del 75% del promedio de los salarios cotizados durante los 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión, según la remisión del Decreto 1835 de 1994 al artículo 21 de la Ley 100 de 1993. Por lo tanto, la mesada pensional para el año 2013 se liquidó en $1.068.657.

Inconforme con lo anterior, la señora Palacio Callejas interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación, por considerar que para la contabilización de los 20 años de servicio para acceder a la pensión de vejez por ejercer actividad de alto riesgo, no se deben tener en cuenta los tiempos laborados como oficial de migración. Con la Resolución GNR 375361 del 28 de diciembre de 2013, Colpensiones resolvió el recurso de reposición presentado y modificó la Resolución GNR 291902, para excluir de la liquidación los tiempos laborados como oficial de migración. Adicionalmente, determinó que el IBL se fijaba con el 75% del promedio de lo cotizado en los últimos 10 años de servicio, según el Decreto 1835 de 1994, que remite al artículo 21 de la Ley 100 de 1993.

En consecuencia, la mesada pensional para el año 2014 se fijó en $1.187.020. No obstante, al no concederse la totalidad de lo solicitado, se concedió el recurso subsidiario de apelación. El 3 de julio de 2014 la señora Palacio Callejas pidió la reliquidación de la pensión con inclusión de todos los factores salariales percibidos durante el último año de servicios.

Mediante Resolución GNR 449128 del 30 de diciembre de 2014, Colpensiones ordenó la reliquidación de la pensión de vejez de la señora Palacio Callejas, con una tasa del 75% de los factores salariales devengados durante el último año de servicio. Por lo tanto, la mesada pensional se fijó en $1.836.791 para el año 2014. Adicionalmente, se reconoció un retroactivo pensional por valor de $2.832.915.

Inconforme con el retroactivo pensional reconocido, la señora Palacio Callejas interpuso recurso de apelación contra las Resoluciones GNR 291902 del 5 de noviembre de 2013 y GNR 449128 del 30 de diciembre de 2014, con fundamento en que existe una diferencia en el valor de la mesada pensional para el año 2014. Mientras la Resolución GNR 375361 del 28 de diciembre de 2013 la fijó en $1.187.020; la Resolución GNR 449128 del 30 de diciembre de 2014 la fijó en $1.836.791.

El recurso fue resuelto por Colpensiones a través de la Resolución VPB 1071 del 8 de enero de 2016, en el sentido de modificar la Resolución GNR 291902 del 5 de noviembre de 2013, para establecer que la mesada pensional se fijaba en $1.836.791 para el año 2014, en $1.904.018 para el año 2015, y en $2.032.920 para el año 2016. Sostuvo que, el cálculo del IBL de todos los pensionados que sean beneficiarios de regímenes pensionales anteriores al Sistema General de Pensiones debe realizarse conforme el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

Sin embargo, debido a que en la Resolución GNR 449128 del 30 de diciembre de 2014 se liquidó la pensión conforme a lo devengado durante el último año de servicio, en aplicación del principio de no reformatio in pejus, se mantuvo la mesada pensional reconocida, pues si se liquidaba conforme al 75% de Radicado: 11001-03-15-000-2024-03210-00 Demandante: Olga Lucía Palacio Callejas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 lo devengado durante los últimos 10 años de servicios, se obtenía un valor inferior a lo que en la actualidad recibía. 3.2.

Sobre el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho El 28 de abril de 2023, Colpensiones presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en la modalidad de lesividad para que se declarara la nulidad de la Resolución GNR 449128 del 30 de diciembre de 2014, mediante la cual se ordenó la reliquidación de la pensión de vejez de la señora Olga Lucía Palacio Callejas.

También pidió como medida cautelar la suspensión provisional de la Resolución referida. El proceso correspondió por reparto al Juzgado Treinta y Cinco Administrativo de Medellín y le fue asignado radicado 05001-3333-035-2023-00157-00. Luego de surtir los trámites de notificación, contestación y oposición a la medida cautelar, el juzgado mediante auto del 26 de octubre de 2023 negó la suspensión provisional del acto acusado, por considerar que constituía el objeto del litigio.

Inconforme, Colpensiones apeló con fundamento en que el acto administrativo demandado no se ajusta a los preceptos legales que regulan la materia, dado que la pensión de vejez fue reliquidada con el IBL del último año de servicio y esa situación le genera detrimento patrimonial a la entidad. A través de auto del 18 de junio de 2024, el Tribunal Administrativo de Antioquia revocó el auto de primera instancia, y, en su lugar, decretó la medida cautelar de suspensión provisional de la Resolución GNR 449128 del 30 de diciembre de 2014.

Adicionalmente, ordenó a Colpensiones que realizara una liquidación temporal de la pensión de vejez, tomando como IBL lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993. 4. Fundamentos de la acción de tutela La parte demandante alegó que la autoridad judicial demandada vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y al mínimo vital porque al decretar la medida cautelar de suspensión provisional de la Resolución GNR 449128 del 30 de diciembre de 2014 omitió valorar las Resoluciones GNR 291902 del 5 de noviembre de 2013 y VPB 1071 del 8 de enero de 2016 que, dice, tienen incidencia sobre el acto administrativo suspendido.

Sostuvo que, en su entender, la Resolución GNR 291902 del 5 de noviembre de 2013 se encuentra vigente y produciendo efectos jurídicos. 5. Trámite procesal Por auto del 26 de junio de 2024, el Despacho sustanciador admitió la demanda de tutela y ordenó notificar, en calidad de demandados, a los magistrados del Tribunal Administrativo de Antioquia, y como terceros con interés, al presidente de Colpensiones y a la juez 35 administrativo de Medellín. La Secretaría General del Consejo de Estado realizó las notificaciones ordenadas en el auto admisorio, mediante correos electrónicos del 28 de junio de 20242. 2 Ver índice 7 de Samai.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-03210-00 Demandante: Olga Lucía Palacio Callejas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 6. Intervenciones La juez 35 administrativa de Medellín puso de presente que aún no le ha sido notificada la providencia del 18 de junio de 2024 que revocó la primera instancia y decretó la medida cautelar de suspensión provisional.

La magistrada del Tribunal Administrativo de Antioquia, ponente de la decisión cuestionada, sostuvo que no se vulneró ningún derecho fundamental, sino que fue el producto de un análisis de las normas que regulan la pensión de vejez y la jurisprudencia del Consejo de Estado, concretamente, la sentencia SUJ-028-CE-S2-2022 del 28 de julio de 2022, que fija las reglas de determinación del IBL en los regímenes especiales, entre ellos, el previsto para los servidores del extinto DAS.

Manifestó que en la resolución cuestionada se liquidó la pensión de vejez con el 75% del promedio devengado en el último año, por lo que se desconoció el ordenamiento jurídico y la jurisprudencia aplicable, teniendo en cuenta que el IBL debe ser calculado con fundamento en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, esto es, con el promedio de lo cotizado durante los últimos 10 años de servicios.

En todo caso, sostuvo que no se dejó en situación de desprotección a la señora Palacio Callejas, en la medida que seguirá percibiendo una mesada pensional liquidada temporalmente. Por último, enfatizó que los fundamentos normativos y jurisprudenciales para decretar la medida cautelar de suspensión provisional se encuentran contenidos en la providencia reprochada, frente a la cual no se presentó ninguna solicitud de aclaración o adición. Colpensiones solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela porque no puede constituirse en una tercera instancia del proceso ordinario.

Que no puede revocar las actuaciones solicitadas por la accionante, porque se trata de una providencia judicial que no se ha materializado ningún vicio o vulneración de derechos fundamentales por parte del Tribunal Administrativo de Antioquia. II. CONSIDERACIONES 1. Problema jurídico y solución Corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela presentada por la señora Olga Lucía Palacio Callejas para dejar sin efectos el auto del 18 de junio de 2024 dictado por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que decretó como medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de la Resolución GNR 449128 del 30 de diciembre de 2014 de Colpensiones, que ordenó la reliquidación de la pensión de vejez de la tutelante en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 05001-33-33-035- 2023-00157-01.

La Sala anticipa que la acción de tutela no cumple el requisito de subsidiariedad porque cuestiona una providencia dictada en un proceso judicial que se encuentra en trámite y no demostró la existencia de un perjuicio irremediable, por lo que se declarará improcedente. Para llegar a esa conclusión, la Sala se referirá a (i) la improcedencia general de la acción de tutela cuando el proceso judicial se encuentra en curso y (ii) el análisis del caso concreto.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-03210-00 Demandante: Olga Lucía Palacio Callejas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 2. Improcedencia general de la acción de tutela cuando el proceso judicial se encuentra en curso En sentencia T-113 de 2013, la Corte Constitucional señaló que «si el proceso se encuentra en curso la intervención del juez constitucional está en principio vedada, pues como se sabe la acción de tutela no es un mecanismo alternativo o paralelo, pero puede resultar necesaria para evitar un perjuicio irremediable que comprometa la vulneración de derechos fundamentales».

Asimismo, en sentencia T-126 de 2019, la Corte indicó que «no es dable la intromisión de la jurisdicción constitucional en la órbita propia de la justicia ordinaria sino cuando se presentan unas especialísimas circunstancias que hacen procedente el amparo». Adicionalmente, en sentencia T-511 de 2020, la Corte Constitucional manifestó que en lo que respecta a la tutela contra autos, para determinar su procedencia, era necesario diferenciar si se trataba de autos de trámite o interlocutorios.

Recordó que la jurisprudencia constitucional, respecto de los últimos, ha señalado que la solicitud de amparo procede en los siguientes eventos: «i) cuando “se evidencie una vulneración o amenaza de los derechos fundamentales de las partes que no puede ser reprochada mediante otros medios de defensa judicial”; ii) si “a pesar de que existen otros medios, éstos no resultan idóneos para proteger los derechos afectados o amenazados”; o iii) si “la protección constitucional es urgente para evitar un perjuicio irremediable”».

En cualquier caso, el juez debe verificar el cumplimiento de «los requisitos generales de procedencia y presentarse al menos una de las causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales que han sido fijados por esta [Corte]». En ese sentido, consideró que la procedencia de la acción de tutela en contra de autos interlocutorios era estricta, puesto que: (i) no se trataba de decisiones definitivas;

(ii) la persona tenía a su disposición distintos recursos jurídicos para controvertir el auto, en el marco del proceso judicial en el cual fue emitido y, además, (iii) tenía la posibilidad de recurrir la decisión final. Ese criterio restrictivo, expuso, encontraba justificación en que la acción de tutela no podía ser utilizada por la actora para «controvertir una decisión adversa a los intereses» en el marco de un proceso judicial en el cual «no se ha proferido ningún fallo definitivo» y en el que, por tanto, la parte interesada tenía a su disposición otros medios de defensa judicial.

La Corte también indicó que la acción de tutela no procede contra autos interlocutorios, cuando el interesado «i) “no ha hecho uso de todos los mecanismos ordinarios de defensa a su alcance (…) y, por ende, se encuentran pendientes los recursos procedentes contra la decisión definitiva»; y ii) no «demuestra la existencia de un perjuicio irremediable». 3.

Análisis del caso concreto En el presente asunto, la señora Olga Lucía Palacio Callejas cuestiona el auto del 18 de junio de 2024, dictado por el Tribunal Administrativo de Antioquia que decretó la medida cautelar de suspensión provisional de la Resolución GNR 449128 del 30 de diciembre de 2014 en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 05001- 33-33-035-2023-00157-01.

De entrada, la Sala advierte que la acción de tutela no cumple el requisito de subsidiariedad, debido a que se interpone contra un auto proferido en un proceso judicial en trámite, y, en principio, la intervención del juez de tutela está vedada. No obstante, eventualmente, puede activarse la competencia del juez constitucional, para definir si procede como amparo transitorio.

Para ello, le corresponde a la Sala determinar si se configuró el perjuicio irremediable que justifica la intervención excepcional por vía de tutela. Radicado: 11001-03-15-000-2024-03210-00 Demandante: Olga Lucía Palacio Callejas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Al respecto, el perjuicio irremediable no debe verse solamente desde las consecuencias adversas que pueda producir una decisión judicial, pues están revestidas de legalidad y, por ende, las consecuencias perjudiciales no son ilegítimas o ilícitas.

Una decisión puede resultar adversa a los intereses de una de las partes, pero no por eso debe asumirse que existe un perjuicio irremediable que deba evitarse mediante la acción de tutela. De lo contrario, todas las decisiones de los jueces que establezcan situaciones desfavorables a los destinatarios tendrían que ser suspendidas por vía de tutela.

El perjuicio irremediable es un riesgo cierto y real de daños provenientes de la amenaza o violación de derechos fundamentales, que de llegarse a producir no tendría ninguna forma de reparación auténtica, esto es, diferente a la mera indemnización del perjuicio. Por ende, la intervención urgente e inmediata del juez de tutela es necesaria, siempre que ese perjuicio se note sin justificación, es decir, que provenga de acciones manifiestamente contrarias a la ley, al punto de atentar contra los derechos fundamentales.

En el caso concreto, la decisión de decretar una medida cautelar, per se, no puede derivar en la vulneración de derechos fundamentales ni mucho menos puede causar un perjuicio irremediable, que exija la intervención excepcional del juez de tutela. A pesar de que la decisión de suspender provisionalmente la Resolución GNR 449128 del 30 de diciembre de 2014 es desfavorable para los intereses de la tutelante, es una decisión legítima que no puede significar la violación de derechos fundamentales.

Adicionalmente, no se demostró la existencia de un perjuicio irremediable. Por el contrario, la actora se limitó a manifestar que se vulneró su derecho al mínimo vital, pero en la acción de tutela solo aportó copia de la demanda ordinaria, de las resoluciones de Colpensiones y del auto del Tribunal Administrativo demandado. Lo anterior no es suficiente para analizar de fondo la providencia acusada porque (i) el análisis del tribunal se limitó a verificar si de la confrontación del acto demandado con las normas superiores invocadas como violadas, o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud, surge una violación que amerite decretar la medida y, (ii) esa circunstancia, per se, no constituyen una situación de riesgo inminente.

Por último, la señora Palacio Callejas sigue percibiendo la mesada pensional, debido a que el tribunal no suspendió su pago, sino que ordenó a Colpensiones realizar una liquidación temporal de la pensión de vejez reconocida, tomando como IBL lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993. En conclusión, la Sala no advierte la configuración de un perjuicio irremediable con las características de inminente, urgente e impostergable que comprometa derechos fundamentales y, por ende, sea necesaria la intervención urgente del juez de tutela.

Lo anterior es suficiente para que la Sala se abstenga de hacer un pronunciamiento de fondo sobre los argumentos expuestos por la parte actora. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III. FALLA 1. Declarar improcedente la acción de tutela presentada por la señora Olga Lucía Palacio Callejas, conforme a lo expuesto en esta providencia. Radicado: 11001-03-15-000-2024-03210-00 Demandante: Olga Lucía Palacio Callejas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 2.

Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3. Publicar esta providencia en la página web del Consejo de Estado. 4. Si no se impugna, enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

(Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN