Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D.C., 19 de octubre de 2023 Radicación número: 25000-23-26-000-2004-01642-01 (50010) Demandante: Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (Inpec) Demandada: Unión Temporal Uniredes (conformada por Uniapel Ltda. y Redes Apel Ltda.) Referencia: Controversias contractuales Temas: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES – incumplimiento contractual.
Síntesis del caso: una entidad solicitó que se declare que la unión temporal contratista incumplió dos contratos de prestación de servicios, que esta última sea condenada al pago de distintas sumas de dinero y que los contratos sean liquidados judicialmente. La unión temporal demandante en reconvención solicitó, entre otras pretensiones, que se declare que la entidad estatal contratante incumplió los contratos, y que esta última sea condenada a indemnizar los perjuicios derivados de su incumplimiento.
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada principal y demandante en reconvención en contra de la Sentencia proferida el 22 de agosto de 2013 por la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de las demandas principales y se negaron las pretensiones de las demandas de reconvención.1 Contenido: 1.
Antecedentes – 2. Consideraciones – 3. Decisión 1.
ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante principal – 1.2. Posición de la parte demandada principal – 1.3. Posición de la parte demandante en reconvención – 1.4. Posición de la parte demandada en reconvención ‒ 1.5. Trámite relevante en primera instancia ‒ 1.6. Sentencia de primera instancia – 1.7. Recurso de apelación 1.1.
Posición de la parte demandante principal 1. El 11 de agosto de 2004, el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (Inpec) presentó demanda2 (expediente 2004-01642), en ejercicio de la acción de controversias contractuales, en contra de la Unión Temporal Uniredes,3 en cuyas pretensiones solicitó que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas (se trascribe): “PRIMERO: Que se declare liquidado el Contrato Nº 1664 de 2001, suscrito entre el (…) INPEC con la Unión Temporal UNIREDES (…) 1 El Consejo de Estado es competente para conocer de los recursos de apelación interpuestos en contra de las sentencias dictadas por los tribunales administrativos en primera instancia, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo (CCA). 2 Folios 1-14 del cuaderno 2. 3 Conformada por Uniapel Ltda. y Redes Apel Ltda. Radicación número: 25000-23-26-000-2004-01642-01 (50.010) Demandante: Inpec Demandada: Unión Temporal Uniredes Referencia: Controversias contractuales Decisión: Confirmar la decisión de primera instancia ______________________________________________________________________________________________________________ 2 de 13 SEGUNDO: Que se condene a Unión Temporal UNIREDES (…) a cancelar la suma (…) $13.839.525.oo (…) correspondiente a la suma entregada por concepto de anticipo y no ejecutado por el Contratista.
TERCERO: Que se condene a la demandada al pago de los perjuicios morales en cuantía de DOSCIENTOS SALARIOS MÍNIMOS MESUALES LEGALES VIGENTES a la fecha de presentación de la demanda, esto es, la suma (…) $71’600.000.oo (…) debidamente indexados al momento de la ejecutoria que ponga fin al proceso.4 CUARTA: Que se condene a Unión Temporal UNIREDES (…) al pago de los intereses moratorios desde que la obligación se hizo exigible y hasta cuando se verifique el pago de la misma en los términos del inciso tercero numeral octavo del artículo cuarto de la Ley 80 de 1993.
QUINTA: Que la parte demandada de cumplimiento a la sentencia que ponga fin al proceso en los términos del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo. SEXTA: Que se declare que la parte demandada el valor del 10% del valor del contrato por concepto de incumplimiento del contrato tal como se estableció en la cláusula octava del respectivo contrato, esto equivale a la suma de (…) $5’481.000.oo (…) SÉPTIMA: La condena respectiva será actualiza en su valor de acuerdo a la establecido en el artículo 178 del Código Contencioso Administrativo tomando como base la variación del Índice de Precios al Consumidor desde la fecha del incumplimiento del contrato hasta la ejecutoria de la sentencia que ponga fin al proceso.
OCTAVA: Que se condene en costa y gastos del proceso (…)”. 2. En el escrito de demanda, la parte demandante principal narró, en síntesis, los siguientes hechos: 3. 1) El Inpec y la Unión Temporal Uniredes celebraron el contrato No. 1664 de 2001, cuyo objeto consistía en la (se trascribe): “prestación de servicios de capacitación de ciento veinte (120), mujeres internas de la Reclusión de Mujeres ‘El Buen Pastor’ de [Bogotá], a través del programa educativo denominado SISTEMAS SEMESTRALIZADOS, y la contratación de la prestación de servicios remunerados de estas reclusas, por parte del contratista, en el lenguaje de marcado XML, cuya finalidad era la exportación por parte del contratista”. 4. 2) En la cláusula cuarta del contrato No. 1664 de 2001 se estipuló que su valor era de $54.810.000,oo, el cual sería pagado de la siguiente forma (se trascribe): “el 50% del valor total como anticipo, una vez legalizado y perfeccionado el contrato.
El saldo restante se pact[ó] para ser cancelado al finalizar los dos semestres de capacitación”. El valor total del contrato fue pagado por el Inpec a la Unión Temporal Uniredes. 5. 3) El 18 de febrero de 2003 (se trascribe): “la directora de la Reclusión de Mujeres inform[ó] que a las internas que labora[ban] en el programa de UNIAPEL, no le[s] ha[bía] sido cancelado el sueldo correspondiente a los meses de diciembre de 2002 y enero de 2003, así como que el aula que fue asignada por la dirección del Establecimiento para el servicio del programa, a la fecha no ha[bía] sido dotada de los equipos necesarios para el buen desarrollo del convenio”. 4 El Inpec desistió de esta pretensión mediante memorial de 27 de septiembre de 2004 (folio 19 del cuaderno 2).
Radicación número: 25000-23-26-000-2004-01642-01 (50.010) Demandante: Inpec Demandada: Unión Temporal Uniredes Referencia: Controversias contractuales Decisión: Confirmar la decisión de primera instancia ______________________________________________________________________________________________________________ 3 de 13 6. 4) Según se afirmó en la demanda, “[e]l interventor present[ó] informe final a la Oficina Jurídica, manifestando incumplimiento en el contrato No. 1664 de 2001” (se trascribe): “ OBJETO DEL CONTRATO COBERTURA EN CONTRATO PREVISTA COBERTURA ALCANZADA PORCENTAJ E ALCANZADO OBSERVACIONES I. CAPACITACIÓN 1.
Semestre 120 120 100% Se inicio la capacitación el 18 de febrero, el de julio de 2002 se graduaron las internas y les otorgó el título de Expertas en Suit Oficina 2. Semestre 120 120 100% Se inicio la capacitación el 15 de julio, el 11 diciembre de 2002 se graduaron las interna se les otorgó el título de 'Operarias Base Datos y Programación Básica'.
II. CONTRATACIÓN 1. Semestre 36 36 29% Aproximadam ente. (Se toma 27 meses como el 100%) El 4 de septiembre de 2002, fuer contratadas las (36) internas, laboraron ha finales del mes de abril de 2003. A partir mes de mayo de 2003 el Contratista no envió más trabajo a las internas operarias. acuerdo a los términos del contrato el trab debería ir hasta la terminación del contrato sea Diciembre 13 de 2004. 2.
Semestre 24 24 20.5% aproximadam ente (Se toman 20 meses como el 100%) El 9 de diciembre de 2002, fueron contratad las (24) las internas, laboraron hasta fina del mes de abril de 2003. A partir del mes mayo de 2003 el Contratista no les envió m trabajo a las internas operarias. De acuerdo los términos del contrato el trabajo debería hasta la terminación del contrato o s Diciembre 13 de 2004. ” 7. 5) “El mayor valor pagado por el Instituto, o sea, la suma de (…) $13.839.525,oo (…), que equivale al valor no ejecutado por el contratista, deberá ser reembolsad[o] por la Unión Temporal Uniredes (…) a favor del (…) Inpec”. 8.
El 11 de agosto de 2004, de manera simultánea a la demanda anterior, el Inpec presentó demanda5 (expediente 2004-01640), en ejercicio de la acción de controversias contractuales, en contra de la Unión Temporal Uniredes, en cuyas pretensiones solicitó que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas (se trascribe): “PRIMERA.- Que se declare Liquidado el Contrato No. 1565 de 2002 celebrado entre el (…) INPEC, y la (…) UNIÓN TEMPORAL UNIREDES (…) SEGUNDA.- Que se condene a la (…) UNIÓN TEMPORAL UNIREDES (…) a cancelar al (…) INPEC, la suma de (…) $13.702.500.oo (…), por concepto de anticipo entregado y no ejecutado por el contratista. 5 Folios 1-15 del cuaderno 10.
Radicación número: 25000-23-26-000-2004-01642-01 (50.010) Demandante: Inpec Demandada: Unión Temporal Uniredes Referencia: Controversias contractuales Decisión: Confirmar la decisión de primera instancia ______________________________________________________________________________________________________________ 4 de 13 TERCERA.- Se condene a la demandada al pago de los perjuicios morales en cuantía de DOSCIENTOS SALARIOS MÍNIMOS MENSUALES LEGALES VIGENTES a la fecha de presentación de la demanda, esto es la suma de (…) $71’600.000.oo (…) debidamente indexados al momentos de la ejecutoria de la sentencia que ponga fin al proceso.
CUARTA.- Se condene a la (…) UNIÓN TEMPORAL UNIREDES (…), al pago de los intereses moratorios desde que la obligación se hizo exigible hasta cuando se verifique el pago de la misma en los términos del inciso tercero Numeral 8 del artículo 4 de la Ley 80 de 1.993. QUINTA.- Que la parte demandada dé cumplimiento a la sentencia que ponga fin al proceso en los términos de los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo.
SEXTA.- Que se declare que la parte demandada cancele al INPEC el 10% del valor del contrato por incumplimiento tal como se estableció en la cláusula octava del referido contrato, esto equivale a la suma de (…) $5.481.000 (…) SÉPTIMA.- La condena respectiva será actualizada en su valor de conformidad con lo dispuesto en el artículo 178 del Código Contencioso Administrativo tomando como base la variación del índice de precios al consumidor desde la fecha del incumplimiento del contrato hasta la ejecutoria de la sentencia que ponga fin al proceso.
OCTAVA: Que se condene en costa y gastos del proceso a la parte demandada”. 9. En el escrito de demanda, la parte demandante principal narró, en síntesis, los siguientes hechos: 10. 1) El Inpec y la Unión Temporal Uniredes celebraron el contrato No. 1565 de 2002, cuyo objeto consistía en la (se trascribe): “prestación de servicios de capacitación de ciento veinte (120), mujeres internas de la Reclusión de Mujeres ‘El Buen Pastor’ de [Bogotá], a través del programa educativo denominado SISTEMAS SEMESTRALIZADOS, y la contratación de la prestación de servicios remunerados de estas reclusas, por parte del contratista, en el lenguaje de marcado XML, cuya finalidad era la exportación por parte del contratista.
Siendo la capacitación a nivel de tercer y cuarto semestre, en atención a que la misma [iba] dirigida a las reclusas que ya se habían capacitado en los niveles de primer y segundo semestre, mediante el contrato No. [1664 de 2001]”. 11. 2) En la cláusula cuarta del contrato No. 1565 de 2002 se estipuló que su valor era de $54.810.000,oo, el cual sería pagado de la siguiente forma (se trascribe): “el 50% del valor total como anticipo, una vez legalizado y perfeccionado el contrato.
El saldo restante se pact[ó] para ser cancelado al finalizar los dos semestres de capacitación”. El Inpec “giró el anticipo del 50% del valor total del contrato (…), quedando pendiente el saldo”. 12. 3) Mediante oficio No. 7520-STD-DFCL-4387 (se trascribe): “se present[ó] informe (…) al jefe de la División de Fomento y Capacitación Laboral del INPEC, indicando que (…) a la fecha de junio 13 de 2003 no se ha[bía] contratado las 18 internas, (…) que se v[enían] presentando las mismas dificultades por parte del contratista, como e[ra] la falta de adecuación del espacio que se le [había] asign[ado], el aporte de infraestructura y los elementos que se requ[erían] para la ejecución del contrato”.
Radicación número: 25000-23-26-000-2004-01642-01 (50.010) Demandante: Inpec Demandada: Unión Temporal Uniredes Referencia: Controversias contractuales Decisión: Confirmar la decisión de primera instancia ______________________________________________________________________________________________________________ 5 de 13 13. 4) Según se afirmó en la demanda, “el interventor present[ó] informe final a la Oficina Jurídica, manifestando incumplimiento en [el] contrato No. (…) 1565 de 2002” (se trascribe): “ OBJETO DEL CONTRA TO COBERTUR A EN CONTRATO PREVISTA COBERTU RA ALCANZA DA PORCENT AJE ALCANZAD O OBSERVACIONES I. CAPACITACIÓN 3.
Semestre 120 120 100% Se inicio el 13 de enero de 2003. El 28 de mayo de 2003, el Contratista otorgó título a las internas de 'Operario Programador' 4. emestre 120 0.00% El Contrato se Encuentra vencido Se inicio el cuarto semestre el pasado 3 de septiembre de 2003. Se aclara que la fecha de vencimiento del contrato fue Octubre 26 de 2003.
En la actualidad la firma UNIÓN TEMPORAL UNIREDES, se encuentra dictando capacitación en forma extemporánea a 75 internas de acuerdo a información recibida por el Establecimiento de Reclusión de Mujeres. II. CONTRATACIÓN 3. Semestre 18 0.0 0.0%* El Contratista no dio cumplimiento a lo pactado en la Cláusula Segunda, en el sentido que debía de contratar de manera inmediata al finalizar el respectivo semestre a 18 internas. 4.
Semestre 12 0.00% Dentro de los términos de la vigencia del contrato este se encuentra vencido, no obstante la firma UNIÓN TEMPORAL UNIREDES, sigue dictando capacitación. ” 14. 5) “El mayor valor pagado por el Instituto, o sea, la suma de (…) $13.702.500,oo (…), que equivale al 50% del valor del anticipo no ejecutado por el contratista, deberá ser reembolsad[o] por la Unión Temporal Uniredes (…) a favor del (…) Inpec”. 1.2.
Posición de la parte demandada principal 15. El 16 de septiembre de 2005, la Unión Temporal Uniredes contestó la demanda principal del expediente 2004-01642.6 Propuso las siguientes excepciones: (1) “Contrato no cumplido”, con fundamento en que “se configuraron hechos graves imputables al (…) Inpec que (…) impidieron razonablemente la ejecución del contrato”.
Concretamente, se 6 Folios 1-15 del cuaderno 5. Radicación número: 25000-23-26-000-2004-01642-01 (50.010) Demandante: Inpec Demandada: Unión Temporal Uniredes Referencia: Controversias contractuales Decisión: Confirmar la decisión de primera instancia ______________________________________________________________________________________________________________ 6 de 13 refirió: 1) a que “las obras civiles y [la] adecuación de espacios físicos a que [hubiera] lugar, y [la obtención de] permisos ante las autoridades respectivas, si estos [eran] necesarios, eran responsabilidad[es] del Inpec”; 2) a “la no asignación de una línea telefónica RDSI para llevar a cabo la exportación de la información a España a través de internet” y; 3) a “la alta rotación de internas, al ser trasladadas del centro de reclusión”.
(2) “Fuerza mayor”, con fundamento en que la Unión Temporal Uniredes “no tuvo culpa en el hecho del supuesto incumplimiento alegado por el Inpec, y fue irresistible a sus fuerzas, pues de manera insistente y reiterativa se le hizo saber al Inpec de la necesidad de la instalación de la línea telefónica RDSI internet, sin que esta solicitud nunca fuera atendida”.
(3) “Imposibilidad de ejecución”, con fundamento en que a la Unión Temporal Uniredes “le resultaba imposible transmitir vía internet a la firma Editorial Aranzadi de España la información procesada por las reclusas”, y en que “la instalación de internet en la cárcel solo podía hacerse por el Inpec y bajo los parámetros de seguridad que este impartiera; es obvio que a un tercero no le es permitido, ni mucho menos se encuentra autorizado para realizar la instalación del internet en una cárcel”. 16.
El 19 de septiembre de 2005, la Unión Temporal Uniredes contestó la demanda principal del expediente 2004-01640.7 Propuso las siguientes excepciones: (1) “Contrato no cumplido”, con fundamento en que “se configuraron hechos graves imputables al (…) Inpec que (…) impidieron razonablemente la ejecución del contrato”. Concretamente, se refirió: 1) a “la no asignación de una línea telefónica RDSI para llevar a cabo la exportación de la información a España a través de internet” y; 2) a “la alta rotación de internas, al ser trasladadas del centro de reclusión”.
(2) “Fuerza mayor derivada del incumplimiento del contrato por parte del Inpec”, con fundamento en que la Unión Temporal Uniredes “no tuvo culpa en el hecho del supuesto incumplimiento alegado por el Inpec, y fue irresistible a sus fuerzas, pues de manera insistente y reiterativa se le hizo saber al Inpec de la necesidad de la instalación de la línea telefónica RDSI internet, sin que esta solicitud nunca fuera atendida”.
(3) “Imposibilidad de ejecución del contrato”, con fundamento en que a la Unión Temporal Uniredes “le resultaba imposible transmitir vía internet a la firma Editorial Aranzadi de España la información procesada por las reclusas”, y en que “la instalación de internet en la cárcel solo podía hacerse por el Inpec y bajo los parámetros de seguridad que este impartiera; es obvio que a un tercero no le es permitido, ni mucho menos se encuentra autorizado para realizar la instalación del internet en una cárcel”. 1.3.
Posición de la parte demandante en reconvención 7 Folios 49-61 del cuaderno 10. Radicación número: 25000-23-26-000-2004-01642-01 (50.010) Demandante: Inpec Demandada: Unión Temporal Uniredes Referencia: Controversias contractuales Decisión: Confirmar la decisión de primera instancia ______________________________________________________________________________________________________________ 7 de 13 17.
El 16 de septiembre de 2005, la Unión Temporal Uniredes presentó demanda de reconvención en contra del Inpec (expediente 2004-01642), en cuyas pretensiones solicitó que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas (se trascribe):8 “1. Que entre la UNION TEMPORAL UNIREDES y el INPEC se celebró el contrato No. 1664/01 (…) 2. Que se declare que el (…) INPEC, incumplió el contrato mencionado (…) 3.
Que en consecuencia, se declare resuelto por incumplimiento del (…) INPEC, el contrato mencionado, y se le condene a pagar todos los perjuicios derivados de dicho incumplimiento. 4. Que se indexen los valores de las condenas del proceso. 5. Que se condene a pagar las costas del proceso”. 18. En los hechos de la demanda de reconvención del expediente 2004- 01642, la Unión Temporal Uniredes sostuvo que el Inpec incumplió el contrato No. 1664 de 2001 (se trascribe): “ya que nunca puso a disposición de UNIÓN TEMPORAL UNIREDES una línea para la conexión a Internet, incumplimiento que se materializó una vez venció el periodo de capacitación por parte de la UNIÓN TEMPORAL UNIREDES cuando ya se hacía indispensable utilizar la línea de Internet para poder así continuar cumpliendo el contrato.
Esto (…) ocasion[ó] un desequilibrio económico que se reflej[ó] en la entrega de computadores, mesas, sillas, UPS, cuya finalidad no era otra que desarrollar el negocio conjuntamente, donde a partir de la oportunidad de trabajo que se generaba, a su vez se daba cumplimiento al contrato que se ejecutaba con España, a partir de este recurso humano”. 19.
El 19 de septiembre de 2005, la Unión Temporal Uniredes presentó demanda de reconvención9 en contra del Inpec (expediente 2004-01640), en cuyas pretensiones solicitó que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas (se trascribe):10 “1. Que entre la UNION TEMPORAL UNIREDES y el INPEC se celebró el contrato No. 1565/02 (…) 2.
Que se declare que el (…) INPEC, incumplió el contrato mencionado (…) 3. Que en consecuencia, se declare resuelto por incumplimiento del (…) INPEC, el contrato mencionado, y se le condene a pagar todos los perjuicios derivados de dicho incumplimiento. 4. Que se indexen los valores de las condenas del proceso. 5. Que se condene a pagar las costas del proceso”. 20.
En los hechos de la demanda de reconvención del expediente 2004- 01640, la Unión Temporal Uniredes sostuvo que el Inpec incumplió el contrato No. 1565 de 2002 (se trascribe): “ya que nunca puso a disposición de UNION TEMPORAL UNIREDES una línea para la conexión a Internet, incumplimiento que se materializó una vez venció el periodo de capacitación por parte de la UNION TEMPORAL UNIREDES cuando ya se hacía indispensable utilizar la línea de Internet para poder así continuar cumpliendo el contrato, con la editorial de España. Esto (…) ocasión[ó] un desequilibrio económico que se 8 Según subsanación de la demanda de reconvención de 3 de marzo de 2006 (folios 23-30 del cuaderno 5). 9 Folios 182-189 del cuaderno 10. 10 Según subsanación de la demanda de reconvención de 25 de febrero de 2009 (folios 20-27 del cuaderno 7).
Radicación número: 25000-23-26-000-2004-01642-01 (50.010) Demandante: Inpec Demandada: Unión Temporal Uniredes Referencia: Controversias contractuales Decisión: Confirmar la decisión de primera instancia ______________________________________________________________________________________________________________ 8 de 13 reflej[ó] en la entrega de computadores, mesas, sillas, UPS, cuya finalidad no era otra que desarrollar el negocio conjuntamente, donde a partir de la oportunidad de trabajo que se generaba, a su vez se daba cumplimiento al contrato que se ejecutaba con España, a partir de este recurso humano”. 1.4.
Posición de la parte demandada en reconvención 21. El 30 de mayo de 2008, el Inpec contestó la demanda de reconvención del expediente 2004-01642.11 Propuso la excepción de “contrato no cumplido”, con fundamento en que la Unión Temporal Uniredes “dejó de suministrar el servicio de internet para lograr la comunicación con el país de España, a donde debía enviarse el trabajo de las internas, dejó de realizar las adecuaciones que eran necesari[as] para ello e incumplió el pago a las mismas internas al que estaba obligada conforme a los términos del contrato”. 22.
El 13 de abril de 2009, el Inpec contestó la demanda de reconvención del expediente 2004-01640.12 Si bien no propuso excepciones, se opuso a las pretensiones de la demanda de reconvención con fundamento en que la Unión Temporal Uniredes incumplió el contrato No. 1565 de 2002, y en que el Inpec “en todo momento actuó de buena fe”. 1.5.
Trámite relevante en primera instancia 23. Mediante Auto de 2 de septiembre de 2009,13 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca ordenó la acumulación del proceso 2004-01640 al proceso 2004-01642. 24. El 1 de febrero de 2013, el Procurador 1 Judicial II para Asuntos Administrativos emitió concepto14 sobre el proceso, en el sentido de solicitar acceder a las pretensiones del Inpec, por considerar debidamente acreditado el incumplimiento contractual de la Unión Temporal Uniredes. 1.6.
Sentencia de primera instancia 25. El 22 de agosto de 2013, la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió sentencia de primera instancia,15 en la cual accedió parcialmente a las pretensiones de las demandas principales y negó las pretensiones de las demandas de reconvención: 26. 1) Luego de considerar que “la obligación de aportar la infraestructura y lo[s] elementos que se requerían para la ejecución del contrato era de 11 Folios 43-47 del cuaderno 5. 12 Folios 32-35 del cuaderno 7. 13 Folios 414-415 del cuaderno 2. 14 Folios 126-144 del cuaderno 3. 15 Folios 186-209 del cuaderno principal.
Radicación número: 25000-23-26-000-2004-01642-01 (50.010) Demandante: Inpec Demandada: Unión Temporal Uniredes Referencia: Controversias contractuales Decisión: Confirmar la decisión de primera instancia ______________________________________________________________________________________________________________ 9 de 13 aquellas que estaban en el resorte del contratista”, el Tribunal concluyó que esta última fue incumplida por la Unión Temporal Uniredes en ambos contratos.
Respecto del contrato No. 1565 de 2002, el Tribunal agregó que la Unión Temporal Uniredes también incumplió su obligación de “contratar las reclusas en el número al cual se había comprometido, esto es, 18 para el tercer semestre”. En consecuencia, resolvió “imponer al contratista el pago de la pena pecuniaria”, correspondiente al 10% del valor de los contratos. 27. 2) Finalmente, el Tribunal liquidó judicialmente los contratos No. 1664 de 2001 y 1565 de 2002 con un saldo de $7.775.626,oo a favor del Inpec en cada uno de ellos, correspondiente al valor actualizado de la cláusula penal. 28.
En la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia se dispuso lo siguiente (se trascribe): “PRIMERO: Declarar no probadas las excepciones propuestas por (…) la Unión Temporal Uniredes, respecto de la demanda incoada inicialmente en el radicado 2004 – 1642, y de su similar presentada en el radicado No. 2004 – 1640, finalmente acumulada al primero (…)
SEGUNDO: Declarar el incumplimiento contractual de (…) la Unión Temporal Uniredes, respecto del contrato de prestación de servicios No. 1664 de 2001 (…)
TERCERO: Declarar judicialmente liquidado el contrato de prestación de servicios No. 1664 de 2001, (…) con un saldo a favor de la entidad contratante equivalente a (…) $7’775.626 (…), que deberá ser pagado por el contratista (…)
CUARTO: Declarar el incumplimiento contractual de (…) la Unión Temporal Uniredes, respecto del contrato de prestación de servicios No. 1565 de 2002 (…)
QUINTO: Declarar judicialmente liquidado el contrato de prestación de servicios No. 1565 de 2002, (…) con un saldo a favor de la entidad contratante equivalente a (…) $7’775.626, que deberá ser pagado por el contratista (…)
SEXTO: Negar las demás pretensiones de la demanda principal incoada en el radicado 2004 – 1642, su similar presentada en el radicado 2004 – 1640 (acumulada al primero) (…)
SÉPTIMO: Negar las pretensiones de la demanda de reconvención incoada en el radicado 2004 – 1642, su similar presentada en el radicado 2004 – 1640 (acumulada al primero) (…)
OCTAVO: CÚMPLASE lo normado en los artículos 176 y 177 del C.C.A., para efectos de ejecución de la presente sentencia.
NOVENO: SIN condena en costas procesales (…)”. 1.7. Recurso de apelación 29. El 5 de septiembre de 2013, la Unión Temporal Uniredes interpuso recurso de apelación16 en contra de la Sentencia de 22 de agosto de 2013. Lo anterior, con fundamento en los siguientes argumentos: (1) La “cotización” y la “aclaración a la cotización” presentadas por la Unión Temporal Uniredes al Inpec, las cuales hacían parte del contrato, de conformidad con la cláusula decimoctava del mismo, establecían que la entidad estatal tendría a su cargo (se trascribe): “el servicio de teléfono con acceso a internet”.
(2) El Inpec negó “la posibilidad de instalar las redes necesarias para el cumplimiento del objeto contractual”. Así (se trascribe): “si hubo un incumplimiento por parte de UNIREDES a la obligación contractual que se considera quebrantada; todo ello fue 16 Folios 211-217 del cuaderno principal. Radicación número: 25000-23-26-000-2004-01642-01 (50.010) Demandante: Inpec Demandada: Unión Temporal Uniredes Referencia: Controversias contractuales Decisión: Confirmar la decisión de primera instancia ______________________________________________________________________________________________________________ 10 de 13 producido directamente y con ocasión a la falta de colaboración y montaje del INPEC respecto de la RDSI”. 2.
CONSIDERACIONES Contenido: 2.1. Análisis sustantivo – 2.2. Sobre la condena en costas 2.1. Análisis sustantivo17 30. La Sala confirmará la sentencia apelada, por las razones que pasan a exponerse a continuación: 31. 1) Los contratos No. 1664 de 200118 y 1565 de 200219 fueron celebrados directamente con la Unión Temporal Uniredes, según se indica en las consideraciones de ambos.20 Previamente, la Unión Temporal Uniredes había presentado al Inpec los siguientes documentos: - El 10 de diciembre de 2001, un documento denominado “propuesta de la Unión Temporal Uniredes - programa de capacitación y contratación de servicios de las reclusas en lenguaje XML”,21 en el cual se lee lo siguiente (se trascribe): “5.
ELEMENTOS DE TRABAJO La UNION TEMPORAL asumirá los costos de los computadores, la red, cableado estructurado, las sillas y tableros que se requieran para la ejecución de la propuesta (…)
6. PARTICIPACION DE LA UNION TEMPORAL EN LA PROPUESTA Para el desarrollo de ésta propuesta y su Convenio de capacitación la participación de los integrantes de la Unión Temporal será la siguiente: (…) REDES APEL LTDA. se compromete a suministrar la asesoría, apoyo comercial y supervisión del convenio de capacitación, la instalación del cableado estructurado y la red de comunicación de los equipos, así como la contratación de los servicios de las reclusas en el leguaje XML para su exportación de conformidad con lo estipulado en el punto 4 de la presente propuesta, equivalente esto al 50%.” - El 11 de diciembre de 2001, un documento denominado “aclaración a cotización 10/12/2001”,22 en el cual se lee lo siguiente (se trascribe): “[N]os permitimos aclarar que los equipos de cómputo y las adecuaciones eléctricas y lógicas del salón de trabajo y estudio donde laborarán las internas efectivamente estarán a cargo de la UNION TEMPORAL UNIREDES.
De igual manera será responsabilidad del El INPEC los siguientes aspectos: (…) Servicio telefónico 17 Las demandas principales y de reconvención fueron presentadas oportunamente. El plazo de ejecución del contrato No. 1664 de 14 de diciembre de 2001 era, de conformidad con su cláusula sexta, de 2 años contados a partir de su perfeccionamiento, “y un año más una vez finali[z]ara la fase de capacitación”.
El plazo de ejecución del contrato No. 1565 de 27 de abril de 2002 era, de conformidad con su cláusula sexta ‒según la modificación introducida mediante acta modificatoria‒, de 18 meses contados a partir de su perfeccionamiento. 18 Folios 37-43 y 51-57 del cuaderno 4. 19 Folios 33-40 del cuaderno 12. 20 “Esta contratación se celebra directamente en virtud del númeral 1°., literal d), artículo 24 de la Ley 80 de 1993 y artículo 3° del Decreto 855 de 1994.” 21 Folios 58-62 del cuaderno 4. 22 Folios 63-64 del cuaderno 4.
Radicación número: 25000-23-26-000-2004-01642-01 (50.010) Demandante: Inpec Demandada: Unión Temporal Uniredes Referencia: Controversias contractuales Decisión: Confirmar la decisión de primera instancia ______________________________________________________________________________________________________________ 11 de 13 El INPEC garantizara un servicio telefónico con acceso a Internet, de acuerdo al volumen de trabajo que se este procesando (…)”. 32.
No obstante lo anterior, en los contratos No. 1664 de 2001 y 1565 de 200223 únicamente se estableció lo siguiente en relación con las obligaciones a cargo de la entidad (se trascribe): “CLAUSULA TERCERA.- OBLIGACIONES DEL INPEC: Para el adecuado cumplimiento de los términos pactados en este contrato, el INPEC se obliga a: 1) Exigir al CONTRATISTA la ejecución idónea y oportuna del objeto del presente contrato (…) 2) Pagar oportunamente al CONTRATISTA el valor estipulado en el presente acuerdo contractual en la forma y condiciones acordadas y con observancia del descuento pactado (…)”. 33.
En cambio, en el literal a) del numeral 2 de la cláusula segunda de ambos contratos se estableció como una obligación específica a cargo de la Unión Temporal Uniredes la de “[a]portar la infraestructura y los elementos que se requi[rieran] para la ejecución del (…) contrato (…)”. 34. Igualmente, la Sala pone de presente la cláusula decimoctava de los contratos No. 1664 de 2001 y 1565 de 2002, la cual es del siguiente tenor (se trascribe): “CLAUSULA DECIMA OCTAVA.- DOCUMENTOS: Forman parte de este contrato la propuesta del CONTRATISTA, la que a su vez se entiende modificada en los apartes respectivos de acuerdo a los términos de éste contrato; los acuerdos; convenios y demás documentos que se celebren en desarrollo del mismo y los que dieron origen al presente contrato.” 35.
A partir de la lectura de las estipulaciones contractuales recién trascritas, la Sala considera que no es cierto, como lo afirmó la Unión Temporal Uniredes en su recurso de apelación, que el Inpec tuviera a su cargo la obligación de “garantizar un servicio telefónico con acceso a internet”. En efecto, si bien esto fue indicado por la Unión Temporal Uniredes en el documento denominado “aclaración a cotización 10/12/2001”, es claro que este aspecto de la propuesta fue modificado al establecerse en los contratos que a la Unión Temporal le correspondía “[a]portar la infraestructura y los elementos que se requi[rieran] para la ejecución del (…) contrato (…)”, de conformidad con su cláusula decimoctava.
Sumado a la ausencia de una obligación específica en ese sentido a cargo del INPEC. 36. 2) Llama la atención que la Unión Temporal Uniredes afirme en su recurso de apelación que el Inpec le negó “la posibilidad de instalar las redes necesarias para el cumplimiento del objeto contractual” pues, muy por el contrario, durante la ejecución de los contratos la Unión Temporal sostuvo que esta era una actividad a cargo del Inpec.
Según puede evidenciarse en distintas comunicaciones remitidas por la Unión Temporal Uniredes al 23 La Sala considera importante aclarar que para este caso no resulta jurídicamente relevante la determinación de la naturaleza jurídica de este negocio jurídico; esto es, si se trata de un contrato o un convenio. Radicación número: 25000-23-26-000-2004-01642-01 (50.010) Demandante: Inpec Demandada: Unión Temporal Uniredes Referencia: Controversias contractuales Decisión: Confirmar la decisión de primera instancia ______________________________________________________________________________________________________________ 12 de 13 inicio24 y al final25 de la ejecución de los contratos No. 1664 de 2001 y 1565 de 2002, la contratista nunca consideró estar obligada a “instalar las redes necesarias para el cumplimiento del objeto contractual”. 37.
De otra parte, no se demostró que haya existido “falta de colaboración y montaje del Inpec respecto de la [línea] RDSI”. De hecho, existen pruebas en sentido contrario, para lo cual basta leer los puntos acordados entre delegados del Inpec y la Unión Temporal Uniredes el 23 de abril de 2003 (se trascribe):26 “1. Se permite la instalación de un computador de características tecnológicas recientes, en el área Administrativa que más facilidad y control permanente ofrezca.
Puede ser dentro del espacio de la Oficina de Sistemas en cada establecimiento, autorizado directa y expresamente por el Director del Establecimiento. 2. Este computador estará conectado vía red local independiente de la red del INPEC, a los computadores que la firma UNIAPEL dispone, según acuerdo vigente suscrito con el INPEC, para los propósitos de capacitación en sistemas y labores de digitación de los documentos objeto del contrato. 3.
Ninguno de los computadores de uso normal por parte de los internos, cualquiera sea su condición dentro del establecimiento, podrá tener instalado un navegador de Internet u otro cualquiera. Cualquier hecho que viole esta disposición, causará una investigación de carácter interno del INPEC. 4. Una vez al día iniciando a las 09:00 por el tiempo que dure la transmisión entre estos computadores, se recopilará la información digitada de los computadores destinados para este propósito, en el computador instalado en el área administrativa del establecimiento.
Terminada esta labor, se realizará la desconexión física correspondiente, mediante la Inspección Técnica de Seguridad bajo la presencia de un funcionario del Cuerpo de Custodia y Vigilancia, designado y debidamente autorizado previamente por el Director del Establecimiento. 5. El computador que está instalado en el área administrativa, tendrá instalado el browser o navegador de Internet, que le permitirá transmitir la información digitada en el establecimiento y recibir la información correspondiente por el mismo medio.
La transmisión, usando el modo que defina UNIAPEL, será realizada utilizando la línea de comunicación que establezca el convenio UNIAPEL-INPEC para este propósito únicamente en el sitio en el que este computador con conexión a Internet sea instalado y será utilizada solo con los fines estipulados. 7. El computador destinado para dicha transmisión, será operado por un funcionario de UNIAPEL.” 38.
En atención a que no se evidenció un incumplimiento de las obligaciones del INPEC, ni una actuación dirigida a evitar el cumplimiento del contratista, se confirmará la decisión apelada. Con fundamento en lo expuesto, se confirmará la decisión de primera instancia. Adicionalmente, los saldos a favor del INPEC serán actualizados desde la fecha de la sentencia de primera instancia hasta la fecha de esta sentencia, así:27 24 De 14 de marzo de 2002 (folios 65-68 del cuaderno 4), 18 de marzo de 2002 (folio 75 del cuaderno 4), 2 de julio de 2002 (folios 76-77 del cuaderno 4), 29 de julio de 2002 (folios 78-79 del cuaderno 4), 22 de agosto de 2002 (folios 84-85 del cuaderno 4), 26 de agosto de 2002 (folio 86 del cuaderno 4) y 25 de noviembre de 2002 (folios 89-90 del cuaderno 4), entre otras. 25 De 23 de febrero de 2003 (folios 95-99 del cuaderno 4), 23 de octubre de 2003 (folio 141 del cuaderno 4), 27 de octubre de 2003 (folios 142-143 del cuaderno 4), 5 de agosto de 2003 (folios 147-149 del cuaderno 4) y 11 de agosto de 2003 (folios 150-151 del cuaderno 4), ente otras. 26 Folios 126-127 del cuaderno 4. 27 La actualización debe hacerse en aplicación de la siguiente fórmula: VA = VH * (IPC final/IPC inicial) Radicación número: 25000-23-26-000-2004-01642-01 (50.010) Demandante: Inpec Demandada: Unión Temporal Uniredes Referencia: Controversias contractuales Decisión: Confirmar la decisión de primera instancia ______________________________________________________________________________________________________________ 13 de 13 Contrato Valor actualizado 1664 de 2001 $13.312.458,55 1565 de 2002 $13.312.458,55 2.2.
Sobre la condena en costas 39. La Sala se abstendrá de condenar en costas porque no se dan los supuestos del artículo 171 del CCA requeridos. 3. DECISIÓN 40. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia de 22 de agosto de 2013, proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
SEGUNDO: ACTUALIZAR los saldos a favor del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario ‒ Inpec, de conformidad con el siguiente cuadro: Contrato Valor actualizado 1664 de 2001 $13.312.458,55 1565 de 2002 $13.312.458,55 TERCERO: sin condena en costas. Por Secretaría, una vez ejecutoriado este proveído, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ FREDY IBARRA MARTÍNEZ Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA Donde: VA: Valor actualizado VH: Valor histórico IPC final: IPC septiembre/2023 = 136,11 IPC inicial: IPC agosto/2013 = 79,50