CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SALA CUARTA ESPECIAL DE DECISIÓN CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., treinta (30) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Recurso extraordinario de revisión Radicación: 11001-03-15-000-2023-02512-00 Demandantes: Mariana Rivera Palacio y otros Demandados: Ecopetrol S.A. y Hixcol Energy Inc. Temas: Rechazo del recurso extraordinario de revisión AUTO – Resuelve recurso de súplica ________________________________________________________________ Asunto La Sala resuelve el recurso de súplica presentado por la parte demandante contra el auto del 28 de junio de 2023 que rechazó por improcedente y extemporáneo el recurso extraordinario de revisión presentado contra la providencia proferida el 19 de octubre de 2020 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C a través de la cual se resolvió, en segunda instancia, el incidente de liquidación de perjuicios con radicado 05001-23-31-000-1990-00861-02.
Antecedentes 1.1. El proceso de reparación directa y el incidente de liquidación de perjuicios Luis Fernando Rivera Cardona y el Consorcio ICSA en ejercicio del medio de control de reparación directa demandaron el 11 de julio de 1990 a ECOPETROL e HIXCOL ENERGY INC, para que se les declarara solidariamente responsables por los perjuicios causados con ocasión del tránsito de vehículos pesados y maquinaria industrial para la exploración y explotación de pozos petrolíferos durante la ejecución del contrato de obras relativo a la construcción de la carretera Ciénaga – Sardinata – Caño La Gloria, adjudicado al Consorcio ICSA.
En sentencia del 25 de marzo de 2004, el Tribunal Administrativo de Antioquia negó las pretensiones de la demanda al considerar que, de conformidad con las pruebas allegadas al proceso, no era posible acreditar los perjuicios alegados por la parte demandante. El 24 de octubre de 2013, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C revocó la decisión de primera instancia y en su lugar declaró solidariamente responsables a ECOPETROL e HIXCOL ENERGY INC por el daño patrimonial causado al Consorcio ICSA, razón por la cual les ordenó pagar en abstracto los daños materiales ocasionados.
El Consorcio ICSA presentó incidente de liquidación de perjuicios que fue resuelto en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Antioquia en auto del 29 de agosto de 2019 que desestimó las pretensiones de la liquidación porque «la parte actora falló en la forma de acreditar la cuantía del perjuicio que halló probado el Consejo de Estado, pues no trajo ningún elemento de juicio para acreditarla en debida forma, incurriendo en las mismas deficiencias probatorias que condujeron al Alto Tribunal a proferir una condena en abstracto, por la ausencia de medios idóneos para cuantificar tales perjuicios».
El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C confirmó la providencia del tribunal el 19 de octubre de 2020. 1.2. El recurso extraordinario de revisión Mariana Rivera Palacio, Adriana Rivera Palacio y Juan Sebastián Rivera Palacio (sucesores procesales de Luis Fernando Rivera Cardona); Luz Victoria Cardona Jaramillo, Andrea Cardona Jaramillo y Ángela María Cardona Jaramillo (sucesores procesales del Henry José Cardona Giraldo) y Hugo la Roche Largo (como cesionario de los derechos litigiosos de ICSA LTDA) interpusieron el 12 de mayo de 2023 recurso extraordinario de revisión con fundamento en la causal «contenida en el numeral 6° del artículo 188 del Código Contencioso Administrativo» para que se anulara o infirmara el auto proferido el 19 de octubre de 2020 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. En su concepto, la providencia «incurrió en nulidad manifiesta, al haber omitido realizar la valoración de las pruebas obrantes en el expediente del incidente de liquidación y así mismo en el expediente del proceso ordinario, cometiendo por tanto un grave defecto de motivación, en la medida en que en realidad en ella no se encuentran las razones de fondo por las cuales con las referidas pruebas no se hallaba demostrado el valor de los perjuicios reclamados, circunstancia esta que ha sido reconocida por la jurisprudencia de las altas cortes, como generatriz de nulidad en la decisión judicial». 1.3.
Rechazo del recurso extraordinario de revisión El consejero de estado Pedro Pablo Vanegas Gil, en providencia del 28 de junio de 2023, resolvió «RECHAZAR por improcedente y, además, por extemporánea la demanda en el recurso extraordinario de revisión presentada por los señores Mariana Rivera Palacio, Adriana Rivera Palacio, Juan Sebastián Rivera Palacio, Luz Victoria Cardona Jaramillo, Andrea Cardona Jaramillo, Ángela María Cardona Jaramillo y Hugo la Roche Largo (…)».
Al respecto, señaló que «i) la providencia objeto de censura, mediante la cual se resolvió el incidente de liquidación de perjuicios con radicado 05001-23-31- 000-1990-00861-02, es un auto y este no es susceptible de controvertirse mediante este recurso y ii) esta fue presentada de manera extemporánea, puesto que se radicó ante la Secretaría General de esta Corporación el 15 de mayo de 2023, pese a que el término para su presentación feneció el 19 de mayo de 2022». 1.4.
El recurso de súplica La parte demandante presentó recurso de súplica contra la decisión que rechazó el recurso extraordinario de revisión e indicó que «i) la providencia objeto de revisión (19 de octubre de 2020 proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado al interior del proceso identificado con el número de radicado 05001-23-31-000-1990-00861-00) sí es susceptible de controvertirse mediante el Recurso Extraordinario de Revisión, al ser materialmente una sentencia; y ii) el Recurso Extraordinario de Revisión sí fue presentado dentro del término legal establecido para tal efecto, al ser aplicable la normativa prevista en el Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984)».
En relación con la procedencia del recurso extraordinario explicó que, si bien la providencia objeto de revisión se denominó como un auto, lo cierto es que aquella es en realidad una verdadera sentencia, por su contenido, su trascendencia y sus alcances jurídicos, razón por la cual debe abrirse paso a la posibilidad de que en su contra se formule el recurso extraordinario de la referencia, máxime porque el auto que resolvió el incidente de liquidación de perjuicios es la prolongación del fallo del proceso ordinario.
Ahora bien, respecto de la temporalidad del recurso extraordinario señaló que el mecanismo fue presentado de forma oportuna, esto es dentro de los 2 años siguientes a la ejecutoria de la providencia que se pretende revisar, tal y como lo previó el artículo 187 del Código Contencioso Administrativo, que es aplicable al asunto de la referencia, porque al haberse iniciado el proceso ordinario en vigencia del Decreto 01 de 1984, los recursos ordinarios y extraordinarios que en el marco de este se presenten deben quedar cobijados bajo ese sistema procesal, ello en virtud de lo señalado en el artículo 308 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo que indicó que «(l)os procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior».
Asimismo, señaló que, si bien esta Corporación en algunas providencias ha indicado que el recurso extraordinario debe ser presentado como una demanda, en realidad esa denominación no hace mutar la naturaleza del recurso extraordinario de revisión, es decir, «ello no implica entender que cuando se ejerce este acto nos encontramos frente a la demanda con la cual se inicia un nuevo proceso judicial (…)». 1.5.
El traslado del recurso La Secretaría General corrió traslado del recurso de súplica el 21 de julio de 2023 sin que se hubiera presentado manifestación alguna. 2. Consideraciones 2.1. Competencia La Sala es competente para resolver el presente asunto de conformidad con lo señalado en el literal c) del artículo 125 del CPACA que al respecto dispone que «(l)as salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: (…) c) Las que resuelvan los recursos de súplica.
En este caso, queda excluido el despacho que hubiera proferido el auto recurrido». 2.2. Procedencia y temporalidad del recurso de súplica El recurso de súplica se encuentra regulado en el artículo 246 del CPACA en los siguientes términos: «Artículo 246. Súplica. El recurso de súplica procede contra los siguientes autos dictados por el magistrado ponente: 1.
Los que declaren la falta de competencia o de jurisdicción en cualquier instancia. 2. Los enlistados en los numerales 1 a 8 del artículo 243 de este código cuando sean dictados en el curso de la única instancia, o durante el trámite de la apelación o de los recursos extraordinarios. 3. Los que durante el trámite de la apelación o de los recursos extraordinarios, los rechace o declare desiertos. 4.
Los que rechacen de plano la extensión de jurisprudencia. Este recurso no procede contra los autos mediante los cuales se resuelva la apelación o queja. (…)» (Se subraya). Comoquiera que el recurso de súplica se interpuso contra la providencia del 28 de junio de 2023 que rechazó por improcedente y extemporáneo el recurso extraordinario de revisión presentado contra el auto del 19 de octubre de 2020, se encuentra que el medio de impugnación es procedente.
Ahora bien, respecto de la temporalidad del recurso de súplica el artículo 246 precitado señala que «c) Si el auto se notifica por estado, el recurso deberá interponerse y sustentarse por escrito ante quien lo profirió dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación o a la del auto que niega total o parcialmente la reposición. (…)» En el presente asunto la providencia que rechazó el recurso extraordinario de revisión se notificó a la parte demandante por correo electrónico el viernes 14 de julio de 2023 y el recurso fue radicado por aquella el 19 de julio del mismo año; por lo tanto, el recurso de súplica fue presentado en término. 2.3.
Problemas jurídicos La Sala deberá determinar si en el presente asunto ¿el recurso extraordinario de revisión es precedente para revisar la providencia del 19 de octubre de 2020 proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C? De igual forma, se estudiará si ¿el recurso extraordinario de revisión fue presentado dentro del término legal correspondiente? 2.4.
Del recurso extraordinario de revisión El recurso extraordinario de revisión es un mecanismo de impugnación, así como una excepción al principio de inmutabilidad de las sentencias que hacen tránsito a cosa juzgada pues, a través de este, se pueden controvertir fallos debidamente ejecutoriados de conformidad con las causales prevista en el artículo 250 del CPACA.
El objeto del recurso extraordinario de revisión consiste en el restablecimiento de la justicia material de la sentencia recurrida cuando aquella se haya visto perjudicada por situaciones exógenas que no pudieron analizarse en el curso del proceso correspondiente. Es de advertir que este mecanismo no puede interponerse para efectos de reabrir un nuevo debate propio de las instancias, ni para suplir las deficiencias probatorias o de interpretación jurídica que hayan podido presentarse durante el trámite del proceso en cuestión, pues su ejercicio está restringido a ciertas hipótesis que, por su gravedad, el legislador consideró suficientes para romper el principio de cosa juzgada de las sentencias ejecutoriadas.
En cuanto a su oportunidad el artículo 251 del CPACA previó que, por regla general, el recurso extraordinario de revisión se puede interponer dentro del año siguiente a la ejecutoria de la sentencia cuya revisión se pretende. En el evento en que se formule con base en las causales previstas en los numerales 3 y 4 del artículo 250 ejusdem, ese término se contará a partir a la ejecutoria de la sentencia penal que así lo declare; o si se trata de aquella prevista en el numeral 7, se contabilizará a partir de la ocurrencia de los hechos que daría lugar al recurso. 2.5.
Estudio del caso en concreto Examinado el expediente de la referencia la Sala encuentra que tal y como lo advirtiera el despacho de origen, el recurso extraordinario de revisión presentado contra el auto del 19 de octubre de 2020, proferido por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C resulta improcedente y también extemporáneo por las razones que a continuación se exponen: La procedencia del recurso extraordinario de revisión fue prevista en el artículo 248 del CPACA en los siguientes términos: «Artículo 248.
Procedencia. El recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales administrativos y por los jueces administrativos». (se subraya) Ahora bien, el articulo 250 ibidem señaló las causales por las cuales se puede ejercer, de manera excepcional, el control de legalidad sobre las sentencias debidamente ejecutoriadas que profieran los diferentes jueces y salas que integran la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, que son las siguientes: «Artículo 250.
Causales de revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: 1. Haberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. 2.
Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados. 3. Haberse dictado la sentencia con base en dictamen de peritos condenados penalmente por ilícitos cometidos en su expedición. 4. Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia. 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. 6.
Aparecer, después de dictada la sentencia a favor de una persona, otra con mejor derecho para reclamar. 7. No tener la persona en cuyo favor se decretó una prestación periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida. 8.
Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada». De lo anterior, se extrae que de conformidad con la literalidad del artículo 248 del CPACA, así como del artículo 250 ibidem el legislador no previó escenario alguno en el que el recurso extraordinario de revisión fuera procedente contra autos interlocutorios, sino que, estrictamente, abrió la posibilidad para que este mecanismo se ejerciera, de forma exclusiva, contra sentencias debidamente ejecutoriadas.
En ese sentido, la regla de procedencia del recurso extraordinario de revisión no admite una hermenéutica diferente de la propia literalidad de la norma, razón por la cual, no le es dable al juez aplicar una interpretación extensiva que habilite el medio extraordinario de impugnación frente a decisiones judiciales que no ostenten la categoría de sentencia debidamente ejecutoriada.
Ahora, consultada la jurisprudencia de esta Corporación se encuentra que en la Sección Quinta existe una posición mayoritaria que considera que el recurso extraordinario de revisión puede proceder contra los autos interlocutorios que dispongan la terminación del proceso. Al respecto, esa sección ha señalado: «Ahora bien, debe resaltarse que, según la postura mayoritaria de esta Sección asumida en este proceso, el recurso extraordinario de revisión procede respecto de autos interlocutorios que determinen la terminación del proceso, es decir, que su procedencia no está restringida únicamente a sentencias, porque de ellos se predica la cosa juzgada.
Así se pronunció: “De manera que si a través de este medio se habilita a las partes a cuestionar dicha inmutabilidad de la cosa juzgada, es decir, se permite desvirtuar la presunción de veracidad que cobija a las decisiones dictadas por los jueces, lógico resulta que su procedencia se delimite y se restrinja a estas decisiones que adquieren tal carácter, pues otorgarle un entendimiento contrario implicaría desdibujar ese carácter restrictivo y extraordinario.
(…) Con fundamento en todo lo anterior, se concluye que este mecanismo extraordinario es procedente contra autos que terminan el proceso, pues se insiste, tiene el alcance de una sentencia ejecutoriada en tanto adquieren los atributos de la cosa juzgada, que es lo que habilita su admisión bajo esta consideración”». Sobre el asunto, se considera que la posición adoptada por la mayoría de integrantes de la Sección Quinta de esta Corporación no puede adoptarse, pues tal y como se indicó en líneas anteriores, al juez no le está dado interpretar de forma extensiva los lineamientos señalados por el legislador en relación con el recurso extraordinario de revisión, máxime porque la normativa que regula este mecanismo fue clara en establecer que aquel solo procedía contra las sentencias ejecutoriadas sin haberse hecho excepción alguna a dicha norma.
Adicionalmente, encuentra la Sala que el legislador no ha tenido la intención de modificar el criterio de pertinencia señalado en el articulo 248 del CPACA, lo cual se corrobora con el hecho de que la norma no sufrió modificación alguna con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021. Ahora bien, en el recurso de súplica se argumentó que el auto por el cual se decidió en segunda instancia sobre el incidente de liquidación de perjuicios «es materialmente una sentencia», en razón a su contenido, trascendencia y alcance jurídico.
Al respecto, es conveniente precisar que, es innegable la relación de conexidad que existe entre las materias que se la ley somete a los trámites incidentales con aquellas que son propias del fondo del asunto. En este sentido, la Corte Constitucional indicó: «[l]os incidentes se ocupan de cuestiones accidentales, o incidentales, de donde proviene su nombre, que influyen de manera más o menos efectiva, según su naturaleza, en el adelantamiento del proceso o en la solución de los contenidos del conflicto […]».
En línea con lo anterior, en el proceso de reparación directa que adelantó Luis Fernando Rivera Cardona y el Consorcio ICSA Ltda. contra ECOPETROL e HIXCOL ENERGY INC, la sentencia de segunda instancia resolvió sobre la responsabilidad de las demandadas por el daño causado a la parte actora. Sin embargo, en cuanto al perjuicio causado con el daño, en el artículo 173 del CCA, hoy 193 del CPACA, el legislador previó que «cuando su cuantía no hubiere sido establecida en el proceso» su liquidación se efectuará a través del trámite incidental.
Es decir, se trata de una de esas cuestiones accidentales que, pese al interés que surge a la parte beneficiada con la sentencia, no es determinante del sentido de la decisión que se adopte en ella. De ahí que, las mencionadas normas admitan la posibilidad de que el perjuicio no quede establecido en el trámite del proceso ordinario y pueda ser demostrado en el curso del incidente, con la salvedad de que en este último resulta improcedente analizar la prueba y certeza del daño pues este aspecto es propio del fallo.
Por lo tanto, el planteamiento contenido en el recurso de súplica respecto a la procedencia del recurso extraordinario de revisión no tiene vocación de prosperidad. Ahora, en relación con el término para presentar el recurso extraordinario de revisión se observa que el artículo 251 del CPACA señaló que el término para interponer este mecanismo en vigencia de la Ley 1437 de 2011, se haría dentro del año siguiente a la ejecutoria de la sentencia cuya revisión se pretende, sin embargo, en el caso de que se formule con base en las causales previstas en los numerales 3 y 4 del artículo 250 ibidem ese término se contaría a partir a la ejecutoria de la sentencia penal que así lo declare; o si se trata de aquella prevista en el numeral 7, se contabilizaría a partir de la ocurrencia de los hechos que daría lugar al recurso.
Por su parte, el artículo 187 del Código Contencioso Administrativo, dispuso que dicho recurso debería interponerse dentro de los dos (2) años siguientes a la ejecutoría de la providencia objeto de revisión. Se destaca que a partir del criterio definido en el auto del 12 de agosto de 2014, la Sala Plena de esta Corporación consideró que el recurso extraordinario de revisión es un nuevo proceso, diferente del culminado con la providencia que se pretende invalidar.
Sobre este carácter, la Corte Constitucional en la sentencia C-269 de 1998 sostuvo que este medio de impugnación «más que un recurso, es un verdadero proceso» y en la sentencia C-450 de 2015 concluyó que «se trata de un nuevo proceso del que se tiene conocimiento por primera vez, tan es así, que requiere de una nueva demanda en la que incluso se pueden solicitar pruebas».
En ese sentido, los recursos extraordinarios de revisión, que en realidad se comportan como un proceso nuevo y distinto del originario, deberán interponerse dentro del término que señale la norma que se encuentre vigente al momento de quedar ejecutoriada la sentencia objeto de este mecanismo, es decir, si la sentencia sobre la cual se pretende la revisión quedó ejecutoriada en vigencia del Código Contencioso Administrativo, el término para interponer el recurso extraordinario será el señalado el artículo 187 de esa codificación, pero si quedó ejecutoriada en vigencia del CPACA, el término será el previsto en el artículo 251 de esa normativa.
La posición señalada, ha sido reiterada entre otras por la Sección Segunda de esta Corporación al indicar que: «Ciertamente, la Sala advierte que no es plausible hacer una interpretación distinta a la contenida en la norma que engloba la materia, pues el término para la interposición del recurso extraordinario de revisión, empieza a correr a partir del día siguiente a la ejecutoria de la sentencia que se pretende revisar y no desde su expedición; así las cosas, si la providencia cobró ejecutoria en virtud del Código Contencioso Administrativo, el término para solicitar tal revisión será el previsto en el artículo 187 de esa normatividad; no obstante, si la sentencia objeto revisión queda ejecutoriada en virtud del CPACA, el recurso extraordinario de revisión se tramitará sobre esta legislación, y su término de presentación será el contemplado en el artículo 251 ibídem».
Así las cosas, se observa que en el caso bajo estudio la providencia del 19 de octubre de 2020, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C se notificó el 10 de mayo de 2021 y quedó ejecutoriada el 18 de mayo del mismo año, esto es en vigencia del CPACA, por tal razón, y en atención a que la parte recurrente alegó como causal de revisión la nulidad de la providencia, el recurso extraordinario podía ser presentado hasta el 19 de mayo de 2022, pero como este se interpuso el 12 de mayo de 2023, se encuentra que este resultó extemporáneo.
Por las razones anteriormente expuestas, la Sala confirmará el auto del 28 de junio de 2023 que rechazó por improcedente y extemporáneo el recurso extraordinario de revisión presentado contra la providencia proferida el 19 de octubre de 2020 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C a través de la cual se resolvió, en segunda instancia, el incidente de liquidación de perjuicios con radicado 05001-23-31-000-1990-00861-02.
En mérito de lo expuesto, la Sala
RESUELVE
Primero. – Confirmar el auto del 28 de junio de 2023 que rechazó por improcedente y extemporáneo el recurso extraordinario de revisión presentado contra la providencia proferida el 19 de octubre de 2020 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C a través de la cual se resolvió, en segunda instancia, el incidente de liquidación de perjuicios con radicado 05001-23-31-000-1990-00861-02.
Segundo. – Devolver el expediente al despacho correspondiente. Tercero. – Notificar esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA. Cuarto. – Dejar las anotaciones correspondientes en la plataforma digital SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTOS Firmado Electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA Firmado Electrónicamente GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. DFM