Radicado: 11001-03-15-000-2025-04962-00 Accionante: Luis Alberto Cardozo Bernal CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C CONSEJERA PONENTE: ADRIANA POLIDURA CASTILLO Bogotá D.C., diecinueve (19) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-15-000-2025-04962-00 Accionante: Luis Alberto Cardozo Bernal Accionado: Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección A y Tribunal Administrativo de Antioquia-Sala Quinta de Decisión Referencia: Acción de tutela Acción de tutela contra providencia judicial.
Subtema 1: Requisitos generales de la acción de tutela contra providencia judicial. Subtema 2: Relevancia constitucional. Improcedencia SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide, en primera instancia, la acción de tutela formulada por Luis Alberto Cardozo Bernal en contra del Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección A y el Tribunal Administrativo de Antioquia-Sala Quinta de Decisión. I.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela Luis Alberto Cardozo Bernal, por intermedio de apoderado judicial1, presentó escrito de tutela mediante el cual solicitó el amparo de su derecho fundamental al debido proceso2 que consideró vulnerados por el Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección, con ocasión de la sentencia del 30 de enero de 2025, que confirmó el fallo dictado el 17 de junio de 2024 por el Tribunal Administrativo de Antioquia-Sala Quinta de Decisión que negó las pretensiones de la demanda, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, identificado con el radicado número 05001-23-33-000-2019-02308-00/01. 2.
Hechos 2.1. Luis Alberto Cardozo Bernal ingresó a prestar sus servicios a la Fuerza Pública, primero como cadete y alferéz, entre el 29 de enero de 1989 y el 4 de noviembre de 1991, y luego como oficial de la Policía Nacional en el grado de subintendente, desde el 5 de noviembre de 1991 hasta el 25 de abril de 2010, para un total de tiempo de servicio de 20 años, 9 meses y 2 días. 1 Poder conferido al abogado Juan Carlos Arciniegas Rojas.
Índice 00002 del aplicativo SAMAI, certificado 709914BC3B836226 95D6C731F67555FC D71527C8C7BF041B 5BFFE1E07EC2537A. 2 Índice 00002 del aplicativo SAMAI, certificado 5D49434834C0F9FE 7969C7C2F5EF996E E9162AB93EFF2A39 2A4C7D6BF8C87D7F. 0000 Radicado: 11001-03-15-000-2025-04962-00 Accionante: Luis Alberto Cardozo Bernal 2 2.2.
La última unidad de servicio del señor Cardozo Bernal fue la Compañía Operativa Antinarcóticos de Urabá – DIRAN, en el grado de teniente coronel y conforme a ello fue reconocida la asignación de retiro por parte de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional-CASUR. 2.3. El 20 de febrero de 2019 Luis Alberto Cardozo Bernal presentó solicitud, tanto a la Policía Nacional, como a CASUR, con el fin de que se reliquidara el pago y las diferencias prestacionales y salariales por ajustes de actualización plena conforme a la inflación causada entre 1992 y 2004.
Peticiones que fueron despachadas de manera desfavorable a través de Oficios S-2019-017418/ ANOPA-GRULI-1.10 de 2 de abril de 2019 y 201908019- CASUR Id 420808 de 9 de abril de 2019, proferidos, el primero por la Policía Nacional y el segundo por CASUR. 2.4. Por lo anterior, el señor Cardozo Bernal presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin que se dejaran sin efectos los mencionados actos administrativos y a título de restablecimiento del derecho solicitó ordenar la reliquidación y reajuste de la asignación básica y demás prestaciones devengadas, teniendo en cuenta el IPC y de acuerdo a la asignación básica de un oficial en el grado de General de la República, asimismo que se reajuste la asignación de retiro, en atención a los nuevos valores a que tiene derecho en su baso salarial.
Adicionalmente, deprecó el reconocimiento y pago de perjuicios en la modalidad de lucro cesante, correspondientes a los intereses legales contemplados en el artículo 1617 del Código Civil, y también la sanción moratoria de que trata la Ley 244 de 1995 y el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006, esto último ante el pago injustificado y desactualizado de las cesantías definitivas.
Y a título de daño emergente, requirió el pago del 30% sobre el valor total de la sentencia que ponga fin a la controversia, dado que tuvo que contratar servicios profesionales para acudir a los estrados judiciales, así como 100 SMLMV a razón de perjuicios morales. 2.5. El asunto le correspondió por reparto al Tribunal Administrativo de Antioquia-Sala Quinta de Decisión, bajo el radicado número 05001-23-33-000-2019-02308-00, autoridad judicial que, mediante sentencia del 17 de junio de 2024, negó las pretensiones de la demanda bajo el argumento de que no se logró desvirtuar la presunción de legalidad de los actos demandados, en razón a que se trataba de un derecho únicamente en favor del personal retirado o pensionado y el demandante, para el periodo comprendido entre 1992 y 2004, se encontraba en actividad. 2.6.
Inconforme con la anterior decisión, la parte actora presentó recurso de apelación. Adujo que no compartía la decisión de primera instancia, como quiera que debió analizar el fondo del asunto y dar aplicación a la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en especial la C-931 de 2004, mediante la cual se protege el poder adquisitivo de los salarios de todos los servidores públicos, incluidos los miembros de la fuerza pública, por lo que desconocer dicha decisión implicaría discriminar a quienes prestaron servicio público en la Policía Nacional entre 1992 y 2004. 0000 Radicado: 11001-03-15-000-2025-04962-00 Accionante: Luis Alberto Cardozo Bernal 3 2.7.
El Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección A, mediante sentencia del 30 de enero de 2025, confirmó la decisión impugnada. 3. Pretensiones y argumentos de la solicitud La parte actora solicitó al juez constitucional amparar su derecho fundamental al debido proceso. En consecuencia, pidió i) infirmar, revocar y/o declarar la nulidad de las sentencias del 17 de junio de 2024 y 30 de enero de 2025, emitidas por el Tribunal Administrativo de Antioquia-Sala Quinta de Decisión y el Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección A, respectivamente, al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, radicado 05001-23-33-000-2019-02308-00/01 y, en su lugar, ii) ordenar que se profiera sentencia de reemplazó en la que se accedan a las pretensiones de la demanda de del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho impetrado.
Adicionalmente, solicitó que se decrete la nulidad de los decretos expedidos desde el año 2005 hasta el 2025, a través de los cuales se fijan las escalas de asignación básica de los empleos que sean desempeñados por empleados públicos de la Rama Ejecutiva, entre los cuales se fijan las de los ministros de despacho. Asimismo, que se declare la pérdida de poder adquisitivo al valor fijado como asignación básica y/o sueldo básico de un oficial en el grado de general o almirante.
El accionante afirmó que las accionadas acaecieron “(i) en violación directa de la Constitución, incurriendo en defecto sustantivo al inaplicar el artículo 13, 26, 48, 53, 216, 217, 218 y 230 de la Constitución Política; (ii) en desconocimiento del precedente judicial al no tomar en cuenta las reglas jurisprudenciales previstas y fijadas en la providencia C- 931 del veintinueve (29) de septiembre de dos mil cuatro (2004), expediente D-5125 de la Corte Constitucional, que ordenó al Congreso de la Republica y al Gobierno Nacional el actualizar dentro de dicho plan nacional de desarrollo 2002-2006, los salarios de manera plena teniendo en cuenta la inflación acumulada y causada; y (iii) en defecto fáctico al no examinar las pruebas que demostraban la ocurrencia de una vulneración al núcleo esencial de los salarios que ha sido sistemático, desvalorizando el poder adquisitivo de los mismos”3.
Indicó que “el defecto sustantivo por desconocimiento del precedente” de la Corte Constitucional de la sentencia C-931 de 2004 se presenta al proferirse, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, un fallo con base en fundamentos en decisiones anteriores que el precedente corrigió. Esgrimió que, mientras en la sentencia de constitucionalidad se le ordenó al legislativo y al gobierno nacional al restablecimiento del poder adquisitivo de los salarios de los servidores públicos que habían sido limitados o restringidos como política salarial, la aquí censurada niega el derecho “con argumentos y falacias que hacen nugatorio el restablecimiento del derecho otorgado en la C-931 de […] 2004”. 3 Ibid. 0000 Radicado: 11001-03-15-000-2025-04962-00 Accionante: Luis Alberto Cardozo Bernal 4 Expuso que la praxis errática y equivocada con la cual la autoridad cuestionada analiza los incrementos decretados por el gobierno no es acorde a lo ordenado en el ordinal quinto de la sentencia C-931 de 2004.
Sostuvo que la C-931 de 2004, en su parte resolutiva, ordenó el restablecimiento a mantener el poder adquisitivo real del salario mediante la actualización plena del mismo, teniendo presente la inflación acumulada y causada a quienes se les había limitado o restringido los incrementos mediante los decretos salariales que ordenaban ajustes inferiores a dicha variable económica (IPC).
Advirtió que, mediante auto 291 de 2017, la Corte Constitucional se pronunció sobre las solicitudes de cumplimiento de las sentencias de esa corporación y concluyó que los interesados tenías a su disposición los medios de defensa judicial, inclusive el mecanismo de acción de tutela, por lo que considera procedente el presente asunto. 4.
Trámite de tutela e intervenciones El Despacho de la magistrada ponente, con auto del 19 de agosto de 20254 rechazó la solicitud de conformación de una sala de conjueces; admitió la acción de tutela; vinculó como terceros con interés a la Nación-Ministerio de Defensa y a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional-CASUR; requirió a la parte actora para que diera cumplimiento al artículo 37 del Decreto 2591 de 1991; además, ordenó la notificación a las partes y suspendió los términos. Enviadas las notificaciones de rigor, se recibieron los siguientes informes: 4.1.
La Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional solicitó negar la solicitud de amparo ante la inexistencia de vulneración de los derechos invocados por el accionante. Manifestó que el accionante no realizó distinción así como tampoco identificó de manera explícita los derechos fundamentales que considera le fueron transgredidos. A partir de la transcripción de los argumentos de la decisión cuestionada, sostuvo que el estudio realizado por la autoridad judicial frente a la procedencia o no del reajuste salarial y el incremento basado en el IPC, se llevó a cabo bajo la premisa del régimen especial que cobijaba a la parte actora, así como lo dispuesto en la Ley 4 de 1992, aplicable para la época, la cual fijó en su artículo 1 el régimen salarial y prestacional de los miembros de la Fuerza Pública, entre otras entidades.
Por lo tanto, indicó que no existió vulneración de los derechos del accionante en la medida en que, con el trasegar de los años, le fue reconocido por el gobierno nacional el incremento porcentual, de conformidad a lo dispuesto en la Ley 4 de 1992. Expuso que, las solicitudes del actor no tienen mérito de prosperidad, pues además de no tener sustento jurídico alguno, se pretende que el juez constitucional realice un juicio 4 Índice 00005 aplicativo SAMAI, certificado C264F7ED7401A592 640D1CA9EDF41B10 4AAFB12C7CB81E72 22FF8E67F01F9199. 0000 Radicado: 11001-03-15-000-2025-04962-00 Accionante: Luis Alberto Cardozo Bernal 5 de valor que únicamente le corresponde al fallador del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, lo que a todas luces resulta improcedente ya que en el trámite ordinario se realizó la valoración sobre la pertinencia de la reliquidación de la diferencia de los salarios de los decretos de oscilación y la variación porcentual del IPC entre 1992 y 2004 y la reliquidación de la asignación de retiro.
Por último, adujo que la acción de tutela no era procedente como mecanismo transitorio, para evitar un perjuicio irremediable, en la medida en que el accionante contaba con una asignación de retiro, de conformidad con lo registrado en el Sistema de Información para la Administración del Talento Humano de la Policía Nacional, por lo cual la intervención del juez constitucional no era necesaria. 4.2.
La Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional-CASUR pidió que se negaran las pretensiones de la demanda pues consideró que las actuaciones surtidas al interior del proceso ordinario se ajustaron a derecho y garantizaron los derechos fundamentales de las partes, aunado a que no se desconoció el precedente jurisprudencial. Sostuvo que la asignación de retiro del accionante se le otorgó a partir del 25 de abril de 2010, lo que permitió concluir que para los años en que a la luz del artículo 14 de la Ley 100 de 1993 el incremento anual estaba a cargo de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, esto es años 1997 a 2004, el señor Cardozo Bernal se encontraba activo y no ostentaba calidad de retirado, por lo que su asignación se ajustó a los parámetros del principio de oscilación y ha mantenido su valor monetario en el tiempo.
Expuso que, el legislador ha determinado la forma de los reajustes de las asignaciones de retiro de los miembros de la Policía Nacional, sin que se evidencie o se haya probado vulneración alguna al principio de igualdad por parte de CASUR. 4.3. El accionante allegó escrito, a través del cual dio cumplimiento al artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 y manifestó bajo la gravedad de juramento que no había presentado otra acción de tutela por los mismos hechos y derechos. 4.4.
Los demás sujetos procesales, a pesar de haber sido notificados en debida forma, guardaron silencio. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia Esta Sala es competente para decidir la presente acción de tutela, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política y en el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991. 2.
Legitimación en la causa 2.1. La Sala encuentra acreditada la legitimación en la causa por activa, porque Luis Alberto Cardozo Bernal es el titular de las garantías constitucionales que afirma fueron 0000 Radicado: 11001-03-15-000-2025-04962-00 Accionante: Luis Alberto Cardozo Bernal 6 vulneradas en su condición de demandante dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con radicado núm. 05001-23-33-000-2019-02308-00/01. 2.2.
También está probada la legitimación en la causa por pasiva porque el Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección A fue la autoridad que profirió la decisión que, según el tutelante, vulneró sus derechos fundamentales. 2.3. Antes de continuar con el análisis de los defectos invocados, la Sala pone de presente que, aunque la parte actora cuestionó las decisiones proferidas tanto en primera, como en segunda instancia, circunscribirá su análisis a la sentencia del 30 de enero de 2025 dictada por el Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección A, por cuanto fue la providencia que puso fin al proceso. 3.
Problema jurídico. Corresponde a la Sala determinar si en el caso sub judice se encuentran superados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial. En caso afirmativo, se procederá a realizar el estudio de fondo frente a los argumentos expuestos por la parte accionante. 4. Procedibilidad de la acción. En los casos en que la solicitud de amparo ataca una providencia judicial, la doctrina constitucional ha indicado que el juez de tutela debe, en forma preliminar, realizar un examen de procedibilidad general de la acción, pues solo una vez verificada la observancia de los requisitos que la determinan, procede el pronunciamiento de fondo sobre la problemática jurídica que el extremo actor plantea, en función de los defectos que reprocha a la actuación acusada y conforme a las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Es así como, tratándose de acciones de tutela contra providencias judiciales, la Corte Constitucional a través de la sentencia C-590 de 20055 indicó que estas proceden si se cumplen ciertos y rigurosos requisitos de procedibilidad, unos de carácter general, que habilitan la interposición de la tutela6 y otros de carácter específico, que tocan con la procedencia misma del amparo, una vez interpuesto7. 5 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005.
M.P. Jaime Córdoba Triviño. 6 De acuerdo con la sentencia C-590 de 2005, la tutela en contra de providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos generales de procedibilidad: que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional; que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios antes de acudir al juez de tutela; que la petición cumpla con el requisito de inmediatez; que en el evento de fundamentarse la solicitud en una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa en la decisión de fondo que se estima violatoria de los derechos fundamentales; que se identifiquen en forma razonable los hechos que generan la vulneración de los derechos y, de ser posible, hayan sido cuestionados al interior del proceso y; que el fallo censurado no sea de tutela 7 Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial se concretan en los defectos o errores en que puede incurrir la decisión cuestionada, de modo que, si en una decisión judicial se presenta alguna de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional.
A saber: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) defecto procedimental, que ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material de prueba obrante en el expediente para proferir decisión; d) defecto material o sustantivo, el que se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad 0000 Radicado: 11001-03-15-000-2025-04962-00 Accionante: Luis Alberto Cardozo Bernal 7 Bajo esta línea jurisprudencial, en este tipo de tutelas, “la función del juez de tutela no es la de fungir como una instancia adicional del procedimiento judicial que se cuestiona pues ello desconocería la competencia y finalidad de administración de justicia por parte de los jueces naturales, así como su autonomía funcional”8. 4.1.
Relevancia constitucional. Dado que la acción de tutela no es una instancia adicional para controvertir las decisiones judiciales y, por el contrario, es un mecanismo excepcional cuyo objeto exclusivo es la protección efectiva de los derechos fundamentales, se requiere que el asunto que origina la solicitud de amparo contra una providencia judicial tenga una clara, marcada e indiscutible importancia constitucional, lo que impide que el juez constitucional invada la órbita de competencia del juez natural de la causa, a la vez que garantiza la autonomía e independencia judicial.
Así, la Corte Constitucional ha resaltado que la relevancia constitucional tiene por finalidad: “(i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad; (ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales y, finalmente, (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces”9.
En línea con lo anterior, en la SU-215 de 2022 la Corte Constitucional fijó como criterios para definir el cumplimiento del requisito de relevancia constitucional: i) que el debate en tutela gire en torno al contenido, alcance y goce de un derecho fundamental; ii) que la controversia no se limite a asuntos de mera legalidad o económicos; y, iii) que el reparo formule argumentos suficientes dirigidos a demostrar la configuración de un defecto.
Además, indicó que, si la providencia objeto de reparo fue emitida por una alta corte, el estudio de procedibilidad debe ser mucho más estricto, lo que implica verificar la existencia de una actuación claramente arbitraria y violatoria de derechos fundamentales. De modo que, en las acciones de tutela interpuestas contra las decisiones judiciales, el análisis de la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad implica la necesidad de establecer: i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental; ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; g) desconocimiento del precedente constitucional, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance y h) violación directa de la Constitución Política, cuando los jueces desconocen la aplicación de la Ley Fundamental, conforme al mandato consagrado en el artículo 4º de la Carta Política que antepone de manera preferente la aplicación de sus postulados. 7 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005.
M.P. Jaime Córdoba Triviño. 8 Corte Constitucional, sentencia T-066 de 2019, que, a su vez reitera la T-336 de 2004. 9 Corte Constitucional, SU 573 de 2019. 0000 Radicado: 11001-03-15-000-2025-04962-00 Accionante: Luis Alberto Cardozo Bernal 8 estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales; y iv) que se advierta una verdadera vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.
De manera que la intervención del juez constitucional se establezca, exclusivamente, ante graves defectos constitucionales. Como corolario de lo expuesto, el cumplimiento del requisito de procedibilidad relacionado con la relevancia constitucional implica que el asunto en cuestión afecte de manera directa y significativa los derechos fundamentales consagrados en la Constitución. Esto permite determinar la procedencia y el alcance de la intervención del juez constitucional con base en tres aspectos: i) La afectación directa o repercusión en la vulneración de los derechos fundamentales; ii) el impacto en el interés público, ya que el asunto debe trascender el interés particular de las partes y generar un efecto más amplio en la sociedad o en el orden jurídico y, iii) la claridad y fundamentación de la petición de amparo, con el fin de justificar su importancia. Respecto de esta última, debe destacarse que quien solicita el amparo debe cumplir con la carga de exponer las razones por las que el reproche a una providencia que ha hecho tránsito a cosa juzgada trasciende de la controversia litigiosa propia de la causa ordinaria, a una cuestión con relevancia constitucional, en términos de los defectos definidos por la jurisprudencia como únicas causales que habilitan el control constitucional concreto10. 4.2.
Subsidiariedad El carácter subsidiario de la acción de tutela está definido expresamente en el artículo 86 Superior como presupuesto general de procedencia de la misma, al establecer que “solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”.
A su vez, dicho presupuesto se desarrolló en el artículo 6º numeral 1º del Decreto 2591 de 1991. Estas disposiciones son claras al establecer que la acción de tutela no es un mecanismo principal de defensa de los derechos fundamentales, por lo tanto, se debe acudir a los mecanismos ordinarios y extraordinarios de defensa que resulten idóneos y eficaces para su amparo, con el fin de: i) prevenir la intromisión indebida de una autoridad distinta a la que adelanta el proceso ordinario; ii) que no se alteren o sustituyan de manera fraudulenta los mecanismos de defensa diseñados por el Legislador; y iii) que los ciudadanos observen un mínimo de diligencia en la gestión de sus asuntos, pues no es esta la forma de enmendar deficiencias, errores o descuidos, ni de recuperar oportunidades vencidas al interior de un proceso judicial11.
Sobre el particular, en la sentencia T – 053 de 2020, la Corte Constitucional precisó los siguientes tres eventos que hacen improcedente la tutela contra providencia judicial por no superar el requisito de subsidiariedad: 10 Cfr. sentencia C-590 de 2005. 11 Ver sentencia de la Corte Constitucional T-017 de 2012. M.P. María Victoria Calle Correa. 0000 Radicado: 11001-03-15-000-2025-04962-00 Accionante: Luis Alberto Cardozo Bernal 9 “[ ] (i) cuando el asunto está en trámite;
(ii) en el evento en que no se han agotado los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios; y (iii) si se usa para revivir etapas procesales en donde se dejaron de emplear los recursos previstos en el ordenamiento jurídico” (La Sala subraya). Por lo anterior, la Corte Constitucional precisó que la tutela no se puede emplear para “obtener un pronunciamiento más rápido sin el agotamiento de las instancias ordinarias de la respectiva jurisdicción”12, los tutelantes no pueden pretender que el juez constitucional invada las competencias del juez ordinario para resolver el conflicto.
En atención al carácter exceptivo de la acción de tutela, la Corte Constitucional en Sentencia T-396 de 2014, advirtió que el amparo constitucional resulta improcedente cuando se pretende emplear para reabrir un asunto litigioso que, por negligencia, descuido o distracción de las partes, se encuentra debidamente resuelto. En tal sentido, desde los primeros pronunciamientos de la Corporación Constitucional, se ha indicado: “Si existiendo el medio judicial, el interesado deja de acudir a él y, además, pudiendo evitarlo, permite que su acción caduque, no podrá más tarde apelar a la acción de tutela para exigir el reconocimiento o respeto de un derecho suyo.
En este caso, tampoco la acción de tutela podría hacerse valer como mecanismo transitorio, pues esta modalidad procesal se subordina a un medio judicial ordinario que sirva de cauce para resolver de manera definitiva el agravio o lesión constitucional.” 13 Con fundamento en lo anterior, se reitera la posición de la Corte Constitucional, según la cual la acción de tutela no puede usarse como un mecanismo accesorio para reabrir términos de caducidad vencidos, pues con esto se vulneraría la seguridad jurídica y desvirtuaría su propósito.
Quien alegue la vulneración de sus derechos fundamentales debe haber agotado previamente los mecanismos de defensa previstos en la ley. Esto responde al principio de subsidiariedad, que impide que la tutela se convierta en una instancia adicional del proceso judicial o en un medio para corregir omisiones y errores de las partes. 5.
Caso concreto La Sala anuncia que la presente acción de tutela no cumple con el requisito de relevancia constitucional ni de subsidiariedad, por las razones que se exponen a continuación: 5.1. El actor cuestiona en esencia que la decisión proferida por el Consejo de Estado- Sección Segunda-Subsección A incurrió en defecto sustantivo y desconocimiento del precedente constitucional porque no tuvo en cuenta las reglas jurisprudenciales previstas en la C-931 de 2004 proferida por la Corte Constitucional. 5.2.
Ahora bien, del análisis de los aspectos abordados por el Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección A, se advierte que, en la sentencia del 30 de enero de 2025, que confirmó la decisión de negar las pretensiones de la demanda, se arribó a las siguientes conclusiones: 12 Corte Constitucional, Sentencia SU-599 de 1999, reiterada en la Sentencia T-610 de 2015. 13 sentencia SU-111 de 1997, reiterado, entre otras, en las sentencias T-1588 de 2000, T-983 de 2001, T-1217 de 2003, T-1140 de 2005, T-1009 de 2006, T-373 de 2007, T-472 de 2008, T-175 de 2011 y T-882 de 2009. 0000 Radicado: 11001-03-15-000-2025-04962-00 Accionante: Luis Alberto Cardozo Bernal 10 “De acuerdo con lo anterior, se observa que desde el año 1992, como Oficial de la Policía Nacional, el señor Luis Alberto Cardozo Bernal tuvo derecho al incremento porcentual decretado año a año por el Gobierno nacional en aplicación a la Ley 4 de 1992, por lo tanto, la pretensión de reliquidación teniendo en cuenta el Índice de Precios al Consumidor es improcedente, pues no resulta pertinente acudir a una fuente distinta para realizar el correspondiente incremento salarial, en la medida en que existe prohibición expresa consagrada en el artículo 10 de la citada ley e implicaría la modificación de la escala gradual porcentual, con base en la cual el Gobierno nacional fija anualmente los sueldos básicos del personal de las Fuerzas Militares en actividad; decretos que valga resaltar, no fueron cuestionados con la presente demanda.
Ahora bien, en cuanto a la reliquidación de la asignación de retiro, se debe mencionar que el reajuste del IPC en estas prestaciones solo se aplica para las reconocidas y devengadas en el periodo comprendido entre 1997 y 2004, por tanto, no tiene derecho a ella, pues dicha prestación le fue reconocida con la Resolución 001619 de 30 de marzo de 2010” 14.
La autoridad accionada, para fundamentar su decisión, se refirió al régimen salarial y prestacional del personal de la fuerza pública, así como al de la asignación de retiro y acudió a la jurisprudencia del Consejo de Estado, por lo que indicó que: “Por su parte, el Decreto 407 de 2006, “por el cual se fijan los sueldos básicos para el personal de Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares”, en desarrollo de lo establecido en el artículo 13 de la Ley 4 de 1992, determinó el sueldo básico mensual para el personal, en porcentaje que se indica para cada grado, y con respecto a la asignación básica del grado de general que fijó al rango de mayor el 45.5288%.
Acorde con lo expuesto, a partir de la entrada en vigencia de la Ley 238 de 1995, se hicieron extensivos para los pensionados pertenecientes a los regímenes excluidos por el artículo 279 de la Ley 100 de 1993, como es el caso del personal de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional, los beneficios contemplados por los artículos 14 y 142 ibídem, es decir, el reajuste de las mesadas pensionales de conformidad con la variación porcentual del índice de precios al consumidor certificado por el DANE.
El reajuste con la variación del IPC para los miembros de la Fuerza Pública tuvo como límite la entrada en vigencia del Decreto 4433 de 2004, que restableció nuevamente el principio de oscilación, posición que ha sido reiterada de manera consistente y uniforme por esta Sección, a partir de la sentencia de 17 de mayo de 200715 al precisar lo siguiente: «7.
Límite del derecho. El reajuste pensional aquí reconocido, debe liquidarse hasta el reajuste dispuesto por el artículo 42 del decreto 4433 de 2004, debido a que esta norma volvió a establecer el mismo sistema que existió bajo la vigencia del decreto 1212 de 1990, o sea decir, teniendo en cuenta la oscilación de las asignaciones del personal en actividad.» Y en la sentencia del 21 de agosto de 200816, que sostuvo: «En tales circunstancias, el ajuste de pensiones y asignaciones de retiro de los miembros de la Fuerza Pública debe hacerse conforme al I.P.C. de que trata el 14 Índice 00002 del aplicativo SAMAI, certificado 7FD9AB19BB067DEF 2989951F07FF9FA1 895BE82E160F4C3F F5F48DEAE4F2BE2E. 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 17 de mayo de 2007, expediente 8464-2005. 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 21 de agosto de 2008, expediente 0663-2008. 0000 Radicado: 11001-03-15-000-2025-04962-00 Accionante: Luis Alberto Cardozo Bernal 11 Sistema General de Pensiones de la Ley 100 de 1993, por remisión expresa que hiciera el propio Legislador en la Ley 238 de 1995.
A lo anterior se agrega, que además de la aplicación del ajuste del I.P.C. por remisión expresa del Legislador, la Sala también llegó a tal conclusión en razón del principio constitucional de favorabilidad que, por lo general, gobierna a los regímenes especiales, como es el caso de los miembros de la Fuerza Pública. […] En ese orden, el ajuste de las asignaciones de retiro a partir del año de 1995 deberá hacerse con fundamento en el I.P.C. que certifique el DANE; fórmula aplicable hasta el año de 2004, en razón de que el propio Legislador volvió a consagrar el sistema de oscilación como la forma de incrementar las asignaciones de retiro de los miembros de la Fuerza Pública, a través del artículo 3 [3.13] de la Ley 923 de 2004, el cual fue reglamentado por el artículo 42 del Decreto 4433 del mismo año […]».
(negrilla y subraya fuera de texto)” 17. Por lo tanto, explicó que, conforme a tales planteamientos, el reajuste ordenado sobre la base de la asignación de retiro, con fundamento en la variación porcentual del índice de precios al consumidor, respecto de los años 1997, 1999, 2000, 2001, 2002, 2003 y 2004, contaba con un límite temporal, esto es, el 31 de diciembre de 2004, fecha de entrada en vigencia del Decreto 4433 de 2004, a través del cual se volvía a adoptar como método de reajuste el principio de oscilación. Dicha tesis fue reiterada en la sentencia del 15 de noviembre de 2012, Emitida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, exp 0907- 2011.
Así entonces, concluyó que el reajuste efectuado sobre las asignaciones de retiro de los oficiales y suboficiales de la Fuerza Pública obedece a uno solo, el cual se ha realizado en el tiempo con fundamento en dos criterios distintos; el primero con observancia del índice de precios al consumidor, IPC, esto, hasta el 31 de diciembre de 2004, fecha en la que se retoma el principio de oscilación, siendo este el segundo criterio, el cual, en todo caso, incrementará anualmente y a futuro las mesadas de las asignaciones del personal en retiro, partiendo siempre de la última mesada pensional del año 2004.
Por ende, la autoridad judicial cuestionada indicó que no era posible aplicar lo dispuesto en las Leyes 100 de 1993 y 238 de 1995, normas que regulan el Sistema General de Pensiones a las asignaciones percibidas en actividad, al tratarse de dos condiciones muy diferentes jurídica y fácticamente, como son gozar de asignación de retiro y otra, devengar la asignación básica en servicio activo, cuyo sistema de reajuste se encuentra regulado por pautas normativas diversas que no se pueden pasar por alto desconociendo el querer del constituyente. 5.3.
Se advierte entonces que el Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección A explicó los motivos por los cuales no era posible acceder al reajuste de la asignación de retiro, pues este solo se aplica para las reconocidas y devengadas en el periodo comprendido entre 1997 y 2004 y la del accionante fue reconocida en el 2010. Pues bien, los elementos señalados en precedencia le permiten a la Sala inferir, con claridad, que el debate planteado en este caso fue adecuadamente examinado por el juez 17 Índice 00002 del aplicativo SAMAI, certificado 7FD9AB19BB067DEF 2989951F07FF9FA1 895BE82E160F4C3F F5F48DEAE4F2BE2E. 0000 Radicado: 11001-03-15-000-2025-04962-00 Accionante: Luis Alberto Cardozo Bernal 12 competente.
Asimismo, no se aprecia que la decisión haya sido dictada de forma arbitraria, sin respaldo o análisis de los hechos y fundamentos normativos, ni que se hayan trasgredido los derechos fundamentales de la parte actora durante el desarrollo del proceso ordinario. 5.4. Ahora, en cuanto al cargo por desconocimiento del precedente, consistente en la omisión de la aplicación al caso concreto de la C-931 de 2004, esta Sala pone de presente que la autoridad cuestionada explicó que: “Cabe destacar que, con el recurso se invoca la aplicación de la sentencia C-931 de 2004 proferida por la Corte Constitucional, mediante la cual se desató la demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 2 de la Ley 848 de 2003 “por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y la Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2004”.
Oportunidad en la que dicha Corporación se refirió al “derecho del servidor público a mantener el poder adquisitivo real del salario”, el cual solo puede ser limitado, en palabras de la Corte, para promover el fin constitucionalmente imperioso de preservar la estabilidad macroeconómica reduciendo el gasto en circunstancias de déficit fiscal y elevado endeudamiento para no afectar el gasto social, asegurando de esta forma la efectividad de la solidaridad como principio fundante del Estado Social de Derecho, en el marco de un contexto económico que justifique la necesidad de la limitación Sin embargo, para el asunto que convoca, es menester reiterar que el reajuste salarial pretendido con fundamento en el IPC, no tiene vocación de prosperidad, dado que como se expuso, para las anualidades de 1992 a 2004, el Gobierno nacional no se encontraba jurídicamente obligado a incrementar en ese porcentaje las asignaciones salariales, a lo que se suma que, los decretos mediante los cuales se fijaron los incrementos salariales no fueron cuestionados por la parte actora a través del presente medio de control”18.
Al respecto, esta judicatura observa la parte accionante no desarrolló un análisis metodológico y comparativo que permitiera establecer en función del defecto que la autoridad judicial desconoció la jurisprudencia del alto tribunal constitucional, pues sus argumentos se limitaron a reproducir los reparos presentados en la sede ordinaria, lo que a todas luces demuestra que su discrepancia se centra en un asunto de mera legalidad, sin que exista el menor esfuerzo en demostrar la vulneración de una garantía fundamental.
Al punto, es pertinente recordar que, en relación con la carga argumentativa y explicativa que se encuentra en cabeza de quien acude a solicitar la protección a través del amparo, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha precisado de manera clara que no basta la simple mención de la vulneración de los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, sino que, para entender como acreditado el requisito general de procedencia de relevancia constitucional, se requiere demostrar: i) su existencia; ii) su carácter desproporcionado; y iii) su carácter arbitrario.
Así, quien acude a la tutela debe aportar elementos suficientes que permitan al juez constitucional advertir tal vulneración19. 18 Ibid 19 Sentencia SU215 de 2022. 0000 Radicado: 11001-03-15-000-2025-04962-00 Accionante: Luis Alberto Cardozo Bernal 13 5.5. A partir de lo anterior, para la Sala es claro que la parte actora pretende imponer su interpretación sobre las consideraciones expuestas por la autoridad enjuiciada, así como reiterar su discrepancia frente a la decisión adoptada y continuar con el debate surtido en el trámite del proceso primigenio.
Esto aunado a que el accionante ni siquiera presentó los reparos en función de los defectos. Bajo estas condiciones, la Subsección estima que la acción de tutela formulada está encaminada a continuar con el debate surtido en el trámite de segunda instancia, toda vez que reitera argumentos de índole legal y probatorio desarrollados en el marco de esta, sin esbozar las razones concretas por las cuales el derecho fundamental invocado fue vulnerado con la providencia atacada, lo que escapa de la órbita del juez constitucional, toda vez que la decisión censurada se sustenta en el principio de autonomía judicial. 5.6.
Es preciso recordar que la acción de tutela fue concebida con un carácter excepcional, para evitar la amenaza o vulneración de un derecho constitucional fundamental y entre sus características se cuentan su naturaleza residual y subsidiaria, por lo que su procedencia está limitada a determinar la vulneración de los derechos fundamentales invocados por la parte accionante respecto de una posible agresión proveniente de una autoridad judicial a partir de una decisión proferida por esta, sin que ello implique, como lo pretende la parte tutelante, un nuevo estudio del caso como si fuera una instancia adicional a lo ya surtido.
En ese orden, el juicio que efectúa el juez en sede de tutela es de validez y no de corrección de la decisión cuestionada20, lo que se opone a que use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho, que fueron resueltos en el curso del proceso ordinario21. 5.7.
Por último, en cuanto a la pretensión relativa a que en esta sede de tutela se declare la nulidad de los decretos expedidos desde el año 2005 hasta el 2025, a través de los cuales se fijan las escalas de asignación básica de los empleos que sean desempeñados por empleados públicos de la Rama Ejecutiva, esta Subsección pone de presente que tal solicitud resulta improcedente, en la medida en que el accionante cuenta con la acción de nulidad para cuestionar la legalidad de estos actos en la sede ordinaria.
En consecuencia, la Sala declarará la improcedencia de la presente acción de tutela por no superar el requisito de relevancia constitucional, ni de subsidiariedad. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 20 Corte Constitucional, sentencia T-310 del 30 de abril de 2019. 21 Corte Constitucional, sentencia T-384 del 20 de septiembre de 2008. 0000 Radicado: 11001-03-15-000-2025-04962-00 Accionante: Luis Alberto Cardozo Bernal 14 FALLA PRIMERO. DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de tutela interpuesta por Luis Alberto Cardozo Bernal en contra del Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección A y el Tribunal Administrativo de Antioquia, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito, en atención a lo dispuesto en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión, en caso de que no sea impugnada.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ Presidente de la Sala FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO Magistrada FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrado SABF