CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., veintiocho (28) de abril de dos mil veintidós (2022) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente: 76001-23-33-000-2014-00318-01 (2918-2020) Demandante: Ana de Dios Cordero Jaimes Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Tema: Reconocimiento de pensión gracia Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia proferida el 31 de julio de 2019 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca (sala segunda de decisión oral), mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 28 a 41). La señora Ana de Dios Cordero Jaimes, a través de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.1.1 Pretensiones.
Se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 10981 de 6 de marzo de 2013 y RDP 28767 de 25 de junio siguiente, por las cuales se le negó a la actora la pensión gracia. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la UGPP reconocer y pagar tal prestación, «[ ] teniendo en cuenta todos los factores salariales tales como la asignación básica, las primas de navidad, vacaciones, transporte y subsidio de alimentación, devengados en el periodo de 02 de marzo de 2003 a 03 de marzo de 2004, efectiva a partir del 03 2 Expediente: 76001-23-33-000-2014-00318-01 (2918-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Ana de Dios Cordero Jaimes contra la UGPP de marzo de 2004 [ ]»; dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 186 y 192 del CPACA y sufragar costas. 1.1.2 Fundamentos fácticos.
Relata la actora que nació el 3 de marzo de 1954, trabajó para la gobernación de Santander y el municipio de Tuluá durante más de 30 años, como docente nacionalizada. Que presentó reclamación ante la demandada para que le fuera concedida pensión gracia, negada a través de los actos acusados, con el argumento de que su vinculación en el municipio de Tuluá a partir del 7 de marzo de 1994 es de carácter nacional. 1.1.3 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por los actos administrativos acusados los artículos 1º. y 4º. de la Ley 114 de 1913; 6º. de la Ley 116 de 1928, 3º. de la Ley 33 de 1933 y 15 de la Ley 91 de 1989. Arguye que la entidad incurre en falsa motivación y violación normativa, porque la demandante «[…] con la documentación que radicó para el reconocimiento y pago de la Pensión de Jubilación Gracia, presentó copia simple del acta de posesión en el Municipio de Tuluá y no le dieron valor probatorio [ ] para dar una guía y demostrar que su nombramiento [ ] no es de carácter nacional por cuanto fue nombrada por la Gobernación del Departamento del Cauca y la Secretaría de Educación Departamental » (sic). 1.2 Contestación de la demanda (ff. 106 a 108).
La accionada, por conducto de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda y se refirió a cada uno de los hechos, en el sentido de que algunos son ciertos y otros no; propuso las excepciones que denominó inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido, ausencia de vicios en el acto demandado y prescripción. Asevera que «[…] los tiempos laborados para el Municipio de Tuluá desde el día 7 de marzo de 1994 hasta el 11 de junio de 2013 según certificado del 24 de noviembre de 2009 expedido por el mismo Municipio el tipo de vinculación de la [accionante] fue del orden nacional.
Así las cosas [ ] no podrán ser tenidos en cuenta para el cómputo de tiempo de servicio requerido, con lo cual, no se cumple con los requisitos exigidos por la normatividad propia del caso, [ ] en lo que se refiere a haber prestados 20 años de servicios a instituciones educativas que están a cargo del Departamento o Municipio [ ]» (sic para toda la cita). 1.3 Providencia apelada (ff. 260 a 266 vuelto).
El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca (sala segunda de decisión oral), mediante sentencia de 31 de 3 Expediente: 76001-23-33-000-2014-00318-01 (2918-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Ana de Dios Cordero Jaimes contra la UGPP julio de 2019, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda (con condena en costas), al considerar que «[…] si bien el certificado laboral aportado al plenario, refiere que la vinculación de la demandante fue de carácter nacional, lo cierto es que [ ] es claro que el acto administrativo mediante el cual ésta fue nombrada como docente en el año 1994, fue expedido por autoridades territoriales, por el mecanismo de la cofinanciación, sin que en ninguno de los apartes de dicho documento se haga referencia a una planta del nivel nacional, por el contrario, se señala que las plazas a ocupar fueron creadas por Decreto del Municipio de Tuluá - Valle [ ]» (sic).
Agrega que «[ ] aunque el total de tiempo de servicios laborado por la demandante supera los 20 años [ ], conforme a los certificados [ ] obrantes en el plenario, para efectos del reconocimiento pensional reclamado, solo se habrá de tener en cuenta hasta el 3 de marzo de 2004, momento en que cumplió los 50 años de edad y tenía los 20 años de servicio que se exige para acceder al derecho a la pensión gracia».
No obstante, «[ ] la demandante presentó solicitud[es] ante la entidad demandada el 13 de junio de 2005, el 28 de enero de 2010 y el 21 de septiembre de 2012, [ ] es decir, que operó el fenómeno jurídico de la prescripción, respecto de las mesadas causadas con anterioridad al 21 de septiembre de 2009 [ ]». En consecuencia, (i) decretó «la excepción de prescripción, respecto de las mesadas causadas con anterioridad al 21 de septiembre de 2009»;
(ii) declaró la nulidad de los actos administrativos acusados y (iii) ordenó a la demandada «[ ] reconocer, liquidar y pagar a la [demandante], dentro del término legal que corresponda, la pensión gracia, con la inclusión de todos los factores devengados [ ] en el año anterior a la obtención del status pensional, [ ] a partir del 21 de septiembre de 2009 [ ]». 1.4 El recurso de apelación (ff. 274 a 278).
La UGPP, a través de apoderado, interpone recurso de apelación contra la decisión de primera instancia, al estimar que «[ ] el tiempo de servicio prestado al municipio de Tuluá, a partir del 07 de marzo de 1994, no podrá ser tenido en cuenta para efectos del cómputo del tiempo requerido para el reconocimiento de la pensión de jubilación gracia, toda vez que, del Certificado de Información Laboral de 31 de agosto de 2004 proferido por la Jefe de Gestión y Desarrollo Humano de la Alcaldía de Tuluá, se desprende que dicha vinculación fue de carácter NACIONAL» (sic).
Por ende, «[ ] la entidad negó el reconocimiento de una pensión de jubilación gracia a favor de la actora conforme a derecho, todo es que de los documentos aportados no se logró verificar el cumplimiento de los requisitos previstos para el reconocimiento de dicha prestación, aún más cuando se tiene que de esta son beneficiarios los docentes de primaria y 4 Expediente: 76001-23-33-000-2014-00318-01 (2918-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Ana de Dios Cordero Jaimes contra la UGPP secundaria, cuyo tipo de vinculación sea Distrital, Municipal, Departamental o Nacionalizados, que hayan sido vinculados, antes del 31 de diciembre de 1980 [ ]» (sic).
Además, pide se revoque la condena en costas, pues «[ ] se aportaron de forma oportuna y pertinente los documentos solicitados, obrando conforme a derecho en todas y cada una de las etapas del proceso [ ]». II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación interpuesto fue concedido mediante proveído de 3 de marzo de 2020 (ff. 282 y vuelto) y admitido por esta Corporación a través de auto de 30 de noviembre de 2021 (f. 292), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, con auto de 18 de febrero de 2022 (f. 294), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad aprovechada por las primeras1. 2.1.1 Entidad demandada.
La UGPP, por intermedio de apoderado, (i) indica que a la demandante le fue concedida una «[ ] pensión ordinaria de jubilación a cargo de la Nación Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio mediante resolución No. 1224 con fecha 28 de diciembre de 2010, (muy seguramente causada con tiempos de vinculación como docente nacional)», por tanto, en virtud del artículo 42 del Código General del Proceso, solicita se oficie a dicho Fondo para que remita copia de ese acto administrativo, «[ ] toda vez que, con ella se podrá establecer si la demandante está incursa en la prohibición del artículo 128 de la Constitución Política de Colombia, y no cumple con los requisitos legales de la deprecada pensión gracia según establece el numeral 3 del Artículo 4 de la Ley 114 de 1913 [ ]»; y en caso de que se estime que no es procedente ese decreto de pruebas, se considere que (ii) «[ ] si bien la [accionante] fue nombrada por el Departamento del Valle del Cauca, en cabeza de su Gobernador y la Secretaría de Educación Departamental, para desempeñar el cargo de docente de tiempo completo en educación básica primaria para el Municipio de Tuluá, lo cierto es que, estos tiempos de servicio no pueden ser considerados como de vinculación del orden nacionalizados o territoriales por el solo hecho de producirse con ocasión de un acto administrativo expedido por autoridades 1 Memoriales adjuntados a la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada SAMAI, índices 14 y 15. 5 Expediente: 76001-23-33-000-2014-00318-01 (2918-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Ana de Dios Cordero Jaimes contra la UGPP territoriales, y en razón del mecanismo de la cofinanciación. Por el contrario, los tiempos de servicios entre el 7 de marzo de 1994 hasta el 1 de enero de 2013 (18 años, 9 meses y 50 días), se deben considerar prestados bajo una vinculación del orden NACIONAL, en razón a que, el nombramiento de la demandante [ ] se realizó por parte de la Nación Ministerio de Educación Nacional, quien delegó para esos efectos sus facultades al Gobernador de conformidad con la Ley 29 de 1989 y el Decreto 181 del 20 de agosto de 1993, expedido por la Nación, Ministerio de Educación Nacional y Fiducia nacional [ ]» (sic). 2.1.2 Parte accionante.
Su abogada reitera sus argumentos de demanda y pide se confirme la sentencia de primera instancia. III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Cuestión previa. Antes de abordar la controversia jurídica planteada, se observa que la entidad accionada, en sus alegatos de conclusión, pide que, en el trámite de la segunda instancia, se decreten y practiquen las siguientes pruebas: 1.
Se inste a la parte actora, quien en virtud de la carga dinámica de la prueba (art. 167 CGP) está en mejor posición de aportar al expediente copia de la resolución No. 1224 con fecha 28 de diciembre de 2010 y/o, 2. Se decrete la exhibición del documento ---por su contenido sujeto a reserva legal--- que contiene la resolución No. 1224 con fecha 28 de diciembre de 2010 y los documentos que sirvieron de base para su expedición, y en consecuencia se ordene a la Nación - Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, administrado por la Fiduprevisora S.A., que envíe con destino al proceso una copia del citado acto administrativo y el expediente administrativo que lo contiene [sic para toda la cita].
Al respecto, resulta menester destacar que de conformidad con el artículo 212 del CPACA2, para que las pruebas puedan ser apreciadas por el juez de la causa, deberán ser solicitadas, practicadas e incorporadas al proceso dentro de los términos y oportunidades allí señalados. Acerca de la posibilidad de requerir el decreto y práctica de pruebas en segunda instancia, el artículo en 2 Modificado por el artículo 53 de la Ley 2080 de 2021. 6 Expediente: 76001-23-33-000-2014-00318-01 (2918-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Ana de Dios Cordero Jaimes contra la UGPP referencia estableció que dicha solicitud debe ser presentada por la parte interesada dentro del término de ejecutoria del auto que admite el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, y en cuanto a la procedencia para su decreto, preceptúa: Oportunidades probatorias.
Para que sean apreciadas por el juez las pruebas deberán solicitarse, practicarse e incorporarse al proceso dentro de los términos y oportunidades señalados en este Código. En primera instancia, son oportunidades para aportar o solicitar la práctica de pruebas: la demanda y su contestación; la reforma de la misma y su respuesta; la demanda de reconvención y su contestación; las excepciones y la oposición a las mismas; y los incidentes y su respuesta, en este último evento circunscritas a la cuestión planteada.
Las partes podrán presentar los dictámenes periciales necesarios para probar su derecho, o podrán solicitar la designación de perito, en las oportunidades probatorias anteriormente señaladas. En segunda instancia, cuando se trate de apelación de sentencia, en el término de ejecutoria del auto que admite el recurso, las partes podrán pedir pruebas, que se decretarán únicamente en los siguientes casos: 1.
Cuando las partes las pidan de común acuerdo. En caso de que existan terceros diferentes al simple coadyuvante o impugnante se requerirá su anuencia. 2. Cuando fuere negado su decreto en primera instancia o no obstante haberse decretado se dejaron de practicar sin culpa de la parte que las pidió. En este último caso, solo con el fin de practicarlas o de cumplir requisitos que les falten para su perfeccionamiento. 3.
Cuando versen sobre hechos acaecidos después de transcurrida la oportunidad para pedir pruebas en primera instancia, pero solamente para demostrar o desvirtuar estos hechos. 4. Cuando se trate de pruebas que no pudieron solicitarse en la primera instancia por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. 5. Cuando con ellas se trate de desvirtuar las pruebas de que tratan los numerales 3 y 4, las cuales deberán solicitarse dentro del término de ejecutoria del auto que las decreta.
Parágrafo. Si las pruebas pedidas en segunda instancia fueren procedentes se decretará un término para practicarlas que no podrá exceder de diez (10) días hábiles. A partir de lo anterior, la Sala estima que, amén de que la solicitud de pruebas de la parte recurrente fue formulada fuera del término de ejecutoria del proveído que admitió la alzada, no se encuentran acreditados los supuestos 7 Expediente: 76001-23-33-000-2014-00318-01 (2918-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Ana de Dios Cordero Jaimes contra la UGPP de hecho de la norma citada para su decreto; además, debieron peticionarse en la contestación de la demanda inicial.
Lo anterior, máxime cuando los documentos deprecados tratan del reconocimiento de la pensión ordinaria de jubilación que se otorga a los docentes por parte del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (Fomag), la cual es compatible con la pensión gracia. En esas condiciones, en el asunto sub examine no es dable decretar ni practicar las pruebas requeridas en segunda instancia. 3.3 Problema jurídico.
De acuerdo con el recurso de apelación3, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si a la demandante le asiste razón jurídica para reclamar de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) el reconocimiento de la pensión gracia por cumplir los requisitos exigidos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan; o, por el contrario, carece de fundamento, pues no acreditó 20 años al servicio de la docencia territorial o nacionalizada, como lo aduce la UGPP. 3.4 Marco jurídico.
En punto a la resolución del problema jurídico de fondo planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo y jurisprudencial a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta para el asunto sub examine. En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.
Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1º. de la Ley 114 de 19134 consagró por primera vez la pensión gracia: Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley. 3 Según el artículo 328 del Código General del Proceso, «El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley»; asimismo, «El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella». 4 «[Q]ue crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». 8 Expediente: 76001-23-33-000-2014-00318-01 (2918-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Ana de Dios Cordero Jaimes contra la UGPP El numeral 3 del artículo 4º. de la aludida Ley determina que para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «[q]ue no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]».
De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 19035, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 19286 amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: Artículo 6º.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Nacional de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual7.
La Ley 37 de 19338 tampoco introdujo modificaciones a las condiciones establecidas en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los maestros que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 1998, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º.
(parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: 5 «[S]obre Instrucción Pública». 6 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». 7 «ARTICULO 128. Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley.
Entiéndese por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas». 8 «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». 9 Expediente: 76001-23-33-000-2014-00318-01 (2918-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Ana de Dios Cordero Jaimes contra la UGPP En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.
Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley.
Posteriormente, a raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 19759, los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial.
Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2.º), respecto de las pensiones estableció: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los 9 «[P]or la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». 10 Expediente: 76001-23-33-000-2014-00318-01 (2918-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Ana de Dios Cordero Jaimes contra la UGPP pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.
Las normas transcritas permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la Sala plena de esta Corporación en fallo de 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el artículo 15 (numeral 2) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.
En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: […] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[…] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. […] 5.
La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[…] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia […] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían 11 Expediente: 76001-23-33-000-2014-00318-01 (2918-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Ana de Dios Cordero Jaimes contra la UGPP beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley10.
En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b), de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 de 17 de febrero de 1999, expuso: Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1. De la propia evolución histórico-legislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.
Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada 10 Expediente S-699 del 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón, magistrado ponente Nicolás Pájaro Peñaranda. 12 Expediente: 76001-23-33-000-2014-00318-01 (2918-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Ana de Dios Cordero Jaimes contra la UGPP (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.
La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.
La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación11 (se subraya y resalta).
De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; cumplir cincuenta años de edad; y desempeñarse con honradez, consagración y buena conducta. 11 En la sentencia C- 480 de 2000 la Corte reiteró que «por expresa voluntad del legislador la Ley 114 de 1913, continúa teniendo vigencia en el tiempo pese a su derogación por el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, pues, como acaba de verse, el legislador expresamente dispuso que a los docentes “vinculados hasta 31 de diciembre de 1980” que “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos”.
Ello significa, a contrario sensu, que ella no rige para los vinculados a partir del 1º de enero de 1981, pues éstos docentes, “nacionales y nacionalizados”, tendrán derecho “sólo a una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año» (se destaca). La parte en negrillas de la Ley 91 de 1989 no ha sido retirada del orden jurídico. 13 Expediente: 76001-23-33-000-2014-00318-01 (2918-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Ana de Dios Cordero Jaimes contra la UGPP En lo que se refiere a la liquidación de la pensión gracia se debe observar lo reglado en el artículo 2º de la Ley 114 de 1913, según el cual «[l]a cuantía de la pensión será la mitad del sueldo que hubieren devengado en los dos últimos años de servicio.
Si en dicho tiempo hubieren devengado sueldos distintos, para la fijación de la pensión se tomará el promedio de los diversos sueldos». Luego, el artículo 1º. de la Ley 24 de 1947, «por la cual se adiciona el artículo 29 de la Ley 6ª de 1945 y se dictan otras disposiciones de carácter social», dispone: Los servicios prestados sucesiva o alternativamente a distintas entidades de derecho público, se acumularán para el cómputo del tiempo, en relación con la jubilación y el monto de la pensión correspondiente se distribuirá en proporción al tiempo servido y al salario o remuneración devengados en cada una de aquellas.
Los trabajadores cuyos salarios o remuneraciones se paguen con cargo a fondos especiales con aporte a varias entidades de derecho público, gozarán de las prestaciones más favorables que éstas reconozcan a sus propios trabajadores, con cargo al mismo fondo especial. […]
PARÁGRAFO 2 º. Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año [destaca la Sala]. Cabe advertir que si bien la anterior norma determinó que las pensiones de jubilación de los docentes se liquidarían con base en el promedio de lo devengado en el último año, lo cierto es que el legislador omitió precisar si esa anualidad era la precedente al retiro del servicio o si, por el contrario, era menester tener en cuenta la fecha de adquisición del estatus pensional.
Por su parte, el artículo 4 de la Ley 4.ª de 196612 preceptúa: A partir de la vigencia de esta Ley, las pensiones de jubilación o de invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de Derecho Público, se liquidarán y pagarán tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual obtenido en el último año de servicios.
La anterior Ley no discriminó ninguna pensión de las recibidas por los servidores oficiales y su Decreto reglamentario 1743 de 1966, estableció en su artículo 5º: 12 «Por la cual se provee de nuevos recursos a la Caja Nacional de Previsión Social, se reajustan las pensiones de jubilación e invalidez y se dictan otras disposiciones». 14 Expediente: 76001-23-33-000-2014-00318-01 (2918-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Ana de Dios Cordero Jaimes contra la UGPP A partir del veintitrés de abril (23) de 1966 inclusive, las pensiones de jubilación o de invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de Derecho Público, serán liquidadas y pagadas tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual de salarios devengados durante el último año de servicios, previa la demostración de su retiro definitivo del servicio público.
De lo anterior se colige que la base de liquidación de las pensiones de que gozaban los servidores públicos estaba constituida por el 75% del salario recibido por el empleado en último año de servicios. El Decreto 224 de 1972, «por el cual se dictan normas relacionadas con el ramo docente», prescribe: El ejercicio de la docencia no será incompatible con el goce de la pensión de jubilación siempre y cuando el beneficiario esté mental y físicamente apto para la tarea docente, pero se decretará retiro forzoso del servicio al cumplir sesenta y cinco (65) años de edad.
La norma citada permitió la compatibilidad entre la prestación del servicio docente y el disfrute de la pensión de jubilación, incluida la gracia, hasta cuando el maestro cumpliera la edad de 65 años, cuando se le retiraría forzosamente de sus labores. A su vez, las Leyes 3313 y 6214 de 1985 determinaron los requisitos de tiempo de servicio, edad y monto de la pensión de jubilación de los servidores públicos, así: ARTÍCULO 1º: El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio.
Sin embargo, el inciso 2º del referido artículo 1º de la Ley 33 de 1985 señaló que «No quedan sujetos a esta regla general los empleados oficiales que trabajan en actividades que por su naturaleza justifiquen la excepción que la Ley haya determinado expresamente, ni aquellos que por ley disfruten de un régimen especial de pensiones» (se destaca), razón por la cual no resultan aplicables a la pensión gracia los aspectos previstos en el régimen general de pensiones, al comportar esta una prestación especial que cuenta con una 13 «Por la cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con las prestaciones sociales para el Sector Público». 14 «Por la cual se modifica el artículo 3º de la Ley 33 del 29 de enero de 1985». 15 Expediente: 76001-23-33-000-2014-00318-01 (2918-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Ana de Dios Cordero Jaimes contra la UGPP normativa específica respecto de su liquidación. Sobre el particular, el Consejo de Estado, en sentencia de 12 de julio de 201215, discurrió así: Ahora, en el año de 1985, con la expedición de la Ley 33 se conservó el quantum del valor pensional en el 75%, se modificó la edad para otorgar las pensiones generales y los factores que se deben tener en cuenta para la liquidación, ya que se dispuso que el monto del 75% de la asignación se calcularía sobre el salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicios16.
Sin embargo, esta normatividad exceptuó de su aplicación expresamente en su artículo 1º, a aquellos empleados que por Ley disfrutaran de un régimen especial de pensiones. […] La norma es suficientemente clara al respecto, y lógico es deducir, que pensiones de régimen especial como la que nos ocupa, no podrían ser liquidadas al abrigo del ordenamiento invocado, pues el mismo Legislador las excluyó de su ámbito de aplicación al consagrar expresamente tal excepción, como se infiere del aparte transcrito; así, tampoco puede atenderse a lo dispuesto en la Ley 62 de 1985 pues ésta tan solo modificó el artículo 3º de la citada Ley 33, por lo que se mantuvo incólume lo dispuesto en su artículo 1º en cuanto al régimen de excepción en su aplicación. Ahora, si se tiene en cuenta que la pensión gracia, no obstante estar a cargo del Tesoro Nacional se causa sin que se requieran aportes a ésta, mal podría liquidarse con base en el valor de los aportes realizados durante el último año de servicios, en tanto estos resultan inexistentes frente a dicha prestación. En este sentido, el aspecto neurálgico que ha generado mayor controversia entre los beneficiarios de la pensión gracia, corresponde precisamente a la forma como se debe liquidar por parte de la Caja Nacional de Previsión, en virtud a que dicha Entidad ha adoptado para tal efecto las normas anteriormente mencionadas -Ley 33 y 62 de 1985- sin consultar su adecuada aplicación, procedimiento con el cual quedan excluidos de la liquidación de esta prestación especial, una serie de factores salariales que sin duda alguna afectan los intereses económicos y patrimoniales de los pensionados, quienes en forma injusta ven menguada su prestación, debido a una errónea interpretación y aplicación de la Ley.
Al respecto, resulta claro que la excepción analizada anteriormente, consagrada en la Ley 33 de 1985, impide la aplicación de las 15 Expediente 25000-23-25-000-2007-01316-01 (1348-11). 16 Artículos 1º. y 3º. 16 Expediente: 76001-23-33-000-2014-00318-01 (2918-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Ana de Dios Cordero Jaimes contra la UGPP disposiciones generales allí contenidas frente a la liquidación pensional de la pensión aludida, por lo que se habilita la observancia de lo dispuesto en éste sentido en el régimen anterior contenido en la Ley 4ª de 1966 y en su Decreto Reglamentario -1743 de 1966- referenciados inicialmente, ya que no discriminó ni excluyó de su aplicación pensión alguna de las percibidas por los servidores oficiales.
Así, la pensión gracia al tenor de estas disposiciones debe liquidarse en la forma allí señalada, esto es, tomando como base el promedio mensual de los salarios obtenidos en el último año de servicios; sin embargo debe precisarse que a diferencia de las pensiones ordinarias, ese último año de servicios refiere el año anterior a la adquisición o consolidación del derecho pues es el momento a partir del cual empieza efectivamente a devengarse en tanto su carácter especial admite su compatibilidad con el salario, de manera que para su percepción no es necesario el retiro definitivo del servicio, es decir, que el derecho se perfecciona con el cumplimiento de la totalidad de requisitos establecidos por el Legislador para su otorgamiento, lo que hace improcedente su reliquidación con base en los factores salariales devengados en el año anterior al retiro [negrilla de la Sala].
De acuerdo con la jurisprudencia arriba transcrita la pensión gracia debe ser liquidada con el 75% de la totalidad de los factores salariales devengados por el docente en el año anterior a la adquisición del estatus pensional, de conformidad con la Ley 4.ª de 1966 y el Decreto 1743 de ese año, por cuanto expresamente el artículo 1º (inciso 2º) de la Ley 33 de 1985 excluyó las pensiones especiales del régimen ordinario allí previsto.
Así las cosas, la Sala encuentra necesario determinar ahora, qué factores son los que vienen a integrar el concepto de salario, pues sobre él es que se entra a precisar la base líquida para el 75%, que corresponde al monto final de la pensión. La remuneración o salario equivale a todo lo devengado por el empleado o trabajador como consecuencia directa o indirecta de su relación laboral; comprende entonces, los sueldos, primas, bonificaciones y demás reconocimientos que se hagan directa o indirectamente por causa o por razón del trabajo o empleo sin ninguna excepción. En torno al tema, el Decreto 1160 de 1947, en su artículo 6 (parágrafo 1º), prevé que salario es «[ ] todo lo que reciba el trabajador a cualquier otro título y que implique directa o indirectamente retribución ordinaria y permanente de servicios, tales como las primas, sobresueldos y bonificaciones [ ]».
Y es que lo dispuesto en este Decreto también lo tiene previsto el artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo, que aunque aplicable al régimen laboral 17 Expediente: 76001-23-33-000-2014-00318-01 (2918-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Ana de Dios Cordero Jaimes contra la UGPP individual de carácter privado, bien merece traerlo a colación por tratarse de una consagración de derechos mínimos, pues prescribe que constituye salario «[ ] todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones».
En conclusión, el salario está constituido por todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el trabajador como contraprestación por su labor. 3.5 Caso concreto. A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) Según cédula de ciudadanía, la demandante nació el 3 de marzo de 1954 (f. 51). b) La coordinadora del grupo de administración de documentos adscrita a la secretaría general de la gobernación de Santander certificó que la actora trabajó como maestra, en interinidad, en el municipio de Floridablanca (Santander), del 26 de febrero al 18 de abril de 1976 (CD en f. 79, archivo 6) c) El coordinador de hojas de vida de la secretaría de educación de Santander expidió constancia acerca de que la accionante «[ ] prestó sus servicios en el nivel Básica Primaria, vinculación: En propiedad, como Nacionalizado en forma contínua [ ]» (sic), nombrada por medio de Decreto 854 de 2 de abril de 1976, cargo en el que se desempeñó del 4 de junio de 1976 al 6 de abril de 1989 (CD en f. 79, archivo 5).
En igual sentido lo informó el Fomag en «formato» único para expedición de certificado de historia laboral (ibidem, archivo 48). d) Decreto 240 de 15 de febrero de 1994, por medio del cual el gobernador del Valle del Cauca realizó unos nombramientos de profesores de tiempo completo, en educación básica primaria, por el sistema de cofinanciación, en el municipio de Tuluá; en el listado se incluyó a la demandante, asignada para cumplir funciones en la Escuela «José de Jesús Guarín» de la vereda La Italia (ff. 11 a 13). e) De conformidad con «certificado de tiempo de servicio», emitido el 2 de enero de 2013 por la jefe de gestión y desarrollo humano del municipio de Tuluá 18 Expediente: 76001-23-33-000-2014-00318-01 (2918-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Ana de Dios Cordero Jaimes contra la UGPP (Valle del Cauca), la actora prestó servicios como docente, en propiedad, nombrada a través de Decreto 240 de 15 de febrero de 1994, antes citado, posesionada el 7 de marzo de 1994; y se encontraba activa a la fecha de expedición del documento, para la que acumulaba 18 años, 9 meses y 25 días de servicio.
Además, indica «carácter: nacional» (ff. 8 y 9). f) Reporte suscrito por el rector de la «Institución Educativa Moderna de Tuluá», en el que comunica que la accionante durante 2003 y 2004 devengó asignación básica, subsidio de alimentación y primas de transporte, vacaciones y navidad (f. 10). g) La Procuraduría General de la Nación certificó el 31 de enero de 2011 que la educadora «no registra sanciones ni inhabilidades vigentes» (CD en f. 79, archivo 89). h) Resolución RDP 10981 de 6 de marzo de 2013 (ff. 2 a 3), con la que la UGPP negó la petición de pensión gracia de 21 de septiembre de 2012, formulada por la demandante, pues «[…] en el Certificado [ ] expedido por el [ ] funcionario de la SECRETARIA DE EDUCACION DE TULUA, aportado por la peticionaria se evidencia que la vinculación de la interesada es de orden Nacional» (sic). i) Por conducto de Resoluciones RDP 28767 de 25 de junio de 2013, la referida entidad, al resolver el recurso de apelación interpuesto por la actora, confirmó la decisión precedente (ff. 4 a 6 vuelto).
De las pruebas anteriormente relacionadas, se desprende que (i) la demandante nació el 3 de marzo de 1954 y ejerció sus labores de docencia, primero en interinidad en el municipio de Floridablanca (Santander), del 26 de febrero al 18 de abril de 1976 (1 mes y 22 días); luego, en propiedad en la secretaría de educación de Santander, desde el 4 de junio de 1976 hasta el 6 de abril de 1989, esto es, durante 12 años, 10 meses y 2 días; y, por último, para el municipio de Tuluá (Valle del Cauca), por el sistema de cofinanciación, entre el 7 de marzo de 1994 y el 2 de enero de 2013 (fecha de la última certificación, en la que se encontraba activa), por 18 años, 9 meses y 25 días, para completar un total de 31 años, 9 meses y 19 días de servicios; y (ii) en atención a su situación, el 21 de septiembre de 2012 pidió de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia, negado mediante los actos acusados.
De acuerdo con el recurso de apelación presentado por la entidad demandada y de los actos administrativos cuestionados, se observa que existe controversia en cuanto a la validez del período durante el cual la actora prestó servicios como 19 Expediente: 76001-23-33-000-2014-00318-01 (2918-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Ana de Dios Cordero Jaimes contra la UGPP docente en propiedad para el municipio de Tuluá (Valle del Cauca), es decir, del 7 de marzo de 1994 al 2 de enero de 2013.
Para dilucidar la problemática planteada, cabe precisar que el artículo 110 de la Ley 21 de 199217 impartió directrices para la asignación de recursos con fines de cofinanciación de maestros, así: Los recursos para la cofinanciación de maestros cuyo objeto es facilitar nombramientos por parte de los entes locales procederán previo convenio entre la Nación, Ministerio de Educación Nacional y el respectivo distrito, departamento o municipio.
Publicada la presente Ley todos los municipios del país elaborarán en un plazo de tres meses el plan de desarrollo educativo con base en el cual se procederá a la creación de plazas de maestros. Los maestros deben ser nombrados por los alcaldes donde se haya municipalizado la educación. Por su parte, el Decreto 206 de 28 de enero de 199318 estableció: Artículo 4°.
Cofinanciación para el pago de maestros. Con los recursos asignados en el Presupuesto Nacional para efectos de cofinanciar el pago de maestros de primaria y secundaria, se financiarán, en promedio, hasta el 70% del costo de cada educador que sea contratado por las entidades territoriales. Para el año 1993 estos recursos serán ejecutados por el Ministerio de Educación al igual que los recursos para cofinanciar infraestructura educativa.
Artículo 5°. Reglamentación de convenios, Ley 21 de 1992. El Ministerio de Educación Nacional, antes del 31 de marzo de 1993, reglamentará los convenios a que hace referencia el artículo 110 de la Ley 21 de 1992. A su vez, el artículo 2º. del Decreto 196 de 199519 define la condición de docentes departamentales, distritales y municipales: a) Son los docentes vinculados por nombramiento de la respectiva entidad territorial con cargo a su propio presupuesto y que pertenecen a su planta de personal; 17 «Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y la Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o. de Enero al 31 de Diciembre de 1993» 18 «Por medio del cual se reglamentan los artículos 31 y 32 de la Ley 38 de 1989». 19«Por medio del cual se reglamentan parcialmente el artículo 6 de la Ley 60 de 1993 y el artículo 176 de la Ley 115 de 1994, relacionados con la incorporación o afiliación de docentes al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y se dictan otras disposiciones». 20 Expediente: 76001-23-33-000-2014-00318-01 (2918-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Ana de Dios Cordero Jaimes contra la UGPP b) Son Igualmente los docentes financiados o cofinanciados por la Nación- Ministerio de Educación Nacional, mediante convenios y que se encuentran vinculados a plazas departamentales o municipales.
Sobre los docentes cofinanciados, el artículo 4º. del citado Decreto 196 de 1995 dispuso: Docentes departamentales y municipales financiados o cofinanciados por la Nación -Ministerio de Educación Nacional. Los docentes departamentales y municipales financiados o cofinanciados por la Nación- Ministerio de Educación Nacional mediante convenios, serán afiliados o Incorporados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, bajo el régimen de la Ley 91 de 1989 y sus Decretos reglamentarios 1775 y 2563 de 1990 o de las disposiciones que modifiquen el régimen indicado, previo el cumplimiento de los requisitos económicos y formales establecidos para el efecto.
Los docentes así vinculados que previamente se encuentren afiliados a una caja de previsión o entidad que haga sus veces, quedarán eximidos de los requisitos económicos de afiliación al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales de Magisterio. Las prestaciones sociales de los docentes financiados y cofinanciados serán de cargo de la respectiva entidad territorial y los recursos para su cancelación se regirán por lo que disponga el correspondiente convenio de financiación o de cofinanciación. Las entidades territoriales, las cajas de previsión o las entidades que hagan sus veces, girarán directamente los recursos al Fondo Nacional de prestaciones Sociales del Magisterio.
Parágrafo.- Una vez se venzan los términos de los convenios de plazas financiadas cofinanciadas, los derechos salariales y prestacionales se pagaran con cargo al situado fiscal. De la normativa citada se colige que el personal de educadores cofinanciados por la Nación lo integran docentes departamentales, distritales o municipales, lo cual depende de las plazas a las que se hayan vinculado.
Ahora bien, en lo concerniente al período trabajado por la actora desde el 7 de marzo de 1994 hasta el 2 de enero de 2013 (18 años, 9 meses y 25 días), se advierte que, a través de Decreto 240 de 15 de febrero de 1994, el gobernador del Valle del Cauca la nombró, en propiedad, en condición de docente del municipio de Tuluá, por el sistema de cofinanciación. Asimismo, de la lectura del referido acto administrativo se observa que, por un lado, fue firmado por esa autoridad, sin la intervención de funcionarios del Ministerio de Educación Nacional20; y, por otro, en su parte motiva se advirtió que «[ ] el municipio de Tuluá y previo el lleno de los requisitos exigidos, firmó el convenio respectivo con la Fiduciaria del Estado», y «[ ] la Alcaldía Municipal de Tuluá, creó 20 En idéntico sentido ver: Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, expediente 68001-23-33-000- 2016-01404-01 (5268-2018), sentencia de 17 de julio de 2020, C. P. Carmelo Perdomo Cuéter. 21 Expediente: 76001-23-33-000-2014-00318-01 (2918-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Ana de Dios Cordero Jaimes contra la UGPP treinta y seis (36) plazas cofinanciadas de acuerdo al Convenio suscrito entre el Ministerio de Educación Nacional, la Fiduciaria del Estado y el Municipio [ ]» (sic), lo cual pone en evidencia que el cargo ocupado por la educadora era del orden territorial y que el convenio de cofinanciación no implicaba que la naturaleza de su nombramiento fuera del orden nacional.
De igual manera, esta Sala aclara que reposa en el expediente «certificado de tiempo de servicio» de 2 de enero de 2013 del municipio de Tuluá (ff. 8 y 9), en el que figura que la demandante tiene «carácter: nacional»; sin embargo, como se analizó en precedencia, el contenido del acto de nombramiento permite inferir que la vacante en la que fue designada pertenecía al ente territorial y no a la Nación; en consecuencia, debe darse prevalencia al Decreto que originó la relación laboral a partir del 7 de marzo de 1994, máxime cuando en él se advierte que tal situación administrativa estuvo precedida de la firma del convenio de cofinanciación entre el ente territorial, el Ministerio de Educación Nacional y la Fiduciaria del Estado, con lo que se salvaguarda, a su vez, la primacía del derecho sustancial sobre el formal.
Recuérdese que las anteriores pruebas son las que, conforme al artículo 1º. de la Ley 91 de 1989 y la jurisprudencia de esta Corporación, determinan el tipo de vinculación de una persona con la «profesión docente»21, toda vez que el primero prevé que los maestros vinculados por nombramiento del Gobierno nacional conforman el «[p]ersonal nacional», al paso que la segunda ha concluido que el funcionario competente para certificar la calidad de educador territorial es el nominador.
Acerca del tema, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación CE- SUJ- SII-11-2018 (SUJ-11-S2)22, fijó, entre otras reglas, la siguiente: Unificase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el reconocimiento de pensión gracia, […] en el sentido de que […] (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, en este caso se debe dar aplicación al principio de la primacía del derecho sustancial sobre el formal, puesto que no se ajusta a los parámetros de 21 Sobre el particular, el artículo 2 del Decreto 2277 de 1979 establece que «Se entiende por profesión docente el ejercicio de la enseñanza en planteles oficiales y no oficiales de educación en los distintos niveles de que trata este Decreto.
Igualmente incluye esta definición a los docentes que ejercen funciones de dirección y coordinación de los planteles educativos, de supervisión e inspección escolar, de programación y capacitación educativa, de conserjería y orientación de educandos, de educación especial, de alfabetización de adultos y demás actividades de educación formal autorizadas por el Ministerio de Educación Nacional, en los términos que determine el reglamento ejecutivo». 22 Fallo de 21 de junio de 2018, consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter, expediente: 25000-23-42-000- 2013-04683-01 (3805-2014). 22 Expediente: 76001-23-33-000-2014-00318-01 (2918-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Ana de Dios Cordero Jaimes contra la UGPP una correcta administración de justicia negar una prerrogativa, máxime de carácter pensional, con el fundamento de que no se aportaron unas pruebas específicas cuando mediante otros elementos probatorios, se demuestran los hechos debatidos, los cuales soportan las pretensiones de la demanda también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial [se destaca].
Por consiguiente, esta Corporación concluye que de los citados Decretos resulta claro que la accionante ocupó los cargos como educadora nacionalizada y territorial, por lo cual los lapsos comprendidos entre el 26 de febrero y el 18 de abril de 1976 (1 mes y 22 días), del 4 de junio de 1976 al 6 de abril de 1989 (12 años, 10 meses y 2 días) y desde el 7 de marzo de 1994 hasta el 2 de enero de 2013 (18 años, 9 meses y 25 días) son susceptibles de ser contabilizados para efectos de colmar el requisito de 20 años de servicios, exigido para acceder a la pensión gracia (acumuló más 31 años).
Así las cosas, el argumento expuesto por la accionada, consistente en que el vínculo laboral de la demandante a partir de 1994 fue nacional, no se ajusta al material probatorio traído al plenario, del cual deduce esta Sala que ella prestó sus servicios en calidad de educadora territorial. Cabe insistir en que, en casos como el presente, no existe una tarifa legal o una única prueba conducente que permita establecer si los interesados cumplen los requisitos para acceder a la pensión gracia, sino que es necesario hacer un análisis completo del material probatorio aportado al expediente.
Por tanto, se tiene que la actora prestó sus servicios como educadora, así: A manera de corolario, se acreditaron plenamente por parte de la demandante los requisitos necesarios para obtener la pensión gracia, como son el haber prestado los servicios en calidad de profesora nacionalizada y territorial por veinte (20) años (trabajó más de 31), vinculada antes del 31 de diciembre de 1980 (26 de febrero de 1976), contar con 50 años de edad (3 de marzo de 2004, 23 Fecha de la última certificación en la que se encontraba activa.
Entidad territorial Vinculación Lapso Tiempo certificado a m d Municipio de Floridabanca (Santander) Nacionalizada 26/02/1976 a 18/04/1976 - 1 22 Departamento de Santander Nacionalizada 04/06/1976 a 06/04/1986 12 10 2 Municipio de Tuluá Territorial – cofinanciada 07/03/1994 a 02/01/201323 18 9 25 Total 31 9 19 23 Expediente: 76001-23-33-000-2014-00318-01 (2918-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Ana de Dios Cordero Jaimes contra la UGPP fecha en la que adquirió el estatus pensional) y observar una buena conducta en su desempeño como maestra, razón por la que, como lo dispuso el a quo, es dable acceder a las pretensiones de la demanda.
Por otra parte, dado que la entidad demandada en el recurso de apelación solicita se revoque en su integridad el fallo de primera instancia, incluida la condena en costas, la Sala estima al respecto que el a quo aplicó de manera restrictiva lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso (CGP), por remisión expresa del artículo 188 del CPACA, a la parte vencida, pues no estudió aspectos como la temeridad o mala fe en la que esta pudo incurrir, sino que adoptó esa decisión con el único fundamento de que la norma en mención preceptuaba de manera inexorable la imposición de tal condena.
En este sentido, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1º de diciembre de 201624, así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr. Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso 24 Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, expediente 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, actor: Ramiro Antonio Barreto Rojas, demandada: Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones). 24 Expediente: 76001-23-33-000-2014-00318-01 (2918-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Ana de Dios Cordero Jaimes contra la UGPP normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).
Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por consiguiente, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, análisis que, se reitera, no desplegó el a quo, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte accionada, se revocará la condena en costas.
Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala confirmará parcialmente la sentencia de primera instancia, que accedió de manera parcial a las súplicas de la demanda; y revocará la condena en costas, que incluye las agencias en derecho, impuesta a la demandada.
Por último, comoquiera que quien se halla legalmente habilitado para ello confirió poder en nombre de la UGPP, se reconocerá personería a la profesional del derecho destinataria de este25. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 25 Memorial adjuntado en SAMAI, índice 16. 25 Expediente: 76001-23-33-000-2014-00318-01 (2918-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Ana de Dios Cordero Jaimes contra la UGPP 1º.
Confírmase parcialmente la sentencia proferida el 31 de julio de 2019 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca (sala segunda de decisión oral), que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda incoada por la señora Ana de Dios Cordero Jaimes contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), conforme a lo consignado en las consideraciones de esta providencia. 2º.
Revócase la condena en costas, que incluye las agencias en derecho, impuesta a la entidad accionada. 3º. Reconócese personería a la abogada Gloria Ximena Arellano Calderón, con cédula de ciudadanía 31.578.572 y tarjeta profesional 123.175 del Consejo Superior de la Judicatura, para representar a la UGPP, en los términos del poder conferido. 4º.
Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS