47001233300020140010701 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., veintidós (22) de junio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 47001-23-33-000-2014-00107-01 (1086-2016) Demandante: CARMELA POSTERARO PEINADO Demandada: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Tiempos durante los cuales los pagos al docente fueron realizados con recursos de la Nación. Aplicación de sentencias de unificación del 21 de junio de 2018 y del 11 de agosto de 2022.

CONFIRMA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el veinticuatro (24) de noviembre de dos mil quince (2015) por el Tribunal Administrativo del Magdalena, por medio de la cual se accedió a las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES La señora CARMELA POSTERARO PEINADO, obrando por medio de apoderado debidamente constituido, instauró demanda en contra de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes 2 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 47001-23-33-000-2014-00107-01 (1086-2016) Demandante: Carmela Posteraro Peinado PRETENSIONES1 Que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos, i) Resolución RDP 13230 del 25 de octubre de 2012, por medio del cual la entidad demandada negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia; ii) Resolución RDP 00848 del 11 de enero de 2013, que resolvió un recurso de reposición; iii) Resolución RDP 020050 del 16 de mayo de 2013, mediante el cual se resolvió una solicitud de revocatoria directa; y iv) Auto ADP 010697 del 22 de julio de 2013, que declaró improcedente la solicitud presentada.

Que a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la entidad demandada reconocer y pagar a favor de la señora Carmela Posteraro Peinado la pensión gracia consagrada en las Leyes 114 de 2013, 116 de 1928 y 37 de 1933, efectiva a partir del 1º de enero de 2007. Que se incluyan en el cálculo de la pensión todos los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior al 1º de enero de 2007.

Que se reajuste la prestación de conformidad con los preceptos constitucionales y legales y se indexen las sumas objeto de condena hasta la fecha en que efectivamente se cancele la prestación adeudada. Que se dé cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 192, 194 y 195 del CPACA. HECHOS2 Los hechos en que se fundamenta la demanda pueden resumirse de la siguiente manera.

Que la demandante nació el 29 de octubre de 1943, y como comienzo de su vida laboral, esta fue vinculada en calidad de docente oficial mediante el Decreto 086 del 1 Folios 1 a 2, C1. 2 Folios 2 a 3, C1. 3 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 47001-23-33-000-2014-00107-01 (1086-2016) Demandante: Carmela Posteraro Peinado 10 de febrero de 1968, expedido por el gobernador del Magdalena, para lo cual fue posesionada el 13 de febrero de 1968, de modo que su nombramiento fue de carácter departamental, esto al menos hasta la expedición del Decreto 012 del 11 de enero de 1969 con el que fue suprimido el cargo para el cual había sido incorporada.

Que la señora Posteraro Peinado ingresó nuevamente al servicio oficial como docente de primaria en el sector urbano del municipio de San Ángel, esto por medio de diferentes actos administrativos desde el 7 de febrero de 1985 y hasta 1999, decisiones que fueron emitidas por el alcalde municipal de Ariguaní (Magdalena), de modo que su vínculo fue de naturaleza municipal.

Que posteriormente, a través del Decreto 004 del 31 de enero de 2000, la actora fue nombrada por el alcalde del municipio de Sabanas de San Ángel (Magdalena), plaza en la cual fue posesionada desde el 1º de febrero de 2000. Luego, mediante el Decreto 382 del 2 de agosto de 2004, la reclamante fue incorporada a la planta global de cargos del departamento del Magdalena, ello hasta cuando con el Decreto 0381 del 4 de agosto de 2009 se declaró vacante su puesto por cumplir la edad de retiro forzoso.

Que la demandante presentó solicitud de reconocimiento y pago de la pensión gracia, pero la UGPP por medio de la Resolución RDP 13230 del 25 de octubre de 2012 negó la prestación reclamada bajo el entendido de que aquella no satisfizo el requisito de 20 años de servicios al Estado, por lo que esta recurrió dicho acto administrativo, el cual fue confirmado por la parte demandada mediante la Resolución RDP 00848 del 11 de enero de 2013.

Que la señora Carmela Posteraro radicó escrito el 9 de abril de 2013 con el que solicitó revocar los actos administrativos proferidos por cuanto se allegaron los documentos requeridos por el acto precitado. No obstante, la autoridad accionada expidió la Resolución RDP 020050 del 2 de mayo de 2013, en la que se indicó que no se dan las causales para la revocatoria directa pretendida, y que, en todo caso, frente a la nueva solicitud de estudio de su situación, debía tenerse en cuenta que los actos administrativos ya habían quedado en firme y no procedía ningún análisis 4 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 47001-23-33-000-2014-00107-01 (1086-2016) Demandante: Carmela Posteraro Peinado adicional, tal como lo señaló en el Auto ADP 010697 del 22 de julio de 2013.

TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida mediante auto del 7 de mayo de 2014 y notificada a la UGPP3, quien presentó memorial de contestación4, para lo cual manifestó que el acto administrativo emitido por la entidad se encuentra debidamente ajustado a derecho, pues la decisión fue tomada de conformidad a las pruebas obrantes en el expediente administrativo, más aún cuando en dicha oportunidad no se allegaron las pruebas idóneas y pertinentes que dieran cuenta de una vinculación de la actora con anterioridad al 31 de diciembre de 1980.

Propuso las excepciones que denominó, inexistencia de las obligaciones reclamadas, cobro de lo no debido, buena fe y prescripción de mesadas. En la audiencia inicial5 fueron resueltas las excepciones propuestas declarándolas no probadas, en ella se fijó el litigio estableciéndose el objeto de la demanda y las pretensiones frente a las cuales se orientaría la decisión, se señaló que no existía ánimo conciliatorio, se efectuó el decreto de pruebas conforme al artículo 180 numeral 10 de la Ley 1437 de 2011 y se corrió traslado para alegar de conclusión con el fin de dictar sentencia escrita con posterioridad.

SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN6 El Tribunal Administrativo del Magdalena dictó sentencia escrita el 24 de noviembre de 2015, a través de la cual accedió a las pretensiones de la demanda en el sentido de ordenar el reconocimiento de la pensión solicitada a partir del 1º de enero de 2007, y declarar la configuración de la prescripción de las mesadas anteriores al 25 de mayo de 2009.

Para ello se refirió al régimen especial de la pensión gracia de los docentes oficiales dispuesto por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 3 Folios 71 a 76, C1. 4 Folios 89 a 105, C1. 5 Folios 168 a 173, C1. 6 Folios 181 a 189, C1. 5 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 47001-23-33-000-2014-00107-01 (1086-2016) Demandante: Carmela Posteraro Peinado 1933, para posteriormente analizar la aplicación de los requisitos previstos en estas normas en el caso específico de la accionante.

Señaló que de conformidad con las pruebas aportadas al proceso, la señora Carmela Posteraro Peinado laboró como docente para la Gobernación del Magdalena 10 años, 6 meses y 2 días, y para el municipio de Ariguaní 12 años, 2 meses y 22 días, de modo que al sumar el tiempo de servicio arrojó un total de 22 años, 9 meses y 24 días, lo que permite acreditar el requisito de los 20 años exigidos en las leyes previamente mencionadas.

Que tal y como se desprende de las certificaciones adjuntas al expediente, todo el tiempo trabajado por la demandante, esto es, desde el 13 de febrero de 1968, ha sido de carácter territorial. Por lo tanto, se encontraron demostradas las exigencias normativas y jurisprudenciales para acceder a la pensión gracia reclamada, aunados al hecho de que la convocante se vinculó como docente con anterioridad al 31 de diciembre de 1980.

Que al resolver sobre la prescripción, se advierte que la accionante adquirió el derecho a percibir el derecho desde el 1º de enero de 2007, luego presentó la reclamación administrativa ante la UGPP el 25 de mayo de 2012 y finalmente promovió la demanda el 19 de diciembre de 2013, por lo que las mesadas causadas antes del 25 de mayo de 2009 se encuentran prescritas.

EL RECURSO DE APELACIÓN7 La parte demandada en su escrito de apelación solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia por considerar que no se deben tener en cuenta todos los tiempos que la actora refirió haber laborado como docente, dado que se encuentra acreditado en el expediente a folio 28, que esta percibió recursos provenientes del tesoro nacional a través del Sistema General de Participaciones.

Que en relación con el lapso trabajado como educador al servicio del departamento 7 Folios 200 a 205, C1. 6 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 47001-23-33-000-2014-00107-01 (1086-2016) Demandante: Carmela Posteraro Peinado del Magdalena (Decreto 004 del 31 de enero de 2000 y hasta el 4 de agosto de 2009), no se allegaron pruebas que dieran cuenta de haber laborado de forma continua y sin interrupciones, y en todo caso, de conformidad con el Decreto 382 de 2004, su remuneración fue pagada con dineros de la Nación, por lo que dicho período también debe ser desestimado.

Que al excluir el tiempo laborado para la referida entidad territorial en las condiciones mencionadas, es posible arribar a la conclusión de que la parte demandante no cumplió con los 20 años de servicio en los términos previstos por el legislador, como tampoco cumple con la exigencia de no recibir recursos del tesoro nacional. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Ambas partes presentaron alegatos de conclusión en los cuales ratificaron los argumentos de la demanda y la contestación.8 POSICIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO El agente del Ministerio Público no rindió concepto.

CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección es el de determinar si la actora cumplió con la totalidad de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente el relativo a mantener una vinculación con carácter de territorial o nacionalizado durante todo el tiempo de servicio, y específicamente determinar si el hecho de que sus acreencias laborales hubiesen sido pagadas con recursos del Sistema General de Participaciones, implican que su vinculación fue del orden nacional.

Marco normativo y jurisprudencial 8 Folios 241 a 246 y 270 a 274, C1. 7 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 47001-23-33-000-2014-00107-01 (1086-2016) Demandante: Carmela Posteraro Peinado En primer lugar, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio prestacional que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado de la siguiente forma, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1° señaló, «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Asimismo, el artículo 3° de la norma en cita estableció que, «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados: «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.

Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.

Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.

Posteriormente, la pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en 8 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 47001-23-33-000-2014-00107-01 (1086-2016) Demandante: Carmela Posteraro Peinado su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].

Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»9. Asimismo, con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos previamente previstos para el efecto.

Por su parte, la Ley 24 de 1947 consagró que, «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año». De hecho, la Ley 4ª de 1966, en su artículo 4º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio».

Ahora bien, sobre la prerrogativa bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980. Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos, «ARTÍCULO 15.

A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: (..) 2. Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. 9 Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección- A, Sentencia de 11 de octubre de 2007, C. P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren, expediente 0417-07. 9 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 47001-23-33-000-2014-00107-01 (1086-2016) Demandante: Carmela Posteraro Peinado B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Por otro lado, la jurisprudencia de esta Corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.

Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199710 señaló, «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).

De hecho, en punto a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201811 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, respecto al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones, «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. 10Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. 11 Proceso identificado con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), de Gladys Amanda Hernández Triana contra la UGPP. 10 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 47001-23-33-000-2014-00107-01 (1086-2016) Demandante: Carmela Posteraro Peinado ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original).

En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el 11 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 47001-23-33-000-2014-00107-01 (1086-2016) Demandante: Carmela Posteraro Peinado reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.

Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse en primer lugar la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una delegación mediante la cual dichas autoridades posesionan a los educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.

Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 202212 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».

Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial. En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos, 12 Proceso identificado con radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), de Hirma Nubia Jiménez Lozano contra la UGPP. 12 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 47001-23-33-000-2014-00107-01 (1086-2016) Demandante: Carmela Posteraro Peinado i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por el un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. Resolución del caso concreto Con el fin de definir litigios como el presente, resulta necesario verificar el cumplimiento de las exigencias normativas señaladas previamente para consolidar el derecho a la pensión gracia. No obstante, en el asunto bajo estudio deberá enfocarse dicho análisis en el entendido de que los motivos de inconformidad del apelante único (los cuales circunscriben por congruencia la competencia de decisión en esta instancia), se centran y limitan a verificar si para acreditar en el caso de la demandante el cumplimiento del requisito de 20 años de servicio como docente, a fin de acceder a una pensión gracia, pueden ser tenidos en cuenta los tiempos laborados por aquella para entidades territoriales, pero con el pago de sus acreencias derivadas del Sistema General de Participaciones, al igual que el período comprendido entre el 31 de enero de 2000 y el 4 de agosto de 2009 en el que las labores fueron discontinuas. 13 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 47001-23-33-000-2014-00107-01 (1086-2016) Demandante: Carmela Posteraro Peinado Pues bien, frente al primer requisito enunciado, relacionado con la edad, se observa que la señora Carmela Posteraro Peinado nació el 17 de abril de 194413, de modo que cumplió los 50 años el 17 de abril de 1994.

Respecto al segundo requisito atinente a la acumulación de 20 años de servicio de la reclamante como docente territorial o nacionalizada, (el cual es punto de debate en esta instancia), se advierte de acuerdo con los certificados emitidos por la Secretaría General del departamento del Magdalena el 21 y 28 de noviembre de 2012,14 así como de los certificados de información laboral emitidos por el municipio de Ariguaní15, los tiempos allí referenciados fueron desempeñados al servicio de dicha entidad territorial y por lo tanto en plazas del orden municipal.

Al respecto se pone de presente lo indicado en uno de estos documentos, Por su parte, mediante certificación del 21 de junio de 2011 emitida por el secretario de gobierno y asuntos internos del municipio de Ariguaní (Magdalena)16, se encuentra demostrado que los períodos de labor indicados en tal prueba, fueron 13 De conformidad con la copia de la cédula de ciudadanía y del registro civil de nacimiento (fls. 38 y 44, Cuaderno Antecedentes). 14 Folios 24 y 29 del cuaderno 2 (Antecedentes Administrativos). 15 Folios 21 a 22, C2. 16 Folio 23, C2. 14 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 47001-23-33-000-2014-00107-01 (1086-2016) Demandante: Carmela Posteraro Peinado prestados al servicio de la mentada entidad que evidentemente es del orden municipal.

En el referido documento se indica lo siguiente, 15 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 47001-23-33-000-2014-00107-01 (1086-2016) Demandante: Carmela Posteraro Peinado Puntualmente, a partir del Decreto 086 del 10 de febrero de 196817 se observa con claridad que el gobernador del departamento del Magdalena nombró a la actora en el cargo de profesora de la Escuela Rural Niñas San Ángel, ello bajo las siguientes consideraciones que se extraen de la siguiente imagen, 17 Folio 124, C2. 16 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 47001-23-33-000-2014-00107-01 (1086-2016) Demandante: Carmela Posteraro Peinado Ahora, si bien del acto traído a colación no se verifica cuál es el sustento normativo de competencia del gobernador del departamento del Magdalena para efectuar el nombramiento de la accionante, sí es posible inferir que, i) la posición a ocupar está prevista para desarrollarse en una escuela rural del municipio de Ariguaní, es decir, por fuera de la zona urbana municipal, lo cual es indicativo de que el servicio educativo estaría a cargo de la entidad territorial; y además, ii) en dicha decisión, al 17 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 47001-23-33-000-2014-00107-01 (1086-2016) Demandante: Carmela Posteraro Peinado igual que en el acta de posesión respectiva18, no intervino un funcionario del Ministerio de Educación, así como tampoco medió ningún fundamento normativo de delegación de dicha autoridad al ente departamental para el efecto.

Por consiguiente, bajo dicho contexto, resulta necesario acudir a otros medios de convicción para determinar en conjunto con la prueba precitada, cuál es la naturaleza del empleo desempeñado por la actora, situación que permite acudir, por ejemplo, a certificaciones emitidas por las propias autoridades empleadoras como se puntualizó en la mencionada providencia unificadora bajo el siguiente entendido, vi) Prueba de calidad de docente territorial.

En tal sentido, con base en las precisiones en comento y conforme a las certificaciones indicadas previamente, es dable estimar que la plaza docente bajo estudio se entiende territorial del orden municipal, pues así se manifestó expresa e inequívocamente en dichos documentos. De hecho, lo anterior se extrae con claridad en la medida en que lo propio se deriva del referido análisis probatorio, respecto del cual es necesario destacar que no existió discusión o controversia por ninguna de las partes en ninguna de las instancias, y mucho menos por la recurrente en esta oportunidad, quien circunscribió el análisis de esta impugnación a la determinación de procedencia de computar los tiempos de la accionante como educadora con financiación del SGP.

Con base en dichas certificaciones, así como de la copia de los actos administrativos de nombramiento y posesión de la demandante en los referidos cargos de docente a lo largo de los lapsos señalados en tal documentación, los cuales reposan en el cuaderno 2 contentivo del expediente administrativo de aquella, se concluye que los tiempos de labor oficial docente territorial se 18 Folio 121, C2. 18 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 47001-23-33-000-2014-00107-01 (1086-2016) Demandante: Carmela Posteraro Peinado acreditaron de la siguiente forma, DESDE HASTA AÑOS MESES DÍAS ACTO DE NOMBRAMIENTO ENTIDAD QUE EXPIDE EL ACTO Y POSESIONA TIPO DE PLAZA 13/02/1968 11/01/1969 0 10 29 Decreto 086 del 10 de febrero de 196819 Secretaría de Educación Departamental del Magdalena Territorial (Municipio de Ariguaní) 7/02/1985 30/01/1986 0 11 23 Decreto 010 del 7 de febrero de 198520 Alcaldía del Municipio de Ariguaní Territorial (Municipio de Ariguaní) 1/02/1986 21/01/1988 1 11 20 Decretos 018 del 1 de febrero de 1986 y 007 del 3 de febrero de 198721 Alcaldía del Municipio de Ariguaní Territorial (Municipio de Ariguaní) 1/02/1989 30/01/1991 1 11 29 Decretos 016 del 1 de febrero de 1989 y 110 del 18 de julio de 199022 Alcaldía del Municipio de Ariguaní Territorial (Municipio de Ariguaní) 1/02/1991 30/01/1992 0 11 29 Decreto 002 del 1 de febrero de 199123 Alcaldía del Municipio de Ariguaní Territorial (Municipio de Ariguaní) 1/02/1992 1/12/1992 0 10 0 Decreto 004 del 1 de febrero de 199224 Alcaldía del Municipio de Ariguaní Territorial (Municipio de Ariguaní) 8/02/1993 30/01/1994 0 11 22 Decreto 012 del 8 de febrero de 199325 Alcaldía del Municipio de Ariguaní Territorial (Municipio de Ariguaní) 1/02/1994 30/11/1994 0 9 29 Decreto 130 del 1 de febrero de 199426 Alcaldía del Municipio de Ariguaní Territorial (Municipio de Ariguaní) 1/06/1995 15/12/1995 0 6 14 Resolución 677 del 1 de junio de 199527 Alcaldía del Municipio de Ariguaní Territorial (Municipio de Ariguaní) 1/02/1996 15/12/1996 0 10 14 Resolución 015 Bis del 1 de febrero de 199628 Alcaldía del Municipio de Ariguaní Territorial (Municipio de Ariguaní) 1/02/1997 30/12/1998 1 10 29 Resolución 006 Bis del 1 de febrero de 199729 Alcaldía del Municipio de Ariguaní Territorial (Municipio de Ariguaní) 1/02/1999 30/11/1999 0 9 29 Resolución 022 del 1 de febrero de 199930 Alcaldía del Municipio de Ariguaní Territorial (Municipio de Ariguaní) 1/02/2000 31/08/2009 9 6 30 Decreto 004 del 31 de enero de 200031 Alcaldía del Municipio de Sabanas de San Miguel Territorial (Municipio de Sabanas de San Miguel) TOTAL 12 125 297 TIEMPO TOTAL ACUMULADO: 23 AÑOS, 2 MESES, 27 DÍAS Ahora bien, de conformidad con los planteamientos del recurso de apelación, el objeto de la presente controversia se circunscribe al hecho de que la negativa del reconocimiento de la pensión gracia solicitada por la reclamante conforme a la Resolución RDP 13230 del 25 de octubre de 201232, obedece a que en el marco del Decreto 382 de 2004 expedido por la gobernación del Magdalena, a la accionante se le cancelaron los salarios y prestaciones sociales con recursos del Sistema General de Participaciones; adicionalmente no se acreditó que durante el tiempo en que laboró para dicha entidad territorial, específicamente entre el 31 de enero de 2000 y el 4 de agosto de 2009, lo hizo de manera continua e ininterrumpida; y que, 19 Folios 124 a 125, C2. 20 Folio 119, C2. 21 Folios 96 a 97, C2. 22 Folios 100 a 102, C2 23 Folios 103 a 104, C2. 24 Folio 105, C2. 25 Folios 106 a 107, C2. 26 Folio 108, C2. 27 Folios 109 a 110, C2. 28 Folios 111 a 112, C2. 29 Folios 113 a 114, C2. 30 Folios 116 a 118, C2. 31 Folio 130, C2. 32 Folios 67 a 68, C1. 19 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 47001-23-33-000-2014-00107-01 (1086-2016) Demandante: Carmela Posteraro Peinado por tales motivos, el período laborado entre las fechas en mención no debe ser computado para el cumplimiento del requisito de los 20 años de servicio, exigidos en la pensión gracia. Al respecto, sea lo primero indicar que, si bien el referido Decreto 382 del 2 de agosto de 200433, manifiesta en su artículo primero incorporar a la planta global de cargos «[…] al personal docente, directivo docente y administrativo vinculado mediante nombramiento con anterioridad a la vigencia de las Leyes 115 de 1994 y 715 de 2001, con cargo a los recursos del Sistema General de Participaciones […]», lo cierto es que tal y como se expuso en acápite precedente, lo relevante frente al reconocimiento del derecho en litigio, es que la plaza a ocupar por el maestro sea de carácter territorial o nacionalizada.

Se recuerda que a la luz de los lineamientos fijados por la Sala en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, el pago de las acreencias laborales de los educadores territoriales y nacionalizados con cargo «[…]a las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— […] hoy sistema general de participaciones.», no implica que los recursos que enmarcan la prestación del servicio sean de naturaleza nacional y por consiguiente le otorguen dicha calidad a la plaza que el educador oficial ostenta.

En ese sentido, el argumento planteado por la parte recurrente, relacionado con que el hecho de que el presupuesto que solventa la provisión de los cargos docentes provenga del sistema general de participaciones determina el carácter nacional del cargo desempeñado por la actora, carece de sustento, pues como se dijo, tal circunstancia no tiene la virtualidad de afectar o modificar la naturaleza de la plaza.

En punto a la continuidad y prestación ininterrumpida del servicio docente en el período comprendido entre el año 2000 y el 2009, es preciso señalar que tales características no se encuentran contenidas en las normas que regulan la pensión gracia y, por tanto, no constituyen una exigencia o requisito que deba analizarse 33 «Por el cual se incorpora a la planta de cargos del personal docente, directivo docente y administrativos a la planta global de cargos adoptada por el Departamento del Magdalena de conformidad con el artículo 2º del decreto 3020 de 2000» (fl. 28, C1). 20 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 47001-23-33-000-2014-00107-01 (1086-2016) Demandante: Carmela Posteraro Peinado para determinar el reconocimiento la prestación. En ese sentido, lo dicho resulta suficiente para desestimar los planteamientos que sobre este aspecto se estructuraron en el recurso de apelación. Ahora, al no encontrar razones que justifiquen prescindir del tiempo laborado por la demandante como docente durante el lapso transcurrido entre los años 2000 a 2009, observa la Sala que la misma satisfizo el requisito de cumplir 20 años al servicio educativo como maestra del orden territorial, pues trabajó por más de 22 años.

Seguidamente, sobre el tercer requisito referente a la necesidad de demostrar alguna vinculación en una plaza docente territorial o nacionalizada con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, lo propio se deriva sin dificultades del hecho de que la accionante efectivamente se desempeñó como educadora del municipio de Ariguaní nombrada mediante Decreto 086 del 10 de febrero de 1968, cuya vinculación fue de orden territorial desde el 13 de febrero de 1968 hasta el 11 de enero de 1969, es decir, en un período anterior 1980, por lo que se encuentra satisfecha esta exigencia. En punto al cumplimiento del cuarto requisito que se circunscribe a la verificación de la buena conducta de la reclamante, entendida como el ejercicio de la plaza docente con honradez y consagración, se resalta que este aspecto no fue objeto de discusión en sede administrativa, así como tampoco en la primera instancia y mucho menos a través del recurso de apelación objeto de análisis en esta oportunidad, por lo que se presume la buena fe de la interesada en cuanto a la satisfacción de esta exigencia normativa.

Con base en lo expuesto previamente, se concluye que resultó acertado el estudio efectuado por el tribunal de origen en el fallo apelado para acceder al reconocimiento de la prestación solicitada por cumplimiento de los requisitos previstos para consolidar el derecho en litigio, de suerte que habrá de confirmarse dicha providencia. Condena en costas de segunda instancia 21 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 47001-23-33-000-2014-00107-01 (1086-2016) Demandante: Carmela Posteraro Peinado Sobre la condena en costas en vigencia del CPACA, es de destacar que el Consejo de Estado en sentencia del 7 de abril de 201634 determinó el criterio objetivo- valorativo para la imposición de dicha carga.

Bajo tal contexto, la determinación sobre este punto implica una valoración que excluye como criterio de decisión la mala fe o la temeridad de las partes. En efecto, el artículo 188 del CPACA, regula que tratándose de costas en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en la sentencia el juez tiene la obligación de pronunciarse sobre dicho aspecto, con excepción de los asuntos en los que se ventile un interés público35.

Sin perjuicio de las anteriores reglas y atendiendo lo dispuesto en los numerales 1 y 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, la Sala se abstendrá de condenar en costas a la parte demandada, pues si bien esta resultó vencida en el curso de este proceso en la medida en que se confirmará la sentencia recurrida, debe tenerse en cuenta que en desarrollo de la presente actuación fueron expedidas las sentencias de unificación del 21 de junio de 2018 y del 11 de agosto de 2022, las cuales variaron ciertos puntos de la interpretación jurídica aplicable a este tipo de litigios.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del veinticuatro (24) de noviembre de dos mil quince (2015) proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena que accedió a las pretensiones de la demanda, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora Carmela Posteraro Peinado contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones 34 Al respecto ver sentencia de 7 de abril de 2016, expedientes: 4492-2013, demandante: María del Rosario Mendoza Parra y 1291-2014, demandante: José Francisco Guerrero Bardi. 35 Regula la norma lo siguiente: “[…] salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil […].» 22 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 47001-23-33-000-2014-00107-01 (1086-2016) Demandante: Carmela Posteraro Peinado Parafiscales de la Protección Social (UGPP), según lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: ABSTENERSE de condenar en costas de segunda instancia a la parte demandada, según lo manifestado en la parte considerativa de la sentencia.

TERCERO: RECONOCER personería adjetiva al abogado David Felipe Gamez Puerto identificado con cédula de ciudadanía 1.016.007.295 y tarjeta profesional 214.965 del Consejo Superior de la Judicatura, para que represente los intereses de la parte demandante en los términos del memorial visible a folio 240 del expediente. Así mismo, reconocer personería adjetiva al abogado Jhon Edison Valdés Prada identificado con cédula de ciudadanía 80.901.973 y tarjeta profesional 238.220 del Consejo Superior de la Judicatura, para que represente los intereses de la entidad demandada, de conformidad con el poder obrante de folios 247 a 269 del plenario.

CUARTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ 23 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 47001-23-33-000-2014-00107-01 (1086-2016) Demandante: Carmela Posteraro Peinado