CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., seis (6) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicado: 11001-03-15-000-2024-04258-001 Demandante: Sandra Milena Gómez Zárate Demandado Vinculados:: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, departamento de Antioquia y Juzgado Veinticuatro (24) Administrativo de Medellín Acción: Tutela Derechos Tema:: Debido proceso, acceso a la administración de justicia y gratuidad Tutela contra providencia, condena en costas Decisión: Sentencia de primera instancia – accede Procede la Sala a dictar sentencia de primera instancia dentro de la acción de tutela incoada por Sandra Milena Gómez Zárate contra el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia y gratuidad.
I.
ANTECEDENTES 1.1 Contexto fáctico De manera preliminar, esta Sala procederá a enunciar los argumentos expuestos por la actora frente a la providencia judicial objeto de censura. Luego, se revisará lo relativo a la procedencia de la acción de tutela y, finalmente, se resolverá lo pertinente en torno a las pretensiones de este mecanismo constitucional.
La demanda de tutela Sandra Milena Gómez Zárate, quien actúa a través de apoderada judicial, interpuso el presente recurso de amparo con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia y gratuidad, 1 Expediente digital disponible en Samai. Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-04258-00 Demandante: Sandra Milena Gómez Zárate Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta 2 presuntamente vulnerados por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta.
En consecuencia, solicitó dejar sin efectos, el numeral 2 del fallo de 7 de junio de 2024, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta2 condenó al pago de costas procesales dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió contra la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) y el departamento de Antioquia (expediente 05001-33-33-024-2022-00443-01), encaminado a que se declarara la nulidad del acto administrativo a través del cual se le negó el pago de la sanción por consignación extemporánea de las cesantías consagrada en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990.
En su lugar, pidió ordenar a la autoridad accionada emitir una nueva providencia en la que se revoque la aludida condena en costas impuesta en ese asunto ordinario. Hechos. La tutelante aduce que promovió medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) y el departamento de Antioquia (expediente 05001-33-33-024-2022-00443-01), encaminado a que se declare la nulidad del oficio ANT2022EE010392 de 25 de marzo de 2022, por cuyo conducto le fue negado el reconocimiento de la sanción por mora pretendida por la consignación no oportuna de las cesantías correspondientes al año 2020, prevista en la Ley 50 de 1990 y, como consecuencia de esa declaración y a título de restablecimiento del derecho se conceda dicha prestación, “desde el 15 de febrero de 2021 […] hasta el día en que se efectúe [su] pago”.
Que, en dicho trámite contencioso administrativo, en primera instancia, el Juzgado Veinticuatro (24) Administrativo de Medellín, con sentencia de 30 de junio de 2023 (i) negó las pretensiones, al considerar que, “la pretendida sanción moratoria regulada en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, no resulta aplicable al personal docente afiliado al FOMAG.
Tampoco la indemnización por no consignación oportuna de los intereses a las cesantías de que trata el artículo 1° de la Ley 52 de 1975, en la medida que los educadores oficiales están regidos en la materia por el Acuerdo No. 38 de 1998, emitido por el Consejo Directivo del FOMAG, que no contempla la misma”; y (ii) la condenó en 2 M.P. Daniel Montero Betancur.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-04258-00 Demandante: Sandra Milena Gómez Zárate Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta 3 costas. Expone que, inconforme con esa decisión, interpuso recurso de apelación, desatado el 7 de junio de 2024 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta, en el sentido de confirmarla, al estimar que mediante sentencia de unificación proferida el 11 de octubre de 2023, por la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del radicado 66001-33-33-001-2022-00016-01 (5746-2022), se precisó que los docentes estatales afiliados al FOMAG no tienen derecho a la sanción moratoria prevista en el numeral 3° del artículo 99 de la Ley 50 de 1990, toda vez que no es compatible con el sistema de administración de cesantías regulado por la Ley 91 de 1989 y, además de ello, la condenó al pago de costas procesales al resultar vencida dentro de ese proceso.
Sostiene que la providencia censurada, en lo relativo a la condena en costas que le impuso, vulnera sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la gratuidad, dado que no tuvo en cuenta que su actuación dentro de las diligencias ordinarias no fue temeraria o dilatoria. II. TRÁMITE PROCESAL Por satisfacer los requisitos formales, esta Corporación, a través de auto de 16 de agosto de 2024, admitió la presente acción de tutela.
En dicha decisión se (i) ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta; y (ii) dispuso vincular a la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, al departamento de Antioquia y al Juzgado Veinticuatro (24) Administrativo de Medellín, en los términos del artículo 13 del Decreto 2591 de 1991. 2.1 Contestaciones de la acción. 2.1.1 Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta3.
Sostuvo que “la solicitud de amparo formulada por la accionante no tiene una clara y marcada importancia constitucional que haga procedente la intervención del juez de tutela en un asunto de la jurisdicción contencioso administrativa, por el contrario, […] pretende reabrir […] un debate meramente legal, que fue […] decidido en dos oportunidades por los jueces competentes”. 3 Por conducto del magistrado ponente de la sentencia objeto de reproche, visible en el índice 00011 de Samai.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-04258-00 Demandante: Sandra Milena Gómez Zárate Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta 4 2.1.2 Nación - Ministerio de Educación Nacional4. Pidió declarar improcedente este trámite constitucional, puesto que la actora “presenta como debate procesal una controversia de naturaleza estrictamente económica, un litigio que involucra intereses privados, situación que excede la competencia del juez de tutela, por carecer de absoluta relevancia constitucional”. 2.1.3 Fiduprevisora actuando como vocera y administradora del Patrimonio Autónomo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio5.
Adujo que “del libelo de tutela y sus anexos no se encuentra prueba alguna que a través de la cual se pueda establecer que […] se encuentre vulnerando [los] derechos fundamentales [del demandante], toda vez que […]” sus pretensiones están encaminadas a dejar sin efectos una sentencia judicial. 2.1.4 Departamento de Antioquia y Juzgado Veinticuatro (24) Administrativo de Medellín. Guardaron silencio en la oportunidad prevista para el efecto.
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia Esta Corporación es competente para resolver la presente acción de tutela en virtud de las reglas de reparto contenidas en los Decretos 1382 de 2000, 1983 de 2017 y 333 de 2021. 3.2 La acción Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un trámite preferente y sumario, la protección inmediata de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de 4 Índice 00010 y 00012 de Samai. 5 Índice 00013 de Samai.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-04258-00 Demandante: Sandra Milena Gómez Zárate Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta 5 defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 3.3 Problema jurídico. Se contrae a determinar si es dable a través de la acción de tutela, examinar el eventual quebranto de derechos fundamentales que pueda comportar el numeral 2 del fallo de 7 de junio de 2024, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta condenó a la tutelante al pago de costas procesales dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió contra la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) y el departamento de Antioquia (expediente 05001-33-33-024-2022-00443-01); y, en caso afirmativo, si se han vulnerado las garantías superiores al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la gratuidad invocadas en la solicitud de amparo. 3.4 La acción de tutela contra providencias judiciales.
El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991. Más adelante, la misma Corte permitió de manera excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, el reexamen de la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial se adoptó, en apariencia revestido de forma jurídica, cuando en realidad envolvía una vía de hecho.
La vía de hecho entendida como una manifestación burda, flagrante y desprovista de todo vestigio de legalidad, inspiró la posibilidad de instaurar la acción de tutela contra decisiones judiciales, pues no obstante el reconocimiento del principio de autonomía funcional del juez, quien la administra quebranta, bajo la forma de una providencia judicial, derechos fundamentales.
La evolución de la jurisprudencia condujo a que desde la sentencia T-231 de 1994 se determinaran cuáles defectos podían conducir a que una sentencia fuera calificada como vía de hecho, para lo cual sostuvo que esta se configura cuando se presenta, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (i) defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-04258-00 Demandante: Sandra Milena Gómez Zárate Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta 6 inaplicable;
(ii) defecto fáctico, que ocurre cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iii) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; y (iv) defecto procedimental, que aparece en aquellos eventos en los que se actúa completamente al margen del proceso establecido.
Esta doctrina constitucional ha sido reiterada en varias decisiones de unificación proferidas por la sala plena de la Corte Constitucional, entre las cuales están las sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002. Posteriormente, mediante sentencia C- 590 de 2005, la Corte Constitucional destacó el carácter excepcional de la acción de tutela, vale decir cuando de manera protuberante se vulneran o amenazan derechos fundamentales.
Así las cosas, se determinaron los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, con la finalidad de destacar los eventos excepcionales de aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente para identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional, en aras de precisar si con la actuación se afectan derechos de relevancia constitucional o si no alcanza a vulnerarlos porque se profirió dentro del marco de actuación propio de los órganos judiciales ordinarios.
Tales presupuestos son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. (iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se interponga en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.
(v) Que el actor identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados y que lo hubiere alegado en el proceso judicial siempre que esto hubiese sido posible. (vi) Que no se trate de sentencias de tutela, en consideración al riguroso proceso de selección que hace la Corporación. Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-04258-00 Demandante: Sandra Milena Gómez Zárate Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta 7 Asimismo, se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales y quedó superada la noción de vía de hecho por la de causales genéricas de procedibilidad con el propósito de destacar la excepcionalidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, la cual solamente cuando tenga indudable relevancia constitucional resulta procedente.
Al respecto, la Corte indica que los defectos o vicios que debe presentar la decisión que se juzga, son: (i) defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece de competencia; (ii) defecto procedimental absoluto, se origina cuando el juez actúa completamente al margen del procedimiento establecido;
(iii) defecto fáctico, que surge cuando el juzgador carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iv) defecto material o sustantivo, cuando se funda la decisión en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre las consideraciones y la decisión;
(v) error inducido, se da cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y esto lo condujo adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales; (vi) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento por parte de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones;
(vii) desconocimiento del precedente, según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental quebrantado; y (viii) violación directa de la Constitución, que procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, vale decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.
Por otra parte, se destaca que la sala plena de lo contencioso administrativo del Consejo de Estado, en un principio había sostenido que la acción de tutela resultaba improcedente para controvertir decisiones judiciales6, rectificó su posición mediante sentencia de 31 de julio de 20127, en el sentido de disponer que la acción constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos fundamentales, con observancia de los 6 Sobre el particular pueden consultarse las siguientes providencias de la sala plena de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado: 1) 29 de enero de 1992, AC – 009, C. P. Dolly Pedraza de Arenas. 2) 31 de enero de 1992, AC – 016, C. P. Guillermo Chahín Lizcano. 3) 3 de febrero de 1992, AC – 015, C. P. Luis Eduardo Jaramillo. 4) 27 de enero de 1993, AC-429, C. P. Carlos Arturo Orjuela Góngora. 5) 29 de junio de 2004, exp. 2000-10203-01, C. P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 6) 2 de noviembre de 2004, exp. 2004-0270- 01, C. P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 7) 13 de junio de 2006, exp. 2004-03194-01, C. P. Ligia López Díaz. 8) 16 de diciembre de 2009, exp. 2009-00089-01, C. P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. 7 Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01.
C. P. María Elizabeth García González. Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-04258-00 Demandante: Sandra Milena Gómez Zárate Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta 8 parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y la jurisprudencia; lineamientos que esta subsección con anterioridad al fallo citado ha aplicado en los términos antes expuestos8. 3.5 Caso concreto Analizados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en el sub lite se observa que (i) el asunto planteado comporta relevancia constitucional, pues recae sobre la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la gratuidad de la tutelante;
(ii) contra la decisión objeto de censura no procede recurso alguno; (iii) se establecieron los hechos que originaron el supuesto quebranto de las aludidas garantías superiores; (iv) el requisito de inmediatez se satisface, toda vez que la providencia atacada quedó ejecutoriada el 26 de junio de 20249 y la solicitud de amparo se presentó el 14 de agosto siguiente, es decir, dentro de un término prudencial (1 mes y 19 días); y (v) el fallo acusado no desató una acción de tutela.
En razón a que se colman los anteriores presupuestos, la Sala analizará el fondo del asunto bajo la causal específica denominada defecto sustantivo, pues pese a que la actora no la alega, su inconformidad se contrae a la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la gratuidad con ocasión a la condena en costas que se le impuso en la sentencia reprochada, por lo que en virtud del principio de oficiosidad, que señala que el juez de tutela está en la obligación de interpretar de manera extensiva el escrito inicial10, resulta procedente analizar este trámite a partir de la aludida causal de procedencia de tutela contra providencia judicial. 8 Entre otras, de esta subsección pueden consultarse las siguientes providencias: 1) 28 de agosto de 2008, exp. 2008-00779-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 2) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00888-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 3) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00889-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 4) 3 de febrero de 2010, exp. 2009-01268-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 5) 25 de febrero de 2010, exp. 2009-01082-01, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 6) 19 de mayo de 2010, exp. 2010-00293-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 6) 28 de junio de 2011, exp. 2010-00540-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 7) 30 de noviembre de 2011, exp. 2011-01218-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 8) 2 de febrero de 2012, exp. 2011-01581-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 9) 23 de febrero de 2012, exp. 2011-01741-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 10) 15 de marzo de 2012, exp. 2012-00250-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 9 El correo electrónico, mediante el cual se comunicó la decisión cuestionada, fue enviado el 19 de junio de 2024, motivo por el cual se entiende notificada a los dos (2) días siguientes, esto es, el 21 de los mismos mes y año, conforme al artículo 205 (numeral 2) del CPACA. 10 Corte Constitucional, sentencia T-389 de 2012, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva: «Respecto del papel del juez de tutela, esta Corte ha advertido que cuenta con amplias facultades de interpretación, en razón a su función de garante de los derechos fundamentales de las personas, y su rol es mucho más activo que el de otros operadores jurídicos.
En esta medida es su deber esclarecer los hechos que dieron origen a la acción, así como eventualmente las pretensiones que llevarían a la salvaguarda de los mismos [ ]. 15. Por lo tanto, es claro que el juez de tutela no está supeditado a las formalidades que se exigen en otras jurisdicciones, y en esta medida está dentro de sus facultades la interpretación extensiva que realice acerca de la demanda».
Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-04258-00 Demandante: Sandra Milena Gómez Zárate Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta 9 3.5.1 Defecto sustantivo Sea lo primero precisar que el artículo 230 de la Constitución Política prevé que los jueces se encuentran sometidos al imperio de la ley. En virtud de dicho mandato, las autoridades judiciales deben decidir las controversias de acuerdo con las normas que regulan la materia, como expresión del principio de legalidad.
La jurisprudencia constitucional11 ha estimado que la providencia judicial proferida con desconocimiento del sistema normativo incurre en el denominado defecto sustantivo, que se configura cuando la controversia es decidida con fundamento en una disposición legal inaplicable al caso concreto, bien porque fue derogada, declarada inexequible, versa sobre otro asunto que no tiene relación con el decidido, la interpretación que hace de ella el juez es paradójica o simplemente se omite aplicarla.
Al respecto, la Corte Constitucional sostuvo: “Esta Corporación ha caracterizado este defecto como la existencia de una falencia o yerro en una providencia judicial, originada en el proceso de interpretación y aplicación de las disposiciones jurídicas al caso sometido al conocimiento del juez. Para que el defecto dé lugar a la procedencia de la acción de tutela, debe tratarse de una irregularidad de alta trascendencia, que lleve a la emisión de un fallo que obstaculice o lesione la efectividad de los derechos constitucionales.”12 Ahora bien, antes de proceder a realizar el estudio de fondo del presente asunto, resulta oportuno anotar que, “[e]l concepto de las costas del proceso está relacionado con todos los gastos necesarios o útiles dentro de una actuación de esa naturaleza y comprende los denominados gastos del proceso, que incluye los honorarios de abogado o agencias del derecho, los llamados en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo gastos ordinarios del proceso y otros como son los necesarios para traslado de testigos y para la práctica de la prueba pericial, los honorarios de auxiliares de la justicia como peritos y de secuestres, transporte de expediente al superior en caso de apelación”13.
El artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sobre la condena en costas, dispone: 11 Sentencias T-781 de 2011 y T-907 de 2012, entre otras. 12 Sentencia T-259 de 29 de marzo de 2012, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 28 de octubre de 2021, expediente 08001-23-33-000-2015- 80001-01 (6072-2019), C. P. Gabriel Valbuena Hernández.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-04258-00 Demandante: Sandra Milena Gómez Zárate Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta 10 “ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021.
El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal”. (Énfasis propio). Por su parte, se precisa que, comoquiera que el Código de Procedimiento Civil fue derogado por el Código General del Proceso, se entiende que el aludido artículo 188 del CPACA, hace remisión directa al último (Ley 1564 de 2012), el cual, al respecto en su artículo 365, preceptúa: “ARTÍCULO 365.
CONDENA EN COSTAS. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.
Además, en los casos especiales previstos en este código. Además se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe. 2. La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella. 3.
En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda. 4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. 5. En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial, expresando los fundamentos de su decisión. 6.
Cuando fueren dos (2) o más litigantes que deban pagar las costas, el juez los condenará en proporción a su interés en el proceso; si nada se dispone al respecto, se entenderán distribuidas por partes iguales entre ellos. 7. Si fueren varios los litigantes favorecidos con la condena en costas, a cada uno de ellos se les reconocerán los gastos que hubiere sufragado y se harán por separado las liquidaciones. 8.
Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. 9. Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas. Sin embargo podrán renunciarse después de decretadas y en los casos de desistimiento o transacción”. En el asunto sub examine se observa que la autoridad accionada, en la sentencia censurada, en cuanto a la condena en costas impuesta en el asunto ordinario con radicado 05001333302420220044300, acogió lo previsto en el numeral primero del artículo 365 del CGP, según el cual “[s]e condenará en costas a la parte vencida en el Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-04258-00 Demandante: Sandra Milena Gómez Zárate Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta 11 proceso […]”, “sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe”, por ende, el argumento de la actora relacionado con que se debe observar su buena conducta en dichas diligencias, no es suficiente para dejar sin efectos la aludida determinación. Sin embargo, para la Sala la autoridad accionada (i) dejó de lado que se debe comprobar la causación de las costas, lo cual, es un análisis que le corresponde efectuar solo al juez de conocimiento, “bajo los criterios establecidos en la ley, por tanto, no obedecen al arbitrio o discrecionalidad de los sujetos procesales ni tampoco al […]”14 suyo, lo cual no se acreditó en este asunto; y (ii) desatendió que el artículo 188 del CPACA fue adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, que dispone que la condena en costas resulta procedente “cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal”, lo que no ocurrió en este caso, si se tiene en cuenta que la intención de la actora era lograr el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías del año 2020, lo cual, para el momento en que radicó su demanda no era pacifico, pues, fue precisamente ello, lo que conllevó a que dicho tema fuera objeto de decisión por la Sección Segunda de esta Corporación, en sentencia de unificación SUJ-032-CE-S2-2023 proferida el 11 de octubre de 202315, en la que se determinó que “[l]os docentes estatales afiliados al FOMAG no tienen derecho a la sanción moratoria prevista en el numeral 3 del artículo 99 de la Ley 50 de 1990, comoquiera que es incompatible con el sistema de administración de cesantías regulado por la Ley 91 de 1989”.
Por consiguiente, para la Sala no es dable que se pueda alegar indebido fundamento legal en los temas relacionados con las demandas de sanción moratoria por pago tardío de cesantías de docentes, cuando en el curso del proceso se notificó la sentencia de unificación de 11 de octubre de 2023 que cambió el criterio y desfavoreció a los accionantes.
Al respecto, en sentencia de tutela de 25 de julio de 2024, esta Subsección16 dispuso: “A juicio de la Sala, la autoridad judicial demandada incurrió en defecto sustantivo al condenar en costas a Claudia Milena Ortega Roldan bajo un criterio objetivo, pese, a que la materia fue redimensionada por el legislador a través de la Ley 2080 de 2021, en el sentido de que si bien ello es procedente respecto de la parte vencida en ambas instancias y de quien no se haya advertido una conducta temeraria o de mala fe, además, deberá establecerse si careció de 14 Consejo de Estado, Sala Veintisiete Especial de Decisión, sentencia de 6 de agosto de 2029, expediente 15001-33-33-007-2017- 00036-01, C. P. Rocío Araújo Oñate. 15 CP Juan Enrique Bedoya Escobar.
Expediente 66001333300120220001601 (5746-2022). 16 Expediente: 11001-03-15-000-2024-03346-00, C.P. Juan Enrique Bedoya Escobar Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-04258-00 Demandante: Sandra Milena Gómez Zárate Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta 12 fundamento legal para demandar, es decir, la decisión dependerá de un juicio valorativo de las particularidades del caso. […] Es decir, mal podría considerarse la condena en costas en cuyas controversias se definen con fundamento en posturas producto de un cambio jurisprudencial o sentencia de unificación proferida durante el curso del proceso ordinario, situación que a todas luces conllevaría un desconocimiento del derecho de acceso a la administración de justicia de las partes en contienda. […]” De acuerdo con lo anotado, se puede concluir que la providencia censurada incurre en defecto sustantivo, lo que impone acceder al amparo solicitado.
IV. DECISIÓN Por las razones expuestas, la Sala considera que en el presente asunto la actora acreditó que la sentencia de 7 de junio de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta, incurrió en defecto sustantivo. Por tal motivo, se accederá a la solicitud de amparo invocada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA:
PRIMERO. AMPARAR los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de Sandra Milena Gómez Zárate, en los términos indicados en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. DEJAR SIN EFECTOS el numeral segundo de la sentencia proferida el 7 de junio de 2024 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado 05001-33- 33-024-2022-00443-01.
TERCERO. NOTIFICAR esta providencia a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991.
CUARTO. Si el presente fallo no es impugnado dentro de los tres (3) días siguientes a su Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-04258-00 Demandante: Sandra Milena Gómez Zárate Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta 13 notificación, como lo prevé el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR