Radicación: 66001-23-33-000-2017-00524-01 (0518-2021) Demandante: Viviana Marcela Echeverry Largo CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., primero (1.°) de septiembre de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 66001-23-33-000-2017-00524-01 (0518-2021) Demandante: VIVIANA MARCELA ECHEVERRY LARGO DEMANDADA: MUNICIPIO DE PEREIRA Tema: Reconocimiento relación laboral encubierta o subyacente.

Abogada. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Ley 1437 de 2011 ASUNTO La Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado decide el recurso de apelación interpuesto por las partes demandante y demandada en contra de la sentencia proferida el 18 de octubre de 2019 por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

DEMANDA La señora Viviana Marcela Echeverry Largo, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, formuló, en síntesis, las siguientes: Pretensiones1 1. Declarar la nulidad de los actos administrativos contenidos en i) los Oficios 16908 del 3 de mayo de 2017 y 18406 del 11 de mayo de 2017, mediante los cuales el municipio de Pereira negó la existencia de una verdadera relación laboral con la señora Echeverry Largo, así como el reconocimiento y pago del reajuste salarial y de prestaciones sociales. 2.

Declarar la existencia de una relación laboral entre la señora Viviana Marcela Echeverry Largo y el municipio de Pereira desde el 18 de abril de 2011 y el 29 de diciembre de 2015. 3. A título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar al municipio demandado a: i) pagar a favor de la señora Echeverry Largo el reajuste salarial y prestaciones sociales tales como: cesantías, intereses a las cesantías, primas de servicios, vacaciones, bonificación especial por recreación, primas de navidad y en general todas las prestaciones acorde con 1 Folio 4 frente y vto. 2 Radicación: 66001-23-33-000-2017-00524-01 (0518-2021) Demandante: Viviana Marcela Echeverry Largo la ley, conforme al valor pactado en los contratos de prestación de servicios suscritos o sobre el valor devengado por las personas nombradas y que realizan las mismas funciones que ella desempeña, ii) al pago de los porcentajes de cotización correspondientes a pensión, ARL y salud que la demandante debió trasladar a los fondos correspondientes y que fueron asumidos por aquella durante todo el período laborado y, iii) a pagar a la demandante las sumas que debía sufragar por concepto de cotización a caja de compensación familiar durante el período laborado 4.

La condena impuesta deberá actualizarse desde que el derecho se hizo exigible, hasta la fecha en que se realice el pago. 5. Condenar a la demandada al pago de las costas procesales y agencias en derecho. Fundamentos fácticos2 1. La señora Viviana Marcela Echeverry Largo laboró al servicio de la Secretaría de Gobierno municipio de Pereira como abogada, bajo la modalidad de órdenes o contratos de prestación de servicios, en el período comprendido entre el 18 de abril de 2011 y el 29 de diciembre de 2015. 2.

Entre las funciones que debía desarrollar se encontraban las de impulsar procesos administrativos sancionatorios adelantados a los propietarios de los establecimientos públicos, acompañar a la aludida secretaría en los operativos a establecimiento público, proyectar y dar respuesta a todos los requerimientos, derechos de petición, acciones populares y acciones de tutela que tuvieran que ver con los procesos instruidos en la dirección operativa de espacio público, funciones que eran vigiladas por sus jefes inmediatos.

Además, que debía cumplir el horario laboral reglamentario de la entidad territorial, esto es, de lunes a viernes de 8:00 a.m. a 12:00 m., y de 2:00 a.m. a 6:00 p.m. y eventualmente, fines de semana en horario nocturno. 3. Adujo también que debía presentar informes mensuales al supervisor respectivo, que estaba sometida a las órdenes de sus superiores en relación con la calidad y forma de la actividad que desarrollaba y pedir permiso para ausentarse de las funciones que desempeñaba. 4.

Sostiene que durante la prestación de sus servicios recibió contraprestación por los mismos; empero, no percibió suma alguna por las prestaciones sociales a las que tendría derecho y debió asumir la totalidad del pago de los aportes a la seguridad social. 5. Mediante Oficios 16908 del 3 de mayo de 2017 y 18406 del 11 de mayo de 2017, la administración municipal de Pereira negó la existencia de una verdadera relación laboral y el consecuente pago de salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones solicitadas en la reclamación que elevó el 29 de marzo de 2017 ante la entidad territorial. 2 Folios 1 vto. a 4. 3 Radicación: 66001-23-33-000-2017-00524-01 (0518-2021) Demandante: Viviana Marcela Echeverry Largo DECISIONES RELEVANTES EN LA AUDIENCIA INICIAL En el marco de la parte oral del proceso, bajo la Ley 1437 de 2011, la principal función de la audiencia inicial es la de establecer el objeto del proceso y de la prueba.3 En esta etapa se revelan los extremos de la demanda o de su reforma, de la contestación o de la reconvención. Además, se conciertan las principales decisiones que guiarán el juicio.

Con fundamento en lo anterior, se realiza el siguiente resumen de la audiencia inicial en el presente caso, a modo de antecedentes: Fecha de la audiencia inicial: 7de febrero de 20194. Resumen de las principales decisiones Excepciones previas (art. 180-6 CPACA) En el acta se consignó lo siguiente al momento de decidir las excepciones: «Fue propuesta por la demandada la excepción de prescripción. Ha se indicarse que si bien este Tribunal en reiteradas oportunidades consideró que atendiendo el mandato imperativo señalado en el numeral 6° del artículo 180 de la Ley 1437 de 2011, la oportunidad para resolver la excepción de prescripción extintiva es la audiencia inicial en el punto anterior a la fijación del litigio, lo cierto es que en torno a dicha oportunidad, el Consejo de Estado estableció la improcedencia de resolver en la audiencia inicial excepciones que tiene por finalidad atacar el derecho sustancial y que pueden entrar derechos de carácter imprescriptible, ante lo cual el Despacho, en aplicación de los principios de celeridad, economía procesal, eficacia en al administración de justicia en los que se funda el ordenamiento jurídico vigente, así como del derecho a la igualdad del usuario de justicia, difiere que el fallo el pronunciamiento sobre la excepción de prescripción, conforme lo dispone el artículo 187 de la ley 1437 de 2011.

Así las cosas, y teniendo en cuenta que no fueron formuladas otras excepciones, y que la suscita no encuentra probada para ser declarada de oficio otra de las enlistadas en el numeral 6° del artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de los Contencioso Administrativo, ni en el artículo 100 del Código General del Proceso, aplicable por expresa remisión del artículo 306 del Código de Procedimiento Administrativo y de los Contencioso Administrativo, procede a continuar con el estudio de las demás etapas del presente proceso.» Se notificó la decisión en estrados y las partes no interpusieron recursos.

Fijación del litigio (art. 180-7 CPACA) El litigio se fijó en los siguientes términos: «De acuerdo con la demanda y con la contestación de la mismas, considera la suscrita que el objeto de la decisión definitiva se concreta al estudio de juridicidad de los actos administrativos contenido en los oficios Nro. 16908 del 3 de mayo de 2017 y 18406 del 11 de mayo de 2017, por medio del cual la entidad demandada negó el reconocimiento y pago del reajuste salarial y prestacional reclamado por los servicios prestados por la señora Viviana Marcela Echeverri Largo, en el período comprendido 3 Módulo Audiencia inicial y audiencia de pruebas.

(2015). EJRLB. 4 Folios 93 a. 4 Radicación: 66001-23-33-000-2017-00524-01 (0518-2021) Demandante: Viviana Marcela Echeverry Largo entre 18 de abril de 2011 y el 29 de diciembre de 2015, a lo cual se opone la entidad demandada aduciendo la existencia de contrato estatal de prestación de servicios, que descarta la causación de acreencias laborales. […]» Se notificó la decisión en estrados y no se presentaron recursos.

SENTENCIA APELADA5 Mediante sentencia proferida el 18 de octubre de 2019, el Tribunal Administrativo de Risaralda accedió parcialmente a las súplicas de la demanda. Como argumento de su decisión indicó que la demandante se vinculó al municipio de Pereira a través de contratos de prestación de servicios interrumpidos, suscritos entre el 18 de abril de 2011 y el 29 de diciembre de 2015.

Seguidamente señaló que, los testimonios rendidos y las certificaciones de los contratos de prestación de servicios dan cuenta que la labor desempeñada por la señora Echeverry Largo lo era de forma personal. Así mismo, que recibió contraprestación por ello, según se desprende del histórico de pagos allegados con la demanda y los aludidos contratos.

Destacó que los testimonios rendidos por los señores Peña Pineda, López González y Arango afirmaron que la libelista recibía órdenes e instrucciones del director operativo de la dependencia de control y vigilancia de establecimientos públicos para el ejercicio de sus funciones, las modificaba o asignaba adicionales y que estaba sujeta a solicitar permisos para ausentarse de las instalaciones de la entidad.

Además, la totalidad de los testigos coinciden en sostener que la demandante tenía como una de sus funciones atender de manera personal a los usuarios que llegaran a la entidad, lo que permite inferir que ello debía realizarse dentro en el horario de atención determinado por el municipio demandado, lo que contradice lo dicho por la señora Marín Herrera quien manifestó que no le constaba si la libelista le era impuesto horario de trabajo.

Por consiguiente, encontró demostrado que existió una verdadera relación laboral durante el tiempo de vigencia de los contratos y ordenes de prestación de servicios por concurrir los tres elementos esenciales del contrato realidad. De otro lado, refirió que en el extremo temporal comprendido entre el 18 de abril de 2011 y el 29 de diciembre de 2015 la demandante estuvo vinculada mediante contratos de prestación de servicios en los cuales se observan interrupciones no significativas, salvo la ocurrida por espacio de 3 meses acontecida entre el 27 de diciembre de 2011 y el 27 de marzo de 2012.

En ese sentido precisó que como la vinculación contractual de la interrupción señalada finalizó el 27 de diciembre de 2011, solo tenía hasta el 27 de diciembre de 2014 para presentar la reclamación administrativa y comoquiera que esta fue radicada el 29 de marzo de 2017, operó la prescripción de los derechos causados con anterioridad al 27 de marzo de 2012.

No sucede lo mismo respecto del vínculo que inició el 27 de marzo de 2012 y finalizó el 29 de diciembre de 2015, pues el término prescriptivo corrió hasta el 29 de diciembre de 2018, tiempo en el cual ya se había radicado la reclamación. 5 Folios 129 a 153. 5 Radicación: 66001-23-33-000-2017-00524-01 (0518-2021) Demandante: Viviana Marcela Echeverry Largo Igualmente, negó el pago de los intereses a las cesantías atendiendo que el derecho a las cesantías surge de la ejecutoria de esa sentencia, pues la relación entre las partes era contractual y no laboral.

En consecuencia, declaró probada parcialmente la excepción de prescripción y la nulidad de los oficios demandados. Así mismo, y a título de restablecimiento del derecho, ordenó al municipio de Pereira pagar a la señora Viviana Marcela Echeverry Largo i) las prestaciones laborales dejadas de percibir en virtud de los contratos de prestación de servicios suscritos entre el 27 de marzo de 2012 y el 29 de diciembre de 2015, tomando como base los honorarios contractuales; ii) las diferencias que surjan por virtud de los derechos prestaciones ordenados y que impliquen variación del IBC de los aportes a la seguridad social en pensión y salud, teniendo en cuenta todo el período de ejecución contractual -18 de abril de 2011 a 29 de diciembre de 2015- y iii) los porcentajes de cotizaciones correspondientes a salud y pensión asumidos por la libelista durante el tiempo en que prestó sus servicios y no operó el fenómeno de la prescripción -27 de marzo de 2012 al 29 de diciembre de 2015-.

Finalmente, negó las demás súplicas de la demanda, dispuso que el tiempo laborado bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios se computen para efectos pensionales y se abstuvo de condenar en costas. RECURSO DE APELACIÓN El municipio de Pereira6 manifestó su inconformidad con la sentencia de primera instancia y deprecó se revoque la misma al considerar que el hecho de tener injerencia en la labor desarrollada por la libelista o que esta despliegue las labores propias del contrato celebrado, no implica la subordinación. En ese sentido, sostuvo que lo que existió fue una coordinación de las actividades, pues es lógico que el contratista actúe y desarrolle la labor convenida dentro de los marcos y objetivos trazados por la entidad contratante También sostuvo que las testigos Blanca Disney Marín Herrera y Alexander Arango manifestaron que la señora Viviana Marcela prestó sus servicios al municipio bajo diferentes modalidades de prestación de servicios y que sus objetivos los podía desarrollar desde su casa u oficina, sin tener que cumplir horario y que la atención al público no era permanente.

Además, que solo dan cuenta del tiempo en el que se desempeñó como profesional encargada de sancionar los establecimientos y no respecto del período que se contrató como profesional. Refirió que la necesidad del servicio ameritó la contratación, por cuanto la administración municipal no cuenta con la planta de personal suficiente para la prestación del servicio de vigilancia, además de los emolumentos necesarios para nombrarlo.

En ese sentido, considera que obró conforme a derecho y, en consecuencia, no le asiste responsabilidad alguna, pues la contratación de los servicios de la señora Ecehverry Largo se amparó en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993. Agregó que, si bien es cierto que las tareas de la demandante pueden ser iguales a los empleados de planta, no es menos cierto que ello obedece a que estos no alcanzan a colmar la aspiración del servicio y, en consecuencia, 6 Folios 155 a 159. 6 Radicación: 66001-23-33-000-2017-00524-01 (0518-2021) Demandante: Viviana Marcela Echeverry Largo resulta obvio que deba someterse a las pautas y la forma como deben ejecutarse esas funciones.

De otro lado, expuso que de pretenderse demostrar que el contrato de prestación de servicios objeto de estudio viola la constitución y la ley, lo propio es declarar la nulidad del vínculo, pues de no ser así, este continuaría surtiendo efectos. A su vez, sostuvo que en la litis no se alegó el resarcimiento o indemnización, por lo tanto, mal podría el a quo decretarlo como consecuencia de que el contrato celebrado constituyó un acto que encubrió una relación laboral de derecho público, pues este argumento lo sería más en el debate de una controversia contractual, la cual podía servir para que se condene el resarcimiento de perjuicios y se hagan otras declaraciones y condenas.

Finalmente solicito se aplique la excepción de compensación para que en el evento en la sentencia no se revoque, se tenga en cuenta lo pagado en relación con la seguridad social. La parte demandante7 por su parte sostuvo que en el fallo no se declaró la existencia de una verdadera relación laboral con el municipio demandado, cuestión que es indispensable para que proceda el reconocimiento de las diferencias laborales y prestaciones a las cuales tiene derecho.

Igualmente, que guardó silencio respecto de las diferencias salariales solicitadas, pues lo devengado por el personal de planta era superior a lo percibido por ella tal como lo acreditó en el proceso; así mismo, omitió relacionar en detalle las prestaciones sociales a tener en cuenta para así evitar inequívocos en la liquidación respectiva.

De otro lado adujo que el a quo no tuvo en cuenta los primeros períodos laborados por la existencia de una interrupción de 3 meses, lapso que debe tomarse como los demás, esto es, en una mínima interrupción, pues además de haber seguido laborando durante ese tiempo en razón a que las funciones requerían de continuidad, control y constancia, ello obedeció a las gestiones que se adelantaron para la renovación de cada contrato, máxime cuando coincidió con el inició de la anualidad que hacen más arduo los trámites y el ingreso del nuevo alcalde municipal.

Insistió además que los 3 meses no pueden materializarse como una desvinculación definitiva, dado que con posterioridad a la misma continuaron suscribiéndose múltiples contratos y hasta diciembre de 2015. Por las anteriores razones, considera que el período correcto es el transcurrido entre el 18 de abril de 2011 y el 29 de diciembre de 2015, pues en apoyo a la sentencia del 25 de agosto de 2016, providencia a la que hizo referencia el tribunal, allí se consideró que existió continuidad en los servicios prestados, incluso con interrupciones de hasta 5 meses entre uno y otro contrato.

Adujo además que no estaba de acuerdo con el hecho de que deba acreditar para la liquidación correspondiente las cotizaciones que realizó al sistema de seguridad social en salud y pensión, pues la información de lo que tuvo que 7 Folios 160 a 162. 7 Radicación: 66001-23-33-000-2017-00524-01 (0518-2021) Demandante: Viviana Marcela Echeverry Largo sufragar por dichos conceptos reposan en la misma entidad demandada, dado que era una exigencia para presentar su cuenta de cobro.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte demandante8 reiteró que si bien la sentencia proferida resulta favorable a los intereses de la parte demandante, se tuvieron algunos reparos frente a la misma que fueron objeto de apelación de la sentencia, y que ahora resulta de interés que sean analizados por el Consejo de Estado y si es del caso, proceder a modificarla tal y como se solicitó en el escrito de apelación. Adicionalmente, solicitó con base en el artículo 188 del CPACA condenar en costas, puesto que resulta aplicable al caso concreto pues hubo oposición y no prosperaron las excepciones.

El Procurador Segundo Delegado ante esta Corporación9 solicitó se confirme la decisión proferida en primera instancia que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda. Para ello, afirmó que la demandante prestó de manera discontinua sus servicios profesionales como abogada desde el 18 de abril de 2011 y hasta el 29 de diciembre de 2015 a través de contratos de prestación de servicios que en esencia tienen como objeto, salvo algunas variaciones en los términos, prestar apoyo a la gestión para el soporte jurídico de diferentes actividades que adelanta la Secretaría de Gobierno en materia de implementación del plan integral de vendedores informales del centro tradicional y sub-centro de Cuba de la ciudad.

Adujo que los servicios que prestó según se advierte de los contratos de prestación de servicios y los testimonios evaluados por el a quo, dan cuenta del requisito de subordinación que caracterizó la prestación de los servicios de manera directa en cumplimiento de actividades y labores propias de un servidor público, tales como los registros al Sistema de Información de Procesos Judiciales, atención al público, y proyección de derechos de petición bajo la dirección y coordinación del superior inmediato.

En cuanto a la prescripción parcial consideró que esta operó para las prestaciones salariales causadas con anterioridad al 29 de marzo de 2014, pues la reclamación elevada el 29 de marzo de 2017, hace exigible el reconocimiento y pago de las prestaciones causadas en los últimos 3 años de vinculación laboral. Sin embargo, al evidenciar pretensiones relativas al pago de aportes al sistema general de seguridad social, que implican el derecho a la pensión de la demandante, se tiene que no prescribirán frente a dichos aportes.

El municipio de Pereira guardó silencio, según se desprende de la constancia secretarial del 2 noviembre de 2021. CONSIDERACIONES Competencia 8 Memorial adjunto al aplicativo SAMAI, visible a índice 16. 9 Memorial adjunto al aplicativo SAMAI, visible a índice 17. 8 Radicación: 66001-23-33-000-2017-00524-01 (0518-2021) Demandante: Viviana Marcela Echeverry Largo De conformidad con el artículo 150 del CPACA, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto.

De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso, por haber sido apelada por ambas partes el juez de segunda instancia puede resolver sin limitaciones los argumentos expuestos en los recursos. Problemas jurídicos Con fundamento en los anteriores argumentos, los problemas jurídicos se resumen en las siguientes preguntas: 1.

¿Está demostrado que en el caso de la señora Viviana Marcela Echeverry Largo se configuró la subordinación y dependencia continuada como elemento esencial de una relación laboral con el municipio de Pereira? En caso afirmativo, 2. ¿Conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado, cabe declarar la prescripción extintiva frente a alguno o todos los períodos de vinculación de la demandante con la entidad territorial? 3.

¿El tribunal guardó silencio respecto de las prestaciones laborales que le fueron reconocidas a la demandante al haberse declarado la existencia de una relación laboral con el municipio de Pereira, al igual que de la solicitud del pago de las diferencias salariales entre lo devengado por ella y el personal de planta? 4. ¿Hay lugar a reembolsar a la demandante las sumas pagadas por concepto de aportes al sistema de seguridad social en salud y pensiones? Marco normativo y jurisprudencial En lo relacionado con el derecho al trabajo, el artículo 53 constitucional consagra los derechos fundamentales de los trabajadores relacionados con la igualdad de oportunidades, remuneración mínima vital y móvil proporcional a la cantidad y calidad de trabajo, irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales, situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho y primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por las partes.

Asimismo, el artículo 53 ejusdem establece que los convenios internacionales sobre el derecho al trabajo, debidamente ratificados por el Estado colombiano, forman parte de la legislación interna (bloque de constitucionalidad laboral). Por esta razón, desde el ámbito del derecho internacional, el principio de «salario igual por un trabajo de igual valor», desarrollado por el artículo 2 del Convenio 111 de la OIT,10 constituye, junto con otros principios convencionales,11 un axioma laboral de aplicación directa en el ordenamiento jurídico interno. 10 Aprobado en Colombia mediante la Ley 22 de 1967 y ratificado en 1969. 11 Como Estado parte de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José́ de Costa Rica), Colombia ratificó el «Protocolo de San Salvador: Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales», adoptado en San Salvador, el 17 de noviembre de 1988, el cual en sus artículos 6 y 7 consagra el derecho al trabajo como «( ) la oportunidad de obtener los medios para llevar una vida digna y decorosa a través del desempeño de una actividad lícita libremente escogida o aceptada». 9 Radicación: 66001-23-33-000-2017-00524-01 (0518-2021) Demandante: Viviana Marcela Echeverry Largo Ahora bien, al margen de lo previsto para el derecho al trabajo, en lo que respecta al contrato estatal de prestación de servicios (uno de los instrumentos de gestión pública y de ejecución presupuestal más importantes de la Administración para satisfacer sus necesidades y asegurar el cumplimiento de los fines del Estado), el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 lo recoge como un tipo de negocio jurídico o contrato típico, en los siguientes términos: «3.

Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.

En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.» Como se ve, el anterior precepto establece, de manera expresa, que los contratos de prestación de servicios no son fuente de una relación laboral ni generan la obligación de reconocer y pagar prestaciones sociales; sin embargo, la jurisprudencia de esta corporación y de la Corte Constitucional ha admitido que tal disposición no es aplicable cuando se demuestran los elementos configurativos de una relación laboral, a saber: la subordinación continuada, la prestación personal del servicio y la remuneración (artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo).

En esa lógica, en la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, la Sección Segunda del Consejo de Estado expuso la necesidad de generar una interpretación vinculante respecto del entendimiento del contrato estatal de prestación de servicios contemplado en el mencionado artículo 32 de la Ley 80 de 1993, y la forma en que este queda desvirtuado para dar lugar a la declaratoria de una relación laboral encubierta o subyacente.

Lo anterior, teniendo en cuenta que toda relación jurídica que implique conductas o actividades laborales, incluidas, claro está, aquellas en las que el Estado es el empleador, deberá ser analizada en consideración de los derechos fundamentales de los trabajadores previstos en el señalado artículo 53 de la Constitución y en los convenios internacionales sobre el trabajo, debidamente ratificados por el Estado.

En tal sentido, en el citado fallo de unificación, al analizarse los elementos del contrato de trabajo (subordinación, prestación personal del servicio y remuneración), se reiteraron ciertos criterios elaborados por la jurisprudencia para identificar, en el marco de contratos estatales de prestación de servicios, el elemento de la subordinación, en cuanto condición sine qua non para declarar la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, a saber: i) el lugar de trabajo, en el que precisó que en la actualidad se puede matizar ante el surgimiento de una «nueva realidad laboral, fruto de las innovaciones tecnológicas»; ii) el horario de las labores, resaltando que el establecimiento o imposición de jornadas laborales o turnos deberá ser valorado en función del objeto contractual convenido; 10 Radicación: 66001-23-33-000-2017-00524-01 (0518-2021) Demandante: Viviana Marcela Echeverry Largo iii) la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar, que se materializa, por ejemplo, con el ius variandi o con la inserción del prestador del servicio en el círculo rector, organizativo o disciplinario de la entidad; y iv) que las actividades o tareas a desarrollar correspondan de manera idéntica, semejante o equivalente a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.

No obstante lo anterior, la Sección precisó que aun cuando se acrediten los mencionados elementos del contrato de trabajo, lo que emerge entre el contratista y la entidad es una relación laboral, gracias a la aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formas; pero, de ninguna manera, una vinculación legal y reglamentaria, por lo que no es posible darle la categoría de empleado público a quien prestó sus servicios sin satisfacer las exigencias del artículo 122 de la Carta Política.12 Finalmente, sobre este punto, determinó que incumbe al demandante demostrar, además de la prestación personal de sus servicios a cambio de una remuneración, la existencia de unas condiciones de subordinación o dependencia continuada, en las que el representante de la entidad contratante o la persona que él designe, ostentó la facultad de exigirle el cumplimiento de órdenes perentorias y de obligatoria observancia. Expuestos los anteriores fundamentos, la Sección Segunda determinó las siguientes reglas de unificación: (i) La primera regla define que el concepto de «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. (ii) La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente.

(iii) La tercera regla determina que frente a la no afiliación al sistema de la Seguridad Social en salud, por parte de la Administración, es improcedente la devolución de los valores que el contratista hubiese asumido de más, en tanto se recaudaron como recursos de naturaleza parafiscal. En la primera regla, la sentencia fue enfática en destacar la importancia de dar cabal cumplimiento al principio de planeación, el cual exige a las entidades estatales, so pena incluso de nulidad, la utilización de sus recursos de la manera más eficiente; por esta razón, el «término estrictamente indispensable» puede advertirse en la fase precontractual, pues es allí donde la entidad justifica, en función del objeto a contratar y de los recursos disponibles, el tiempo máximo que estima imprescindible para la ejecución de un contrato futuro.

De ahí que los 12 Al respecto, ver entre otras la sentencia de esta Sección de 13 de mayo de 2010; radicado 76001-23-31- 000-2001-05650-01(0924-09); C.P. Bertha Lucia Ramírez de Páez 11 Radicación: 66001-23-33-000-2017-00524-01 (0518-2021) Demandante: Viviana Marcela Echeverry Largo contratos de prestación de servicios no puedan concatenarse indefinidamente en el tiempo, cuando se suscriben con personas naturales.

En la segunda regla, la sentencia de unificación estableció en 30 días hábiles, en principio y como marco de referencia, el término de solución de continuidad para aquellos contratos de prestación de servicios que presenten interrupciones, cuya consecuencia jurídica es la de establecer la prescripción de derechos una vez declarada la relación laboral subyacente.

En consecuencia, de no superarse dicho lapso, se puede concluir «la existencia de una unidad de vínculo contractual» siempre y cuando «se constate que los objetos contractuales y las obligaciones emanadas de ellos son iguales o similares y apuntan a la satisfacción de las mismas necesidades». A este respecto, en la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 se reiteró que la Sección Segunda del Consejo de Estado, en punto a la prescripción de derechos prestacionales derivados de la relación laboral encubierta o subyacente, ha venido aplicando la postura de la sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016,13 según la cual, en caso de encontrarse acreditada la relación laboral, quien pretenda su reconocimiento debe reclamarlo dentro de los tres años siguientes contados a partir de la finalización del vínculo contractual, y, en aquellos casos donde se presente solución de continuidad entre contratos, debe analizarse la prescripción frente a cada uno de ellos, a partir de sus fechas de finalización,14 por lo que de no presentarse la reclamación en ese periodo, operará el fenómeno prescriptivo, salvo en lo relacionado con los aportes a pensión que no están sometidos a dicho término.15 En igual sentido, mediante Auto del 11 de noviembre de 2021, la Sección Segunda aclaró que el término de la solución de continuidad unificado solo cobra relevancia si se configuran los elementos establecidos en el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, pues, de no estarlo, no existe una relación laboral cuya duración deba ser examinada.

Finalmente, en la tercera regla, la Sección Segunda consideró improcedente la devolución de los aportes a la Seguridad Social en salud efectuados por el contratista en exceso, por «constituir estos aportes obligatorios de naturaleza parafiscal». Las reglas de unificación en cita constituyen precedente vinculante en los términos de los artículos 10 y 102 de la Ley 1437 de 2011, en armonía con los artículos 270 y 271 ejusdem, para todos los casos que se encuentren en estudio 13 sentencia de unificación jurisprudencial CE-SUJ2-005 14 En los precisos términos de la sentencia de unificación, se indicó: «[…] Pero en aquellos contratos de prestación de servicios, pactados por un interregno determinado y que la ejecución entre uno y otro tiene un lapso de interrupción, frente a cada uno de ellos habrá de analizarse la prescripción a partir de sus fechas de finalización, puesto que uno de los fundamentos de la existencia del contrato realidad es precisamente la vocación de permanencia en el servicio.

Por consiguiente, le corresponderá al juez verificar si existió o no la citada interrupción contractual, que será excluida de reconocimiento y examinada en detalle en cada caso particular, en aras de proteger los derechos de los trabajadores, que han sido burlados por las autoridades administrativas al encubrir una relación laboral bajo contratos de prestación de servicios. […]» (Negrita fuera del texto) 15 Siendo deber del juez administrativo pronunciarse en todos los casos, aun si no se hubiesen deprecado de forma expresa, en el sentido de ordenar que se realicen los aportes sobre las diferencias que se demuestren causadas, mes a mes, respecto de la parte que le correspondía a la entidad contratante como empleadora. 12 Radicación: 66001-23-33-000-2017-00524-01 (0518-2021) Demandante: Viviana Marcela Echeverry Largo en la vía judicial y administrativa.

En tal virtud, se procede a resolver el caso concreto a la luz de dichos parámetros. Primer problema jurídico: ¿Está demostrado que en el caso de la señora Viviana Marcela Echeverry Largo se configuró la subordinación y dependencia continuada como elemento esencial de una relación laboral con el municipio de Pereira? Al respecto se sostendrá la siguiente tesis: conforme con las pruebas obrantes en el proceso, se acreditó una relación bajo subordinación y dependencia continuada entre la demandante y el municipio de Pereira.

Lo anterior se sustenta en las razones que se explican a continuación. En el presente caso se acreditó el elemento de la subordinación y dependencia continuada De conformidad con el recurso de apelación presentado por la demandada, el punto central del debate está relacionado con el elemento de la subordinación, por cuanto el a quo reconoció que los restantes elementos como la prestación del servicio y la remuneración sí se acreditaron.

Así las cosas, la subsección procede a analizar los testimonios recaudados, específicamente lo relacionado con la subordinación y dependencia continuada, por cuanto el principal reparo de la parte demandada consistió en una supuesta errónea valoración probatoria. De acuerdo con lo anterior, se advierte lo siguiente: • El señor John Alaf Peña Pineda manifestó conocer a la demandante, toda vez que trabajó como Director Operativo de Control y Vigilancia, adscrito a la Secretaría de Gobierno del municipio de Pereira entre el 7 de enero de 2014 y el 31 de diciembre de 2015 y fue supervisor del contrato por medio de la cual ella se vinculó a la entidad territorial.

Sostuvo que la libelista prestó sus servicios como abogada contratista en la dependencia de la dirección operativa, específicamente en el área de establecimientos públicos. Adujo que entre sus funciones estaban las de atender permanentemente al público que se acercaba a la dependencia, llevar los procesos sancionatorios en contra de los establecimientos, hacer acompañamiento en los operativos y contestar derechos de petición, PQR y tutelas.

Aclaró que era el Secretario de Gobierno o él como Director Operativo direccionado por el mismo secretario quién convocaba a la señora Echeverry a asistir a los operativos, los cuales eran realizados los fines de semana. Igualmente, que el horario que debía cumplir era de 7:30 am salir a almorzar a 12:00 del mediodía y de 2:00 a 6:30 pm y que de no cumplirlo era objeto de llamados de atención para que estuviera en la oficina en el horario de la alcaldía. Agregó que recibía instrucciones y directrices del Director Operativo de la Dependencia como del Secretario de Gobierno de la época.

Aseveró que la libelista fungió como una líder del proceso con los establecimientos públicos dado el perfil profesional que tenía como abogada. Adujo que para ausentarse de sus funciones debía solicitarle permiso a él y de no estar, ante el secretario. 13 Radicación: 66001-23-33-000-2017-00524-01 (0518-2021) Demandante: Viviana Marcela Echeverry Largo • La señora Blanca Disney Marín Herrera compartió labores con la demandante en la Secretaría de Gobierno de Pereira como asesora jurídica de esa secretaría y ella como contratista en la misma secretaría, adscrita a la oficina de protección al consumidor, de donde fue trasladada a la Dirección Operativa de Control y Vigilancia. Aclaró que no tiene conocimiento de todas las funciones puntuales que tenía a su cargo, pero de manera general entre sus funciones estaban las de asistir a conciliaciones entre los consumidores y los vendedores cuando era en la oficina de protección al consumidor y en la dirección operativa de control y vigilancia atender público, sustanciación de procesos administrativos por suspensión o cierre de establecimientos públicos.

Afirmó que la señora Echeverry Largo podía cumplir con las funciones contratadas en la dependencia del municipio o desde su casa u oficina. Adujo que la señora Echeverry Largo tenía libertad para manejar su tiempo, no debía cumplir el horario de planta o pedir permiso para ausentarse de sus funciones; además no debía seguir instrucciones, sino cumplir con los alcances que se trazan cuando se contrata.

Explicó que el personal asistía a los operativos eran fijados en los comités del área y todos los contratistas se turnaban y que la demandante estaba entre los contratistas que asistían, pero fue muy eventual. Indicó que en la dirección operativa siempre existieron varios contratistas abogados, más o menos 6, que cumplían las mismas funciones que la demandante.

Finalmente, sostuvo que el puesto de trabajo eran los módulos de la entidad dispuestos para los contratistas. • El señor Andrés Mauricio López González manifestó conocer a la libelista cuando ambos laboraban en la Secretaría de Gobierno del municipio de Pereira desde el 28 de julio de año 2012 hasta el 5 de diciembre de 2015 en apoyo a la contratación del área y en el área de establecimientos públicos.

Destacó que la señora Echeverry largo cumplía funciones como coordinadora del tema de establecimientos públicos y encargada del área jurídica de los procesos, atendía a la comunidad, repartía a los demás contratistas los operativos que debían realizar los fines de semana y la revisión de los mismos, actividades que solo eran realizadas por ella en esa área.

Adujo que dentro de la dirección operativa la única abogada dedicada a establecimiento públicos era la demandante, porque el abogado contratista, Sebastián Madrid Soto, era para espacios públicos y la abogada de planta, Blanca Disney, en el área de subsecretaria ciudadanía. Agregó, que la demandante era la encargada de programar los operativos y asistía junto con ello, los técnicos, a los mismos, a excepción de los que se desarrollaban en la zona de tolerancia que solo asistían los hombres.

Precisó que entre semana visitaban más o menos 15, 20 establecimientos y los fines de semana (viernes y sábados después de las 10 de la noche) entre 30 a 40 establecimientos. Sostuvo que por sus funciones le tocaba cumplir horario que era de 7:30 am a 12:30 del mediodía y de 2:30 a 6:30 pm que era el mismo de planta del municipio y que de no cumplirlo recibía observaciones o correctivos por parte del Secretario de Gobierno, pero a través del interventor; igualmente señaló que de no asistir a trabajar tenía implicaciones disciplinarias por parte director operativo, llamados de atención. Indicó que las funciones que ella desempeñaba los debía realizar en las instalaciones del municipio porque los expedientes no podían salir y además atendía al público todos los días dentro de la jornada laboral.

Adujo que ella recibía órdenes e instrucciones del director operativo de la época y que además debía pasar por escrito permisos al secretario o al director operativo cuando debía ausentarse de su lugar de trabajo. Manifestó que en el año 2011 14 Radicación: 66001-23-33-000-2017-00524-01 (0518-2021) Demandante: Viviana Marcela Echeverry Largo trabajó para el área de protección al consumidor y que para el año 2012 para el área operativa de control y vigilancia en establecimientos públicos.

Finalmente, señaló que hacía uso del puesto de trabajo y elementos de trabajo suministrado por la entidad territorial. • El señor Alexander Arango manifestó que trabaja con el municipio de Pereira desde hace 18 años aproximadamente y que fue compañero de trabajo de la demandante en el año 2012, 2013 en el área operativa de vigilancia y control.

Indicó que las tareas que desempeñó la demandante para esa área eran en la parte jurídica y atendía a la comunidad. Sostuvo que dadas sus funciones como técnico, ocasionalmente se encontraban en las instalaciones administrativas de la entidad, por lo que desconoció si ella permanecía durante toda la jornada laboral, pero que cuando pasaba toda una mañana o una tarde en las instalaciones del municipio la veía ahí, luego indicó que no debía cumplir un horario.

Afirmó que recibía órdenes del director operativo de cada época, que era el jefe inmediato. Así mismo, que todo el personal adscrito a la Dirección Operativa de Control y Vigilancia de la entidad hacían parte de los operativos para la medición de ruido y verificación de documentación de los establecimientos público abiertos al público, pero que no a todos ella asistía. Precisó que hacía uso del puesto de trabajo suministrado por la entidad territorial, pero desconoce si también el equipo de cómputo era del municipio.

Sostuvo que el trabajo que desempeñó la libelista lo podía ejecutar en la oficina o desde su casa. Adujo además que si la demandante debía retirarse de las instalaciones no debía pedir permiso y que si no llegaba a trabajar no pasaba nada. Del anterior extracto, la Sala considera que de las respuestas a los cuestionamientos realizados por los testigos, permiten inferir de manera fehaciente que esta se encontraba bajo una relación de subordinación y dependencia continuada.

En efecto, coinciden en señalar que se vinculó a la Secretaría de Gobierno del municipio de Pereira a través de contratos de prestación de servicios para prestar estos de manera personal en la Dirección Operativa de Control y Vigilancia, dependencia en la cual tenía como funciones las de atender público y sustanciar procesos administrativos por suspensión o cierre de establecimientos públicos y participar en operativos de medición de ruido y verificación de documentación de los establecimientos público.

Al preguntarle a los deponentes sobre la autonomía e independencia de la contratista para cumplir sus obligaciones los señores Andrés Mauricio López González, John Alaf Peña Pineda y Alexander Arango son contestes en señalar que debía seguir las órdenes del Director Operativo de la dependencia de control y vigilancia de los establecimientos públicos de cada época.

Y si bien la señora Blanca Disney Marín Herrera sostuvo que a ella no se le impartías órdenes sino la línea que debía seguir para decidir los asuntos sancionatorios, sus dichos pierden fuerza cuando el señor Peña Pineda, quien se desempeñó como Director Operativo admitió que ella recibió órdenes de él y del mismo Secretario de Gobierno a través de él. En cuanto al horario de trabajo, los señores Blanca Disney Marín Herrera y Alexander Arango indicaron que no debía cumplir horario alguno y que sus labores las podía desempeñar desde su casa.

Contrario a lo expuesto por estos, los testigos Andrés Mauricio López González y John Alaf Peña Pineda afirmaron 15 Radicación: 66001-23-33-000-2017-00524-01 (0518-2021) Demandante: Viviana Marcela Echeverry Largo que la libelista sí debía cumplir el horario de la entidad territorial y ejecutar las tareas convenidas en las instalaciones de la oficina, a excepción de cuando debía asistir a los operativos, dichos que gozan de mayor credibilidad si se tiene en cuenta que dentro de sus funciones estaba la de atender público, actividad que tal como lo precisó el a quo, permite inferir que debían ser ejecutadas dentro del horario de atención determinado por la entidad demandada.

Repárese además que John Alaf Peña Pineda, uno de sus jefes inmediatos, fue quien precisó que la atención al público era de carácter permanente y que de no asistir en el horario de la alcaldía le hacían llamados de atención conminándola para que atendiera el mismo. De igual forma, al preguntarle a los deponentes sobre los eventuales llamados de atención efectuados a la demandante y el procedimiento que ella debía realizar para ausentarse del lugar de trabajo, el señor López González manifestó que en el evento de no asistir en el horario de trabajo ella recibía llamados de atención por parte del Secretario de Gobierno, pero a través del interventor y que además debía pasar por escrito permiso para ausentarse de sus labores.

Similar respuesta dio el señor Peña Pineda quien precisó que, de no asistir en el horario de trabajo, era objeto de llamados de atención para que cumpliera el mismo y que debía pedirle permiso a él o al Secretario de Gobierno cuando debía ausentarse de su puesto de trabajo. De las anteriores manifestaciones se puede evidenciar que la libelista fue objeto del poder de control y vigilancia por parte del hospital contratante, pues fueron testigos directos de que la señora Echeverry Largo recibió llamados de atención verbales y que además no disponía libremente de su tiempo.

En ese sentido, los testimonios ofrecen un alto grado de certeza sobre el deber de someterse a un horario definido por la entidad demandada, las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que recibía las órdenes y quién se las impartía, lo que permite concluir de manera fehaciente que se encontraba bajo una relación de subordinación y dependencia continuada que con dicha prueba se pretendió acreditar; máxime cuando el señor Peña Pineda, una de las personas que fue jefe inmediato de la libelista, testificó y dio fe de ello.

Por otra parte, de la copia de los contratos de prestación servicios adosados al expediente se observa que las actividades contractuales a cargo de la demandante para dar alcance al objeto contractual correspondían a: i) iniciar, sustanciar y culminar las actuaciones y procedimientos administrativos que se generen y sean competencia de la Dirección Operativa de control y vigilancia, en relación con el Plan Integral de vendedores informales; ii) contestar los derechos de petición que en términos jurídicos hayan sido presentados a la Dirección Operativa de espacio público de Control y Vigilancia; iii) atender y orientar a los funcionarios y usuarios de la Dirección Operativa de espacio público en el óptimo manejo jurídico de los procedimientos administrativos; iv) realizar la defensa judicial del municipio de Pereira en los procesos relacionados con el espacio público; v) brindar la correspondiente asesoría jurídica en representación de la Dirección Operativa de Control y Vigilancia de espacio público cuando sea necesario ante los escenarios de convocatoria institucional; vi) rendir informe semanal de los estados de las acciones judiciales en contra del municipio a la Secretaría Jurídica con el fin de mantener actualizado el programa SIPROJ; vii) 16 Radicación: 66001-23-33-000-2017-00524-01 (0518-2021) Demandante: Viviana Marcela Echeverry Largo dar estricta aplicación al Decreto 973 de 2012 por el cual se adopta el sistema de información judicial SIPROJ Del examen de las obligaciones convenidas en los diferentes contratos de prestación de servicios, la Subsección advierte que estas corresponden a labores relacionadas con la administración y su funcionamiento.

En virtud de ello, podría pensarse que las actividades que desempeñó la señora Echeverry Largo para la pluricitada entidad territorial debían ejecutarse por personal de planta, no obstante, el ordenamiento jurídico permite, excepcionalmente, celebrar contratos de prestación de servicios cuando las actividades no puedan realizarse con el personal de planta de la entidad o se requieran de conocimientos especializados y para el caso de marras, estaban dadas ambas condiciones, razones o hechos que justifican los diferentes contratos de prestación de servicio celebrados entre las partes, pues si bien en ellos solo se consignó la falta de personal de planta para cubrir dichas funciones, también lo es que el hecho de haber contratado por varios años sus servicios profesionales denotan sus conocimientos, capacidades y habilidades en la materia.

Repárese además que de conformidad con las obligaciones contractuales y lo dicho por algunos testigos como lo son el señor Alexander Arango, John Alaf Peña Pineda y Andrés Mauricio López González, se puede inferir que debió desempeñar funciones más allá de lo que razonablemente debía realizar la contratista en virtud de la actividad contratada, como asistir a los operativos entre semana y fines de semana en horas de la noche, para la medición de ruido y verificación de documentación de los establecimientos público.

En atención a lo expuesto, si bien no puede decirse que existe una prueba reina para demostrar el elemento de la subordinación y dependencia continuada, esta Sala si ha considerado que para acreditar este elemento de la relación laboral deben aportarse aquellas que permitan acreditar fehacientemente que el contratista no ejercía su actividad para la cual fue contratado, en forma autónoma e independiente, sino que debía someterse ineludiblemente a las órdenes e instrucciones de funcionarios de la entidad, en las circunstancias de tiempo, modo y lugar que estos impusieran.

Sentado lo anterior y advertido por la subsección que la demandante fue vinculada para desarrollar funciones de asesoría legal a la administración municipal, cabe recordar que en este tipo de profesiones liberales por regla general están sujetas a la libertad e independencia del profesional16, pero en el evento de acreditarse que quien la ejerce lo hace con sometimiento a las directrices de otro, puede configurar una auténtica relación laboral encubierta o subyacente.

En ese sentido, para la Sala las declaraciones de los testigos, en consonancia con los demás elementos de prueba aportados al plenario, resultan suficientes para encontrar configurado el elemento de subordinación, pues sus dichos gozan de asertividad, razonabilidad y completitud para inferir la forma en que se exigía el cumplimiento de un horario no convenido con la contratista, la forma en que se 16 Comoquiera que su ejecución se deriva del contenido intelectual que rige el título universitario obtenido. 17 Radicación: 66001-23-33-000-2017-00524-01 (0518-2021) Demandante: Viviana Marcela Echeverry Largo daban las órdenes e instrucciones, las consecuencias de su incumplimiento, entre otras.

Por consiguiente, para esta subsección las pruebas analizadas en precedencia, permitieron desvirtuar que la contratista gozara de las condiciones de autonomía e independencia para prestar el servicio para el cual fue contratada. En conclusión: En el caso de la señora Viviana Marcela Echeverry Largo se logró acreditar que la demandante se encontraba bajo continuada subordinación y dependencia respecto del municipio de Pereira, motivo por el cual habrá de confirmarse la sentencia apelada en este aspecto.

Segundo problema jurídico ¿Conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado, cabe declarar la prescripción extintiva frente a alguno o todos los períodos de vinculación de la demandante con la entidad territorial? La Sala sostendrá la siguiente tesis: En el presente caso se configuró la figura jurídica de la prescripción extintiva respecto de las prestaciones sociales a las que tendría derecho la señora Viviana Marcela Echeverry Largo en el tiempo laborado entre el 18 de abril de 2011 y el 27 de diciembre de 2011, no así frente al período comprendido entre el 27 de marzo de 2012 y el 29 de diciembre de 2015, pero únicamente frente a los tiempos laborados mediante contratos de prestación de servicios; lo anterior, con excepción de los aportes a seguridad social en pensión, que, por ser imprescriptibles, hay lugar a ordenar su consignación al fondo durante todo el tiempo en que estuvo vinculadao por contratos de prestación de servicios, por las razones que se exponen a continuación: La parte demandante apeló la sentencia de primera instancia al señalar que el a quo no tuvo en cuenta los primeros períodos laborados por la existencia de una interrupción de 3 meses, lapso que debe tomarse como los demás, esto es, en una mínimas interrupción, pues además de haber seguido laborando durante ese tiempo en razón a que las funciones requerían de continuidad, control y constancia, lo cierto es que el interregno entre un contrato y el otro obedeció a las gestiones que se adelantaron para la renovación de cada contrato, máxime cuando ello coincidió con el inicio de la anualidad que hacen más arduos los trámites y el ingreso de un nuevo alcalde municipal.

Insistió además que los 3 meses no pueden materializarse como una desvinculación definitiva, dado que, con posterioridad a la misma, continuaron suscribiéndose múltiples contratos y hasta diciembre de 2015. Ahora bien, a fin de desatar los recursos de apelación interpuestos por las partes, corresponde determinar si la relación laboral comprobada entre la señora Echeverry Largo y el municipio de Pereira llegó a ser interrumpida en algún momento y si frente a dichas suspensiones operó el fenómeno de prescripción. Bajo el marco señalado en acápite anterior y conforme a la documentación obrante en el expediente, se observa que la señora Viviana Marcela Echeverry Largo prestó sus servicios para el municipio de Pereira, de la siguiente forma: 18 Radicación: 66001-23-33-000-2017-00524-01 (0518-2021) Demandante: Viviana Marcela Echeverry Largo NÚMERO CPS PLAZO OBJETO Dia hábiles de interrupción FOLIOS 923 del 18 de abril de 2011- Adicionado 6 meses + 1 mes + 1 mes Del 18 de abril al 13 de noviembre de 2011 Prestación de servicio profesionales para el soporte jurídico a las diferentes actividades que adelanta la Secretaría de Gobierno en materia de recuperación de espacio público en el municipio de Pereira 23-26 2470 del 28 de noviembre de 2011 1 mes Del 28 de noviembre al 27 de diciembre de 2011 Ibidem Del 14 al 27 de noviembre de 2011 (9 días hábiles) 23-26 744 del 27 de marzo de 2012 4 meses Del 27 de marzo al 26 de julio de 2012 Prestación de servicio profesionales para el soporte jurídico a las diferentes actividades que adelanta la Secretaría de Gobierno en materia de implementación de programas de convivencia y seguridad ciudadana en el municipio de Pereira Del 28 de diciembre de 2011 al 26 de marzo de 2012 (61 días hábiles) 23-26 1986 del 10 de agosto de 2012- Adicionado 3 meses + 1 mes y 15 días Del 16 de agosto al 30 de diciembre de 2012 Prestación de servicio profesionales parar el soporte jurídico a las diferentes actividades que adelanta la Secretaría de Gobierno en materia de ejecución del proyecto implementación del plan integral de vendedores informales del centro tradicional y subcentro de cuba de la ciudad de Pereira Del 27 de julio al 15 de agosto de 2012 (13 días hábiles) 23-26 y 27-29 425 del 1.° de febrero de 2013 5 meses Del 5 de febrero al 4 de julio de 2013 Prestación de servicio profesionales para el soporte jurídico a las actividades inherentes al control y recuperación del espacio público que adelanta la Dirección Operativa de Control y Vigilancia dentro de la ejecución del proyecto implementación del plan integral de vendedores informales del centro tradicional y subcentro de cuba de la ciudad de Pereira Del 31 de diciembre de 2012 al 4 de febrero de 2013 (24 días hábiles) 23-26 1983 del 1.° de agosto de 2013 5 meses Del 1.° de agosto al 30 de diciembre de 2013 Ibidem Del 5 al 31 de julio de 2013 (19 días hábiles) 23-26 120 del 14 de enero de 2014- Adicionado 5 meses + 2 meses y 15 días Del 18 de enero al 1.° de septiembre de 2014 Prestación de servicio profesionales para el soporte jurídico a las actividades inherentes al control y recuperación del espacio público que adelanta la Dirección Operativa de Control y Vigilancia dentro de la ejecución del proyecto implementación del plan integral de vendedores informales del centro tradicional y subcentro de cuba de la ciudad de Pereira Del 31 de diciembre de 2013 al 17 de enero de 2014 (12 días hábiles) 23-26 y 30-36 2391 del 16 de septiembre de 2014 3 meses y 15 días Del 18 de septiembre al 30 de diciembre de 2014 ibidem Del 2 al 17 de septiembre de 2014 (12 días hábiles) 23-26 y 37-40 272 del 23 de enero de 2015- Adicionado 7 meses + 3 meses y 15 Del 27 de enero al 11 de diciembre de 2015 ibidem Del 31 de diciembre de 2014 al 26 de enero de 2015 (17 días hábiles 23-26 y 41-46 19 Radicación: 66001-23-33-000-2017-00524-01 (0518-2021) Demandante: Viviana Marcela Echeverry Largo 5351 del 14 diciembre de 2015 15 días Del 15 de diciembre al 29 de diciembre de 2015 ibidem Del 12 al 14 de diciembre de 2015 (1 día hábil) 23-26 y 47-51 Conforme a lo anotado y siguiendo el criterio acogido en la sentencia de unificación precitada17, la Sala observa que en el presente caso está acreditado que existió interrupción contractual superior a 30 días hábiles, pues entre la fecha en que finalizó el contrato de prestación de servicios 2470 del 28 de noviembre de 2011 (27 de diciembre de 2011) y la fecha en que inició el contrato de prestación de servicios 744 del 27 de marzo de 2012 (27 de marzo de 2012), transcurrieron 61 días hábiles,, lo que implica que se deba observar de manera agrupada los períodos en los cuales no se superó dicho lapso.

Veamos: 1er. período: Del 18 de abril de 2011 al 27 de diciembre de 2011. 2do. período: Del 27 de marzo de 2012 al 29 de diciembre de 2015. Ahora, es del caso resaltar en primer lugar, que la solicitud administrativa que perseguía el reconocimiento y pago de las acreencias laborales fue radicada ante la entidad territorial el 29 de marzo de 201718 y que el escrito petitorio fue presentado ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo el 12 de septiembre de 2017.19 En segundo lugar y por tratarse de vinculaciones interrumpidas al servicio público, el término para contar la prescripción extintiva debe empezar a partir de la finalización de cada uno de los períodos laborados, lo que quiere decir que para el presente asunto y, de acuerdo con lo estimado por la sentencia de primera instancia y el recurso de apelación, el plazo para reclamar los derechos prestacionales derivados del primer período (Del 18 de abril de 2011 al 27 de diciembre de 2011) corrió hasta el 27 de diciembre de 2014 y del segundo período (Del 27 de marzo de 2012 al 29 de diciembre de 2015) corrió hasta el 29 de diciembre de 2018.

Luego entonces, sólo respecto del segundo período no operó la prescripción causada por virtud de la relación laboral comprobada, motivo por el cual habrá de confirmarse la sentencia impugnada. Ahora bien, en cuanto a los aportes al sistema de seguridad social se advierte que el a quo, tuvo en cuenta las disposiciones que al respecto fijó la sentencia de unificación del 25 de agosto de 2018, cuando en la parte motiva del fallo sostuvo: «[…] Igualmente, respecto del derecho a la seguridad social, acorde con la multicitada sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016 y la sentencia del 13 de abril de 2016, no es dable aplicar la prescripción extintiva frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho prestacional ni frente a cotizaciones al sistema de salud.

En ese orden, las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de 17 Consejo de Estado, Sección Segunda sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 2021, expediente con radicado 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016). 18 Folios 14 a 17 vto. 19 Folios 12 y 53. 20 Radicación: 66001-23-33-000-2017-00524-01 (0518-2021) Demandante: Viviana Marcela Echeverry Largo imprescriptibles y prestaciones periódicas, están exceptuados del fenómeno prescriptivo, así como los aportes en salud.

Así las cosas, atendiendo el reconocimiento de derechos prestacionales y las diferencias que surjan entre los cancelados en su momento por la parte accionante, que implican variación del ingreso base de cotización de los aportes a la seguridad social en pensión y salud, deberá el municipio de Pereira asumir dicha diferencia teniendo en cuenta todo el períodos de ejecución contractual -18 de abril de 2011 al 29 de diciembre de 2015- la que se computará para efectos del reconocimiento pensional, una vez cumpla con al requisito de número de semanas cotizadas y la edad requerida para la respectiva pensión de vejez. […] Así las cosas, tal y como quedó referido en el aparte jurisprudencial citado en v precedencia, y teniendo en cuenta que los aportes al sistema de seguridad social inciden en el derecho pensional de la actora, el municipio de Pereira beberá tomar, durante los tiempos comprendidos desde el 27 de marzo de 2012 hasta el 29 de diciembre de 2015, salvo sus interrupciones, el ingreso base de cotización (IBC) pensional de la demandante (honorarios pactados), mes a mes, y si existe diferencia entre los aportes realizados como contratista y los que se debieron efectuar, deberá cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante por concepto de aportes a pensión, pero solo en el porcentaje qué le correspondía en su calidad de empleador; para efectos de lo anterior la actora deberá acreditar las cotizaciones que realizó al mencionado sistema durante los vínculos contractuales y en la eventualidad que no las hubiese hecho o existiese diferencia en su contra, tendrá la carga de cancelar o completar según el caso, el porcentaje que le incumbía como trabajador. […]» En consonancia con lo anterior, en su parte resolutiva, le ordenó al municipio de Pereira cotizar al fondo la diferencia de lo cotizado por la contratista y lo que se debieron efectuar, teniendo en cuenta todo el período de ejecución contractual - 18 de abril de 2011 al 29 de diciembre de 2015, de acuerdo con los parámetros allí expuestos.

En conclusión: Habrá de confirmarse lo decidido por el a quo en lo que atañe a prescripción, pues en el caso de la señora Viviana Marcela Echeverry Largo tiene derecho a las prestaciones sociales causadas entre el 27 de marzo de 2012 y el 29 de diciembre de 2015, pero únicamente frente a los períodos laborados en los contratos de prestación de servicios, en tanto que aquellas a que tendría derecho causadas entre el 18 de abril de 2011 y el 27 de diciembre de 2011 prescribieron.

Así mismo y por tratarse de una prestación de carácter imprescriptible, también tiene derecho a los aportes a seguridad social en pensión durante los lapsos en que estuvo vinculada por contratos de prestación de servicios, esto es, entre el 18 de abril de 2011 y el 27 de diciembre de 2011 y 27 de marzo de 2012 y el 29 de diciembre de 2015.

Tercer problema jurídico ¿El tribunal guardó silencio respecto de las prestaciones laborales que le fueron reconocidas a la demandante al haberse declarado la existencia de una relación laboral con el municipio de Pereira, al igual que de la solicitud del pago de las diferencias salariales entre lo devengado por ella y el personal de planta? Frente al restablecimiento del derecho derivado de la demostración de la existencia de una relación laboral, esta Subsección ha sostenido que la 21 Radicación: 66001-23-33-000-2017-00524-01 (0518-2021) Demandante: Viviana Marcela Echeverry Largo consecuencia es el «reconocimiento de la indemnización equivalente a las prestaciones sociales que no se cancelaron»20 al demandante.

La anterior situación, se precisa, no implica que al demandante se le confiere la condición de empleado público, en tanto que, para que ello suceda, se deben acreditar los requisitos regulados en los artículos 122 y 125 de la Constitución Política. Ahora, frente a cuáles son las prestaciones sociales susceptibles de ser reconocidas, esta Subsección, en providencia del 21 de junio de 2018 sobre un asunto fáctico y jurídico similar, dispuso que estas son las prestaciones sociales ordinarias o comunes que perciben los empleados públicos de la entidad demandada, las cuales se encuentran a cargo directamente del empleador, como son las primas o las cesantías, entre otras21.

De acuerdo con lo anterior, la señora Viviana Marcela Echeverry Largo tiene derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones sociales comunes como son: i) las cesantías e intereses a las cesantías; ii) la compensación de las vacaciones en los porcentajes que correspondan de acuerdo con los tiempos laborados por cada contrato y; iii) la porción correspondiente a las primas que legalmente perciben los empleados públicos (que desempeñan idénticas o similares funciones a las de la demandante) del municipio de Pereira en el tiempo laborado por la demandante, tal como así lo dispuso el tribunal en la parte motiva de la sentencia al señalar: «[…] De conformidad con el análisis que antecede, se reconocerá el valor por concepto de prestaciones sociales, incluidas las vacaciones, cesantías, intereses a las cesantías y primas legales a que haya lugar y conforme a lo afectamente ejecutado por la demandante, tomando como base los honorarios contractuales derivados de los contratos de prestación de servicios correspondientes a los períodos en los cuales se demostró la existencia de la relación laboral y que no esté incurso en la prescripción ya estudiada. […]»22 Así las cosas, si bien es cierto no quedaron detalladas en la resolutiva de la sentencia, también lo es que en la parte motiva se hizo claridad sobre las prestaciones que debían tenerse en cuenta por el municipio de Pereira para la correspondiente liquidación; empero y para dar mayor claridad se modificará el ordinal cuarto para incluirlas de manera expresa en los ordenamientos.

Ahora, en cuanto a la diferencia salariales reclamada, entre lo percibido por el personal de nómina de la entidad territorial y la pagada a la demandante con fundamento en las vinculaciones de prestación de servicios, es del caso señalar que le asiste razón a la demandante al afirmar que no se hizo mención sobre dicha petición. 20 Ver sentencia del 21 de junio de 2018, con ponencia del Suscrito ponente, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación 08001-23-31-000-2011-00413-01 (1608-14), interpuesta por la señora Zunilda Mercedes Domínguez Moreno en contra de la E.S.E. Hospital Local de Malambo.

Tesis que fue reiterada en la sentencia del 7 de noviembre de 2018, radicación número: 66001- 23-33-000-2013-00088-01(0115-14), Actor: Osmar De Jesús Gañán Suarez 21 Ídem. 22 Folio 149. 22 Radicación: 66001-23-33-000-2017-00524-01 (0518-2021) Demandante: Viviana Marcela Echeverry Largo Ahora bien, es del caso resaltar que es posible reconocer la nivelación salarial, siempre y cuando se acredite con suficiencia que la demandante se desempeñó en igualdad de condiciones que un homólogo de la planta del municipio de Pereira; sin embargo, en el sub examine, no hay elementos que acrediten dicha identidad funcional e inclusive la entidad demandada afirmó que no existía otra persona en la planta que ejerciera las tareas desempeñadas por la libelista, de suerte que no es posible ordenar el reconocimiento de las diferencias salariales deprecadas.

Cuarto problema jurídico ¿Hay lugar a reembolsar a la demandante las sumas pagadas por concepto de aportes al sistema de seguridad social en salud y pensiones? Al respecto la Sala sostiene la siguiente tesis: de conformidad con la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021, el reconocimiento al que hay lugar en materia de seguridad social, específicamente frente a los aportes a salud y pensión, comprende únicamente el pago de los porcentajes que debieron haber sido cotizados por el empleador al fondo de pensión respectivo, durante el tiempo en que se acreditó la relación laboral.

Sea lo primero indicar que que en el caso concreto la orden de devolución de aportes a seguridad social en pensión y salud no fue objeto de apelación; sin embargo, la orden dada por el a quo desconoce la naturaleza y finalidad de los aportes a seguridad social en salud y pensión e implica un aumento patrimonial en favor de la señora Viviana Echeverry Largo, conforme pasa a explicarse.

Como se indicó en precedencia, la sentencia de unificación del 26 de agosto de 2016 ordenó al Juez Administrativo estudiar en todos los procesos en los cuales proceda el reconocimiento de la relación laboral encubierta o contrato realidad, aunque no se haya solicitado expresamente, el tema concerniente a las cotizaciones adeudadas por la administración al Sistema de Seguridad Social en Pensiones Dicha circunstancia conlleva a que, con fundamento en la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021, también se verifiquen los aspectos relacionados con la orden impartida por el tribunal de primera instancia de devolver los aportes efectuados por la interesada al Sistema de Seguridad Social en Salud, por razón de su naturaleza y finalidad.

Así, la mencionada providencia de unificación del 9 de septiembre de 2021, sostuvo en materia de devolución de aportes a salud y pensión lo siguiente: «[…] 161. Finalmente, por albergar el fundamento de la interpretación que aquí se adopta, merece especial consideración lo señalado por la misma Corte Constitucional en la Sentencia C-895 de 2009, que frente a la protección constitucional de los recursos de la Seguridad Social y la destinación específica de los aportes a salud y pensión, expuso, de manera concreta, lo siguiente: Teniendo en cuenta este mandato superior, la jurisprudencia ha reconocido de manera uniforme y pacífica que los recursos que ingresan al Sistema de Seguridad Social, tanto en salud como en pensiones, con independencia de la denominación que de ellos se haga (cotizaciones, aportes, cuotas moderadoras, copagos, tarifas, 23 Radicación: 66001-23-33-000-2017-00524-01 (0518-2021) Demandante: Viviana Marcela Echeverry Largo deducibles, bonificaciones, etc.), no pueden ser utilizados para propósitos distintos a los relacionados con la seguridad social debido a su naturaleza parafiscal.

Al referirse al alcance del artículo 48 de la Constitución en este aspecto, la Corte ha explicado lo siguiente: “En relación con dicho precepto superior [artículo 48 CP] la Corte Constitucional en numerosas decisiones de tutela ha estado llamada a examinar el tratamiento que se debe dar a los recursos de la seguridad social que se encuentren depositados en entidades financieras en liquidación para asegurar precisamente el mandato de destinación y utilización exclusiva de los recursos de las instituciones de seguridad social.

Al respecto la Corte ha hecho énfasis en i) la naturaleza parafiscal de los recursos de la seguridad social tanto en materia de salud como en pensiones ii) en el tratamiento particular que debe dársele a dichos recursos en los procesos de liquidación de las entidades financieras y iii) en la imposibilidad de asimilar el caso de los depósitos de recursos parafiscales de la seguridad social en las entidades financieras con las indemnizaciones debidas por concepto de contratos de reaseguro de las enfermedades de alto costo”. 3.1.2 Esta Corporación de manera reiterada ha precisado en efecto que los recursos que ingresan al Sistema de Seguridad Social, tanto en Salud (C-577/97, C-542/98, T- 569/99, C1707/00) como en pensiones (C-179/97), llámense cotizaciones, aportes, cuotas moderadoras, pagos compartidos, copagos, tarifas, deducibles o bonificaciones, son en realidad contribuciones parafiscales de destinación específica, en cuanto constituyen un gravamen, fruto de la soberanía fiscal del Estado, que se cobra obligatoriamente a determinadas personas para satisfacer sus necesidades de salud y pensiones y que, al no comportar una contraprestación equivalente al monto de la tarifa fijada, se destinan también a la financiación global bien del Sistema General de Seguridad Social en Salud, bien del Sistema General de Seguridad Social en Pensiones (C086/02, C-789/02). [Negrilla fuera de texto]. 162.

En definitiva, es claro que las anteriores sentencias se encuentran en armonía con el artículo 48 de la Carta, que consagra expresamente que «no se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la Seguridad Social para fines diferentes a ella»,23 […]. 163. En atención a la naturaleza parafiscal de los recursos de la Seguridad Social, el parágrafo del artículo 182 de la Ley 100 de 1993 ordena a las empresas promotoras de salud (EPS) manejar los recursos provenientes de las cotizaciones de los afiliados «en cuentas independientes del resto de rentas y bienes de la entidad».

Esto, porque tales dineros únicamente pueden ser previstos y empleados para garantizar la prestación de los servicios sanitarios en los dos regímenes (subsidiado y contributivo), sin que quepa destinarlos para otros presupuestos. Asimismo, estos recursos ostentan la condición de ingresos no gravados fiscalmente, pues su naturaleza parafiscal (establecida en la Ley 100 de 1993, en desarrollo del artículo 48 constitucional) prohíbe su destinación y utilización para fines distintos a los consagrados en ella. 164.

Las anteriores razones han conducido a esta Sección24 a considerar improcedente la devolución de los aportes a salud realizados por el contratista, a pesar de que se haya declarado a su favor la existencia de una relación laboral encubierta. Como se ha indicado, en función de su naturaleza parafiscal,25 estos 23 Corte Constitucional, Sentencia C – 824 de 2004.

M.P. Rodrigo Uprimy Yepes. 24 Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B. Radicado 76001 23 33 000 2012 00288 01 (3681 2013) C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 25 Consejo de Estado, Sección Segunda. Sentencia de 28 de septiembre de 2016. Radicación 76001 23 33 000 2012 00288 01 (3681 2013) C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 24 Radicación: 66001-23-33-000-2017-00524-01 (0518-2021) Demandante: Viviana Marcela Echeverry Largo recursos son de obligatorio pago y recaudo para un fin específico y, por tanto, independientemente de que se haya prestado o no el servicio de salud, no constituyen un crédito a favor del interesado, pues su finalidad era garantizar la prestación de los servicios sanitarios para los dos regímenes que integran el sistema, «lo que excluye la posibilidad de titularidad que sobre los mismos pretenda el actor ejercer».26 165.

Por consiguiente, dado que corresponde al contratista sufragar dicha contribución, en tanto está obligado por la ley a efectuarla,27 no es procedente ordenar su devolución, aunque se haya declarado la existencia de una relación laboral encubierta. Además, reembolsar estos aportes implicaría contradecir al legislador, cuya voluntad, como se expuso, buscaba que su recaudo fuera directamente a las administradoras de servicios de salud, por tratarse, se itera, de contribuciones de pago obligatorio con una destinación específica y con carácter parafiscal. 166.

En ese orden de ideas, la Sala unifica su jurisprudencia en el sentido de precisar que, frente al hecho consumado de la no afiliación a las contingencias de salud y riesgos laborales por parte de la Administración, es improcedente el reembolso de los aportes que el contratista hubiese realizado de más, por constituir estos aportes obligatorios de naturaleza parafiscal».

De lo que se sigue la improcedencia del traslado de montos reconocidos por concepto de salud, a favor de la persona beneficiaria de una relación laboral encubierta o subyacente. En cuanto al pago de las cotizaciones realizadas al sistema de seguridad social en pensiones, este aspecto de retribución, originado en la declaración de la existencia de la relación laboral, se acompasa con la imprescriptibilidad de los derechos pensionales en los términos definidos en la sentencia de unificación del 26 de agosto de 2016, y a los que se aluden en acápite precedente.

Se reitera pues que, dicha prerrogativa no ampara la devolución de los dineros pagados por concepto de aportes hechos por el trabajador como contratista, sino las cotizaciones adeudadas que podrían afectar la liquidación del monto pensional, y que se derivan de la relación de trabajo comprobada, que comprende la obligación, a cargo del empleador, de efectuar los correspondientes aportes al sistema.

De manera que no hay lugar a la reclamación de devolución de los pagos efectuados por este concepto por parte de la contratista, sino al efectivo pago del porcentaje de cotización al sistema pensional que le correspondía al contratante por virtud de la mencionada relación de trabajo. En esa medida, el beneficio derivado de la declaratoria de existencia de una relación laboral encubierta entre un particular y una entidad pública, en materia de seguridad social, solo abarca la obligación de la administración de determinar mes a mes si existe diferencia entre los porcentajes de cotización que se debieron efectuar por ésta y los realizados por la contratista para, en consecuencia, cotizar 26 Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B. Radicado 76001 23 33 000 2012 00288 01 (3681 2013) C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 27 Situación que también cambia y amerita mención especial con la entrada en vigor del Decreto 1273 de 2018 « Por el cual se modifica el artículo 2.2.1.1.1.7, se adiciona el Título 7 a la Parte 2 del Libro 3 del Decreto 780 de 2016, Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social, en relación al pago y retención de aportes al Sistema de Seguridad Integral y Parafiscales de los trabajadores independientes y modifica los artículos 2.2.4.2.2.13 y 2.2.4.2.2.15 del Decreto 1072 de 2015, Único Reglamentario del Sector Trabajo» 25 Radicación: 66001-23-33-000-2017-00524-01 (0518-2021) Demandante: Viviana Marcela Echeverry Largo al respectivo fondo la suma faltante por concepto de aportes a pensión, en el porcentaje que le concernía como empleador.

Por tal motivo, en aplicación de las reglas de unificación aludidas, no resulta procedente la devolución de los valores pagados por la demandante por concepto de salud; y el reconocimiento a que hay lugar, en materia pensional, solo comprende el traslado de los aportes al fondo respectivo, en el porcentaje que le correspondía a la contratante, conforme quedó suficientemente aclarado en líneas que anteceden.

Así las cosas, habrá de revocarse el numeral sexto de la sentencia impugnada, que ordenó pagar en favor de la demandante los porcentajes de cotización correspondientes a pensión y salud, que debió trasladar el empleador a los fondos respectivos durante el periodo en que se acreditó la prestación del servicio, y que no se encuentran afectados por el fenómeno de la prescripción. De la acreditación por parte de la demandante de las cotizaciones que realizó al sistema de seguridad social en salud y pensión La parte demandante aduce no estar de acuerdo con el hecho de que deba acreditar para la liquidación correspondiente las cotizaciones que realizó al sistema de seguridad social en salud y pensión, pues la información de lo que tuvo que sufragar por dichos conceptos reposan en la misma entidad demandada con las cuentas de cobro que presentó mensualmente.

Al respecto, si bien es cierto que dicha documentación puede reposar en la entidad demandada, también los es que ello corresponde a la carga de la prueba que debe acreditar la parte demandante para que se acceda a lo pretendido por esta, pues es la parte realmente interesada en que su liquidación se efectúe acorde a los pagos que efectivamente realizó al sistema general de seguridad.

En todo caso, como los aportes se hacen mes a mes la mejor forma de acreditar lo pagado es contrastando con el IBC – ingreso base de cotización que se reporte en el fondo de pensiones, información a la que tiene acceso la actora de manera prevalente. Por lo expuesto, habrá de confirmase la sentencia en este aspecto. Decisión de segunda instancia De acuerdo con las razones que anteceden, se adicionará el ordinal 2 BIS a la sentencia proferida el 18 de octubre de 2019, por el Tribunal Administrativo de Risaralda, para declarar la relación laboral subyacente ente las partes en los siguientes períodos: 18 de abril de 2011 hasta el 13 de noviembre de 2011, del 28 de noviembre de 2011 al 27 de diciembre de 2011, del 27 de marzo de 2012 al 26 de julio de 2012, del 16 de agosto de 2012 al 30 de diciembre de 2012, del 5 de febrero de 2013 al 4 de julio de 2013, del 1 de agosto de 2013 al 30 de diciembre del 2013, del 18 de enero de 2014 al 1 de septiembre del 2014, del 18 de septiembre de 2014 al 30 de diciembre de 2014, del 27 de enero de 2015 al 11 de diciembre de 2015 y del 15 de diciembre de 2015 hasta el 29 de diciembre de 2015.

Así mismo, habrá de modificarse el ordinal cuarto, el cual quedará así: «4. Como consecuencia de la declaración anterior y a título de restablecimiento del derecho, SE CONDENA al MUNICIPIO DE PEREIRA, a pagar a favor de la 26 Radicación: 66001-23-33-000-2017-00524-01 (0518-2021) Demandante: Viviana Marcela Echeverry Largo demandante Viviana Marcela Echeverry Largo, las prestaciones sociales incluidas las vacaciones, cesantías, intereses a las cesantías y primas legales a que haya lugar, dejadas de percibir en virtud de los contratos de prestación de servicios suscritos en el tiempo trascurrido entre el 27 de marzo de 2012 y el 29 de diciembre de 2015, tomando como base lo honorarios contractuales derivados de los contratos de prestación de servicios correspondientes a los períodos en los cuales se demostró la existencia de la relación laboral, atendiendo la prescripción parcial declarada y de acuerdo con los parámetros consignados en las consideraciones de esta sentencia.» También, se revocará el ordinal sexto de la sentencia proferida el 18 de octubre de 2019, el Tribunal Administrativo de Risaralda, que ordenó pagar en favor de la demandante los porcentajes de cotización correspondientes a pensión y salud, que debió trasladar el empleador a los fondos respectivos durante el periodo en que se acreditó la prestación del servicio, y que no se encuentran afectados por el fenómeno de la prescripción. Ello, por cuanto lo considerado en acápite anterior no permite llegar a tal conclusión, pues el beneficio que se deriva de la declaratoria de existencia de una relación laboral, en materia de seguridad social en pensiones es imprescriptible y solo abarca la obligación de la administración de verificar y efectuar el pago al respectivo fondo, de los porcentajes de cotización que debió realizar como empleador, y, en lo que atañe a los aportes a salud, los mismos no son susceptibles de devolución, no por la consideración de estar sometidos a la figura prescriptiva sino por su naturaleza y finalidad.

Finalmente, habrá de negarse la pretensión relacionada con las diferencias salariales deprecadas, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva Se confirmará en todo lo demás la sentencia impugnada, en cuanto declaró la prescripción de las prestaciones sociales causadas con anterioridad al 27 de diciembre de 2011. Condena en costas Esta Subsección en providencia con ponencia del Magistrado William Hernández Gómez28 sentó posición sobre la condena en costas en vigencia del CPACA, en aquella oportunidad se determinó el criterio objetivo-valorativo para la imposición de condena en costas por lo siguiente: a) El legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio «subjetivo» –CCA- a uno «objetivo valorativo» –CPACA- b) Se concluye que es «objetivo» porque en toda sentencia se «dispondrá» sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. c) Sin embargo, se le califica de «valorativo» porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada 28 Al respecto ver sentencias de 7 de abril de 2016, Expedientes: 4492-2013, Actor: María del Rosario Mendoza Parra y 1291-2014, Actor: José Francisco Guerrero Bardi. 27 Radicación: 66001-23-33-000-2017-00524-01 (0518-2021) Demandante: Viviana Marcela Echeverry Largo dentro del proceso.

Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes. d) La cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de los sujetos procesales, pues varía según sea la parte vencida el empleador, el trabajador o el jubilado, estos últimos más vulnerables y generalmente de escasos recursos, así como la complejidad e intensidad de la participación procesal (Acuerdo núm. 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura). e) Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas, por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por éstas. f) La liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho), la hará el despacho de primera o única instancia, tal y como lo indica el CGP29, previa elaboración del secretario y aprobación del respectivo funcionario judicial. g) Procede condena en costas tanto en primera como en segunda instancia. Por tanto, y en ese hilo argumentativo, en el presente caso la Subsección se abstendrá de condenar en costas dado que ambas partes presentaron recurso de apelación y algunos de los argumentos expuestos prosperaron.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda, Subsección A administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Adicionar un el ordinal 2 BIS a la sentencia proferida el 18 de octubre de 2019, por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda interpuesta por la señora Viviana Marcela Echeverry Largo contra del municipio de Pereira para declarar la relación laboral ente las partes en los siguientes períodos: 18 de abril de 2011 hasta el 13 de noviembre de 2011, del 28 de noviembre de 2011 al 27 de diciembre de 2011, del 27 de marzo de 2012 al 26de julio de 2012, del 16 de agosto de 2012 al 30 de diciembre de 2012, del 5 de febrero de 2013 al 4 de julio de 2013, del 1 de agosto de 2013 al 30 de diciembre del 2013, del 18 de enero de 2014 al 1 de septiembre del 2014, del 18 de septiembre de 2014 al 30 de diciembre de 2014, del 27 de enero de 2015 al 11 de diciembre de 2015 y del 15 de diciembre de 2015 hasta el 29 de diciembre de 2015.

Segundo: modificar el ordinal cuarto el cual quedará así: «4. Como consecuencia de la declaración anterior y a título de restablecimiento del derecho, SE CONDENA al MUNICIPIO DE PEREIRA, a pagar a favor de la demandante Viviana Marcela Echeverry Largo, las prestaciones sociales incluidas las vacaciones, cesantías, intereses a las cesantías y primas legales a que haya lugar, dejadas de percibir en virtud de los contratos de prestación de servicios suscritos en 29 «Artículo 366.

Liquidación. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas: […]» 28 Radicación: 66001-23-33-000-2017-00524-01 (0518-2021) Demandante: Viviana Marcela Echeverry Largo el tiempo trascurrido entre el 27 de marzo de 2012 y el 29 de diciembre de 2015, tomando como base los honorarios contractuales derivados de los contratos de prestación de servicios correspondientes a los períodos en los cuales se demostró la existencia de la relación laboral, atendiendo la prescripción parcial declarada y de acuerdo con los parámetros consignados en las consideraciones de esta sentencia.» Tercero: Revocar el ordinal sexto de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.

Cuarto: Negar el reconocimiento de las diferencias salariales deprecadas, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva. Quinto: Confirmar en todo lo demás la sentencia impugnada. Sexto: Sin condena en costas en esta instancia Séptimo: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes en la plataforma del Consejo de Estado denominada «SAMAI».

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente