Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., veintidós (22) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Radicación: 11001-03-15-000-2024-00427-00 Accionante: ALIRYS MARÍA JARABA GUTIÉRREZ Accionado: CONSEJO DE ESTADO - SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN "A" Referencia: ACCIÓN DE TUTELA – MORA JUDICIAL – Se niegan las pretensiones de la acción de amparo.
Sentencia de primera instancia La Sala decide la acción de tutela presentada por la señora Alirys María Jaraba Gutiérrez contra el Consejo de Estado - Sección Segunda - Subsección “A”. I. LA SOLICITUD DE TUTELA 1. La señora Alirys María Jaraba Gutiérrez solicitó el amparo de su derecho fundamental al debido proceso, cuya vulneración le atribuyó a la Sección Segunda Subsección “A” del Consejo de Estado, con ocasión de la presunta mora judicial por no haberse dictado sentencia dentro de la solicitud de extensión de jurisprudencia con radicado número 11001-03-25-000-2019-00313-00.
II.
HECHOS Y RAZONES DE LA TUTELA 2. De conformidad con lo planteado en el escrito de amparo, los hechos y razones que motivan el ejercicio de la acción de tutela se contraen, en síntesis, a lo siguiente: 2.1. Manifestó que el 23 de abril de 2019 presentó la solicitud de extensión de jurisprudencia núm. 11001-03-25-000-2019-00313-00 (2047-2019), en contra de la Nación - Ministerio de Educación - Secretaría de Educación Departamental del Magdalena, la cual versa sobre “[…] el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el no reconocimiento y pago oportuno de las cesantías, con sustento en lo establecido en la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006 […]”. 2 Radicación: 11001-03-15-000-2024-00427-00 Accionante: Alirys María Jaraba Gutiérrez 2.2.
Indicó que dicha solicitud fue asignada a la Sección Segunda - Subsección “A” del Consejo de Estado y la última actuación es del 17 de noviembre de 2022. 2.3. Manifestó que, pese a que el 5 de octubre de 2023, presentó escrito solicitando impulso procesal, a la fecha de la presentación de esta acción de tutela, no se ha proferido decisión de fondo.
III. PRETENSIONES 3. La parte accionante formuló la siguiente pretensión: "[…] Que por lo anteriormente expuesto respetuosamente solicito se declare la violación al derecho fundamental al debido proceso y a la mora judicial injustificada y como consecuencia de la anterior declaración se resuelva de fondo la extensión de jurisprudencia solicitada por la suscrita […]".
IV. TRÁMITE DE LA TUTELA 4. Mediante auto de 2 de febrero de 2024, el Despacho a cargo de la sustanciación del proceso admitió la presente acción de tutela. Asimismo, se vinculó en calidad de tercero con interés directo en el resultado del proceso al Departamento del Magdalena - Secretaría de Educación, a la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, a la sociedad Fiduprevisora S.A., y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.
V. INTERVENCIONES 5. Una vez efectuadas las notificaciones a la autoridad judicial accionada y a las autoridades vinculadas, se allegaron los siguientes informes: 5.1. La Nación - Ministerio de Educación Nacional solicitó su desvinculación de la presente acción de tutela, por cuanto no era el llamado a dar cumplimiento a la pretensión del accionante. 5.2.
El Departamento del Magdalena solicitó su desvinculación del presente proceso de acción de tutela porque los hechos u omisiones constitutivas de la vulneración de los derechos fundamentales de la accionante no le eran atribuibles a dicha entidad. 5.3. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado manifestó que de la situación fáctica narrada en el escrito de tutela no se observa acción u omisión atribuible a esa agencia, motivo por el cual, solicitó su desvinculación del trámite de tutela. 3 Radicación: 11001-03-15-000-2024-00427-00 Accionante: Alirys María Jaraba Gutiérrez 5.4.
La Sección Segunda Subsección A del Consejo de Estado informó sobre el trámite efectuado en la solicitud de extensión de jurisprudencia núm. 11001-03-25- 000-2019-00313-00 y manifestó que la tardanza en la decisión obedece a la congestión judicial, dado que a la fecha tiene “[…] 1600 procesos al despacho, de los cuales 768 están para fallo y desde la fecha de ingreso al despacho del proceso objeto de la litis hay mas de 318 asuntos pendientes por decisión de fondo, ingresados con anterioridad al proceso de la accionante […]”. 5.5.
La sociedad Fiduprevisora S.A como vocera del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – FOMAG, refirió que carece de legitimación en la causa por pasiva, motivo por el cual solicita su desvinculación. VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA VI.1. Competencia de la Sala 6. Esta Sala de Decisión es competente para conocer de la presente acción de tutela, de conformidad con lo establecido en el Decreto Ley núm. 2591 de 19 de noviembre de 19911, en concordancia con el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto núm. 1069 de 26 de mayo de 20152, modificado por el artículo 1º del Decreto núm. 333 de 6 de abril de 20213, y el artículo 13 del Acuerdo núm. 080 de 12 de marzo de 20194.
VI.2. De las solicitudes de desvinculación 7. La Sala advierte que, previamente a la definición de los problemas jurídicos que se habrán de resolver, resulta necesario pronunciarse respecto de las solicitudes de desvinculación procesal presentadas por el Departamento del Magdalena, la Nación - Ministerio de Educación Nacional, la sociedad Fiduprevisora S.A. y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 8.
Respecto de la legitimación en la causa por pasiva en procesos de tutela, la Corte Constitucional en la sentencia T - 1001 de 20065 señaló lo siguiente: "[…] En relación con la falta de legitimidad por pasiva, esta Corporación en la Sentencia T-416/97 M.P. José Gregorio Hernández, dijo lo siguiente: “2.1. La legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del actor y las razones de la oposición por el demandado, mediante sentencia favorable o desfavorable.
En resumen, la legitimación en la 1 "Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política". 2 "Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho". 3 "Por la cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela". 4 Por el cual se expide el Reglamento Interno del Consejo de Estado. 5 Corte Constitucional, sentencia T-1412872 de 30 de noviembre de 2006, M.P. Jaime Araújo Rentería. 4 Radicación: 11001-03-15-000-2024-00427-00 Accionante: Alirys María Jaraba Gutiérrez causa es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso.
(…). Si bien la tutela se establece por la Constitución como un proceso preferente y sumario, con ello no se quiso consagrar un instrumento judicial carente de garantías procesales, en donde la brevedad y celeridad procesal sirvan de excusa para desconocer los derechos de las partes o de los terceros, de manera que en dicho proceso, como en cualquier otro, el juez debe lograr que la actuación se surta sin vulnerar los principios de legalidad y contradicción […]".
(Negrilla fuera del texto) 9. Así las cosas, teniendo en cuenta que el Departamento del Magdalena, la Nación - Ministerio de Educación Nacional, la sociedad Fiduprevisora S.A. y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado son parte dentro de la solicitud de extensión de la jurisprudencia objeto de la presente tutela, la Sala considera que a éstas entidades sí les asiste el interés jurídico para ser vinculadas en esta acción constitucional, razón por la cual se denegarán las solicitudes de desvinculación elevadas, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. VI.3.
Problemas jurídicos 10. Teniendo en cuenta la situación fáctica planteada, la Sala debe establecer lo siguiente: a) Si en el presente asunto se cumplen los requisitos de procedencia de la acción de tutela. Y, si ello es así, se deberá: b) Determinar si la Sección Segunda Subsección A del Consejo de Estado vulneró el derecho fundamental al debido proceso invocado por la accionante al, presuntamente, haber incurrido en mora judicial dentro de la solicitud de extensión de la jurisprudencia con radicado número 11001-03-25-000-2019- 00313-00. 11.
Con el fin de resolver tales interrogantes resulta pertinente pronunciarse de manera previa sobre: (i) los presupuestos para que se configure la mora judicial en el interior de los procesos judiciales; para posteriormente (ii) resolver el caso concreto. VI.4. Los presupuestos para que se configure la mora judicial en el interior de los procesos judiciales 12.
La Corte Constitucional ha definido la mora judicial como un "[…] fenómeno multicausal y estructural […]"6, que se presenta en razón al "[…] alto número de 6 Corte Constitucional. Sala Primera de Revisión. sentencia T-186 de 2017, M.P. María Victoria Calle Correa; 28 de marzo de 2017. 5 Radicación: 11001-03-15-000-2024-00427-00 Accionante: Alirys María Jaraba Gutiérrez procesos en curso, los engorrosos diligenciamientos y la consiguiente congestión judicial […]"7. 13.
En atención al sistemático incumplimiento de los términos procesales, la jurisprudencia de la Corte Constitucional, sin desconocer las circunstancias en las que se desarrolla la función judicial en Colombia, ha reconocido que en determinados eventos la mora judicial vulnera gravemente "[…] los derechos fundamentales como el debido proceso y el acceso a la administración de justicia, que la carta política expresamente consagra, exige y trata de proteger […]".8 14.
Sobre el particular, la Corte Constitucional en sentencia T-186 de 28 de marzo de 20179 precisó lo siguiente: "[…] [P]ara definir la existencia de una lesión de los derechos fundamentales ante el retardo judicial, se requería valorar la razonabilidad del plazo y el carácter injustificado del incumplimiento, estableciendo que sí se da una mora lesiva del ordenamiento cuando se presenta: (i) el incumplimiento de los términos judiciales, (ii) el desbordamiento del plazo razonable, lo que implicaba valorar la complejidad del asunto, la actividad procesal del interesado, la conducta de la autoridad competente y la situación global del procedimiento, y (iii) la falta de motivo o justificación razonable de la demora.
Advirtió, además, que (iv) el funcionario incumplido debía demostrar el agotamiento de todos los medios posibles para evitar el detrimento de las garantías de acceso a la administración de justicia y debido proceso, concluyendo que: (…) [L]a mora judicial se justifica cuando: -Se está ante asuntos de alta complejidad en los que se demuestra de manera integral una diligencia razonable del juez que los atiende, -Se constata la existencia de problemas estructurales, de exceso de carga laboral u otras circunstancias que pueden ser catalogadas como imprevisibles e ineludibles.
Por el contrario, se considera que la mora es injustificada en aquellos eventos en los que se comprueba que el funcionario no ha sido diligente y su comportamiento ha obedecido a una omisión sistemática de sus deberes.”10 13.5. En la providencia T-230 de 2013, que abordó un caso de presunta mora judicial injustificada por parte de la Corte Suprema de Justicia – Sala de Casación Laboral dentro de un proceso ordinario que tenía por objeto el reconocimiento de una sustitución pensional, la Sala afirmó que tal fenómeno, contrario a los derechos fundamentales y debido proceso, se evidencia cuando: (i) se presenta un incumplimiento de los términos señalados en la ley para 7 Corte Constitucional.
Sala Sexta de Revisión. Exp. T-2302967. Sentencia T-1019 de 2010. M.P. Nilson Pinilla Pinilla; 9 de diciembre de 2010. 8 Ibidem. 9 Corte Constitucional. Sala Primera de Revisión. Exp. acumulados T-5896866 y T-5915213, M.P. María Victoria Calle Correa; 28 de marzo de 2017. 10 "En esta providencia prosperó la acción constitucional invocada, por considerarse que en la providencia judicial atacada la autoridad no había valorado que la mora en la que había incurrido el sancionado se encontraba justificada". 6 Radicación: 11001-03-15-000-2024-00427-00 Accionante: Alirys María Jaraba Gutiérrez adelantar alguna actuación judicial;
(ii) no existe un motivo razonable que justifique dicha demora, como lo es la congestión judicial o el volumen de trabajo; y (iii) la tardanza es imputable a la omisión en el cumplimiento de funciones por parte de una autoridad judicial. Precisó la Sala, además, que ante casos de mora judicial injustificada, la acción de tutela era procedente cuando (1) se cumpliera el requisito de subsidiariedad y (2) se acreditara la existencia de un perjuicio irremediable, advirtiendo que, (iii) el remedio, consistente en la alteración del turno era, excepcional (…). 13.6.
Reiterando de manera importante el anterior precedente, la Sala Plena de la Corte Constitucional en la sentencia SU-394 de 201611, destacó que el derecho al debido proceso en un plazo razonable, por desconocimiento del término, es objeto de amparo constitucional cuando quiera que (i) se incurre en mora judicial injustificada y (ii) se está ante un caso en el que puede materializarse un daño que genera perjuicios no subsanables.
La mora judicial injustificada, precisó, se presenta cuando quiera que (i) existe un incumplimiento objetivo del plazo judicial, (ii) no existe un motivo razonable que justifique la dilación; y, (iii) la tardanza sea imputable a la falta de diligencia y omisión sistemática de los deberes del funcionario judicial […]". (Negrilla fuera del texto) 15.
De acuerdo con lo transcrito, para que se estructure una violación del debido proceso y al acceso a la administración de justicia por la falta de resolución oportuna del asunto sometido al conocimiento de un servidor judicial resulta imprescindible analizar: (i) el volumen de trabajo y el nivel de congestión judicial de la respectiva dependencia;
(ii) el desarrollo y cumplimiento de las funciones del cargo; (iii) la complejidad del caso sometido a decisión judicial, y (iv) el cumplimiento por las partes de sus deberes de impulso procesal12. VI.5. El caso concreto 16. La señora Alirys María Jaraba Gutiérrez solicitó el amparo de su derecho fundamental al debido proceso, cuya vulneración le atribuyó a la Sección Segunda Subsección “A” del Consejo de Estado, con ocasión de la presunta mora judicial por no haberse dictado sentencia dentro de la solicitud de extensión de jurisprudencia con radicado número 11001-03-25-000-2019-00313-00. 17.
Retomando lo señalado en el acápite VI.4 de esta providencia, se pone de relieve que para la configuración de una mora judicial se requiere que se estructure un elemento objetivo, consistente en el incumplimiento o vencimiento del término judicial, y de un elemento subjetivo que consiste en la «[…] falta de diligencia y omisión sistemática de los deberes del funcionario judicial […]». 18.
Ahora bien, con el propósito de determinar si en el trámite de la solicitud de extensión de la jurisprudencia con radicado núm. 11001-03-25-000-2019-00313-00 11 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 12 Corte Constitucional. Sentencia T-220 de 22 de marzo 2007. M.P.: Marco Gerardo Monroy Cabra. 7 Radicación: 11001-03-15-000-2024-00427-00 Accionante: Alirys María Jaraba Gutiérrez se cumplió con el elemento objetivo de la mora judicial, es decir, con el incumplimiento del término judicial, la Sala estima necesario referirse a las diferentes actuaciones que se han surtido en el decurso de la referida petición, las cuales según la información que obra en el aplicativo web SAMAI son las siguientes: i) El 23 de abril de 2019 fue radicado y asignado por reparto a la Subsección "A" de la Sección Segunda del Consejo de Estado la solicitud de extensión de jurisprudencia promovida por la accionante. ii) El 17 de septiembre de 2020 se profirió auto de trámite, a través del cual se requirió a la Secretaría de Educación del Magdalena para que informara si había dado o no respuesta a la solicitud de extensión allí presentada, con el fin de tener certeza en el conteo del término de caducidad. iii) Una vez allegada la respuesta al requerimiento, el 19 de marzo de 2021, el expediente ingresó al despacho. iv) El 13 de mayo de 2021 se inadmitió la solicitud, ya que la accionante no actuó a través de apoderado judicial. v) El 9 de agosto de 2021 el expediente ingresó al despacho. vi) El 3 de febrero de 2022, se profirió auto por el cual se corrió traslado de la solicitud de extensión a la entidad convocada, al agente del Ministerio Publico y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, para que se pronunciaran al respecto. vii) El 31 de mayo de 2022 ingresó al despacho. viii) El 28 de julio de 2022, por auto de trámite, se dispuso notificar personalmente, del auto admisorio, a la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. ix) El 17 de noviembre de 2022 ingresó el expediente al despacho. 19.
Verificadas las distintas actuaciones que se han adelantado en el interior de la solicitud de extensión de la jurisprudencia, para esta Sección es dable concluir que, en efecto, desde el pasado 17 de noviembre de 2022 la solicitud se encuentra al despacho pendiente de ser resuelta. 20. Sin embargo, la Sala destaca que, de acuerdo con el informe rendido por el magistrado a cargo de la sustanciación de la solicitud objeto de esta acción, que: (i) a la fecha se encuentran 1600 procesos al despacho, de los cuales (ii) 768 procesos están para fallo, y iii) existen 318 expedientes pendientes de proferir sentencia que ingresaron de manera previa al expediente objeto de la presente tutela. 8 Radicación: 11001-03-15-000-2024-00427-00 Accionante: Alirys María Jaraba Gutiérrez 21.
Conforme a lo expuesto, la Sección considera que en el caso sub examine no se observa que la entidad accionada hubiese sido negligente en la resolución de la solicitud de extensión de la jurisprudencia; sino que existe una justificación válida por la que no se ha dictado sentencia13, adicionalmente la demandante no acreditó ninguna circunstancia que justifique prelación legal de conformidad con lo señalado en el artículo 63 A de la Ley 270 de 7 de marzo de 199614, adicionado por el artículo 1615 de la Ley 1285 de 22 de enero de 200916. 22.
Así las cosas, la Sala negará las pretensiones de esta acción de tutela. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: NEGAR las solicitudes de desvinculación presentadas por el Departamento del Magdalena, la Nación - Ministerio de Educación Nacional, la sociedad Fiduprevisora S.A. y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la acción de tutela, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
CUARTO: En caso de no ser impugnada esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. 13 Ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 17 de noviembre de 2023.
Exp. núm. 05001-23-33-000-2023-00943-01 y Sentencia del 30 de noviembre de 2023. Exp. núm. 13001-23-33-000-2023- 00339-01. 14 “Estatutaria de la Administración de Justicia”. 15 "ARTÍCULO 63A. DEL ORDEN Y PRELACIÓN DE TURNOS. adicionado por el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009. Cuando existan razones de seguridad nacional o para prevenir la afectación grave del patrimonio nacional, o en el caso de graves violaciones de los derechos humanos, o de crímenes de lesa humanidad, o de asuntos de especial trascendencia social, las Salas Especializadas de la Corte Suprema de Justicia, las Salas, Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado, la Sala Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura o la Corte Constitucional, señalarán la clase de procesos que deberán ser tramitados y fallados preferentemente.
Dicha actuación también podrá ser solicitada por el Procurador General de la Nación" 16 “Por medio de la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia.” 9 Radicación: 11001-03-15-000-2024-00427-00 Accionante: Alirys María Jaraba Gutiérrez
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado Presidente OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.