Radicado: 05001-23-33-000-2014-00906-01 (62066) Demandante: John Jairo Covaleda Úsuga y otros CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Magistrado ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D.C., veintitrés (23) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Radicado número: 05001-23-33-000-2014-00906-01 (62066) Demandante: John Jairo Covaleda Úsuga y otros Demandados: Nación – Rama Judicial y Fiscalía General de la Nación Medio de control: Reparación directa Tema 1: Daños causados en el ejercicio de la administración de justicia. Subtema 1.1.
Vinculación a proceso penal. Subtema 1.2. Medida de aseguramiento no privativa de la libertad. Subtema 1.3. Falta de demostración del daño antijurídico. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Segunda de Decisión Oral, el veinticuatro (24) de mayo de dos mil dieciocho (2018), que negó las pretensiones de la demanda.
I. SÍNTESIS John Jairo Covaleda Úsuga fue vinculado a un proceso penal por la probable comisión de los delitos de peculado por apropiación y de falsedad ideológica en documento público. El Juzgado Segundo Penal del Circuito de Apartadó dictó fallo absolutorio, proveído que fue confirmado por el Tribunal Superior de Antioquia. A juicio de la parte actora, la vinculación del señor Covaleda Úsuga al proceso penal les causó un daño antijurídico, ya que las entidades demandadas vulneraron su derecho a la honra y al buen nombre y le impusieron medidas restrictivas, tales como: prohibición de salir del país, limitación para enajenar sus bienes y deber de informar algún cambio de domicilio.
II.
ANTECEDENTES 2.1. La demanda John Jairo Covaleda Úsuga y Libia Alexandra Mejía Velásquez, en nombre propio y en representación de la menor María Camila Covaleda Mejía, presentaron demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa, el veintidós (22) de mayo de dos mil catorce (2014)1, con la que pretenden que esta jurisdicción profiera sentencia de condena a cargo de la Nación – Rama Judicial y de la Nación – Fiscalía General de la Nación con ocasión de los perjuicios causados con la vinculación del señor Covaleda Úsuga a la investigación penal adelantada por los delitos de peculado por apropiación, de contrato sin cumplimiento de requisitos legales y de falsedad ideológica en documento público. 1 Escrito de demanda, f. 111 a 154, c. 1 2 Radicado: 05001-23-33-000-2014-00906-01 (62066) Demandante: John Jairo Covaleda Úsuga y otros Como fundamento de sus súplicas, afirmaron que la Fiscalía General de la Nación inició una investigación penal en contra de Claret Escalante, John Jairo Covaleda Úsuga, José Alber Lemos Lozano y Jonan Alexis Cerquera, con motivo de la denuncia instaurada por unos concejales del municipio de Carepa – Antioquia.
Aseguraron que, el veintiuno (21) de agosto de dos mil nueve (2009), fue llevada a cabo la audiencia de que trata el artículo 286 de la Ley 906 de 2004, diligencia en la que adquirieron la calidad de imputados y les impusieron la prohibición de salir del país, de cambiar de domicilio sin previo aviso y de negociar sus bienes por el término de seis (6) meses.
Explicaron que, agotadas las etapas procesales pertinentes, el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Apartadó profirió fallo absolutorio, decisión que fue confirmada por el Tribunal Superior de Antioquia – Sala Penal. En criterio de los demandantes, la injusta vinculación del señor Covaleda Úsuga a la causa penal les ocasionó perjuicios materiales e inmateriales. 2.2.
Trámite procesal relevante en primera instancia 2.2.1. La demanda fue admitida por el Tribunal Administrativo de Antioquia mediante auto del veinte (20) de junio de dos mil catorce (2014)2, que fue notificado a las entidades accionadas3. 2.2.2. La Nación – Rama Judicial4, en su contestación a la demanda, manifestó que las autoridades judiciales que conocieron el asunto objeto de análisis en este contencioso actuaron con plena observancia de la ley, de las garantías fundamentales del indiciado y de conformidad con las evidencias físicas y los elementos materiales probatorios entregados por la Fiscalía General de la Nación. 2.2.3.
La Nación – Fiscalía General de la Nación 5 se pronunció extemporáneamente. 2.2.4. Una vez practicadas las pruebas decretadas y, en consideración a que el despacho decidió prescindir de la audiencia de alegaciones y juzgamiento, de acuerdo con lo establecido en el inciso primero del artículo 181 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el a quo declaró cerrado el periodo probatorio y corrió6 traslado a las partes para que presentaran por escrito sus alegatos y al Ministerio Público para que rindiera concepto.
En esta oportunidad presentaron alegatos la parte actora7 y la Nación – Rama Judicial8, en los que reiteraron sus respectivas posturas frente a los hechos. El Ministerio Público guardó silencio. 2.3. La sentencia recurrida El Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Segunda de Decisión Oral, en sentencia del veinticuatro (24) de mayo de dos mil dieciocho (2018), negó las pretensiones de la demanda. 2 Auto de admisión, f. 156, c. 1. 3 Constancias de notificación personal, f. 164 a 181, c. 4. 4 Escrito de contestación, Nación - Rama Judicial, f. 183 a 192, c. 1. 5 Escrito de contestación, Nación -Fiscalía General de la Nación, f. 208 a 222, c. 1. 6 Auto de traslado para alegar, f, 310, c. 1. 7 Alegatos de conclusión en primera instancia, parte demandante, f. 313 a 332, c. 1. 8 Alegatos de conclusión en primera instancia, Rama Judicial, f. 333 a 336, c. 1. 3 Radicado: 05001-23-33-000-2014-00906-01 (62066) Demandante: John Jairo Covaleda Úsuga y otros Consideró que la parte actora no logró demostrar que las actuaciones de la Fiscalía General de la Nación, del Juzgado Segundo Penal del Circuito de Apartadó o del Tribunal Superior de Antioquia – Sala de Decisión Penal hubieran sido contrarias a derecho o carentes de justificación. Por el contrario, encontró que, en el curso del proceso penal seguido contra el aquí demandante, la conducta de aquellas estuvo ajustada a lo que prescribe el ordenamiento jurídico.
Finalmente, destacó que, aun cuando la parte demandante aportó copias de diferentes contratos de prestación de servicios celebrados entre el Municipio de Carepa y el señor John Jairo Covaleda Úsuga, dichos documentos no eran prueba del daño antijurídico. 2.4. El recurso de apelación La parte actora interpuso recurso de apelación, en el que solicitó la revocación de la sentencia de primera instancia9.
Sostuvo que probó en este contencioso que: (i) la Fiscalía General de la Nación no realizó una investigación integral previa para corroborar la ejecución de las obras; y (ii) la falta de antijuridicidad material de la conducta, declarada en el proceso penal respecto de la configuración de los delitos, por el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Apartadó, confirmada en segunda instancia por el Tribunal Superior de Antioquia, demostró la falla en la prestación del servicio de la administración de justicia por la falta de diligencia en el adelantamiento de la investigación penal en contra de John Jairo Covaleda, sin tener pruebas que lo incriminaran.
Argumentó que la responsabilidad de las entidades demandadas se encuentra plenamente demostrada, “pues ambas influyeron en los hechos que desencadenaron el error judicial que llevó a imponer en contra del señor John Jairo Covaleda Úsuga, medidas que afectaron su movilidad, como la prohibición de salir del país, no cambiar de domicilio sin aviso y prohibición de enajenar bienes por 6 meses, medidas estas dentro del marco de la vinculación a un proceso penal que le debió ser ajeno según la conclusión del mismo, pues sencillamente el hecho no existió”. 2.5.
Trámite relevante en segunda instancia El despacho sustanciador, en auto del veintidós (22) de octubre de dos mil dieciocho (2018)10, admitió el recurso de apelación formulado por la parte demandante. Más adelante, en proveído del diecinueve (19) de febrero de dos mil diecinueve (2019)11, corrió traslado para que las partes presentaran alegatos de conclusión y el Ministerio Público rindiera su concepto.
La Nación – Fiscalía General de la Nación12 utilizó esta oportunidad para indicar que no se encuentran los elementos necesarios para la configuración de una falla en el servicio, pues la Fiscalía no incurrió en conducta omisiva alguna durante el ejercicio de la etapa instructiva del proceso penal. La actora13 reiteró que se configuró una falla en el servicio de administración de justicia, al vincular al señor Covaleda Úsuga a una investigación penal sin tener pruebas en su contra. 9 Recurso de apelación, parte actora, f. 356 a 361, c. ppal. 10 Auto que admite recurso de apelación, f. 369, c. ppal. 11 Auto de traslado, f. 373, c. ppal. 12 Alegatos de conclusión, segunda instancia, Nación-Fiscalía General de la Nación, f. 375 a 379, c. ppal. 13 Alegatos de conclusión, segunda instancia, parte actora, f. 394 a 397, c. ppal. 4 Radicado: 05001-23-33-000-2014-00906-01 (62066) Demandante: John Jairo Covaleda Úsuga y otros III.
PROBLEMA JURÍDICO En atención a los argumentos de inconformidad expuestos en el recurso de apelación, constitutivo del marco de juzgamiento de la segunda instancia, y siempre y cuando se encuentren satisfechos los presupuestos procesales ineludibles para poder descender al fondo del asunto, la Sala resolverá el siguiente problema jurídico: ¿Está probado que la vinculación de John Jairo Covaleda Úsuga al proceso penal adelantado por los delitos de peculado por apropiación y de falsedad ideológica en documento público, causa que culminó con sentencia absolutoria, y la imposición de medidas no privativas de la libertad ocasionaron a los actores un daño susceptible de reparación? Si la respuesta a esta pregunta es afirmativa, deberá establecer si la parte demandante probó los perjuicios cuya reparación pretende.
Y, si ello fuere así, procederá a su tasación de conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación. IV. CONSIDERACIONES 4.1. Sobre los presupuestos de la sentencia de mérito La Sala resolverá el problema atinente al fondo del litigio, habida consideración de la competencia que le asiste para ello, por tratarse de un proceso con vocación de segunda instancia14, y que supera la cuantía15 exigida en el artículo 15216 de la Ley 1437 de 2011; así como del oportuno ejercicio que del medio de control hizo la parte demandante, ya que presentó la solicitud de conciliación prejudicial el veintiuno (21) de marzo de dos mil catorce (2014), la cual fue declarada fallida el trece (13) de mayo siguiente17, y la demanda fue presentada el veintidós (22) de mayo de dos mil catorce (2014), esto es, dentro de los dos (2) años posteriores al día siguiente al doce (12) de abril de dos mil doce (2012), fecha de la ejecutoria de la providencia en la que el Tribunal Superior de Antioquia confirmó la sentencia absolutoria del demandante.
La decisión tendrá alcance respecto de los demandantes John Jairo Covaleda Úsuga, Libia Alexandra Mejía Velásquez y María Camila Covaleda Mejía, que están legitimados en la causa por activa, en tanto está acreditado que el primero fue vinculado a un proceso penal adelantado por el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Apartadó, y las últimas demostraron su parentesco con el acusado18.
En lo que atañe al extremo pasivo de la litis, está legitimada en la causa la Nación, en cuya representación acuden la Fiscalía General de la Nación y la Rama Judicial, por ser esos los organismos que intervinieron en la actuación que la parte actora considera le generó un daño antijurídico. 14 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
“Artículo 150. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos (…)”. 15 En el presente asunto, la demanda se presentó en el año 2014, año en el que el salario mínimo fue fijado en $616.000.
Por lo tanto, los 500 salarios mínimos equivalían a $308.000.000, lo que es superado por el monto solicitado en la demanda, fijado en $397.491.500. 16 “Artículo 152. Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: […] 6. De los de reparación directa, inclusive aquellos provenientes de la acción u omisión de los agentes judiciales, cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes”. 17 De acuerdo con la constancia suscrita por el Procurador 32 Judicial II para asuntos Administrativos (folio 108, cuaderno 1). 18 Registro civil del matrimonio entre John Jairo Covaleda Úsuga y Libia Alexandra Mejía Velásquez, y registro civil de nacimiento de María Camila Covaleda Mejía, f. 3 y 6, 1. 5 Radicado: 05001-23-33-000-2014-00906-01 (62066) Demandante: John Jairo Covaleda Úsuga y otros 4.2.
Sobre el problema jurídico El artículo 90 de la Constitución Política de Colombia establece que el Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos causados por la acción u omisión de las autoridades públicas. Así, para que se configure la responsabilidad patrimonial del Estado, deben concurrir dos (2) presupuestos: (i) un daño antijurídico y (ii) su imputación al Estado por la acción u omisión de autoridades públicas.
El daño antijurídico es la lesión injustificada a un interés protegido por el ordenamiento, es decir, toda afectación que no está amparada por la ley o el derecho19, que contraría el orden legal20 o que está desprovista de una causa que la justifique21. Dicho daño debe ser cierto, real, determinado o determinable e indemnizable, so pena de configurarse como eventual e hipotético22. 4.2.1.
En el presente asunto, los demandantes aluden a la causación de diversos daños, a saber: (i) menoscabo patrimonial; (ii) daño al buen nombre y a la honra; (iii) restricción a la libertad derivada de la prohibición de salir del país, de cambiar de domicilio sin aviso previo y de negociar sus bienes por el término de seis (6) meses; y (iv) daño moral.
Aquellos, a juicio de la parte actora, sobrevinieron con ocasión de la vinculación al proceso penal adelantado en contra de John Jairo Covaleda Úsuga, causa que culminó con sentencia absolutoria. 4.2.2. En lo que respecta a las restricciones para salir del país o cambiar de domicilio, la Sala ha considerado que el daño antijurídico recae sobre la libertad de locomoción que tienen las personas y no se configura con la simple prescripción de la medida, sino que debe acreditarse la afectación efectiva frente a la víctima en particular.
Por ejemplo, en sentencia del veintiséis (26) de abril de dos mil diecisiete (2017), refirió que debe demostrarse que con dichas limitaciones “se hubiera materializado una afectación efectiva de la libre locomoción”, entre otras, acreditando que tenía la necesidad de salir del país o que su vida personal o profesional le demandara viajar al exterior con alta frecuencia; carga que no honraron los demandantes en este asunto para dar por cierto el daño reclamado.
Frente al detrimento patrimonial y a los daños morales y a la honra, no puede pasarse por alto que la orfandad probatoria impide tenerlos por acreditados. El simple aserto incluido en la demanda no es suficiente, sino que requiere ser corroborado con las pruebas debidamente decretadas y aportadas en el curso del medio de control. Los únicos elementos que podrían servir de sustento para comprobar la existencia de los mentados daños son los testimonios rendidos en la etapa correspondiente y los contratos suscritos entre el señor Covaleda Úsuga y el Municipio de Carepa, sin embargo, aquellas, por sí solas, no son idóneas. 19 Entre otras: Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Tercera, sentencia del dos (2) de marzo de dos mil (2000), radicación número 11945 20 Cfr. De Cupis, Adriano. Teoría General de la Responsabilidad.
Traducido por Ángel Martínez Sarrión. 2ª ed. Barcelona: Bosch Casa Editorial S.A. 1975. Pág. 90. 21 Entre otras: Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Tercera, sentencias del once (11) de noviembre de mil novecientos noventa y nueve (1999) y del veintisiete (27) de enero de dos mil (2000), radicación números 11499 y 10867, respectivamente. 22 Entre otras: Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Tercera – Subsección A, sentencia del catorce (14) de septiembre de dos mil diecisiete (2017), radicación número 20001-23-31-000- 2010-00355-01;
Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Tercera – Subsección B, sentencia del siete (7) de septiembre de dos mil veinte (2020), radicación número 13001-23-31-000-2010- 00080-01; y Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Tercera – Subsección C, sentencia del veintiséis (26) de abril de dos mil diecisiete (2017), radicación número 73001-23-31-000-2008- 00655-01. 6 Radicado: 05001-23-33-000-2014-00906-01 (62066) Demandante: John Jairo Covaleda Úsuga y otros Por un lado, si bien los testimonios narran que el señor Covaleda Úsuga tuvo problemas personales, económicos y familiares con ocasión del proceso penal adelantado en su contra, dichas manifestaciones, además de que fueron planteadas de manera general, sin exponer los pormenores de la ciencia de su dicho, no encuentran respaldo en otro medio probatorio que obre en el expediente, falencia que impide que sus versiones puedan ser contrastadas para determinar su veracidad; y, por otro, los contratos dan cuenta de los honorarios percibidos por el señor Covaleda Úsuga en los años dos mil ocho (2008) y dos mil nueve (2009), pero nada revelan sobre la época posterior a la vinculación al trámite judicial.
Los negocios jurídicos celebrados no constatan que su actividad económica se vio afectada por las actuaciones de los organismos demandados ni la afirmación consistente en que “no pudo volver a ejercer al servicio del citado municipio [Carepa] ni de otros, pues quién o qué ente público iba a querer contratar una obra pública con alguien acusado de peculado por apropiación y falsedad ideológica en documento público, lo que lo privó de sus ingresos profesionales mínimos para su sostenimiento y el de su familia”. 4.2.3.
Como quedo visto, los actores no probaron la existencia de daño y menos aun su antijuridicidad, por las razones que se pasan a exponer: La jurisprudencia23 ha dejado sentado que corresponde a la Fiscalía General de la Nación la investigación de los delitos y el ejercicio de la acción penal, cuando las circunstancias fácticas indiquen la comisión de un delito, conforme a los artículos 25024 de la Constitución y 2325 de la Ley 270 de 1996.
A su vez, la Ley 906 de 2004, vigente para el momento de los hechos, atribuye a la Fiscalía General de la Nación la función de "investigar y acusar a los presuntos responsables de haber cometido un delito"26. Como correlato a las obligaciones constitucionales y legales de la Fiscalía General de la Nación, que debe acatar con arreglo a los artículos 427 y 628 de la Constitución, y atendiendo al deber de los sujetos procesales de colaborar con la administración de justicia29, esta Corporación30 ha dicho que el proceso penal es una carga pública 23 Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Tercera, sentencias del cuatro (4) de diciembre de dos mil seis (2006), del veintiséis (26) de abril de dos mil diecisiete (2017) y del once (11) de marzo, del veintinueve (29) de abril y del treinta (30) de septiembre de dos mil diecinueve (2019), expedientes 13168,41326, 55518, 47496 y 43938, respectivamente; y Corte Constitucional, Sentencia T-342 de 2022, fundamento jurídico 121. 24 “Artículo 250.
Corresponde a la Fiscalía General de la Nación, de oficio o mediante denuncia o querella, investigar los delitos y acusar a los presuntos infractores ante los juzgados y tribunales competentes. (…)”. 25 “Artículo 23. Corresponde a la Fiscalía General de la Nación, de oficio, mediante denuncia o querella, por petición del Procurador General de la Nación, del Defensor del Pueblo o por informe de funcionario público, investigar los delitos, declarar precluidas las investigaciones realizadas, calificar mediante acusación o preclusión y sustentar la acusación de los presuntos infractores ante los juzgados y tribunales competentes, excepto los delitos cometidos por miembros de la fuerza pública en servicio activo y en relación con el mismo servicio”. 26 “Artículo 114.
Atribuciones. La Fiscalía General de la Nación, para el cumplimiento de sus funciones constitucionales y legales, tiene las siguientes atribuciones: 1. Investigar y acusar a los presuntos responsables de haber cometido un delito”. 27 “Artículo 4. (…) Es deber de los nacionales y de los extranjeros en Colombia acatar la Constitución y las leyes, y respetar y obedecer a las autoridades”. 28 “Artículo 6.
Los particulares solo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones”. 29 Constitución Política de Colombia. “Artículo 95. La calidad de colombiano enaltece a todos los miembros de la comunidad nacional.
Todos están en el deber de engrandecerla y dignificarla. El ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en esta Constitución implica responsabilidades. Toda persona está obligada a cumplir la Constitución y las leyes. Son deberes de la persona y del ciudadano: (…) 7. Colaborar para el buen funcionamiento de la administración de la justicia. (…)”. 30 Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Tercera, sentencias del cuatro (4) de diciembre de dos mil seis (2006), del veintiséis (26) de abril de dos mil diecisiete (2017) y del once (11) de marzo, del veintinueve (29) de abril y del treinta (30) de septiembre de dos mil diecinueve (2019), expedientes 13168,41326, 55518, 47496 y 43938 7 Radicado: 05001-23-33-000-2014-00906-01 (62066) Demandante: John Jairo Covaleda Úsuga y otros que todo ciudadano tiene el deber de asumir, “salvo en aquellos casos en que de este hecho se deriven daños significativos que ameriten una indemnización por parte del Estado y no configuren meras molestias bagatelares”31.
Específicamente, por ser relevante para la solución de la controversia, es menester indicar que: (i) al tenor del literal B, numeral 5, del artículo 307 de la Ley 906 de 2004, la prohibición de salir del país, del lugar en el cual reside o del ámbito territorial que fije el juez comporta una medida de aseguramiento no privativa de la libertad, y esta puede ser impuesta, a petición del fiscal, cuando el juez de control de garantías estime suficientes los elementos para soportar la medida y su urgencia;
(ii) de conformidad con el numeral 5 del artículo 140 ibidem, comunicar cualquier cambio de domicilio, residencia, lugar o dirección electrónica informada para recibir las notificaciones o comunicaciones es un deber para todas las partes e intervinientes en el proceso penal; y (iii) para garantizar la indemnización de perjuicios a favor de las posibles víctimas, el artículo 9732 preceptúa que el imputado no podrá enajenar bienes sujetos a registro durante los seis (6) meses siguientes a la formulación de imputación. Luego, en principio, en modo alguno podría afirmarse que los daños cuyo resarcimiento procuran los demandantes tienen carácter antijurídico, en tanto el ejercicio de la acción penal tiene sustento constitucional y legal, así como la imposición de distintas medidas no privativas de la libertad.
No obstante, la estricta coherencia que debe ser observada con la comprensión que se ha hecho del daño antijurídico como aquel quebranto que el titular del patrimonio lesionado no está obligado a soportar, lleva a entender que, en algunas ocasiones, el daño causado con pleno acatamiento de la ley y de la principialistica rectora de la actuación del órgano demandado puede, sin embargo, resultar intrínsecamente injusto.
Por ello, el juicio relativo a la juridicidad del daño no se agota con la verificación de la observancia del actuar acorde a derecho positivo de la autoridad que causó el daño, comprobación que siempre viene necesaria para preservar el sentido correctivo propedéutico que cumple el juicio de responsabilidad estatal aquiliana, sino que debe extenderse al análisis de su conformidad con la justicia. Así lo reclama un correcto entendimiento del artículo 90 de la Constitución Política.
Esa injusticia, tratándose de un litigio que tiene como génesis la vinculación de una persona a un proceso penal y su posterior absolución, no puede determinarse linealmente a partir del resultado absolutorio o equivalente del juicio penal. La Corte Constitucional33 y esta Corporación34, al estudiar asuntos atinentes a privación de la libertad, han expuesto que el juez contencioso administrativo debe definir si la decisión que privó de la libertad a un ciudadano se apartó de los criterios que gobiernan la imposición de medidas preventivas, dado que la sola sentencia absolutoria o la resolución de preclusión no resultan suficientes para declarar la responsabilidad patrimonial del Estado.
Lo anterior, no implica la exigencia ineludible de valorar, en todos los casos, el dolo o la culpa del funcionario que dictó la providencia. Particularmente, el alto tribunal constitucional estableció que: 31 Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Tercera – Subsección C, sentencia del veintiséis (26) de abril de dos mil diecisiete (2017), radicación número 73001-23-31-000-2008-00655-01. 32 Ibidem. 33 Entre otras: Corte Constitucional, Sentencias SU-072 de 2018, T-045 de 2021, SU-363 de 2021, T-342 de 2022 y T-171 de 2023. 34 Entre otras: Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Tercera, sentencia del seis (6) de agosto de dos mil veinte (2020), radicación número 66001-23-31-000-2011-00235-01; y Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Tercera – Subsección C, sentencias del primero (1) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) y del trece (13) de marzo y del veinticuatro (24) de abril de dos mil veinticuatro (2024), radicación números 25000-23-36-000-2013-01519-01, 50001-23-31-000-2010-00577-01 y 25000-23-36-000-2015-01195-01,respectivamente; 8 Radicado: 05001-23-33-000-2014-00906-01 (62066) Demandante: John Jairo Covaleda Úsuga y otros “Determinar, como fórmula rigurosa e inmutable, que cuando sobrevenga la absolución por no haberse desvirtuado la presunción de inocencia –aplicación del principio in dubio pro reo-, o incluso en otros eventos, por ejemplo, cuando no se acreditó el dolo, es decir, operó una atipicidad subjetiva, el Estado debe ser condenado de manera automática, esto es, a partir de un título de imputación objetivo, sin que medie un análisis previo que determine si la decisión a través de la cual se restringió preventivamente la libertad fue inapropiada, irrazonable, desproporcionada o arbitraria, transgrede un precedente constitucional con efecto erga omnes, concretamente la sentencia C-037 de 1996.
Ahora bien, a pesar del criterio aplicado por el juez penal, el juez administrativo deberá establecer si está frente a un caso de duda acerca del valor demostrativo de la prueba recaudada o de su absoluta inexistencia y, en tal caso, elegir, si a ello hubiere lugar, un título de atribución objetiva. (…)”35 (negrillas fuera del texto).
Aunque en este caso no está en discusión la responsabilidad del Estado por una medida de aseguramiento privativa de la libertad física, sino por la apertura de una investigación penal y la imposición de unas medidas de aseguramiento no privativas de la libertad, la Subsección considera que es igualmente aplicable el precedente según el cual es necesario el examen de los criterios que rodearon el decreto de las limitaciones, es decir, la razonabilidad, la proporcionalidad y la legalidad.
No puede ser otra la interpretación de la jurisprudencia, en la medida en que, si esta ha sido enfática al indicar que la sola existencia de una decisión absolutoria dentro del proceso penal no se traduce, de inmediato, en la obligación del Estado de responder por una detención preventiva, menos podría serlo por restricciones menos lesivas de derechos fundamentales. 4.2.3.1.
Revisado el expediente, los medios probatorios únicamente dan cuenta de que: (i) la vinculación del demandante al trámite judicial tuvo como origen una denuncia instaurada por varios concejales del municipio de Carepa, quienes aseguraron que el señor Covaleda Úsuga cometió los delitos de peculado por apropiación y de falsedad ideológica en documento público debido a la falta de ejecución de un contrato de obra pública suscrito con el ente territorial;
(ii) el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Apartadó con Funciones de Conocimiento, en providencia del dieciocho (18) de mayo de dos mil diez (2010), absolvió a John Jairo Covaleda de los cargos por los que había sido acusado; y (iii) el Tribunal Superior de Antioquia – Sala Penal, en sentencia del veintinueve (29) de marzo de dos mil doce (2012), confirmó en su integridad el fallo recurrido.
Estos medios probatorios resultan, sin embargo, insuficientes para juzgar la razonabilidad de las medidas; ni las sentencias dictadas en el curso del proceso penal, ni el disco de registro digital sin información, ni las copias del contrato sobre cuya ejecución gravitaba la investigación penal, permiten establecer si las medidas, que autorizaba el ordenamiento, estuvieron fundamentadas, en el caso concreto, en pruebas debida y razonablemente analizadas36.
Esta Judicatura echa de menos 35 Corte Constitucional, Sentencia SU-072 de 2018. 36 La parte demandante aportó las siguientes pruebas: (i) copia de registro civil de matrimonio de los señores John Jairo Covaleda Úsuga y Libia Alexandra Mejía Velásquez; (ii) copia de registro civil de nacimiento de María Camila Covaleda Mejía; (iii) copia de unos contratos suscritos entre el señor Covaleda Úsuga y el Municipio de Carepa, así como algunos documentos relacionados;
(iv) copia de la orden de asistencia técnica de construcción del dieciocho (18) de julio de dos mil ocho (2008); (v) copia de los fallos de primera y segunda instancia del proceso penal adelantado en contra de John Jairo Covaleda Úsuga y otros; (vi) copia de la tarjeta profesional de ingeniero de John Jairo Covaleda Úsuga; (vii) copia del acta de grado como ingeniero civil de John Jairo Covaleda Úsuga;
(viii) recibo de pago de honorarios profesionales con ocasión del referido proceso penal; (ix) constancia expedida por la Procuraduría Treinta y Dos para Asuntos Administrativos de Medellín; y (x) audios de las audiencias llevadas a cabo en la causa penal (CD que no tiene contenido). Por otro lado, solicitó las siguientes: (i) testimonios de Jimmy Alexander Loaiza Osorio, Alirio García Durán y John Jairo Correa;
(ii) oficiar al Juzgado Segundo Penal del Circuito de Apartadó para que certificara si William Buitrago Diez actuó como 9 Radicado: 05001-23-33-000-2014-00906-01 (62066) Demandante: John Jairo Covaleda Úsuga y otros el aporte íntegro del expediente penal, insumo que hubiera permitido tener un panorama completo y adecuado sobre dicho trámite, pues no basta, para ese propósito, con la remisión a las consideraciones del proveído dictado en un proceso jurisdiccional, ya que las providencias prueban la decisión judicial y las circunstancias procesales, mas no sirven para acreditar los hechos en los que fue fundada37.
En este caso no puede inferir la Sala, de las copias traídas al proceso, la suficiencia o insuficiencia de la labor investigativa adelantada por la fiscalía, ni prestan mérito esas pruebas para tener por demostrado el aserto de la parte recurrente, según el cual, la absolución del procesado haya tenido por causa la prueba de la falta de antijuridicidad material de la conducta.
De hecho, la sentencia del Tribunal Superior de Antioquia, motivó esa decisión en la duda, así: “(…) desde una perspectiva netamente probatoria, le asistió razón a la primera instancia, al adoptar una sentencia absolutoria, toda vez que si bien es cierto surgen algunos indicios en torno a que el objeto del contrato 102 no se ejecutó, porque pudo suceder que el "otro sí” modificando el objeto no existía, para realizarlo en el “hueco del mocho”, ó que no se hizo por parte del contratista, al que se le pagó sino del propio alcalde, en compañía de otros empleados del municipio, por lo que es factible que la recepción del cheque por parte de Jonnan Alexis Cerquera, obedeciera a ello; sin embargo, no existe prueba concreta, válidamente producida en el juicio (…) que posibilite la convicción más allá de toda duda de la existencia de los delitos de peculado por apropiación y falsedad ideológica, pues, como se ha evidenciado son muchas las dudas que emergen en la actuación (…).
Insístase, no se está significando que los acusados sean inocentes de los cargos formulados por la Fiscalía Queda latente la probabilidad que, efectivamente, hayan concurrido a la realización de los delitos por los que se les convocó a juicio, pero lo único palpable es que dentro de la presente actuación no se logró demostrar, fehacientemente, los presupuestos para que se declare su responsabilidad penal; es decir, se les absolverá es por el margen de duda que los favorece, puesto que se alcanzó a enervar la presunción de inocencia (…)” (negrillas y subraya fuera del texto).
Recuérdese que, en el procedimiento penal, el nivel de certidumbre sobre la responsabilidad del imputado debe incrementarse a medida que avanza el trámite, pasando de la inferencia razonable, al formular la imputación38, a la probabilidad de verdad de la existencia de la conducta delictiva y la autoría o participación del imputado, cuando se acuse39, y, por último, al convencimiento que supere la duda defensor del señor Covaleda Úsuga dentro del proceso penal adelantado en su contra;
(iii) oficiar al Observatorio Laboral y Ocupacional Colombiano del Servicio Nacional de Aprendizaje para que certificara cuál es el lapso de tiempo que, según las estadísticas, una persona requiere en Colombia para conseguir trabajo luego de haber sido absuelto en un proceso penal; y (iv) la indexación y el calculo del lucro cesante consolidado por parte del contador de la Corporación. El a quo decretó: (i) la documentación aportada con la demanda, es decir, aquellos elementos mencionados con anterioridad;
(ii) los testimonios de los señores Loaiza Osorio, García Duran y Correa; y (iii) el oficios dirigido al Juzgado Segundo Penal del Circuito de Apartadó; además, comoquiera que el CD allegado por los actores estaba vacío, requirió a la autoridad judicial antes referida para que aportara los audios. 37 Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Tercera – Subsección C, sentencias del trece (13) de marzo y del diecisiete (17) de junio de dos mil veinticuatro (2024), radicación números 73001- 23-33-000-2019-00165-01 y 25000-23-36-000-2013-00577-01, respectivamente. 38 Ley 906 de 2004.
“Artículo 287.El fiscal hará la imputación fáctica cuando de los elementos materiales probatorios, evidencia física o de la información legalmente obtenida, se pueda inferir razonablemente que el imputado es autor o partícipe del delito que se investiga. De ser procedente, en los términos de este código, el fiscal podrá solicitar ante el juez de control de garantías la imposición de la medida de aseguramiento que corresponda”. 39 Ley 906 de 2004.
“Artículo 336. El fiscal presentará el escrito de acusación ante el juez competente para adelantar el juicio cuando de los elementos materiales probatorios, evidencia física o información legalmente obtenida, se pueda afirmar, con probabilidad de verdad, que la conducta delictiva existió y que el imputado es su autor o partícipe”. 10 Radicado: 05001-23-33-000-2014-00906-01 (62066) Demandante: John Jairo Covaleda Úsuga y otros razonable 40, condición para dictar sentencia condenatoria que sobrepase la presunción de inocencia41.
De suerte que, por regla general, el hecho de ser vinculado a un proceso penal y posteriormente absuelto no comporta necesariamente un daño antijurídico, pues la esencia de un proceso penal es “establecer, más allá de toda duda razonable, si una persona es o no responsable de la comisión de un delito. Es el proceso penal “un instrumento racional encaminado a determinar la posible responsabilidad penal de un individuo, cuya conducta habría injustamente vulnerado uno o varios derechos fundamentales (…) o bienes jurídicos constitucionalmente relevantes (…)”.
(…)” 42; y, como fue dicho en precedencia, asumir el proceso penal se encuentra dentro de las cargas públicas que pesan sobre los asociados como contrapartida razonable de su participación en los beneficios derivados de la satisfacción del interés general. Así las cosas, de conformidad con el artículo 167 del Código General del Proceso, que dispone que “incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen”, como en esta contencioso la parte accionante no cumplió con el deber que le asistía de demostrar el daño antijurídico, la Subsección confirmará la decisión de primera instancia en la que el Tribunal Administrativo de Antioquia negó las súplicas de la demanda.
V. COSTAS El artículo 361 del Código General del Proceso dispone que “las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho”. A su vez, los artículos 365.143 y 36644 ibidem, aplicables por remisión expresa del artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, prescriben que se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación. Su liquidación se realiza, de manera concentrada, por la secretaría del juzgador que haya conocido el proceso en primera instancia, sin embargo, en este escenario corresponde la fijación de las agencias en derecho, de acuerdo con las tarifas fijadas por el Consejo Superior de la Judicatura. 40 Ley 906 de 2004.
“Artículo 372. Las pruebas tienen por fin llevar al conocimiento del juez, más allá de duda razonable, los hechos y circunstancias materia del juicio y los de la responsabilidad penal del acusado, como autor o partícipe”. 41 Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Tercera – Subsección C, sentencia del primero (1) de octubre de dos mil dieciocho (2018), radicación número 44001-23-31-000-2011-00099-01. 42 Corte Constitucional, Sentencia C-387 de 2014. 43 “Artículo 365.
Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.
Además, en los casos especiales previstos en este código. Además, se condenará en costas a quien se le resuelve de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe. (…)”. 44 “Artículo 366. Liquidación. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas: (…) 3.
La liquidación incluirá el valor de los honorarios de auxiliares de la justicia, los demás gastos judiciales hechos por la parte beneficiada con la condena, siempre que aparezcan comprobados, hayan sido útiles y correspondan a actuaciones autorizadas por la ley, y las agencias en derecho que fije el magistrado sustanciador o el juez, aunque se litigue sin apoderado.
(…) 6. Cuando la condena se imponga en la sentencia que resuelva los recursos de casación y revisión o se haga a favor o en contra de un tercero, la liquidación se hará inmediatamente quede ejecutoriada la respectiva providencia o la notificación del auto de obedecimiento al superior, según el caso”. 11 Radicado: 05001-23-33-000-2014-00906-01 (62066) Demandante: John Jairo Covaleda Úsuga y otros Bajo tales supuestos, la Sala condenará en costas a la parte actora dado que sus pretensiones fueron despachadas en forma desfavorable.
El Tribunal Administrativo de Antioquia deberá efectuar la correspondiente liquidación y tasación, debiendo considerar que en esta instancia se fijarán agencias en derecho por el 0.1% del valor total de las pretensiones 45 negadas a favor de la parte demandada, de conformidad con las tarifas establecidas en el numeral 3.1.3. del artículo sexto46 del Acuerdo 1887 de 200347, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, el veinticuatro (24) de mayo de dos mil dieciocho (2018), por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: CONDÉNASE en costas de esta instancia a la demandante, que serán liquidadas de manera concentrada por el Tribunal Administrativo de Antioquia de acuerdo con el artículo 366 del Código General del Proceso, teniéndose en cuenta la fijación de agencias en derecho a favor de la parte demandada por la suma de 0.1% de las pretensiones.
TERCERO: Ejecutoriado este proveído, ENVÍESE el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo, previas las anotaciones de rigor. Cópiese, notifíquese y cúmplase NICOLAS YEPES CORRALES Magistrado Firmado electrónicamente VF JCDB 45 La demanda estimó la cuantía en $397.491.500. 46 “Artículo sexto. Tarifas. Fijas las siguientes tarifas de agencias en derecho: (…) III.
Contencioso Administrativo. 3.1.3. Segunda instancia. (…) Con cuantía: Hasta el cinco por ciento (5%) del valor de las pretensiones reconocidas o negadas en la sentencia”. 47 “Por el cual se establecen las tarifas de agencias en derecho”. JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado Firmado electrónicamente WILLIAM BARRERA MUÑOZ Magistrado Firmado electrónicamente