Radicado: 11001031500020250057900 Demandante: Patrimonio Autónomo PAP Fiduprevisora S. A. CONSEJO DE ESTADO PRESIDENCIA Bogotá, D.C., veinte (20) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS Radicación: 11001031500020250057900 Demandante: PATRIMONIO AUTÓNOMO PAP FIDUPREVISORA S.A. DEFENSA JURÍDICA EXTINTO DAS Y SU FONDO ROTATORIO1 Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL2 CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS El presidente del Consejo de Estado procede a resolver el conflicto negativo de competencias suscitado entre las secciones Cuarta y Segunda de la Corporación para decidir el recurso de apelación interpuesto por Fiduprevisora S. A., contra la providencia del 9 de febrero de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho3 consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo4, formulado en contra de las Resoluciones RDP 000521 del 10 de enero del 2018, que reliquidó una pensión de vejez en cumplimiento de un fallo judicial y RDP 17743 del 4 de agosto del 2020, por medio de la cual se rechazaron los recursos interpuestos por extemporáneos y se modificó el artículo noveno de la resolución recurrida.
Lo anterior, con fundamento en los siguientes: I.
ANTECEDENTES 1 En adelante Fiduprevisora S.A. 2 En adelante UGPP 3 Radicado 25000233700020200060101 4 En adelante CPACA Radicado: 11001031500020250057900 Demandante: Patrimonio Autónomo PAP Fiduprevisora S. A. 1. La demanda 1.1. La UGPP, mediante la Resolución RDP 000521 del 10 de enero del 2018, reliquidó la pensión de vejez del señor Fabio Contreras Ayala, en cumplimiento de una sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en la que, entre otras cosas, se ordenó el cobro al Departamento Administrativo de Seguridad Nacional (en adelante DAS) del valor equivalente a $207.901.935, correspondiente a aportes patronales. 1.2.
Mediante las comunicaciones 20190324303752 y 20190324461722, radicadas ante la Fiduprevisora S. A. el 5 y 16 de diciembre de 2019, respectivamente, la UGPP citó al «Patrimonio Autónomo de Defensa Jurídica del DAS y su Fondo Rotatorio, administrado y representado legalmente por la Sociedad Fiduprevisora S.A.», con el fin de notificarle la resolución RDP 000521 del 10 de enero del 2018, la cual fue expedida con fundamento en «fallos de la jurisdicción contencioso administrativa y resoluciones en las que nunca fue llamada ni vinculada» la parte aquí demandante. 1.3.
La Fiduprevisora S. A. conoció la decisión de la UGPP tan solo hasta el 10 de julio de 2020, debido a una «notificación indebida», ya que las comunicaciones fueron dirigidas al DAS, entidad en supresión desde julio del 2014, y enviadas a un correo electrónico de Fiduprevisora S. A., sin contar con la autorización previa exigida por el artículo 4° del Decreto Legislativo 491 del 2020. 1.4.
Por lo anterior, la Fiduprevisora S. A. interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación contra la Resolución RDP 000521 del 10 de enero del 2018, y lo fundamentó en el artículo 72 de la Ley 1437 de 2011, sobre la «falta o irregularidad de las notificaciones». 1.5. La UGPP, mediante Resolución RDP 17743 de 4 de agosto de 2020, rechazó los recursos por extemporáneos y modificó el artículo noveno de la Resolución RDP 0521 de 10 de enero de 2018, para determinar el cobro del aporte patronal a cargo de la Fiduprevisora S. A. 1.6.
En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la Fiduprevisora S. A. demandó las Resoluciones RDP 000521 y RPD 17743 y, como restablecimiento del derecho propuso las siguientes pretensiones: Radicado: 11001031500020250057900 Demandante: Patrimonio Autónomo PAP Fiduprevisora S. A. «SEGUNDA: Que como consecuencia de lo anterior se restablezca el derecho de [Fiduprevisora S.A.], declarando que esta no está obligada a pago alguno por lo cobrado en las resoluciones demandadas.
TERCERA: Que como consecuencia de lo anterior se restablezca el derecho de [Fiduprevisora S.A.], ordenando a la Demandada a que se le restituya a la FIDUPREVISORA S. A. lo que esta haya cancelado por concepto de los actos administrativos demandados. SUBSIDIARIA DE LA TERCERA: En el caso de no haberse realizado pago alguno, declarando que [FIDUPREVISORA S. A.] no está obligada a cancelar las sumas determinadas en los actos demandados.
CUARTA: Que se condene en costas a la entidad demandada. QUINTA: Que se ejecute la sentencia en los términos señalados por el Capítulo VI del Título V del CPACA». 2. Actuaciones procesales La demanda fue formulada ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, quien, mediante sentencia del 9 de febrero de 2023, declaró el incumplimiento del presupuesto procesal de agotamiento de la actuación administrativa y se inhibió para conocer de fondo los cargos de nulidad formulados.
Para el tribunal quedó demostrado que la parte demandante recurrió de manera extemporánea la Resolución RDP000521 del 10 de enero de 2018. Que, en consecuencia, se presentó un indebido agotamiento de la vía administrativa y, por ende, el incumplimiento del requisito previsto en el numeral 2º del artículo 161 del CPACA. Que, por esta razón, no podía analizar de fondo los cargos formulados por la parte actora.
Mediante escrito radicado el 14 de febrero de 2023, la parte demandante interpuso recurso de apelación el cual le correspondió, inicialmente, a la Sección Segunda del Consejo de Estado. Radicado: 11001031500020250057900 Demandante: Patrimonio Autónomo PAP Fiduprevisora S. A. 3. Conflicto de competencias suscitado en el Consejo de Estado 3.1.
Sección Segunda El 27 de junio de 2023, el proceso fue repartido al magistrado de la Sección Segunda, Rafael Francisco Suárez Vargas5. Mediante auto del 15 de febrero de 20246, la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, con ponencia del citado magistrado, ordenó la remisión del asunto a la Sección Cuarta, por considerar que la controversia giraba en torno a la legalidad de actos que exigen el pago de aportes patronales; tema relacionado con contribuciones parafiscales de la protección social, que es materia de conocimiento de dicha sección. Al respecto, precisó que: (i) los actos acusados fueron expedidos en ejercicio de las competencias atribuidas a la UGPP por los artículos 156 de la Ley 1151 de 2007; 1 del Decreto 169 de 2008 y 17 del Decreto 575 de 2013, relacionados con el procedimiento de liquidación y cobro de las contribuciones parafiscales del sistema de protección social;
(ii) los actos demandados, especialmente la Resolución RDP 000521 del 10 de enero de 2018, no solo abordó la reliquidación de la pensión, sino que en su parte resolutiva ordenó el pago de aportes patronales; y (iii) las pretensiones de la demanda están dirigidas exclusivamente a cuestionar la legalidad de los actos administrativos en lo que respecta al pago de los aportes patronales, no frente a la reliquidación de la pensión. 3.2.
Sección Cuarta El 29 de abril de 2024, el proceso fue repartido al magistrado de la Sección Cuarta, Wilson Ramos Girón7, quien, mediante auto del 3 de septiembre de 20258, resolvió remitir el expediente a la Sección Segunda del Consejo de Estado. Lo anterior, con fundamento en que la controversia gira en torno a la nulidad de los actos administrativos mediante los cuales se reliquidó la pensión de jubilación del señor Fabio Contreras Ayala y, en los que, además, se ordenó el cobro de aportes 5 Índice 2 de SAMAI, exp. 25000233700020200060101 6 Índice 7 de SAMAI, exp. 25000233700020200060101 7 Índice 12 de SAMAI, exp. 25000233700020200060101 8 Índice 22 de SAMAI, exp. 25000233700020200060101 Radicado: 11001031500020250057900 Demandante: Patrimonio Autónomo PAP Fiduprevisora S. A. patronales al Patrimonio Autónomo PAP Fiduprevisora S. A. - Defensa jurídica extinto Departamento Administrativo de Seguridad DAS.
El magistrado agregó que los fundamentos de la demanda, relacionados con: (i) la falta de notificación de los actos acusados; (ii) la presunta incompetencia de la fiduciaria para intervenir en el asunto; y (iii) la prescripción de las obligaciones, no se refieren al cobro de aportes parafiscales, sino a materias propias del derecho laboral y pensional, cuya competencia corresponde a la Sección Segunda. 3.3.
Sección Segunda Mediante auto del 16 de enero de 20259, la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, con ponencia del magistrado Luis Eduardo Mesa Nieves (e) remitió el presente proceso a la Presidencia del Consejo de Estado, a fin de que se resuelva el conflicto de competencias suscitado entre las Secciones Segunda y Cuarta, con fundamento en el parágrafo del artículo 110 de la Ley 1437 de 2011.
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia Según lo dispuesto en el parágrafo del artículo 110 de la Ley 1437 de 201110, en concordancia con lo establecido en el parágrafo del artículo 8 del Acuerdo 080 de 201911, le corresponde al presidente del Consejo de Estado resolver los conflictos de competencia que se susciten entre las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo. 2.
Cuestión previa El presente trámite se refiere a la definición de la sección competente para conocer el asunto de la referencia. Sin embargo, en la determinación de dicha competencia, no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama. 9 Índice 31 de SAMAI, exp. 25000233700020200060101 10 Ley 1437 de 2011.
Artículo 110. Integración de la Sala de lo Contencioso administrativo: […] Parágrafo. Es atribución del presidente del Consejo de Estado, resolver los conflictos de competencia entre las secciones de la Sala de lo Contencioso de la corporación. 11 Acuerdo 080 de 2019. Artículo 8. Funciones del presidente: […] Parágrafo. Es atribución del presidente del Consejo de Estado, resolver los conflictos de competencia entre las secciones de la Sala de lo Contencioso de la Corporación. Radicado: 11001031500020250057900 Demandante: Patrimonio Autónomo PAP Fiduprevisora S. A. Las posibles alusiones que se hagan a aspectos propios del caso concreto serán las necesarias para asignar el conocimiento del asunto; no obstante, le corresponde a la sección que sea declarada competente, verificar las situaciones de hecho y de derecho, para arribar a la respectiva decisión de fondo sobre el proceso. 3.
Problema jurídico Corresponde al suscrito presidente dirimir el conflicto negativo de competencias suscitado entre las secciones Cuarta y Segunda del Consejo de Estado, en relación con la competencia para conocer del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del 9 de febrero de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido contra las Resoluciones RDP 000521 del 10 de enero de 2018 y RDP 17743 del 4 de agosto de 2020, mediante las cuales, en su orden, la UGPP reliquidó la pensión de vejez del señor Fabio Contreras Ayala, en cumplimiento de una sentencia judicial, y rechazó los recursos interpuestos contra la primera decisión y la modificó en su artículo noveno, para ordenar el pago de aportes patronales.
Para resolver el conflicto, será preciso establecer si la materia del litigio encuadra dentro del ámbito de competencia funcional asignado a la Sección Cuarta, esto es, si el objeto principal de la controversia lo constituye la legalidad de actos relacionados con la determinación y cobro de contribuciones parafiscales, en este caso, aportes patronales al sistema de seguridad social o, si, por el contrario, el debate involucra aspectos sustanciales del régimen jurídico laboral y pensional del servidor público, lo cual justificaría su conocimiento por parte de la Sección Segunda, especializada en asuntos de función pública, derechos laborales y seguridad social. 4.
Caso concreto Los asuntos que por mandato constitucional (artículo 237) y legal (Leyes 270 de 1996 y 1437 de 2011) son competencia del Consejo de Estado, se asignan entre las secciones de la Corporación atendiendo un criterio de especialización y volumen de trabajo establecido en el Acuerdo 080 de 2019. En ese sentido, el artículo 13 establece: Radicado: 11001031500020250057900 Demandante: Patrimonio Autónomo PAP Fiduprevisora S. A.
ARTÍCULO 13. - DISTRIBUCIÓN DE LOS PROCESOS ENTRE LAS SECCIONES. Para efectos del reparto, los asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: (…) Sección Segunda: 1. Los procesos de simple nulidad de actos administrativos de orden nacional que versen sobre asuntos laborales y de la seguridad social, salvo los relacionados con controversias de carácter parafiscal. 2.
Los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral y de la seguridad social no provenientes de un contrato de trabajo; así como de los asuntos relativos a la nulidad de los actos de nombramiento con pretensión de restablecimiento del derecho o de los que se derive una pretensión de esta naturaleza. 3. El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias de única instancia dictadas por los tribunales administrativos, en asuntos relacionados con la competencia de esta sección. 4.
Los procesos contra los actos de naturaleza laboral expedidos por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. 5. Las acciones de tutela que sean de competencia del Consejo de Estado. Sección Cuarta 1. Los procesos de simple nulidad que versen sobre actos administrativos relacionados con impuestos y contribuciones fiscales y parafiscales, excepto las tasas. 2.
Los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que versen sobre las materias enunciadas en el numeral precedente. 3. Los procesos de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, distintos a los de carácter laboral, relacionados con actos administrativos expedidos por las siguientes entidades: Consejo de Política Económica y Social - Conpes, Superintendencia Financiera de Colombia, Junta Directiva del Banco de la República, Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y Fondo de Garantías de Instituciones Financieras. 4.
Los procesos relacionados con los actos administrativos que se dicten para la enajenación de la participación del Estado en una sociedad o empresa. 5. El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias de única instancia dictadas por los tribunales administrativos, en asuntos relacionados con la competencia de esta sección. 6.
Las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho contra las resoluciones que fallen las excepciones y ordenen llevar adelante la ejecución en los procesos de cobro administrativo. Radicado: 11001031500020250057900 Demandante: Patrimonio Autónomo PAP Fiduprevisora S. A. 7. Las acciones de tutela que sean de competencia del Consejo de Estado.
Se anticipa que la competencia para conocer de la presente demanda corresponde a la Sección Cuarta del Consejo de Estado, con fundamento en las siguientes consideraciones: En este caso, se encuentra acreditado que, mediante sentencia del 9 de febrero de 2017, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca ordenó la reliquidación de la pensión de vejez del señor Fabio Contreras Ayala y dispuso el cobro al Departamento Administrativo de Seguridad DAS de lo adeudado «por concepto de aporte patronal […] por un monto de DOSCIENTOS SIETE MILLONES NOVECIENTOS MIL OCHOCIENTOS TREINTA Y CINCO pesos ($ 207,901,835.00 m/cte)».
En cumplimiento de lo anterior, la UGPP expidió la Resolución RDP 000521 del 10 de enero de 2018, por la cual dio cumplimiento a lo ordenado judicialmente. Posteriormente, el 13 de julio de 2020, el Patrimonio Autónomo de Defensa Jurídica del DAS y su Fondo Rotatorio, administrado y representado legalmente por la Sociedad Fiduprevisora S. A., interpuso recurso de reposición y, en subsidio, apelación contra el artículo noveno de dicho acto.
Sin embargo, estos fueron rechazados por la UGPP por Resolución RDP 17743 del 4 de agosto de 2020, al considerarlos extemporáneos. Cabe resaltar que las pretensiones de la parte actora se concretan en cuestionar la legalidad del artículo noveno de la Resolución RDP 000521, modificado por Resolución 017743 del 4 de agosto de 2020, en el que se precisó que el obligado al pago es el «PATROMINIO AUTÓNOMO PAP FIDUPREVISORA S.A. DEFENSA JURÍDICA EXTINTO DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO – D.A.S.» El texto literal de dicho artículo confirma que el eje central del litigio no es la reliquidación pensional, sino la determinación y cobro de aportes patronales como contribución parafiscal, como se advierte a continuación: «(…)
ARTÍCULO NOVENO: Envíese copia de la presente resolución al área competente para que efectúe los trámites pertinentes al cobro de lo adeudado por concepto de aporte patronal por PATROMINIO AUTÓNOMO PAP FIDUPREVISORA S.A. DEFENSA JURÍDICA EXTINTO DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO – D.A.S., por un monto de DOSCIENTOS SIETE MILLONES NOVECIENTOS MIL OCHOCIENTOS TREINTA Y CINCO pesos ($207,901,835.00 m/cte), a quienes se les notificará del contenido el Radicado: 11001031500020250057900 Demandante: Patrimonio Autónomo PAP Fiduprevisora S. A. presente artículo informándoles que contra el mismo proceden los recursos de reposición y apelación ante LA SUBDIRECTORA DE DETERMINACIÓN DE DERECHOS PENSIONALES.
De estos recursos podrán hacerse uso dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación, manifestando por escrito las razones de inconformidad, según el C.P.A.C.A. Lo anterior, sin perjuicio de que con posterioridad se determine que se adeudan valores adicionales o superiores por el referido concepto, o se establezca que la suma indicada debe ser objeto de la aplicación de algún tipo de actualización o ajuste en su valor, y en consecuencia se deba proceder a adelantar su cobro.
Igualmente, la Subdirección de Nómina tendrá especial cuidado en deducir los valores previamente ordenados y descontados en actos administrativos anteriores por el mismo concepto.» En efecto, de la revisión del anterior numeral, se puede advertir que la UGPP, en ejercicio de su función de fiscalización y recaudo, determinó la obligación por concepto de aporte patronal (aportes parafiscales) a cargo de la demandada y, además, ordenó enviar copia para que se surtiera el trámite pertinente para el cobro de lo adeudado.
Por lo tanto, es claro que la controversia está relacionada con asuntos de carácter parafiscal de conocimiento de la Sección Cuarta, no está destinada a cuestionar el reconocimiento o modificación del derecho pensional del señor Contreras Ayala. En este punto, resulta pertinente indicar que el objeto del litigio antes descrito no se ve afectado por los argumentos de la demanda relacionados con la supuesta falta de notificación o la extemporaneidad de los recursos como lo advierte la demandante pues, al margen de que se trate de una controversia fiscal o laboral, lo alegado por la actora se sustenta en una irregularidad de carácter procedimental que no tiene el alcance de delimitar la naturaleza del asunto.
Efectivamente, la UGPP actuó dentro del marco de las competencias que le fueron atribuidas por el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, el artículo 1° del Decreto 169 de 2008 y el artículo 17 del Decreto 575 de 2013, en relación con el procedimiento de fiscalización, determinación y cobro de aportes al Sistema de la Protección Social. Por lo tanto, conforme con el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019, el conocimiento de este asunto es competencia de la Sección Cuarta por el criterio de especialidad pues conforme con ese precepto esta sección conoce de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho en los que se cuestionan actos administrativos vinculados con asuntos tributarios o parafiscales.
Radicado: 11001031500020250057900 Demandante: Patrimonio Autónomo PAP Fiduprevisora S. A. Adicionalmente, resulta pertinente mencionar que la jurisprudencia de la Sección Cuarta ha sido consistente en señalar que las actuaciones administrativas de la UGPP dirigidas a la determinación y cobro de aportes parafiscales al Sistema de Seguridad Social son de su competencia, incluso, cuando dichos actos se profieren en cumplimiento de fallos judiciales relacionados con el régimen pensional.
Como antecedentes relevantes, se destaca el proceso con radicado 25000-23-37- 000-2018-00680-01 (27761), interpuesto por la Contraloría General de la República contra la UGPP12, donde la Sección Cuarta estudió la legalidad y motivación de los actos administrativos que, en cumplimiento de una sentencia, ordenaban no solo la reliquidación de la pensión, sino también el pago de aportes pensionales adeudados por la entidad empleadora.
De igual forma, en el proceso 25000-23-37-000-2019-00472-01 (27667), instaurado por la E.S.E. Hospital San Rafael de Tunja contra la UGPP13, la Sección Cuarta asumió el conocimiento del litigio pese a que su origen era una sentencia judicial que ordenaba la reliquidación de una pensión. La razón de fondo se centró en el debate jurídico sobre la legalidad de la resolución expedida por la UGPP, específicamente, sobre factores salariales no incluidos en los aportes pensionales correspondiente.
En la misma línea, el proceso 25000-23-37-000-2020-00125-01 (28714) 14, con las mismas partes procesales, reafirma el criterio de competencia de la Sección Cuarta, al asumir el estudio de legalidad de actos administrativos proferidos por la UGPP, aun cuando estos se originaban en una sentencia que ordenó la reliquidación pensional, al advertir que lo discutido era la legalidad de la resolución con relación a los factores salariales sobre los que no se realizaron los correspondientes aportes pensionales por parte de la empleadora.
Esta línea jurisprudencial evidencia que, cuando el objeto de la demanda consiste en controvertir los actos administrativos mediante los cuales se da cumplimiento a una orden judicial para el cobro de contribuciones parafiscales, específicamente, aportes patronales, se está dentro del ámbito funcional de la Sección Cuarta del Consejo de Estado.
Por lo tanto, el conocimiento del presente asunto debe ser asumido por esta sección, conforme a su especialidad y a la normativa y jurisprudencia aplicables. 12 Sentencia del 9 de noviembre de 2023. C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello 13 Sentencia del 25 de abril de 2024. C.P. Milton Chaves García 14 Sentencia del 31 de octubre de 2024.
C.P. Wilson Ramos Girón (e) Radicado: 11001031500020250057900 Demandante: Patrimonio Autónomo PAP Fiduprevisora S. A. En mérito de lo expuesto, el presidente del Consejo de Estado
RESUELVE
PRIMERO: DIRÍMASE el conflicto negativo de competencias puesto a consideración de este despacho, en el sentido de asignar la competencia a la Sección Cuarta.
SEGUNDO: Una vez ejecutoriada esta providencia, REMITIR el expediente a la Secretaría de la Sección Cuarta de esta Corporación para que continúe el trámite al que haya lugar.
TERCERO: COMUNICAR la presente decisión a la Sección Segunda del Consejo de Estado. NOTÍFIQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente del Consejo de Estado