11001031500020230766500 — Consejo de Estado

w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D. C. veintiuno (21) de marzo de dos mil veinticuatro (2024). Referencia: Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2023-07665-00 Accionante: Rosa María Anillo Calderón y otros Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar Tema: Acción de tutela contra providencia judicial por la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, confianza legítima, reparación integral, igualdad y dignidad.

Conteo de la caducidad del medio de control de reparación directa en casos de desplazamiento forzado. Decisión: Se accede a las pretensiones de la demanda por la modulación de los efectos de la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020, proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado. FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA I.

ANTECEDENTES La Subsección decide la acción de tutela presentada por las señoras Rosa María Anillo Calderón y Ana Victoria Cudris Torres y por los señores Miguel Eduardo Caro Villegas y David Manuel Tapias Días, actuando a nombre propio, en contra del Tribunal Administrativo de Bolívar, por la presunta vulneración de derechos fundamentales ocurrida con ocasión de la expedición de la providencia del 17 de marzo del 2023 proferida dentro del proceso con radicado núm. 13001-33-33- 011-2017-00127-01.

HECHOS La parte accionante presentó medio de control de reparación directa en contra de la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional – Ejército Nacional – Armada Nacional y del municipio de San Juan Nepomuceno, Bolívar con el fin que se les declarara patrimonial y administrativamente responsables por los perjuicios causados por el desplazamiento forzado y desalojo masivo y definitivo del que fueron víctimas en el corregimiento de San Agustín del citado municipio.

El proceso correspondió al Juzgado Décimo Primero Administrativo del Circuito de Cartagena que, por medio de sentencia del 7 de julio de 2020, negó las pretensiones de la demanda. Contra dicha decisión se presentó recurso de apelación, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Bolívar que, a través de providencia del 17 de marzo de 2023, revocó lo fallado en primera instancia y, en su lugar, declaró probada la excepción de caducidad de la acción. Considera que con la decisión dictada dentro del proceso ordinario se incurrió en un defecto procedimental, un defecto fáctico y un desconocimiento del precedente fijado por la Corte Constitucional, según la cual cuando se trata de delitos de lesa humanidad se debe flexibilizar el requisito de la caducidad, así como la carga probatoria para efectos de estudiar una posible falla en el servicio y el daño que se configura por el desplazamiento forzado. 2.

PRETENSIONES La parte accionante solicita: «PRIMERO: Que se nos amparen nuestros derechos fundamentales: DEBIDO PROCESO, ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA, CONFIANZA LEGITIMA, REPARACION INTEGRAL, LA IGUALDAD, LA DIGNIDAD, SUJETOS DE ESPECIAL PROTECCION CONSTITUCIONAL, defraudados por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLIVAR, en la sentencia judicial N°.008 del 17 de marzo de 2023, QUE MODIFICÓ LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Y EN SU ORDEN DECLARÓ PROBADA LA EXCEPCIÓN DE CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL.

ACCIÓN DE T UTEL A Radicado: 11001-03-15-000-2023-07665-00 Accionante: Rosa María Anillo Calderón y otros w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 SEGUNDO: Que, como consecuencia del amparo tutelar, se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLIVAR, anular la sentencia de segunda instancia número 008 del 17 de marzo de 2023, y en su lugar se emita una nueva sentencia, considerando todos los elementos probatorios que obran en el expediente, aplicando lo dicho por la CORTE CONSTITUCIONAL, en sentencia T-117/22, para lo cual deberá ejercer una flexibilización de la carga probatoria, para establecer si existe la responsabilidad de las demandadas, en el DAÑO, por el desplazamiento de los demandantes, del corregimiento de SAN AGUSTIN, municipio de San Juan Nepomuceno». 3.

INFORMES La acción de tutela fue admitida mediante auto del 15 de enero de 2024, a través del cual se ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Bolívar como accionado y a la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional – Ejército Nacional – Armada Nacional y al municipio de San Juan Nepomuceno como terceros interesados en las resultas del proceso. 3.1.

El Tribunal Administrativo de Bolívar allegó el expediente contentivo del medio de control de reparación directa con radicado núm. 13001-33-33-011- 2017-00127-01. 3.2. La Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional solicitó que se nieguen las pretensiones de la demanda por no existir vulneración alguna de derechos fundamentales.

Expuso que no existe una amenaza o perjuicio inminente que amerite el uso de la tutela como un mecanismo para acceder al reconocimiento de lo solicitado por los demandantes, máxime cuando se debatió a través de otras vías de protección jurisdiccional idóneas para resolver la litis propuesta en la presente acción. Señala que el proceso controvertido “comporta el acaecimiento del fenómeno jurídico de la caducidad”, situación que torna inviable la intervención del juez constitucional, toda vez que convertiría el trámite de tutela en una tercera instancia ajena al proceso contencioso, tal y como lo ha indicado la Corte Constitucional en su sentencia T-285 de 2013.

ACCIÓN DE T UTEL A Radicado: 11001-03-15-000-2023-07665-00 Accionante: Rosa María Anillo Calderón y otros w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala de Subsección es competente para resolver el asunto de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 2591 de 1991 y demás normas concordantes. 2.

Problema jurídico De conformidad con lo expuesto, la Sala de Subsección considera que el problema jurídico se circunscribe a establecer si el Tribunal Administrativo de Bolívar, con la expedición de la sentencia del 17 de marzo de 2023, incurrió en un defecto procedimental, un defecto fáctico y un desconocimiento del precedente y, por consiguiente, en la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, confianza legítima, igualdad y dignidad de la parte accionante.

Previamente a lo anterior se deberá determinar la procedencia de la acción de tutela contra la providencia judicial cuestionada. 3. Procedencia de la acción de tutela La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política de Colombia de 1991 y desarrollada por los decretos 2591 de 1991, 306 de 1992 y 1382 de 2000 y fue creada para proteger los derechos constitucionales fundamentales de las personas, cuando éstos sean vulnerados o amenazados por parte de las autoridades o por particulares en los casos expresamente señalados en el primer decreto anotado, siempre y cuando no se disponga de otro medio de defensa judicial para hacer valer tales derechos; por ello se puede afirmar que aquella tiene el carácter de residual o subsidiaria, es decir, entra a operar cuando no exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

ACCIÓN DE T UTEL A Radicado: 11001-03-15-000-2023-07665-00 Accionante: Rosa María Anillo Calderón y otros w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 De igual forma, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional vigente, es posible acudir al recurso de amparo para obtener la protección material de los derechos fundamentales, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados por decisiones judiciales.

Ello, en atención a que el ejercicio de la judicatura como cualquier rama del poder en el Estado democrático, supone la absoluta sujeción a los valores, principios y derechos que la propia Constitución establece, y en esa perspectiva, cualquier autoridad investida de la potestad de administrar justicia, es susceptible de ser controlada a través de ese mecanismo constitucional cuando desborda los límites que la Carta le impone.

Ahora bien, siendo la tutela una acción de carácter excepcional y residual, supone el cumplimiento de ciertas exigencias por parte de quien pretende la protección de sus derechos, en tanto que el ejercicio natural de la jurisdicción se inscribe dentro de procedimientos destinados a la eficacia de los mismos y en esa medida las controversias que allí surjan, son subsanables en el contexto del proceso.

De ahí que la Corte Constitucional estructurara después de años de elaboración jurisprudencial, los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, que tienen como sano propósito garantizar el delicado equilibrio entre el principio de seguridad jurídica, la autonomía e independencia de los jueces para interpretar la ley y la necesidad de asegurar la vigencia efectiva de los derechos constitucionales fundamentales.

Los presupuestos generales responden al carácter subsidiario de la tutela y por lo mismo deben cumplirse en cualquier evento para su interposición, como son: (i) que el asunto que esté sometido a estudio sea de evidente relevancia constitucional; (ii) Que en el proceso se hayan agotado todos los medios de defensa, tanto ordinarios como extraordinarios que se encuentren al alcance de quien demande el amparo, salvo, claro está, que se busque evitar un perjuicio irremediable;

(iii) que la presentación de la acción cumpla con el requisito de inmediatez; (iv) que la irregularidad procesal devenga en sustancial: cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.;

(v) que se identifique la situación ACCIÓN DE T UTEL A Radicado: 11001-03-15-000-2023-07665-00 Accionante: Rosa María Anillo Calderón y otros w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 fáctica que devino en la vulneración de derechos; y (vi) que no se trate sentencias de tutela. 3.1.

En el presente asunto, la Sala advierte que la pretensión de amparo constitucional cumple con los requisitos generales diseñados por la jurisprudencia, que habilitan su interposición. 3.1.1. En efecto, esta Sala considera que los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados se encuentran plenamente individualizados. 3.1.2.

Así mismo se advierte que la providencia objeto de tutela carece de recursos ordinarios y extraordinarios para obtener el amparo constitucional. 3.1.3. Se observa igualmente que la interposición del mecanismo constitucional se dio en un lapso «razonable y proporcionado», pues no han transcurrido más de 6 meses desde la notificación de la última providencia cuestionada. 3.1.4.

El asunto a resolver es de marcada relevancia constitucional, en la medida que se centra en establecer una posible vulneración iusfundamental como consecuencia del defecto procedimental, fáctico y el desconocimiento del precedente en que presuntamente incurrieron las autoridades judiciales demandadas. Visto lo anterior, la Sala procede a resolver el fondo de la controversia. 4.

Caso concreto La parte accionante aduce un defecto procedimental, un defecto fáctico y un desconocimiento del precedente fijado por la Corte Constitucional para efectos de estudiar la caducidad del medio de control de reparación directa en casos de desplazamiento forzado. Alega que sólo en el trámite de segunda instancia se aplicaron las nuevas reglas de caducidad, decisión que considera contraria a lo ACCIÓN DE T UTEL A Radicado: 11001-03-15-000-2023-07665-00 Accionante: Rosa María Anillo Calderón y otros w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 dicho por el tribunal constitucional, según el cual no se puede trasladar a los demandantes “el peso del cambio de velocidad del precedente judicial” tratándose de asuntos de delitos de lesa humanidad.

Al respecto, de conformidad con los argumentos que fundamentaron la decisión acusada, se advierte que el Tribunal Administrativo de Bolívar planteó la existencia de una posición unificada frente al conteo de la caducidad en relación con los daños originados por la comisión de delitos de lesa humanidad, genocidio y crímenes de guerra cuya participación sea atribuible a agentes del Estado; la cual se estructuró en dos años después de su acaecimiento, conforme lo dispone la Ley 1437 de 2011.

De acuerdo con lo anterior, la autoridad judicial accionada indicó que los hechos victimizantes que dieron lugar al desplazamiento forzado ocurrieron el 12 de mayo de 2004, por lo que la caducidad debía contarse desde el momento en que las víctimas tuvieron conocimiento de la participación de las autoridades estatales en la producción del daño. En ese sentido, dispuso que los demandantes tenían hasta el 13 de mayo de 2006 para acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, sin embargo, la solicitud de conciliación prejudicial fue presentada el 23 de agosto de 2016 y la demanda se radicó el 15 de junio de 2017, es decir, luego de vencidos los plazos legales para acudir a esta jurisdicción. Aunado a ello, pese que el conteo de la caducidad devenía extemporáneo, el Tribunal Administrativo de Bolívar realizó un estudio adicional relacionado con la imposibilidad material para acceder a la jurisdicción contenciosa administrativa que hubiese podido recaer sobre los accionantes por tratarse de un asunto de víctimas de desplazamiento forzado, concluyendo que, de conformidad con los informes de las autoridades competentes1, la situación de orden público en el municipio de San Juan Nepomuceno se reestableció en 2009, por lo que, aun 1 Una certificación expedida por la Brigada de Infantería de Marina No. 01 de la Armada Nacional, en la que se informa que la desarticulación de los grupos armado ilegales de las FARC, ELN y ERP se produjo entre los años de 2007 a 2009, cuando se realizaron las operaciones militares de “Alcatraz” y “Mariscal”.

Igualmente, el Batallón de Infantería de Marina No. 13, precisó que, el 14 de julio de 2005 se llevó a cabo la desmovilización del grupo ilegal de las Autodefensas Unidas de Colombia (AUC). ACCIÓN DE T UTEL A Radicado: 11001-03-15-000-2023-07665-00 Accionante: Rosa María Anillo Calderón y otros w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 flexibilizando el término de la caducidad, la fecha límite para presentar la demanda era 2012.

Así, se fundamentó en lo definido por la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020, proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado, en torno a la caducidad del medio de control de reparación directa, en casos relacionados con delitos de lesa humanidad, crímenes de guerra y cualquier otro asunto en el que se pueda solicitar la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado.

Sin embargo, si bien según dicha posición la caducidad del medio de control de reparación directa debe contabilizarse a partir del momento en que se tiene conocimiento del daño, la autoridad judicial accionada debe centrar su estudio en el análisis de las circunstancias particulares del caso concreto2, y, teniendo en cuenta que la sentencia de unificación de la Sección Tercera no moduló sus efectos, se entiende que opera hacia el futuro, por lo que el Tribunal Administrativo de Bolívar debió dar aplicación a la jurisprudencia vigente para el momento de la interposición de la demanda.

Lo anterior, con base en asuntos similares en los que esta Sala de Subsección3 ha tenido en cuenta la fecha de la presentación del medio de control para efectos de verificar la aplicabilidad del citado precedente, por lo que no puede desconocerse que para 20174 el criterio mayoritario de la Sección Tercera del Consejo de Estado establecía la improcedencia del fenómeno jurídico de la caducidad para ser aplicado a las acciones de reparación directa con pretensiones indemnizatorias formuladas con ocasión de crímenes de lesa humanidad, genocidios y otras violaciones graves de los derechos humanos. En la providencia de la referencia, esta Sala de Subsección consideró lo siguiente: «[…] 2 Tal y como lo ha sostenido esta Sala de Subsección en casos similares: Consejo de Estado, Sección Segunda - Subsección A, providencia de 7 de julio de 2022.

Radicación número: 11001-03-15-000-2022-02106-01, accionante: GUSTAVO DE JESÚS IDÁRRAGA Y OTROS, demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA. 3 Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A. Sentencia de 7 de julio de 2022. Consejero Ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas. Radicación: 11001 03 15 000 2022 02106 01. 4 El medio de control se interpuso el 15 de junio de 2017.

ACCIÓN DE T UTEL A Radicado: 11001-03-15-000-2023-07665-00 Accionante: Rosa María Anillo Calderón y otros w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 Es claro que para la fecha en que se emitió la providencia del 28 de septiembre de 2021 objeto de censura, ya existía un criterio definido en torno a la caducidad del medio de control de reparación directa, en casos relacionados con delitos de lesa humanidad, crímenes de guerra y cualquier otro asunto en el que se pueda solicitar la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado, contenido en la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020 proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado y, por tanto, puede concluirse prima facie que la autoridad judicial accionada estaba en la obligación de aplicarla dado su carácter vinculante, en términos de lo dispuesto en el artículo 270 del CPACA y en la sentencia C-836 de 2001.

No obstante, en el sub examine debe tomarse en cuenta que, para el año 2018, cuando se procedió a accionar al Estado para efectos de la reparación por responsabilidad patrimonial de la administración, el criterio mayoritario de la Sección Tercera del Consejo de Estado, apuntaba a que no era procedente aplicar el fenómeno jurídico de la caducidad a las acciones de reparación directa con pretensiones indemnizatorias formuladas con ocasión de crímenes de lesa humanidad, genocidios y otras violaciones graves de los derechos humanos, en atención a su naturaleza imprescriptible.

Lo anterior puede corroborarse, entre otras, en las siguientes providencias: i) auto del 17 de septiembre de 20135;ii) sentencia del 7 de septiembre de 20156; iii) auto del 11 de abril de 20167; iv) sentencia del 5 de septiembre de 20168;y v) sentencia del 31 de julio de 20199 en las que, en aplicación al control de convencionalidad, la Sección Tercera del Consejo de Estado no tomó en cuenta la caducidad».

De acuerdo con lo expuesto, se encuentra que el Tribunal Administrativo de Bolívar se limitó a aplicar la sentencia de unificación sin advertir que, al momento de la presentación del medio de control de reparación directa, esta corporación no tenía una posición unificada que fuese aplicable frente a la figura de la caducidad. 5 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, auto del 17 de septiembre de 2013, expediente radicado núm. 25000 23 26 000 2012 00537 01. 6 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 7 de septiembre de 2015, expediente radicado núm. 85001 23 31 000 2010 00178 01 7 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, auto del 11 de abril de 2016, expediente radicado núm.50001 23 31 000 2000 20274 01.

En esta decisión se resolvieron los recursos de apelación interpuestos en tres expedientes acumulados (Nros. 43481, 43626 y 36079), se analizó y decidió de fondo la responsabilidad patrimonial del Estado derivada de los hechos acaecidos el 3, 4 y 5 de agosto de 1998, cuando guerrilleros de las FARC atacaron la Base Militar antinarcóticos con sede Miraflores, Guaviare, donde fueron víctimas los miembros de la fuerza pública que en dicha Toma se configuró una falla en el servicio significándole la condena indudable a la entidad demandada por los daños antijurídicos causadas a soldados 8 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 31 de julio de 2019, expediente radicado núm. 05001 23 33 000 2016 00587-01. 9 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 31 de julio de 2019, expediente radicado núm. 25000 23 36 000 2018 00109

01. ACCIÓN DE T UTEL A Radicado: 11001-03-15-000-2023-07665-00 Accionante: Rosa María Anillo Calderón y otros w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 De esta manera, por tratarse de un caso anterior a la sentencia de unificación de 29 de enero de 2020 proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado, la autoridad accionada debió analizar los hechos y los argumentos presentados en la demanda de reparación directa, así como las demás particularidades de dicho proceso, a fin de tomar una decisión frente al término de caducidad en un caso relacionado con delitos de lesa humanidad.

Por lo anterior, esta Sala de Subsección dejará sin efectos la providencia del 17 de marzo del 2023 proferida dentro del medio de control de reparación directa con radicado núm. 13001-33-33-011-2017-00127-01, en su lugar, le ordenará al Tribunal Administrativo de Bolívar que dicte una nueva decisión en la que se tenga en cuenta lo expuesto en esta providencia. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Amparar los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, confianza legítima, reparación integral, igualdad y dignidad de la parte accionante.

En consecuencia, Segundo: Dejar sin efectos la providencia del 17 de marzo del 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, dentro del medio de control de reparación directa con radicado núm. 13001-33-33-011-2017-00127-01. Tercero: Ordenar al Tribunal Administrativo de Bolívar que, dentro del término de veinte (20) días contados a partir de la ejecutoria de esta providencia, proceda a dictar una nueva decisión en la que se tenga en cuenta lo expuesto en las consideraciones que anteceden.

ACCIÓN DE T UTEL A Radicado: 11001-03-15-000-2023-07665-00 Accionante: Rosa María Anillo Calderón y otros w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 Cuarto: De no ser impugnada, remitir el expediente de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Quinto: Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Con salvamento de voto JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado