CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., diez (10) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Radicado: 52001-23-33-000-2019-00320-01 (0345-2024)1 Demandante: Flor Evelia Castro Jojoa Demandada: Medio de control Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Tema: Reconocimiento de pensión gracia Decisión: Sentencia de segunda instancia La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia de 15 de septiembre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, con condena en costas.
I.
ANTECEDENTES 1. La demanda2. 1.1. Pretensiones. Flor Evelia Castro Jojoa, por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), para solicitar la nulidad de las Resoluciones Nos. RDP 0021558 de 25 de enero, por medio de la cual la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones parafiscales de la Protección Social- UGPP negó el reconocimiento de la pensión gracia y RDP 011830 del 9 de abril, que la confirmó, ambas de 2019. 1 Expediente digital, puede ser consultado en el aplicativo Samai en el siguiente enlace: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=520012333000201900320011100103 2 Folios 1 a 30 2 Numero interno: 0345-2024 Demandante: Flor Evelia Castro de Jojoa Demandada: UGPP A título de restablecimiento del derecho, pidió que se condene a la demandada a reconocer, liquidar y pagar a favor de la actora la pensión gracia de jubilación, al pago de los aumentos anuales que ordena la Ley 71 de 1998, con la actualización de los valores objeto de la condena, de acuerdo con la variación del índice de precios al consumidor y a que se dé cumplimiento a la sentencia en los términos señalados en los artículos 189, 192, 194 y 195 del CPACA.
Los hechos en que se fundan las pretensiones son los siguientes: La demandante informó que nació el 2 de julio de 1962, prestó sus servicios como docente oficial por más de 20 años, con vinculación previa a 1980. Indicó que prestó sus servicios designada por Decreto municipal 01 del 1 de enero de 1980, en el municipio de Puerres, cargo del que tomó posesión el 4 de febrero de 1980 y laboró hasta el 4 de febrero de 2000, como docente con vinculación territorial.
Expuso que, el 18 de junio de 2018, solicitó a la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia, al considerar que reunía todos los requisitos legales, esto es, 50 años de edad, más de 20 años de servicios al magisterio y no haber sido objeto de sanción disciplinaria. Petición negada con los actos administrativos demandados porque no había consolidado el estatus pensional al momento de entrar en vigencia la Ley 91 de 1989. 1.2.
Normas violadas y concepto de violación. De la Constitución Política, los artículos 25, 53. De la Ley 114 de 1913, los artículos 1, 3, y 4. De la Ley 116 de 1928, el artículo 6. La Ley 37 de 1933. Decreto ley 2277 de 1979, los artículos 1, 2, 3 y 5 La Ley 91 de 1989, el artículo 15 3 Numero interno: 0345-2024 Demandante: Flor Evelia Castro de Jojoa Demandada: UGPP La demandante arguyó que, al haberse vinculado a la docencia oficial como profesora nacionalizada con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, le asiste derecho al reconocimiento de la pensión gracia, con fundamento en las precitadas normas. 2.
Contestación de la demanda3. La accionada se opuso a las pretensiones de la demanda. Aseveró que la accionante a 29 de diciembre de 1989, fecha de la expedición de la Ley 91 de 1989, no contaba con los 20 años de servicio oficial como docente, ni la edad y, por tanto, no hay lugar al reconocimiento y pago de la pensión de jubilación solicitada por no haber acreditado el cumplimiento de todos los requisitos para acceder a la pensión gracia antes de dicha fecha.
Como excepciones propuso las que denominó inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales, cobro de lo no debido, prescripción y solicitud oficiosa de excepciones. 3. La sentencia de primera instancia4. El Tribunal Administrativo de Nariño, mediante sentencia proferida el 15 de septiembre de 2023, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, con condena en costas.
En consecuencia, declaró la nulidad de las Resoluciones RDP 002158 del 25 de enero y RDP 011830 de 9 de abril ambos de 2019, que negaron el reconocimiento de la pensión gracia solicitada por la parte actora. Al respecto, dispuso: «[…] SEGUNDO.-En consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, ORDENAR a la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, reconocer a partir del 2 de julio de 2012 a la señora Flor Evelia Castro de Jojoa, identificada con cédula de ciudadanía No. 27.387.180 de Puerres (N), una pensión gracia en cuantía del 3 Expediente digital 4 Folios 516 a 523. 4 Numero interno: 0345-2024 Demandante: Flor Evelia Castro de Jojoa Demandada: UGPP 75% del promedio de todos los factores salariales consagrados en la ley, devengados en el año anterior a la fecha de adquisición del estatus pensional, esto es, el comprendido entre el 2 de julio de 2011 y el 2 de julio de 2012. […]
CUARTO. - DECLARAR que las sumas debidas, anteriores al 18 de junio de 2015, se encuentran PRESCRITAS. En consecuencia, ORDENESE a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, a que cancele a la actora las mesadas pensionales causadas con posterioridad a esa fecha. [ ]».
Consideró que, en el sub-lite, se encuentra debidamente demostrado que se unió al servicio docente antes del 31 de diciembre de 1980 y que toda su vinculación fue con carácter municipal. Añadió que, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, es indiferente el tiempo laborado como docente o como directivo docente, puesto que estos son computables para el reconocimiento de la pensión gracia. De ahí que lo alegado por la parte demandada en cuanto a que la docente tuvo un nuevo nombramiento a partir del año 1992 en el cargo de directora, no es de recibo, puesto que no se trató de una nueva designación sino de un ascenso como directora docente, debido a que en ningún momento se separó del cargo ejercido desde el año 1980.
Precisó que la demandante aportó las pruebas de la calidad de docente territorial en el municipio de Puerres, donde se advierte que laboró desde el 4 de febrero de 1980 hasta el 2 de julio de 2012, fecha en la que cumplió los 50 años de edad, además, carecía de antecedentes disciplinarios. Por consiguiente, es posible reconocer la pensión gracia. 4.
El recurso de apelación5. La demandada solicitó revocar la sentencia de primera instancia. Alegó que, en este caso, al 29 de diciembre de 1989, fecha de expedición de la Ley 91 de 1989, la accionante no contaba con los 20 años de servicio oficial como docente, ni la edad; Por lo tanto, no alcanza a cumplir con los requisitos para 5 Folios 527 a 545. 5 Numero interno: 0345-2024 Demandante: Flor Evelia Castro de Jojoa Demandada: UGPP acceder al reconocimiento, y en ese orden de ideas el a quo no puede pasar por alto dicha situación para el reconocimiento pensional, lo anterior conforme a lo establecido por el numeral 3, artículo 4 de la Ley 114 de 1913.
Además, los documentos que reposan en el expediente administrativo de la demandada no son idóneos para el reconocimiento de la prestación toda vez que, si bien antes se liquidaba la prestación con certificados de FOMAG, a partir del 1 de julio de 2019, se requiere solamente formatos CETIL, lo anterior de acuerdo con el Decreto 726 de 2018.
Indicó que el actuar de la accionada se encuentra ajustado a derecho y no es procedente ordenar el reconocimiento de la pensión gracia, dado que la parte actora no cumple con los requisitos exigidos por la ley, es decir, con los 20 años de servicio en la docencia oficial del orden departamental, municipal o distrital. Solicitó revocar la condena en costas porque es cierto que de acuerdo con el artículo 365 del CGP, en principio, la parte vencida en el proceso tendría que ser condenada, pero este no es un criterio absoluto toda vez que solo habrá lugar a ese escenario cuando en el expediente aparezcan causadas y, siempre y cuando, estén probadas; es decir, se exige como requisito específico para que se impongan que efectivamente se hayan causado y que la parte interesada haya aportado los medios de prueba idóneos que acrediten tal hecho, lo que no ocurrió en este caso. 5.
Alegatos de conclusión Mediante auto del 29 de julio de 20246 el despacho sustanciador admitió el recurso de apelación y precisó que como el asunto del epígrafe se rige por la Ley 2080 de 25 de enero de 2023, de acuerdo con el numeral 4 del artículo 247 del CPACA, modificado por la aludida ley, desde la notificación del auto admisorio, hasta la ejecutoria de dicha providencia, las partes y el agente del 6 Índice 4. 6 Numero interno: 0345-2024 Demandante: Flor Evelia Castro de Jojoa Demandada: UGPP Ministerio Publico podían pronunciarse sobre la alzada.
Las partes y el agente del Ministerio Público guardaron silencio. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA. De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP)7, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 2.
Problema jurídico En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, le corresponde a la Sala establecer si revoca la sentencia del Tribunal Administrativo de Nariño, que accedió parcialmente a las pretensiones. Para el efecto, se analizará si a la accionante le asiste razón jurídica para reclamar de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia por cumplir los requisitos exigidos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan; como lo concluyó el a quo o, por el contrario, carece de fundamento, pues no laboró por lo menos veinte (20) años como maestra con vinculación territorial o nacionalizada en instituciones educativas departamentales, distritales o municipales. 7 «ARTÍCULO 328.
COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia». 7 Numero interno: 0345-2024 Demandante: Flor Evelia Castro de Jojoa Demandada: UGPP Con el propósito de desatar el problema jurídico, se abordarán los siguientes aspectos: 2.1.
Marco normativo y jurisprudencial sobre la pensión gracia; 2.2. Hechos probados; y 2.3. Caso concreto. 2.1. Marco normativo y jurisprudencial sobre la pensión gracia En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.
Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1º de la Ley 114 de 19138 consagró por primera vez la pensión gracia: «Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley».
El numeral 3 del artículo 4 de la citada Ley determina que, para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «[q]ue no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]». De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que recibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 19039, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 192810 amplió el beneficio de la pensión gracia 8 «[Q]ue crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». 9 «[S]obre Instrucción Pública». 10 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». 8 Numero interno: 0345-2024 Demandante: Flor Evelia Castro de Jojoa Demandada: UGPP a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: «Artículo 6º.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección».
Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Nacional de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual11.
La Ley 37 de 193312 tampoco introdujo modificaciones a los presupuestos contenidos en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los profesores que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional, en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 199813, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: «En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.
Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración 11 «Artículo 128.
Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley. Entiéndase por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas». 12 «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». 13 M. P. Carlos Gaviria Díaz. 9 Numero interno: 0345-2024 Demandante: Flor Evelia Castro de Jojoa Demandada: UGPP de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley».
A raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 197514, los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial.
Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2º), respecto de las pensiones, preceptuó: «A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar está a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional».
Las normas trascritas permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la sala plena de esta Corporación en fallo de 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el artículo 15 (numeral 2) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados. 14 «[P]or la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». 10 Numero interno: 0345-2024 Demandante: Flor Evelia Castro de Jojoa Demandada: UGPP En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: «[…] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[…] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. […] 5.
La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[…] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia […] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley».15 Recientemente, la Sección Segunda de esta Colegiatura se ocupó de dilucidar la interpretación aplicable de la letra a del numeral 2 del artículo 15 de la mencionada Ley 91 de 1989, mediante sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2021 de 11 de agosto de 2022, expediente 15001-23-33-000- 2016-00278- 01 (3018-2017), en la que se fijó la siguiente regla en torno al tema, así: «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Lo anotado, al considerar que, como lo coligió la Corte Constitucional, en fallo 15 Expediente S-699 del 26 de agosto de 1997, M. P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 11 Numero interno: 0345-2024 Demandante: Flor Evelia Castro de Jojoa Demandada: UGPP SU-14 de 202016, esa disposición «[…] «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación [después del 29 de diciembre de 1989,] siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989». De acuerdo con las anteriores normativa y jurisprudencia, nótese que en criterio de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado resulta dable conceder la pensión gracia a quien, pese a colmar los requisitos con posterioridad al 29 de diciembre de 1989 (entrada en vigor de la Ley 91 de ese año), sirvió al sector educativo antes del 31 de diciembre de 1980, umbral que precisamente previó el legislador como plazo máximo para iniciar tales labores y, por ende, ser acreedor de esa prestación. En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b, de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 de 17 de febrero de 1999, expuso: «Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1.
De la propia evolución histórico-legislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.
Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales 16 M. P. José Fernando Reyes Cuartas. 12 Numero interno: 0345-2024 Demandante: Flor Evelia Castro de Jojoa Demandada: UGPP correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.
La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.
La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación»17 [se subraya y destaca]. 17 En la sentencia C- 480 de 2000 la Corte reiteró que «por expresa voluntad del legislador la Ley 114 de 1913, continúa teniendo vigencia en el tiempo pese a su derogación por el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, pues, como acaba de verse, el legislador expresamente dispuso que a los docentes “vinculados hasta 31 de diciembre de 1980” que “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos”.
Ello significa, a contrario sensu, que ella no rige para los vinculados a partir del 1º de enero de 1981, pues éstos docentes, “nacionales y nacionalizados”, tendrán derecho “sólo a una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año» (se destaca). La parte en negrillas de la Ley 91 de 1989 no ha sido retirada del orden jurídico. 13 Numero interno: 0345-2024 Demandante: Flor Evelia Castro de Jojoa Demandada: UGPP De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años, en virtud de la naturaleza de su vinculación, y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; cumplir cincuenta (50) años de edad; y desempeñarse con honradez, consagración y buena conducta. 2.3 Hechos probados18 1) Según el registro civil y la cédula de ciudadanía la actora nació el 2 de julio de 1962. 2) De conformidad con el Formato para la expedición de certificado de historia laboral, se unió como docente de primaria, designada por Decreto 01 del 1 de enero de 1980, en la escuela rural mixta Los Desmontes Bajos, del municipio de Puerres, y tomó posesión el 4 de febrero de 1980; trasladada por Decreto 004 del 10 de septiembre de 1990 a la escuela rural mixta El Verde, de Puerres, con ascenso mediante el Decreto 020 del 5 de abril de 1992; trasladada, nuevamente, al Centro Educativo Los Desmontes Bajos, por Decreto 026 del 20 de septiembre de 1994 y para la fecha de expedición del certificado, el 7 de junio de 2018, había acumulado un total de 38 años, 4 meses y 4 días de trabajo. 3) El Formato Único para la expedición del certificado de salarios, consecutivo 936 del 24 de abril de 2018, indicó que durante el periodo comprendido desde el 1 de enero y el 31 de diciembre de 2011, devengó como factores salariales: asignación básica, prima de alimentación especial y prima de vacaciones docentes; desde el 1 de enero hasta el 31 de diciembre de 2012: asignación básica, prima de alimentación especial, prima de navidad y prima de vacaciones docentes. 18 Expediente administrativo, expediente digital. 14 Numero interno: 0345-2024 Demandante: Flor Evelia Castro de Jojoa Demandada: UGPP 4) Declaración juramentada en la que manifestó que se desempeñó como docente oficial, nombrada desde el 1 de enero de 1980, con vinculación de índole municipal, al servicio de la educación pública del departamento de Nariño, con honradez, consagración, idoneidad y buena conducta. 5) El certificado número 110990359 del 13 de junio de 2018, expedido por la Procuraduría General de la Nación, en el que hace constar que no registra sanciones, ni inhabilidades vigentes. 6) Decreto 036 del 16 de marzo de 2018, a través del cual el alcalde del municipio de Puerres aclaró el Decreto 020 del 31 de marzo de 1992, “Por medio del cual se hacen unos nombramientos de profesores municipales en propiedad, al servicio del Magisterio Municipal de Puerres-Nariño”, en el sentido de indicar que «no se trata de un NUEVO NOMBRAMIENTO efectuado a la señora FLOR EVELIA CASTRO DE JOJOA, sino que obedece a un ASCENSO DE DOCENTE A DIRECTORA DOCENTE de la Escuela Rural Mixta de la Vereda El Verde». 7) Decreto 001 del 1 de enero de 1980, por medio del cual el alcalde del municipio, nombró, entre otras, a la accionante como profesora municipal. 8) Decreto 037 del 16 de marzo de 2018,«Por medio del cual se aclaró un acto administrativo, consistente en un acta de posesión», el cual el alcalde municipal de Puerres dispuso: «ARTICULO PROMERO: Aclarar en el Acta de Posesión realizada el día 4 de febrero del año 1980, mediante La cual tomó posesión del cargo la señora FLOR EVELIA CASTRO DE JOJOA, identificada con Cédula de Ciudadanía No. 27.387.180 de Puerres (N), que el número de Decreto mediante el cual fue nombrada para ocupar dicho cargo es el correspondiente al No. 01 de 01 de enero de 1982 y no el Decreto 03 de 2 de febrero de 1980, como se estableció en dicha acta de posesión». 9) Acta de posesión del 4 de febrero de 1980, de la señora Evelia Castro Quiroz como profesora municipal den la vereda Los Desmontes Bajo, ante el alcalde municipal, designada por Decreto 03 del 2 de febrero de 1980. 10) Certificación del secretario de gobierno de Puerres, en la que hace 15 Numero interno: 0345-2024 Demandante: Flor Evelia Castro de Jojoa Demandada: UGPP constar que el acta de posesión del 4 de febrero de 1980, es una copia fiel tomada de su original. 11) Decreto 020 de 31 de marzo de 1992, por medio del cual el alcalde municipal nombró en propiedad a la demandante como directora de la escuela rural mixta del Verde, municipio de Puerres. 12) Diligencia de posesión de la demandante, con fecha ilegible: 2.3 Caso concreto La señora Flor Evelia Castro de Jojoa acude en sede de nulidad y restablecimiento del derecho para solicitar la anulación de los actos por medio 16 Numero interno: 0345-2024 Demandante: Flor Evelia Castro de Jojoa Demandada: UGPP de los cuales la UGPP negó el reconocimiento de la pensión gracia, al estimar que no acreditó los requisitos antes del 31 de diciembre de 1980.
El Tribunal Administrativo de Nariño, accedió a las pretensiones de la demanda, por considerar que la demandante acreditó todos los requisitos para el reconocimiento prestacional pedido. La parte demandada interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, en el que insiste en que la actora debió colmar la totalidad de los requisitos antes del 31 de diciembre de 1980 y, además, porque no acreditó en debida forma los requisitos para acceder a la prestación. En el sub lite se tiene que nació el 2 de julio de 1962 y prestó sus servicios para la educación oficial, así: Nominador Acto de nombramiento Desde Hasta Tiempo laborado a. m. d. Municipio de Puerres Decreto 01 de 1 de enero de 1980 4 de febrero de 1980 Municipio de Puerres ascenso Decreto 20 de 5 de abril de 1992 5 de abril de 1992 2 de julio de 201219 Total tiempo de servicio 32 4 28 La Sala advierte que laboró durante todo su ejercicio docente en el municipio de Puerres – Nariño, como maestra con vinculación territorial y desde 1992 como directivo docente; para demostrarlo, se evidencia que con Decreto 01 de 1980, el alcalde de dicho municipio la designó como maestra en la vereda Desmontes Bajos, según diligencia del 4 de febrero de 1980, por la que tomó posesión del cargo para el que fue nombrada por el decreto ya mencionado.
Por Decreto 20 de 31 de marzo de 1992, el alcalde del mismo municipio la designó como directora de la escuela mixta El Verde, para la cual tomó posesión en el mes de abril de ese mismo año. Hecho que es corroborado por el Formato Único para la Expedición del Certificado de Historia Laboral, consecutivo 2321, expedido el 7 de junio de 19 Fecha de adquisición del estatus 17 Numero interno: 0345-2024 Demandante: Flor Evelia Castro de Jojoa Demandada: UGPP 2018, el tipo de vinculación es municipal, recursos propios: La demandada alegó que la Flor Evelia Castro de Jojoa no tiene derecho al reconocimiento de la prestación deprecada porque no colmó la totalidad de los requisitos antes del 31 de diciembre de 1989.
Sobre el particular, la Subsección recuerda que la Sección Segunda de esta Colegiatura se ocupó de dilucidar la interpretación aplicable de la letra a del numeral 2 del artículo 15 de la mencionada Ley 91 de 1989, mediante sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2021 de 11 de agosto de 2022, expediente 15001-23-33-000- 2016-00278-01 (3018-2017), en la que se fijó la siguiente regla en torno al tema, así: «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
En consecuencia, es posible conceder la pensión gracia a quien, pese a colmar los requisitos con posterioridad al 29 de diciembre de 1989 [entrada en vigor de la Ley 91 de ese año], sirvió al sector educativo antes del 31 de diciembre de 1980, umbral que precisamente previó el legislador como plazo máximo para iniciar tales labores y, por consiguiente, ser acreedor de esa prestación, como en el caso de la actora.
Por ello, para la Sala no es de recibo este argumento. De otro lado, la demandada manifestó que los documentos aportados no son apropiados para acreditar las exigencias para hacerse acreedora a la prestación periódica; no obstante, esta Corporación en sentencia del 21 de junio de 201820 indicó, que son válidos, entre otros medios de prueba, para determinar la naturaleza del empleo desempeñado, las certificaciones expedidas por el empleador.
En estos términos lo precisó la sentencia: «[…] vi)Prueba de calidad de docente territorial. Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer 20 Sentencia de unificación SU 04683 de 2018, expediente 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-14). 18 Numero interno: 0345-2024 Demandante: Flor Evelia Castro de Jojoa Demandada: UGPP con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.
Se destaca […]» Bajo este entendido en el expediente se encuentran elementos de prueba con los que se concluye que la demandante ingresó al servicio educativo por nombramiento del alcalde del municipio de Puerres, para desempeñar labores en una plaza territorial; por tanto, ese tiempo, que, valga decir, inició con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 [4 de febrero de 1980], es susceptible de ser contabilizado para conceder la pensión gracia deprecada.
A manera de corolario, se tiene que colmó los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia, como son el haber prestado los servicios en condición de maestro territorial por 20 años, vinculado antes del 31 de diciembre de 1980 [4 de febrero de 1980], contar con 50 años de edad [los cumplió el 2 de julio 2012] y observar una buena conducta en su desempeño como docente [lo cual no ha sido objeto de controversia], razones por las que es dable acceder al reconocimiento de la referida prestación, como lo dispuso el a quo. 2.5.
Condena en costas. De la interpretación del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, esta Sala ha sido del criterio que la norma transcrita deja a disposición del juez valorar la procedencia o no de la condena en costas, ya que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida, debe tener certeza de su causación y que la conducta desplegada adolece de temeridad y mala fe, no basta el simple hecho de las resultas del proceso.
En el caso concreto, si bien es cierto que la parte demandada fue vencida en el proceso, no lo es menos que, revisado su proceder a lo largo de la actuación, no se evidencia temeridad o mala fe, sino simplemente la defensa propia de 19 Numero interno: 0345-2024 Demandante: Flor Evelia Castro de Jojoa Demandada: UGPP sus intereses, de modo que se revocará la condena en costas impuesta en la sentencia impugnada y no se impondrán en esta instancia. En atención a lo anterior, la Sala confirmará la sentencia del Tribunal Administrativo de Nariño, que accedió a las pretensiones de la demanda, excepto la condena en costas que se revocará. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 15 de septiembre de 2023, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Nariño, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia; excepto la condena en cosas que SE REVOCA.
SEGUNDO: Se reconoce personería a la abogada Yuri Tatiana Nova Peñaloza, con cédula de ciudadanía 1033688727 y tarjeta profesional 268119, como apoderado de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP, de conformidad con el poder conferido21.
TERCERO: Sin condena en costas en esta instancia. CUIARTO: Por Secretaría, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. 21 Índice 8 20 Numero interno: 0345-2024 Demandante: Flor Evelia Castro de Jojoa Demandada: UGPP Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Ausente con excusa Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad. Integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.