11001031500020220668500 — Consejo de Estado

Radicado: 11001-03-15-000-2022-06685-00 Actor: José Gerardo Calderón Duque 1 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ONCE (11) ESPECIAL DE DECISIÓN Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Radicación: 11001-03-15-000-2022-06685-00 Actor: José Gerardo Calderón Duque Tema: Causal de revisión prevista en el numeral 5 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011.

Intereses moratorios causados por el pago tardío de la homologación y nivelación salarial FALLO La Sala Once (11) Especial de Decisión resuelve el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el señor José Gerardo Calderón Duque, contra la sentencia proferida el 2 de diciembre de 2021 por la Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado1, mediante la cual se confirmó el fallo del 5 de julio de 2019 del Tribunal Administrativo de Caldas, por el que se negaron las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES 1. Demanda de nulidad y restablecimiento del derecho En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA), el señor José Gerardo Calderón Duque presentó demanda en contra de la Nación - Ministerio de Educación Nacional y la Secretaría del Municipio de Manizales2, en la que solicitó: «Primera.- Se declare la nulidad del Oficio SEM-UAF-2063 “acto administrativo del 18 de julio de 2016, notificado el día 25 de julio de 2016, respecto de la petición del (la) demandante, el (la) señor (a) JOSÉ GERARDO CALDERÓN DUQUE; y por medio del cual desconocieron y negaron los intereses moratorios generados con ocasión al pago tardío del retroactivo de la Homologación y Nivelación Salarial.

Segunda.- Como consecuencia de la anterior declaración y a título de RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, igualmente se declare que el (a) actor (a) tiene pleno derecho a que LA SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEL MUNICIPIO DE MANIZALES y/o LA NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, le reconozcan y ordenen pagar, los intereses moratorios, efectivos a partir del día siguiente a los treinta (30) días posteriores a su causación - 1 de enero de 2003 al año 2011- y en adelante hasta el día en que fue efectivo el pago total del retroactivo por homologación y nivelación salarial, esto es, el mes de mayo de 2014. 1 Índice 2 de SAMAI.

Archivo: «ED_6H033_BRECURSODE(.pdf) NroActua 2». 2 Índice 18 de SAMAI. Carpeta: «RECIBEPRUEBAS_CUADERNO1(.pdf)NroActua18». Archivo: «20_110010315000202206685001RECIBEPRUEBAS20230609115010.pdf ». Págs. 3 a 21. Radicado: 11001-03-15-000-2022-06685-00 Actor: José Gerardo Calderón Duque 2 Tercera.- Se condene al MUNICIPIO DE MANIZALES - SECRETARÍA DE EDUCACIÓN y LA NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, a pagar al actor los intereses moratorios a que tiene derecho, liquidados con base al interés bancario corriente desde la fecha de causación hasta la fecha efectiva de pago; en consideración a que, el pago de la nivelación salarial debe hacerse al igual que el salario, por periodos de treinta (30) días, por tanto, una vez ocurrido dicho vencimiento, su no pago genera automáticamente la obligación de cancelar los intereses aludidos.

Cuarta.- Se ordene liquidar y pagar, a expensas del MUNICIPIO DE MANIZALES - SECRETARÍA DE EDUCACIÓN y LA NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, a favor del (a) actor (a), los intereses reclamados, con base al capital neto cancelado, es decir, sin incluir el valor que por concepto de indexación salarial se reconoció. Quinta.- Se ordene al MUNICIPIO DE MANIZALES - SECRETARÍA DE EDUCACIÓN y LA NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, dar cumplimiento al fallo dentro del término previsto en el inciso segundo del artículo 192 del CPACA, igualmente que en virtud de la voluntad contemplada en el poder conferido se haga entrega de los dineros al apoderado.

Sexta.- Se condene al MUNICIPIO DE MANIZALES - SECRETARÍA DE EDUCACIÓN y LA NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, pagar a favor de mi mandante los intereses moratorios, conforme lo ordena el inciso 3º del artículo 192 del CPACA. Séptima.- Se condene en costas al MUNICIPIO DE MANIZALES - SECRETARÍA DE EDUCACIÓN y a LA NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, en caso de que se opongan a las pretensiones de esta demanda.

Octava.- En el fallo que acceda a las pretensiones de la demanda, se ordene expedir al suscrito apoderado, primera copia que preste mérito ejecutivo, así como copia auténtica con constancia de ejecutoria. Novena.- Una vez quede en firme el fallo que acceda a las pretensiones de la demanda, solicito muy comedidamente, que al momento de comunicar al MUNICIPIO DE MANIZALES - SECRETARÍA DE EDUCACIÓN y a LA NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL- se les remita copia auténtica con la fecha exacta de la constancia de ejecutoria».

Invocó como normas violadas3 los artículos 1, 2, 13, 25, 53, 58, 93, 123, 209 y 350 de la Constitución Política (CP); 1608 (numerales 1 y 2), 1617 y 1649 del Código Civil (CC); 177 del Código Contencioso Administrativo (CCA) y 12 del Convenio 95 de 1949 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT). Sostuvo que el señor José Gerardo Calderón Duque prestó sus servicios en la Secretaría de Educación del Municipio de Manizales y que mediante el Decreto 011 del 20 de enero de 2004 esa entidad territorial adoptó la planta de cargos que laboraba en el departamento de Caldas, a partir del 1º de enero de 2003.

Dicha incorporación se llevó a cabo sin que se homologaran o nivelaran los cargos y salarios. La alcaldía de Manizales realizó el estudio técnico de homologación y nivelación de cargos, el cual fue aprobado mediante el Oficio nro. 2007EE6185 del 21 de diciembre de 2007 por el Ministerio de Educación Nacional, que dio lugar a que se expidiera el Decreto 083 del 11 de marzo de 2008, por el cual se homologan y nivelan salarialmente los cargos administrativos de la Secretaría de Educación financiados con recursos del Sistema General de Participaciones. 3 Índice 18 de SAMAI.

Carpeta «RECIBEPRUEBAS_CUADERNO2(.pdf) NroActua 18». Archivo «20_110010315000202206685001RECIBEPRUEBAS20230609115010». Pág. 10. Radicado: 11001-03-15-000-2022-06685-00 Actor: José Gerardo Calderón Duque 3 Precisó que con sustento en la Directiva Ministerial 10 de 2005 y en la Resolución nro. 2171 de 2006 expedida por el Ministerio de Educación Nacional y la Secretaría de Educación municipal, esta última ajustó y presentó el estudio técnico para la homologación y nivelación salarial ante el citado ministerio, quien lo aprobó con el oficio del 28 de agosto de 2012.

Posteriormente, por medio del Decreto 388 del 12 de octubre del 2012, el municipio modificó la homologación y nivelación salarial de los cargos administrativos aprobados por el citado Decreto 083 de 2008. La alcaldía municipal de Manizales expidió la Resolución nro. 603 del 11 de abril de 20144, por la que se canceló la suma de $78.551.964, correspondiente al retroactivo por homologación y nivelación salarial del periodo comprendido entre el 1º de enero de 2003 al 31 de diciembre de 2011.

El pago se realizó de manera extemporánea en el mes de mayo de 2014, debiéndose los intereses moratorios. Destacó que la falta de nivelación salarial y el pago tardío del retroactivo da lugar a los intereses moratorios en los términos de los artículos 1608, 1617 y 1649 del Código Civil, los cuales fueron solicitados mediante derechos de petición presentados el 24 de julio (SAC 7242), el 27 de julio (SAC 7270) y el 21 de octubre (SAC 10035), todos del año 2015.

Por medio de los oficios nros. SEM-UAF-3067 del 4 de diciembre de 2015, SEM-UAF- 575 del 25 de febrero de 2016 y SEM-UAF 2063 del 18 de julio de 2016, la Secretaría de Educación Municipal negó el reconocimiento y pago de los intereses moratorios reclamados, porque de acuerdo con el reporte remitido por el Ministerio de Educación Nacional no hay lugar a su exigencia, toda vez que no existe mora en el pago de las obligaciones laborales.

Afirmó que la Secretaría de Educación del municipio de Manizales tenía que liquidar los intereses moratorios a partir del 1º de enero de 2003, en la cuantía de 1.5 veces el interés bancario corriente, mes a mes desde el día siguiente a la fecha de su causación y hasta el día efectivo del pago total, pese a lo cual, no lo hizo. Indicó que del pago total de la deuda [$78.551.964], la citada entidad reconoció como valor neto sin indexación la suma de $65.543.919, de modo que los intereses reclamados deben reconocerse y calcularse con base en esta última. 2.

Contestación de la demanda El Ministerio de Educación Nacional5 afirmó que no expidió el acto administrativo demandado y que, por lo tanto, no es el titular de las obligaciones pretendidas en la demanda ni de los trámites de las reclamaciones, las cuales, en virtud del proceso de descentralización de la educación realizado por la Ley 60 de 1993, se encuentran a cargo de la entidad territorial donde está vinculado el demandante.

Indicó que la actuación que desplegó tuvo como fundamento los artículos 151, 288, 356 y 357 de la Constitución Política, relativos a la distribución de competencias y recursos, así como las Leyes 43 de 1975 -por la cual se nacionalizó la educación prestada por 4 Índice 18 de SAMAI. Carpeta «RECIBEPRUEBAS_CUADERNO2(.pdf) NroActua 18».

Archivo «20_110010315000202206685001RECIBEPRUEBAS20230609115010». Págs. 33 a 37, «Por la cual se reconoce y ordena un pago por concepto de ajuste de la homologación y nivelación salarial del personal administrativo adscrito a la Secretaría de Educación del Departamento del Municipio de Manizales». 5 Índice 18 de SAMAI. Carpeta «RECIBEPRUEBAS_CUADERNO2(.pdf) NroActua 18».

Archivo «20_110010315000202206685001RECIBEPRUEBAS20230609115010». Págs. 131 a 149. Radicado: 11001-03-15-000-2022-06685-00 Actor: José Gerardo Calderón Duque 4 las entidades territoriales-, 60 de 1993 -por la cual se llevó a cabo el proceso de descentralización de la educación y el desmonte de la nacionalización-, 115 de 1994 -ley general de la educación que centró su objetivo en la educación como proceso de formación permanente, personal, cultural y social- y 715 de 2001 -relacionada con la financiación de la educación con recursos del sistema general de participaciones-, y el Decreto 2277 del 14 de septiembre de 1979, por el cual se expidió el estatuto docente que reguló las condiciones administrativas del personal docente.

Explicó que la función ministerial, de acuerdo con la Directiva nro. 10 de 2005, en casos como el presente consiste en: (i) impartir directrices a las entidades territoriales en relación con el proceso de homologación y nivelación salarial, (ii) definir la metodología, distribuir, girar y hacer seguimiento a los recursos que provienen del Sistema General de Participaciones, sin que tenga poder dispositivo sobre estos, los cuales se giraron directamente a las entidades territoriales para que asuman las responsabilidades por los servicios educativos y (iii) generar la política sectorial y la reglamentación pertinente para la organización de las diferentes modalidades de prestación del servicio público educativo.

Propuso las siguientes excepciones: (i) falta de legitimación en la causa por pasiva, (ii) prescripción, (iii) ineptitud de la demanda y (iv) la genérica. La Secretaría de Educación de Manizales6 se opuso a las pretensiones de la demanda, toda vez que el proceso de homologación y nivelación salarial cumplió las etapas previstas en el Decreto 1569 de 1998, reglamentario de la Ley 443 de 1998 y el Decreto 785 de 2005, reglamentario de la Ley 909 de 2004.

Sostuvo que no se presentó incumplimiento de los términos legales, ya que el Decreto 083 del 11 de marzo de 2008 -por el cual se homologan y nivelan los cargos- ni otra norma establecen un plazo para efectuar el pago de la homologación y nivelación salarial del demandante. Además, de este proceso no se desprende una obligación de tracto sucesivo, un canon, renta o prestación periódica que conduzca al reconocimiento de intereses de mora en el marco de los artículos 1608, 1617 y 1649 del CC.

Destacó que, la obligación que surge de la homologación y nivelación salarial es de cumplimiento inmediato, la cual fue liquidada con indexación, por lo que el actor no tiene derecho a reclamar los intereses moratorios. Propuso las excepciones de: (i) falta de legitimación en la causa por pasiva, (ii) caducidad de la acción, (iii) prescripción extintiva del derecho e (iv) inepta demanda. 3.

Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Caldas mediante sentencia proferida el 5 de julio de 2019, resolvió7: «Primero: DECLÁRASE probado el medio exceptivo de “Falta de legitimación en la causa por pasiva”, propuesto por el municipio de Manizales, de conformidad con el razonamiento efectuado por la Sala de Decisión en esta providencia. Segundo: NIÉGANSE las súplicas de la demanda. 6 Índice 18 de SAMAI.

Carpeta: «RECIBEPRUEBAS_CUADERNO2(.pdf)NroActua18». Archivo: «20_110010315000202206685001RECIBEPRUEBAS20230609115010.pdf ». Págs. 93 a 109. 7 Índice 18 de SAMAI. Carpeta: «RECIBEPRUEBAS_CUADERNO2(.pdf)NroActua18». Archivo: «20110010315000202206685001RECIBEPRUEBAS20230609115010.pdf ». Págs. 275 a 287. Radicado: 11001-03-15-000-2022-06685-00 Actor: José Gerardo Calderón Duque 5 Tercero: CONDÉNASE en costas en esta instancia a la parte actora, las cuales serán liquidadas por la Secretaría de esta Corporación, por lo brevemente expuesto.

FÍJASE dos (2) salarios mínimos mensuales legales vigentes como agencias en derecho. Cuarto:

NOTIFÍQUESE conforme lo dispone el artículo 203 del CPACA. Quinto: Ejecutoriada esta providencia, LIQUÍDENSE los gastos del proceso, DEVUÉLVANSE los remanentes si los hubiere y ARCHÍVENSE las diligencias, previas las anotaciones pertinentes en el programa informativo “Justicia Siglo XXI”». Encontró acreditado que al demandante le fueron indexadas las sumas reconocidas por nivelación salarial por el periodo comprendido entre el 1º de enero de 2003 al 31 de diciembre de 2011, mediante la Resolución nro. 603 del 11 de abril de 2014, razón por la cual no procede el reconocimiento de intereses moratorios.

Fundamentó la improcedencia de los intereses moratorios en que estos se configuran como una sanción al empleador que ha incumplido el pago de acreencias o prestaciones laborales, y aclaró que, para el caso de la homologación y nivelación salarial está prevista la indexación que garantiza que los derechos económicos del demandante no se disminuyan al momento de su pago por la devaluación de la moneda.

Explicó que tanto los intereses moratorios como la indexación no son acumulables, considerando que los primeros inician con la mora en el crédito u obligación, mientras que el periodo de la indexación está entre la fecha del crédito, capital u obligación y la fecha en que se quiere actualizar, sin que sea relevante la mora. Así mismo, observó que como no transcurrió más de un mes entre el reconocimiento de las sumas indexadas -11 de abril de 2014- y el pago del mismo -mayo de 2014-, tiempo prudencial para que la administración culminara el proceso homologación y nivelación salarial, no hay lugar a la indexación por ese periodo.

Finalmente, se impuso condena en costas al actor por ser la parte vencida y en consideración a que las entidades demandadas asumieron su defensa judicial. 4. Recurso de apelación La parte demandante interpuso recurso de apelación8 contra la decisión de primera instancia, con fundamento en lo siguiente: Destacó que hay lugar al reconocimiento de intereses moratorios, porque es un derecho que se deriva de la Constitución y de la Ley como consecuencia del incumplimiento a las obligaciones que surgen de la relación laboral, al no haberse realizado el pago completo y oportuno de los salarios y prestaciones sociales en el momento en el que el demandante se incorporó a la nueva planta de personal de la entidad territorial -enero de 2003-, lo que generó perjuicios al trabajador que deben ser resarcidos por el Estado en los términos de los artículos 2, 58 y 90 de la CP.

Afirmó que la sentencia sin fundamento alguno concluyó que la indexación y los intereses moratorios no son acumulables, pese a que está demostrado que tienen 8 Índice 18 de SAMAI. Carpeta: «RECIBEPRUEBAS_CUADERNO1(.pdf)NroActua18». Archivo: «11001031500020220668500515025220020_133308030504623628 (3).zip». Págs. 3 a 32. Radicado: 11001-03-15-000-2022-06685-00 Actor: José Gerardo Calderón Duque 6 naturaleza jurídica diferente, en tanto que, la primera busca mantener actualizado el valor del dinero por el paso del tiempo, mientras que los segundos son de carácter indemnizatorio por los perjuicios que causa la mora, además de que la ley dispone un objeto y una causa distinta para cada concepto.

Discrepó del argumento según el cual no es posible reconocer intereses de mora sobre las sumas indexadas y al respecto mencionó que la jurisprudencia constitucional y de la Sección Tercera del Consejo de Estado han señalado que dichos factores no son excluyentes, debido a la naturaleza diferente de cada uno de ellos. Adujo que, para reclamar intereses de mora en la homologación y nivelación salarial no es necesario la existencia de una norma que expresamente los contemple, y consideró que el tribunal debió aplicar los principios de analogía y equidad, teniendo en cuenta las disposiciones que regulan las indemnizaciones por el incumplimiento en el pago de las obligaciones, que deben interpretarse según la protección especial al trabajador prevista en el artículo 53 de la CP.

Alegó que se desbordaron los límites y los plazos para el pago de las obligaciones que tuvieron origen en la Constitución y la Ley, ya que debían pagarse cuando el servidor fue trasladado a la nueva planta de personal, y no luego de que transcurrieran 14 años, por lo que esa tardanza justifica el reconocimiento de intereses moratorios.

Las entidades demandadas omitieron la obligación de efectuar las gestiones administrativas y presupuestales en el tiempo oportuno con el fin de salvaguardar la equidad e igualdad laboral entre los empleados de una y otra planta, para que así los que fueron trasladados gozaran de un salario en igualdad de condiciones respecto al personal del nivel territorial.

De conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado9 y de la Corte Constitucional10, el reconocimiento de la indexación de los valores adeudados no es excluyente ni incompatible con los intereses de mora. Solicitó que no se le condene en costas, toda vez que no se demostró temeridad o mala fe en su actuación. 5. Sentencia de segunda instancia Mediante providencia del 2 de diciembre de 2021, la Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado resolvió11: «Primero. Confirmar la sentencia proferida el 5 de julio de 2019 por el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala de Decisión que denegó las pretensiones de la demanda, en el proceso promovido por el señor José Gerardo Calderón Duque, contra la Nación - Ministerio de Educación Nacional y el municipio de Manizales, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la esta providencia. Segundo. Sin condena en costas en esta instancia. Tercero. Devolver el expediente al tribunal de origen». 9 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 24 de febrero de 2005, exp. 21120, C.P. Ramiro Saavedra Becerra. 10 Sentencia T-418 de 1996. 11 Índice 18 de SAMAI.

Carpeta: «RECIBEPRUEBAS_CUADERNO1(.pdf)NroActua18». Archivo: 21_110010315000202206685002RECIBEPRUEBAS20230609115010.pdf. Págs. 49 a 77. Radicado: 11001-03-15-000-2022-06685-00 Actor: José Gerardo Calderón Duque 7 Observó que la homologación y nivelación salarial fue llevada a cabo de acuerdo con la normatividad legal prevista en el ordenamiento jurídico, en particular, tuvo presente la Directiva Ministerial nro. 10 del 30 de junio de 2005 y el Decreto 083 de 2008, lo que dio lugar a que el municipio de Manizales profiriera la Resolución nro. 603 del 11 de abril de 2014, por medio de la cual se realizó un ajuste al retroactivo por homologación y nivelación salarial de los años 2003 a 2011.

Consideró que no había lugar al reconocimiento de intereses moratorios toda vez que: (i) el pago de las sumas reconocidas el 11 de abril de 2014 -fecha en la que se expidió la Resolución nro. 603-, fueron indexadas por valor de $13.008.046, aspecto que resulta incompatible con los intereses moratorios reclamados, ya que la indexación cumplió con la finalidad de evitar que el accionante se viera afectado por la pérdida del valor adquisitivo de la moneda, (ii) no se presentó tardanza que implique la causación de intereses de mora, puesto que el pago se realizó en el mes de mayo de 2014 -transcurrió menos de un mes- y (iii) en los actos administrativos que reconocieron las sumas a pagar no se estableció plazo cuyo incumplimiento conduzca a una sanción, lo que, además, debe contar con previsión legal.

Destacó que pese a que el demandante fue incorporado a la planta del municipio de Manizales a partir de 2003 y que desde esa fecha se debían sufragar los salarios, prestaciones sociales y demás emolumentos, lo cierto es que la administración, con el fin de conjurar la pérdida del poder adquisitivo de lo que se dejó de devengar, indexó las sumas reconocidas, lo que resulta incompatible con el pago de intereses moratorios.

Por último, indicó que se mantenía la condena en costas comoquiera que se causaron agencias en derecho, dado que, los apoderados de las entidades demandadas participaron en el proceso. II. RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN 1. Demanda El 14 de diciembre de 202212, el señor José Gerardo Calderón Duque, mediante apoderado y con fundamento en la causal prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, interpuso recurso extraordinario de revisión contra la sentencia del 2 de diciembre de 2021, proferida por la Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado.

Formuló las siguientes pretensiones13: «PRIMERO.- Declarar infirmada la sentencia proferida por el Consejo de Estado - Sección Segunda - Subsección A, del 02 de diciembre de 2021, bajo el número referenciado, que confirma la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Caldas. SEGUNDO.- En consecuencia, como resultado de la declaratoria de la sentencia viciada en nulidad, se reenvíe o remita el expediente al despacho de origen, es decir, al Consejo de Estado - Sección Segunda - Subsección A, conformada por los consejeros de Estado, William Hernández Gómez, Gabriel Valbuena Hernández y Rafael Francisco Suárez Vargas, para que se resuelva en debida forma, es decir, profiriendo un fallo favorable. 12 Índice 1 de SAMAI. 13 Índice 2 de SAMAI.

Archivo: «ED_6H033_BRECURSODE(.pdf) NroActua 2». Pág. 5. Radicado: 11001-03-15-000-2022-06685-00 Actor: José Gerardo Calderón Duque 8 TERCERO.- Las demás que este Honorable Despacho considere necesarias». Sustentó la causal de revisión en los siguientes términos14: Afirmó que la sentencia objeto del recurso extraordinario de revisión vulneró el principio de congruencia, porque se incurrió en error «en la parte considerativa de la decisión, la cual sirvió al Consejero para resolver el problema jurídico planteado bajo la supuesta debida interpretación de las pretensiones y la contestación de la demanda; si bien no hay discusión sobre el planteamiento de la fijación del litigio, si hay yerros que discutir en cuanto al objeto del asunto, puesto que […] se negaron todas y cada una de las pretensiones por un objeto distinto del pretendido en la demanda y una causa diferente a la invocada, esto es de manera citra petita […]».

Expuso que lo solicitado en la demanda fue el reconocimiento de los intereses de mora desde el año 2003 -momento a partir del cual el actor pasó a pertenecer a la planta de personal territorial- hasta el año 2014 -fecha en la que se efectuó el pago del retroactivo salarial correspondiente a la nivelación tardía-, pese a lo cual, en la sentencia censurada se entendió erróneamente que la reclamación de dichos intereses era desde el acto de reconocimiento del retroactivo -Resolución nro. 603 del 11 de abril de 2014- hasta la fecha de su pago -mayo de 2014-, lo que desconoce el principio de congruencia previsto en el artículo 281 del CGP.

A su juicio, en la sentencia de segunda instancia no se resolvió la pretensión referente a los intereses de mora, y no se indicaron las razones de hecho y de derecho por las cuales no había lugar a su reconocimiento y pago, pues lo decidido se concretó en la indexación, de ahí que resulte incongruente, al reconocerse de oficio. Destacó que la decisión cuestionada no se ajustó a las normas preexistentes, toda vez que la Ley 715 de 2001 estableció un término perentorio para que el Estado realizara la nivelación salarial.

Agregó que no es cierto que esos dos conceptos tengan la misma finalidad, toda vez que los intereses de mora corresponden a una sanción por el no pago oportuno de la obligación, mientras que la indexación es la actualización del dinero por la pérdida de su valor adquisitivo. El juez de instancia no accedió al reconocimiento y pago de los intereses moratorios aun cuando la mora estaba probada con documentos idóneos, fechas y periodos de liquidación que resultan irrefutables.

En el fallo recurrido se indicó que las entidades demandadas no incurrieron en «dilaciones injustificadas» frente al pago, pese a que en el proceso obran pruebas suficientes para establecer que transcurrieron 11 años para que se cumpliera la obligación, ocultando la procedencia de los intereses moratorios con el desembolso del retroactivo.

Discutió lo afirmado por el Consejo de Estado, en el sentido que los intereses de mora reclamados no gozan de una ley especial, porque a su juicio eso implica que se le exija al legislador que expida normas que de forma expresa ordenen el reconocimiento de intereses moratorios por el incumplimiento de obligaciones de naturaleza laboral, civil, comercial, administrativa, etc.

Además, se está pretendiendo la existencia de una ley 14 Págs. 6 a 19 ibidem. Radicado: 11001-03-15-000-2022-06685-00 Actor: José Gerardo Calderón Duque 9 exclusiva que ordene intereses de mora dentro de un proceso de homologación y nivelación salarial. No es cierto que, para el reconocimiento de los intereses moratorios, en casos como el presente, estos deban estar previstos de forma expresa en la resolución que reconoció el retroactivo, pues se trata de una sanción por el pago tardío de la obligación. 2.

Trámite procesal Mediante auto del 9 de febrero de 202315 se admitió el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el señor José Gerardo Calderón Duque contra la sentencia del 2 de diciembre de 2021, proferida por la Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado nro. 17001-23-33-000-2016-00990-01.

En dicho proveído se ordenó la notificación al Ministerio de Educación Nacional - Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG), al departamento de Caldas – Secretaría de Educación Departamental, al municipio de Manizales, al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, para que se pronunciaran sobre la solicitud de revisión. 3.

Intervenciones El Ministerio de Educación Nacional16, actuando a través de apoderado judicial, solicitó que se declare infundado el recurso extraordinario de revisión, toda vez que en la sentencia del 2 de diciembre de 2021 no se incurrió en la causal 5 del artículo 250 del CPACA «nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación», pues lo que pretende el demandante es reabrir el debate jurídico concluido.

Señaló que, atendió las disposiciones legales y constitucionales aplicables al caso (Ley 43 de 1975, Decreto 2277 de 1979, Ley 60 de 1993, Ley 115 de 1994, Acto Legislativo 01 de 2005, Directiva Ministerial 10 de 2005 y los artículos 34 y 38 de la Ley 715 de 2001), y que su función está limitada a impartir directrices en el proceso de homologación y nivelación salarial, debido a que la responsabilidad para la prestación del servicio educativo recae en la entidad territorial a la cual está vinculado el demandante que reclama su derecho, además de no haber expedido el acto administrativo que se cuestionó en el proceso ordinario.

Sobre la causal de revisión invocada, estimó que en la sentencia objeto de revisión no se encuentra disparidad entre lo pedido, debatido y probado a partir de lo cual se pueda configurar la falta de congruencia; por el contrario, lo que observa es que en esta se fijó adecuadamente el litigio -si el demandante tiene derecho al reconocimiento de los intereses moratorios respecto de las sumas otorgadas por concepto de retroactivo, producto de la homologación y nivelación salarial-, el cual guarda relación con las pretensiones de la demanda, negándose el reconocimiento de intereses porque no se presentó incumplimiento o mora derivados del proceso de homologación, además de no existir norma que autorice su cobro. 15 Índice 4 de SAMAI. 16 Índice 10 de SAMAI.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-06685-00 Actor: José Gerardo Calderón Duque 10 Agregó que tanto el pago de intereses moratorios como la indexación tienen la misma causa, por lo que no es posible ordenar su reconocimiento simultáneo, y de hacerlo, implicaría condenar a la entidad pública a un doble pago. El departamento de Caldas, el municipio de Manizales, el Ministerio Público y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado no intervinieron en este proceso, pese a ser notificados17.

CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia La Sala Once (11) Especial de Decisión es competente para decidir el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el señor José Gerardo Calderón Duque, contra la sentencia proferida el 2 de diciembre de 2021 por la Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, de conformidad con lo establecido en los artículos 107 (incisos penúltimo y último)18, 111 (numeral 2)19 y 249 (inciso primero)20 del CPACA y, 2821 y 2922 numeral 1 del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 (Reglamento Interno del Consejo de Estado). 2.

Oportunidad en la presentación del recurso extraordinario de revisión Conforme al inciso primero del artículo 251 del CPACA, norma aplicable al presente asunto, el recurso extraordinario de revisión podrá interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia. Comoquiera que el fallo proferido el 2 de diciembre de 2021 por la Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, objeto de solicitud de revisión, se notificó el 10 de diciembre de 202123, quedó ejecutoriado el 15 de diciembre siguiente24 y, la demanda en este proceso se presentó el 14 de diciembre de 2022, se concluye que se interpuso en forma oportuna. 3.

Legitimación en la causa El señor José Gerardo Calderón Duque está legitimado en la causa por activa, en la medida en que fue la parte demandante en el proceso ordinario en el que se profirió la sentencia objeto del recurso extraordinario de revisión que interesa en este asunto. 17 Índice 9 de SAMAI. 18 Por medio de esta norma se crean en el Consejo de Estado las salas especiales de decisión, encargadas de decidir los procesos sometidos a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, que esta les encomiende, salvo de los procesos de pérdida de investidura y de nulidad por inconstitucionalidad.

La integración y funcionamiento de dichas salas especiales, se hará de conformidad con lo que al respecto establezca el reglamento interno. 19 La Sala de lo Contencioso administrativo en pleno tendrá entre otras la siguiente función: resolver los recursos extraordinarios de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones y los demás que sean de su competencia. 20 De los recursos de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado conocerá la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sin exclusión de la sección que profirió la decisión. 21 Conforme con la cual, las Salas Especiales de Decisión creadas por el artículo 107 de la Ley 1437 de 2011 estarán integradas por un (1) magistrado de cada una de las Secciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. 22 Esta norma señala que las Salas Especiales de Decisión decidirán los recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra las sentencias de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado. 23 Según consta en el índice 19 de SAMAI del proceso ordinario en segunda instancia nro. 17001233300020160099001. 24 De acuerdo con el artículo 302 del CGP, las providencias «que sean proferidas por fuera de audiencia quedan ejecutoriadas tres (3) días después de notificadas [ ]».

Radicado: 11001-03-15-000-2022-06685-00 Actor: José Gerardo Calderón Duque 11 En el caso del Ministerio de Educación Nacional - Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) y del municipio de Manizales se advierte que esas entidades actuaron como parte demandada en el citado trámite, de ahí que se haya ordenado su notificación en el auto admisorio de la demanda, por asistirles interés en las resultas del proceso. 4.

Problema jurídico Le corresponde a la Sala determinar si en la sentencia del 2 de diciembre de 2021, proferida por la Subsección “A” de la Sección Segunda de esta corporación, se incurrió en la causal de revisión prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, esto es, «[e]xistir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación», a juicio del accionante, por desconocerse el principio de congruencia al negarse «todas y cada una de las pretensiones por un objeto distinto del pretendido en la demanda y una causa diferente a la invocada, esto es de manera citra petita […]». 5.

Generalidades del recurso extraordinario de revisión El artículo 248 del CPACA establece que el recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas: (i) por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, (ii) por los tribunales administrativos y (iii) por los jueces administrativos.

Esta corporación ha precisado25 que el recurso extraordinario de revisión establecido en la aludida norma es una excepción al principio de cosa juzgada, según el cual, en firme la sentencia no es procedente discutir nuevamente el asunto decidido. La Corte Constitucional en la sentencia C-520 de 200926 se refirió a la naturaleza de este recurso en los siguientes términos: «[…] “la revisión no pretende corregir errores “in judicando” ni puede fundamentarse en las mismas pruebas que sirvieron de soporte a la decisión que puso término al proceso, pues para estos yerros están previstos los recursos ordinarios y extraordinarios dentro del propio proceso.

La revisión, que no es un recurso sino una acción, pretende, como lo ha señalado la doctrina y la jurisprudencia, un examen detallado de ciertos hechos nuevos que afectan la decisión adoptada y el sentido de justicia que de ella emana. La acción de revisión, en la medida en que afecta la certeza brindada por la cosa juzgada, es no sólo extraordinaria sino que además procede por las causales taxativamente señaladas por la ley, y no es posible aducir otras distintas.

Y esta taxatividad es razonable, pues se trata de “una figura que modifica providencias amparadas en el principio de cosa juzgada”, y por ello “las causales previstas para la revisión deben ser aplicadas e interpretadas en sentido restringido”27”. 28». Así pues, para que proceda este medio extraordinario de impugnación no solo es imperativo demostrar la existencia de un motivo o causal de revisión, que de manera inequívoca tenga la aptitud suficiente para variar los resultados de la decisión, sino que 25 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencias del 11 de febrero de 2001, proceso REV-037, C.P. Miguel Viana Patiño, del 21 de octubre de 1993, proceso REV-040, C.P. Daniel Suárez Hernández, del 1º de septiembre de 1998, proceso REV-073, C.P. Julio E. Correa Restrepo y del 27 de abril de 2004, proceso REV-194, C.P. María Inés Ortiz Barbosa, reiteradas en la sentencia del 3 de marzo de 2020, proferida por la Sala Once (11) Especial de Decisión, proceso 11001-03-15- 000-2017-02457-00(REV), C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 26 M.P. María Victoria Calle Correa.

Por medio de esta sentencia se declaró inexequible la expresión «dictadas por las Secciones y Subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y por los Tribunales Administrativos, en única o segunda instancia», contenida en el artículo 57 de la Ley 446 de 1998. 27 Cita de cita: Sentencia C-680 de 1998, MP: Carlos Gaviria Díaz, Fundamento 4.2.

En el mismo sentido, ver sentencia T-039 de 1996, MP: Antonio Barrera Carbonell. 28 Cita de cita: Sentencia C-004 de 2003, MP, Eduardo Montealegre Lynett. Radicado: 11001-03-15-000-2022-06685-00 Actor: José Gerardo Calderón Duque 12 tal demostración debe corresponder a las circunstancias fácticas señaladas taxativamente en la ley como causal de revisión y que en nada inciden con la actividad analítica o interpretativa del juez.

Agréguese que esta corporación ha señalado que mediante el recurso extraordinario de revisión no es posible reabrir el debate objeto de análisis en las respectivas instancias ni subsanar posibles errores en que pudieron incurrir las partes en la demanda, en su contestación o en su actividad probatoria29. 6. La causal de revisión invocada.

Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. Alcance en la jurisprudencia del Consejo de Estado La parte actora invocó la causal de revisión prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, esto es, «[e]xistir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación».

Esta causal ha sido objeto de diversos pronunciamientos que buscan circunscribir su alcance, para evitar que se emplee con la única finalidad de que el juez de la revisión se convierta en uno de instancia. Sobre la nulidad originada en la sentencia como causal de revisión, esta corporación, en el fallo del 5 de abril de 201630, indicó que se deben cumplir dos requisitos: El primero, es que el vicio se presente en la sentencia y no durante el trámite del proceso, pues en tal caso debe alegarse por el interesado durante las oportunidades previstas en el ordenamiento procesal [art. 133 del CGP].

La anterior regla no excluye «la posibilidad de alegar como nulidad originada en la sentencia aquella que, aunque ocurrida en momento anterior a la emisión del fallo definitivo no apelable, no pudo ser advertida por el recurrente durante el curso del proceso»31, correspondiéndole al interesado la carga de probar que «no tuvo la oportunidad de proponer la nulidad.

De lo contrario, la causal de revisión se convertiría en un mecanismo para que las partes subsanen las omisiones en el proceso ordinario y aleguen nulidades que pudieron proponer en la oportunidad prevista en el artículo 142 C.P.C. [hoy, artículo 134 del CGP]»32. El segundo requisito consiste en que la sentencia presente un vicio grave o insaneable que afecte su validez. 29 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencias del 28 de abril de 2009, proceso REV-00116, C.P. Martha Sofía Sanz Tobón, del 20 de octubre de 2009, proceso REV-00133, C.P. Enrique Gil Botero y del 2 de marzo de 2010, proceso REV-00091, C.P. Mauricio Torres Cuervo, reiteradas en la sentencia del 3 de marzo de 2020, proferida por la Sala Once (11) Especial de Decisión, proceso 11001-03-15-000-2017-02457-00(REV), C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 30 Sala Catorce (14) Especial de Decisión del Consejo de Estado, proceso 11001-03-15-000-2008-00320-00(REV), C.P. Danilo Rojas Betancourth. 31 Consejo de Estado, Sala Plena, sentencia del 2 de marzo de 2010, proceso 2001-0091-01.

C.P. Mauricio Torres Cuervo, reiterada en las sentencias del 15 de mayo de 2014, proceso 2004-01432-01(18740), C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas y del 7 de abril de 2015, proceso 2013-02724-00(REV), C.P. Jorge Octavio Ramírez. Providencias citadas en la sentencia del 5 de abril de 2016 de la Sala Catorce (14) Especial de Decisión del Consejo de Estado, proceso 11001-03-15-000-2008-00320- 00(REV), C.P. Danilo Rojas Betancourth.

En el mismo sentido, cfr. la sentencia de la Sala Veinte (20) Especial de Decisión, proferida el 29 de enero de 2021, proceso 11001-03-15-000-2019-01457-00(REV), C.P. William Hernández Gómez. 32 Consejo de Estado, Sala Plena, sentencia del 6 de agosto de 2013, proceso 2009-00687-00, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, reiterada en la sentencia del 7 de abril de 2015, proceso 2013-02724-00(REV), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

Providencias citadas en la sentencia del 5 de abril de 2016 de la Sala Catorce (14) Especial de Decisión del Consejo de Estado, proceso 11001-03-15-000-2008-00320-00(REV), C.P. Danilo Rojas Betancourth. Radicado: 11001-03-15-000-2022-06685-00 Actor: José Gerardo Calderón Duque 13 La jurisprudencia de esta corporación ha identificado los siguientes defectos como causantes de nulidad en la sentencia33: • Dictarse sentencia a pesar de la terminación previa del proceso por desistimiento, transacción o perención, porque revive un proceso legalmente concluido. • Dictarse sentencia cuando el proceso se encuentra suspendido. • Dictarse sentencia sin las mayorías necesarias para la decisión, por la firma de más o menos jueces de los requeridos legalmente. • Pretermitir la instancia. • Decidir aspectos que no corresponden, por falta de jurisdicción o competencia del juez. • Proferir sentencia con fundamento en una prueba obtenida con violación al debido proceso.

En relación con la nulidad originada en la sentencia por ausencia de motivación la jurisprudencia de esta corporación «ha diferenciado la falta absoluta de motivación de la deficiente o errada, y ha señalado que únicamente la carencia total de pronunciamiento del juez sobre las razones de hecho o de derecho que le permiten arribar a una decisión, es motivo de revisión bajo la causal sexta.

De manera que es improcedente, con fundamento en dicha causal, alegar situaciones relacionadas con deficiencias en la motivación derivadas, por ejemplo, de la estimación errada de las pruebas o de los hechos por parte del juez; de la indebida interpretación de las normas jurídicas aplicadas; o del desconocimiento del precedente judicial»34.

Igualmente, se ha aceptado que pueden existir otros motivos no contemplados en los códigos procesales como causales de nulidad, pero que surgen de la vulneración al artículo 29 Constitucional35. Así las cosas, se concluye que, para que prospere la causal de revisión prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA es necesario que: (i) el vicio alegado recaiga sobre una sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación, (ii) que la nulidad que se alega surja con la sentencia y no antes, a menos que se trate de aquella que no pudo ser advertida por el recurrente durante el curso del proceso y (iii) debe corresponder a algún supuesto configurativo de las causales de nulidad procesal previstas en el artículo 133 del CGP, o a los eventos que según la jurisprudencia de lo Contencioso Administrativo configuran dicha causal36, o tratarse de aquellas situaciones que comportan la violación al debido proceso, siempre que tenga la entidad suficiente para invalidar el fallo de instancia, sometido a revisión, lo que deberá ser analizado en cada caso concreto. 33 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencias del 11 de mayo de 1998, proceso REV-093, del 18 de octubre de 2005, proceso 2000-00239, del 20 de octubre de 2009, proceso REV-2003-00133 y del 7 de abril de 2015, proceso 2013-02724-00(REV), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

De la Sección Segunda, Subsección “B”, sentencia del 11 de junio de 2009, proceso 836-06 y de la Sección Primera, sentencia del 14 de diciembre de 2009, proceso 2006-00123. Providencias citadas en la sentencia del 5 de abril de 2016 de la Sala Catorce (14) Especial de Decisión del Consejo de Estado, proceso 11001-03-15-000-2008-00320-00(REV), C.P. Danilo Rojas Betancourth. 34 Cfr. la sentencia del 5 de abril de 2016 de la Sala Catorce (14) Especial de Decisión del Consejo de Estado, proceso 11001- 03-15-000-2008-00320-00(REV), C.P. Danilo Rojas Betancourth.

Si bien esta providencia se refiere a la causal de revisión prevista en el numeral 6 del artículo 188 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998, esos argumentos resultan aplicables al caso concreto, en tanto que dicha causal guarda identidad con la señalada en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, toda vez que ambas normas prevén como causal de revisión «[e]xistir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación». 35 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, sentencia del 8 de mayo de 2018, proceso 11001-03-15- 000-1998-00153-01(REV), C.P. Alberto Yepes Barreiro. 36 Cfr. la sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, proferida el 8 de mayo de 2018, proceso 11001-03-15-000-1998-00153-01(REV), C.P. Alberto Yepes Barreiro.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-06685-00 Actor: José Gerardo Calderón Duque 14 7. Desconocimiento del principio de congruencia como causal de nulidad de la sentencia El artículo 187 del CPACA señala que «[l]a sentencia tiene que ser motivada. En ella se hará un breve resumen de la demanda y de su contestación y un análisis crítico de las pruebas y de los razonamientos legales, de equidad y doctrinarios estrictamente necesarios para fundamentar las conclusiones, exponiéndolos con brevedad y precisión, y citando los textos legales que se apliquen».

Por su parte, el artículo 281 del CGP, aplicable por expresa remisión del artículo 306 del CPACA37, sobre la congruencia de las sentencias establece lo siguiente: «ARTÍCULO 281. CONGRUENCIAS. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley.

No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta. Si lo pedido por el demandante excede de lo probado se le reconocerá solamente lo último. En la sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión o que la ley permita considerarlo de oficio. […]».

De las referidas normas proviene el principio de congruencia de la sentencia, en sus dos significados: como armonía entre la parte motiva y resolutiva del fallo (congruencia interna) y como conformidad entre la decisión y lo pedido por las partes en la demanda y su contestación (congruencia externa). Es importante destacar que, en caso de existir incongruencia en la providencia, esta debe ser de tal magnitud que afecte su validez.

Este principio busca la protección del derecho a obtener una decisión judicial certera sobre el asunto puesto a consideración, al igual que la salvaguarda del debido proceso, de ahí que la actuación procesal se concrete en los argumentos y hechos expuestos en la demanda, tratándose del demandante, y en la contestación, si es el demandado38, precisándose que al juez contencioso no le está permitido rebasar la relación jurídico procesal trabada por las partes, en tanto que esta jurisdicción debe observar, por regla general, el principio de justicia rogada.

Así, se concluye que el principio de congruencia garantiza que el juez solo se pronuncie respecto de lo discutido y que no fallará: contra el demandado por causa diferente a la invocada en la demanda –extra petita-, en cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en ella –ultra petita-, o dejará de resolver cuestiones sometidas a la decisión judicial –citra o infra petita-39. 37 Esta norma establece que en los aspectos no contemplados en el CPACA se seguirá el Código de Procedimiento Civil (hoy, CGP) en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 38 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencias del 10 de junio de 2021, exp. 24283 y del 20 de octubre de 2022, exp. 26742, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 39 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 16 de septiembre de 2021, proceso 11001-03-26-000-2020-00076- 00(66091) A, C.P. María Adriana Marín. Radicado: 11001-03-15-000-2022-06685-00 Actor: José Gerardo Calderón Duque 15 8.

Caso concreto El recurso extraordinario de revisión recae sobre la sentencia proferida el 2 de diciembre de 2021, por la Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante la cual se confirmó el fallo del 5 de julio de 2019 del Tribunal Administrativo de Caldas, por el que se negaron las pretensiones de la demanda.

Del contenido del recurso extraordinario de revisión se observa que la parte recurrente sustentó la procedencia de la causal invocada, esto es, la prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, en la supuesta falta de congruencia de la sentencia, pues afirmó que en esta se resolvió el asunto de manera citra petita, por cuanto se negaron las pretensiones de la demanda en el proceso ordinario por un objeto distinto del pretendido (intereses de mora) y una causa diferente a la invocada.

Para el efecto, explicó que lo solicitado fue el reconocimiento de intereses de mora desde el año 2003 -momento a partir del cual el actor pasó a pertenecer a la planta de personal territorial- hasta el año 2014 -fecha en la que se efectuó el pago del retroactivo salarial correspondiente a la nivelación tardía-, pese a lo cual, en la sentencia censurada se entendió erróneamente que la reclamación de dichos intereses era desde el acto de reconocimiento del retroactivo -Resolución nro. 603 del 11 de abril de 2014- hasta la fecha de su pago -mayo de 2014-, lo que a su juicio no guarda relación con el objeto de la demanda.

Revisado el fallo cuestionado, se advierte que la Subsección “A” de la Sección Segunda de esta corporación fijó como problema jurídico el siguiente: «establecer si i) la demandante tiene o no derecho al reconocimiento y pago de los intereses moratorios respecto de las sumas otorgadas por concepto de retroactivo, producto de la homologación y nivelación salarial; y ii) la condena en costas de primera instancia, es procedente».

Para resolver lo anterior, en la sentencia de segunda instancia se expuso el marco normativo relacionado con el procedimiento que debían seguir las entidades territoriales para llevar a cabo la homologación de la planta de personal administrativo adscrita al citado sector. Así mismo, se advierte que se tuvo presente la Directiva Ministerial nro. 10 del 30 de junio de 2005 y el Decreto 083 de 2008.

En torno al proceso de homologación y nivelación salarial del personal administrativo que pasó a hacer parte de la Secretaría de Educación del municipio de Manizales, la Subsección “A” de la Sección Segunda, en forma concreta, precisó que: «tuvo ocurrencia en el año 2008, producto del Decreto 083 de ese año. En el expediente no está demostrada la fecha en que se produjo el pago de las diferencias salariales que resultaron del aludido proceso.

Sin embargo, lo que sí está acreditado es que producto del estudio técnico presentado por el municipio de Manizales se produjo un ajuste a la homologación y nivelación salarial inicial, y ello se materializó a través del Decreto 388 del 12 de octubre de 2012, previa la aprobación por parte del Ministerio de Educación. Finalmente, el pago que se originó como resultado del ajuste a la homologación y nivelación salarial aludida, se dispuso, a favor del demandante, mediante la Resolución 603 del 11 de abril de 2014, en la cual no solo se ordenó el reconocimiento y pago de la diferencia salarial producto del ajuste al proceso de homologación y nivelación salarial, sino que también se ordenó la indexación de los valores correspondientes y el pago se produjo en el mes de mayo de 2014» [subrayas de la Sala].

Radicado: 11001-03-15-000-2022-06685-00 Actor: José Gerardo Calderón Duque 16 Además, en dicho pronunciamiento se advirtió que, en el expediente no obraba el Decreto 083 de 2008 expedido por el municipio de Manizales, por el cual se produjo la homologación y nivelación salarial con el fin de determinar si se reconocieron intereses moratorios o se indexó la suma ordenada por concepto de tal procedimiento, o en su defecto se abstuvo de realizar tales reconocimientos, carga procesal que le correspondía a la parte demandante en aplicación de lo previsto en el inciso primero del artículo 167 del CGP.

Así, comoquiera que, el juez de segunda instancia no encontró prueba de la fecha en la que se produjo el pago de las diferencias salariales por homologación y nivelación salarial, dirigió su análisis a verificar la procedencia de los intereses moratorios respecto de las sumas reconocidas por concepto de ajuste a esa homologación, ordenado a favor del actor mediante la Resolución nro. 603 del 11 de abril de 2014, y precisó que: «la petición del demandante parte de una premisa que no se ajusta a la realidad, pues en ella se sostiene que el retroactivo por concepto de homologación y nivelación salarial realizado desde el año 2003 hasta el 31 de diciembre de 2011 tan solo se ordenó en la Resolución 603 del 11 de abril de 2014 y se pagó en mayo de 2014, cuando el que, en realidad, se ordenó a través de la aludida resolución no fue como resultado de la homologación propiamente dicha, sino de un ajuste a esa homologación».

Por lo anterior, en la sentencia objeto de revisión se concluyó que «(i) en la Resolución nro. 603 del 11 de abril de 2014, que dispuso el pago del ajuste a la homologación también se reconoció una suma por concepto de la indexación, dicha orden de actualización cumplió con la finalidad de evitar que el accionante se viera afectado por la pérdida del valor adquisitivo de tales diferencias.

(ii) que entre la fecha de expedición del acto administrativo antes indicado, esto es, el 11 de abril de 2014 y la fecha en que se materializó el pago de tales diferencias – mayo de 2014-, no se podría considerar que la autoridad incurrió en tardanza para pagar las sumas correspondientes, toda vez que se trató del tiempo razonable durante el cual el acto administrativo cobró firmeza y se realizaron las gestiones tendientes para realizar el desembolso; […].

Bajo el anterior lineamiento, cuando se demuestra que ha transcurrido un término razonable entre la expedición del acto administrativo que reconoce la suma correspondiente a la homologación y nivelación salarial y el momento del pago, no procede el reconocimiento de los intereses moratorios; (iii) los intereses pretendidos en la demanda no estaban contemplados en norma expresa que los autorice o que faculte su cobro […]».

Es decir, para resolver la litis el juez natural tuvo en cuenta que: (i) la suma reconocida a favor del demandante fue objeto de indexación, lo cual resulta incompatible con los intereses moratorios reclamados, (ii) no se presentó tardanza que implique la causación de intereses de mora -periodo del 11 de abril de 2014 a mayo de 2014- y (iii) en los actos administrativos que reconocieron las sumas a pagar no se estableció plazo cuyo incumplimiento conduzca a una sanción, lo que, además, debe contar con previsión legal.

Planteamientos con los que no está de acuerdo el demandante en este proceso, en tanto considera que: (i) no fue juzgado conforme a las normas preexistentes y en cuanto a los intereses de mora no se realizó un análisis normativo concreto al caso, (ii) las pretensiones de la demanda no se refieren a la indexación, pues esta se reconoció de oficio, (iii) en el plenario está probado que el Estado tardó 11 años para cumplir con su responsabilidad, (iv) se está requiriendo que el legislador expida normas que de forma expresa ordenen el reconocimiento de intereses moratorios por el incumplimiento de obligaciones de naturaleza laboral, civil, comercial, administrativa, etc., (v) se está pretendiendo la existencia de una ley exclusiva que ordene intereses de mora dentro de un proceso de homologación y nivelación salarial y (vi) no es cierto que, para el reconocimiento de los intereses moratorios, en casos como el presente, Radicado: 11001-03-15-000-2022-06685-00 Actor: José Gerardo Calderón Duque 17 estos deban estar previstos de forma expresa en la resolución que reconoció el retroactivo, pues se trata de una sanción por el pago tardío de la obligación. Así las cosas, lo que se observa es que el debate jurídico y probatorio propuesto por el actor en este asunto ya fue surtido ante el juez natural, sin que sea posible plantearlo nuevamente, como si el recurso extraordinario de revisión fuera una instancia adicional al proceso ordinario -tercera instancia-, reiterando la Sala que en casos como el presente «[n]o resulta acertado plantear cuestionamientos a la sentencia, motivados en que se realizó una apreciación errada de las pruebas, en que no se aplicó una determinada regla de derecho, en que se aplicó en forma indebida o en que se interpretó equivocadamente una norma jurídica»40, pues esos reparos son ajenos a la causal de revisión prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA y escapan a la competencia del juez del recurso extraordinario de revisión. Por lo expuesto, se tiene que, contrario a lo afirmado por el demandante, en el sub examine no se advierte que se haya desconocido el principio de congruencia de la sentencia, toda vez que el hecho de que no se reconozcan las pretensiones de la demanda en los términos solicitados -intereses de mora- no implica que la segunda instancia haya resuelto una causa diferente a la invocada u omitido decidir la cuestión sometida a litigio, pues como se analizó, en este caso, se encontró probado que la suma reconocida a favor del demandante se indexó, lo que es incompatible con los intereses pedidos, y que no se presentó tardanza que implique su causación, por el periodo del 11 de abril de 2014 a mayo del mismo año. Teniendo en cuenta lo anterior, se concluye que lo pretendido por la parte actora en este asunto es que se revise la cuestión decidida en el proceso ordinario, como si el recurso extraordinario de revisión constituyera una instancia adicional en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, razón por la cual se declarará infundado, toda vez que no se probó que se configuró la causal de revisión prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, esto es, «existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación». 9.

Costas De conformidad con el artículo 255 del CPACA, modificado por el artículo 70 de la Ley 2080 de 2021, vigente para cuando se presentó la demanda que contiene el recurso extraordinario de revisión, «[s]i se declara infundado el recurso, se condenará en costas y perjuicios al recurrente», regla que se debe analizar en conjunto con lo previsto en el numeral 8 del artículo 365 del CGP, aplicable por expresa remisión del artículo 188 del CPACA, según la cual, «[s]olo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación».

En este caso no hay lugar a la condena en costas, por cuanto revisado el expediente no se encontró prueba alguna que demostrara su causación. En conclusión, se declarará infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el señor José Gerardo Calderón Duque, contra la sentencia proferida el 2 de 40 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 26 de mayo de 2010, exp. 2001-01504 (35221), C.P. Mauricio Fajardo Gómez.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-06685-00 Actor: José Gerardo Calderón Duque 18 diciembre de 2021 por la Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, sin que haya lugar a la condena en costas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Once (11) Especial de Decisión, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:

PRIMERO. DECLARAR infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el señor José Gerardo Calderón Duque, contra la sentencia proferida el 2 de diciembre de 2021 por la Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado.

SEGUNDO. Sin condena en costas.

TERCERO. En firme esta decisión, archívese el expediente. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta (Firmado electrónicamente) ROCÍO ARAÚJO OÑATE (Firmado electrónicamente) MARÍA ADRIANA MARÍN Aclara el voto (Firmado electrónicamente) HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ (Firmado electrónicamente) GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ