Radicado: 05001-23-33-000-2017-02528-01 (30155) Demandante: Empresas Públicas de Medellín ESP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá, D.C., dieciséis (16) de julio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 05001-23-33-000-2017-02528-01 (30155) Demandante: Empresas Públicas de Medellín ESP Demandado: Municipio de Itagüí Temas: Costas procesales.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el demandado contra la sentencia del 21 de febrero de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que decidió (índice 30): Primero: Declarar la nulidad de las Resoluciones 27184, del abril 11 de 2016 y 18053, del 04 de mayo de 2017, por medio de las cuales el demandado profirió la liquidación oficial de revisión del ICA y su complementario de avisos y tableros del periodo gravable 2012 a cargo de la actora.

Segundo: Declarar en firme la declaración presentada el 22 de abril de 2013 por la actora, en materia del ICA y su complementario de avisos y tableros, por el año gravable 2012. En consecuencia, la actora no está obligada a pagar la sanción por inexactitud impuesta. Tercero: Ordenar al municipio a título de restablecimiento del derecho, devolver toda suma que, adicional a la declaración presentada el 22 de abril de 2013 por la actora, haya recibido por concepto del ICA y su complementario de avisos y tableros por el año gravable 2012…, dichas sumas deberán ser indexadas.

Cuarto: Condenar en costas y agencias en derecho al municipio. Se fijan las agencias en derecho en la cuantía del 3% de las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES Actuación administrativa Con la Liquidación Oficial de Revisión 27184, del 11 de abril de 2016 (ff. 382 a 387 caa)1, el demandado modificó la autoliquidación del ICA (impuesto de industria y comercio) del año gravable 2012 presentada por la actora el 22 de abril de 2013 (f. 203 caa), para determinar el impuesto por las actividades de generación, distribución y transmisión de energía eléctrica con la tarifa del 10‰ y sancionar por inexactitud; decisión que confirmó en la Resolución 18053, del 04 de mayo de 2017 (ff. 412 a 415 caa).

Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del CPACA (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011), la actora formuló las siguientes pretensiones: 1 Los antecedentes administrativos fueron aportados por el demandado en los documentos digitales contenidos en el CD del folio 258.

Radicado: 05001-23-33-000-2017-02528-01 (30155) Demandante: Empresas Públicas de Medellín ESP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 1. Que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: (i) Liquidación Oficial de Revisión 27184, del 11 de abril de 2016, … a cargo de la actora como responsable del ICA y su complementario de avisos y tableros … del año gravable 2012; y (ii) Resolución 18053, del 04 de mayo de 2017, … por medio de la cual se resuelve el recurso de reconsideración interpuesto por la actora. 2.

Que se declare en firme la declaración presentada el 22 de abril de 2013 por la actora por concepto del ICA ante el municipio demandado por el año gravable 2012. 3. Que se declare que la actora no está obligada a pagar la sanción por inexactitud impuesta. 4. Que a título de restablecimiento del derecho, el municipio devuelva a la actora toda suma que por concepto del ICA haya pagado, con intereses comerciales. 5.

Que se condene en costas al demandado. Al efecto, invocó como normas vulneradas los artículos 338 y 363 constitucionales; 33 de la Ley 14 de 1983; 196 del CRM (Código de Régimen Municipal, Decreto Ley 1333 de 1986); 574 del Acuerdo 06 de 2007; y 350 del Acuerdo 30 de 2012, alegando el concepto de violación que a continuación se resume (ff. 11 a 26): Sostuvo que su contraparte desconoció la regla de correspondencia entre el acto previo y la liquidación acusada porque en el primero propuso una base gravable sustentada en hechos que no estaban acreditados, que fue modificada sustancialmente en la segunda.

También, planteó que en los actos demandados se aplicó retroactivamente la tarifa del impuesto prevista en el Acuerdo 30 de 2012, que aún no había iniciado su vigencia en el periodo gravable 2012, en el cual regía el Acuerdo 06 de 2006, que preveía una tarifa inferior. Por ende, se opuso igualmente a la sanción por inexactitud que se le impuso.

Contestación de la demanda El demandado se opuso a las pretensiones de la actora (ff. 240 a 257). Manifestó haber respetado todas las garantías procesales de la demandante y que las tarifas del impuesto establecidas en el Acuerdo 30 de 2012 eran aplicables al caso porque entraron en vigor el 27 de diciembre, circunstancia por la cual consideró que debían tenerse en cuenta para determinar el impuesto que se declaraba en 2013, independientemente del año de causación de los ingresos gravados.

Solicitó que se condenara en costas a la actora. Sentencia apelada El tribunal accedió a las pretensiones de la demanda y condenó en costas al municipio (índice 30). Negó que este hubiera transgredido el debido proceso, pero juzgó que se aplicaron retroactivamente al periodo 2012 las disposiciones del Acuerdo 30 de 2012. En consecuencia, condenó en costas al demandado por haber sido vencido en el proceso y fijó las agencias en derecho en el 3% de las pretensiones de la demanda.

Recurso de apelación El demandado apeló la decisión del a quo únicamente en relación con la condena en costas (índice 32), alegando que en el expediente no obraba prueba de su causación. Sostuvo que esa decisión no podía fundarse en el hecho objetivo de haber resultado vencido en el proceso, sino que exigía verificar que las costas efectivamente se hubieran causado, circunstancia que estimó que no estaba acreditada en el proceso, por lo que su imposición conllevaba una carga económica injustificada que afectaba los recursos públicos.

Añadió que, en todo caso, el precedente jurisprudencial del Consejo de Estado excluía la condena en costas cuando quiera que la controversia dependiese de un cambio normativo o jurisprudencial sobreviniente. Radicado: 05001-23-33-000-2017-02528-01 (30155) Demandante: Empresas Públicas de Medellín ESP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Pronunciamientos sobre el recurso La demandante guardó silencio (índice 24).

El ministerio público pidió revocar la condena en costas impuesta al demandado porque no habría prueba de su causación (índice 23). CONSIDERACIONES DE LA SALA 1- De conformidad con el único cargo de apelación formulado contra la sentencia del a quo, juzga la Sala la procedencia de la condena en costas impuesta al demandado, en la medida en que este alega que no se encontraba probada la causación de las costas y que la nulidad de los actos acusados obedeció a un tránsito normativo. 2- Al pronunciarse sobre las costas, el tribunal consideró que el artículo 188 del CPACA consagró un criterio objetivo para su imposición, de acuerdo con el cual esa consecuencia recae sobre la parte vencida en el juicio, siempre que su contraparte haya intervenido en el proceso, salvo que en este se ventile un interés público.

Por tanto, condenó en costas al demandado y tasó las agencias en derecho en un monto equivalente al 3% de las pretensiones de la demanda, atendiendo a lo previsto en el artículo 366 del CGP (Código General del Proceso, Ley 1564 de 2012) y en el Acuerdo del Consejo Superior de la Judicatura PSAA16-10554 de 2016. El apelante controvierte esa decisión, para lo cual plantea que la condena en costas no puede fundarse en el hecho objetivo de haber resultado vencido en el proceso, sino que hace falta probar que efectivamente se causaron las costas, so pena de someterlo a una carga económica injustificada que afectaría los recursos públicos que administra.

En este sentido, insiste en que en el caso no está demostrada la causación de las costas e invoca en su favor el criterio que acogió la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia del 22 de febrero de 2018 (exp. 0372-2017, CP: Sandra Lisset Ibarra Vélez), según el cual no cabría condenar en costas a la parte vencida cuando la decisión del caso se funde en un cambio normativo o jurisprudencial, como estima que ocurre en el presente asunto, en el cual el debate versó sobre la aplicación en el tiempo de las normas que regulan la tarifa del ICA. 3- Frente a ese cargo de apelación, se debe poner de presente que en la sentencia del 23 de septiembre de 2025 (exp. 28292, CP: Wilson Ramos Girón), esta Sección llevó a cabo un detallado análisis normativo y jurisprudencial de los parámetros jurídicos que rigen la imposición de la condena en costas, a partir del cual fijó el criterio de decisión judicial que al respecto se emplea en los asuntos contencioso-administrativos bajo su conocimiento.

En esa medida, la apelación debe fallarse conforme a lo expresado en ese precedente, en el cual se hicieron las siguientes consideraciones: 13.5- … teniendo en cuenta la remisión expresa que hace el artículo 188 del CPACA a las normas procesales generales, la Sala considera que la decisión sobre la condena en costas en la sentencia (y su posterior liquidación por secretaría para que la apruebe o rehaga el a quo mediante auto cuando finalice el proceso) se rige por los preceptos que se encuentran en los artículos 361 a 366 del CGP.

Bajo la primera de esas normas, las costas procesales comprenden dos conceptos diferenciables: en primer lugar, «las expensas y gastos que se han sufragado durante el proceso» y, en segundo lugar, «las agencias en derecho». Si bien ambos componentes deben tasarse «con criterios objetivos y verificables en el expediente», dichos criterios no son uniformes para uno y otro, porque la liquidación de lo correspondiente a las expensas sufragadas en el proceso se rige por lo dispuesto en el ordinal 3.º del artículo 366 del estatuto procesal; en cambio, «las agencias en derecho» se someten a lo que prescribe el ordinal 4.º del mismo artículo.

Radicado: 05001-23-33-000-2017-02528-01 (30155) Demandante: Empresas Públicas de Medellín ESP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 13.6- Acerca de las expensas y gastos del proceso, aluden a la necesidad de que la parte vencida resarza los gastos judiciales que tuvo que asumir su contraparte para obtener la declaración judicial a su favor, al margen de cuál haya sido la conducta con que concurrió al proceso la parte vencida.

Pero de esta carga económica se excluyen las erogaciones incurridas para la contratación de servicios de apoderamiento judicial, porque estas se rigen por una regla especial que es la del reconocimiento de las agencias en derecho, en los términos previstos en el ordinal 4.º del artículo 366 del CGP, aun si se litigó en causa propia, sin apoderado (ordinal 3.º ibidem).

Así, los «gastos sufragados durante el curso del proceso» (artículo 361 del CGP), que habrá que comprobar, se circunscriben a los honorarios de los auxiliares de la justicia, los gastos del proceso que haya decretado el a quo al admitir la demanda, los gastos de transporte y alimentación requeridos para realizar diligencias judiciales por fuera del despacho del juez y demás cuestiones de ese orden.

Conforme al ordinal 3.º del artículo 366 del CGP, la liquidación de estas expensas no solo depende de la demostración de su realidad, sino de la valoración que sobre su utilidad haga el juez y, en el caso de los peritos contratados directamente, habrá que tener en cuenta su razonabilidad y que el valor no supere los parámetros establecidos por el Consejo Superior de la Judicatura para la remuneración de los auxiliares de la justicia. 13.7- Respecto de la indemnidad económica de quien triunfó en el litigio, por los gastos de apoderamiento judicial en que haya incurrido, el ordenamiento procesal se desliga de la demostración de la existencia de un contrato de prestación de servicios profesionales y de la cuantía de los honorarios pactados.

El alcance de la condena en costas en este aspecto se restringe al monto que proceda a reconocer a título de «agencias en derecho», de acuerdo con los artículos 361 y 366 del CGP. En el precepto del ordinal 4.º de esta última norma, el juez debe reconocer las agencias en derecho y liquidarlas aplicando las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura, en función del tipo de proceso del que se trate y del mayor o menor despliegue procesal que se haya requerido por parte de quien ganó el pleito.

De suerte que, dentro del marco de decisión que fije el Consejo Superior de la Judicatura mediante Acuerdo, habrán de graduarse las agencias en derecho procedentes en cada caso, considerando aspectos propios del proceso que se haya adelantado, como su naturaleza, duración y cuantía, pero, también, la calidad de la gestión realizada por el apoderado o por la parte que litigó personalmente.

Atendiendo a esas prescripciones del CGP, esta Sala tiene claro que el reconocimiento del segmento de la condena en costas correspondiente a las agencias en derecho no depende de que se pruebe haber contratado la prestación de servicios de apoderamiento judicial; y que el monto de esas agencias en derecho no guarda ninguna relación con la prestación económica a la que tenga derecho el apoderado de la parte vencedora en el juicio.

Por ese motivo, para adoptar en cada proceso una decisión sobre la procedencia y cuantía de la condena en costas, carece de relevancia probatoria la demostración sobre la contratación de servicios de procura judicial o de los honorarios pactados con quien ejerció el apoderamiento, que era lo que antes se exigía por cuenta de los precedentes de la Sección que existían sobre la materia.

De este modo, con fundamento en el expreso mandato del ordinal 4.º del artículo 366 del CGP, la Sala rectifica su posición sobre la necesidad de acreditar los gastos de representación judicial para el reconocimiento de agencias en derecho, pues el apoderamiento judicial oneroso no constituye un hecho que sea objeto de prueba al efecto.

A cambio de ese criterio instaurado desde las sentencias del 09 de marzo de 2017, exps. 21718 y 21753, CP: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas (E), la Sala establece que, en lo que atañe al componente de las agencias en derecho, siempre habrá lugar a esa parte de la condena en costas, sin que haga falta prueba alguna, a condición de que exista una parte vencida en el juicio o a la que se le resuelva desfavorablemente el recurso interpuesto (ordinal 1.º del artículo 365 del CGP).

En suma, en la condena en costas, el componente de gastos del proceso dependerá de aquellos rubros pertinentes al juicio y razonables cuya causación se demuestre al a quo, mientras que las agencias en derecho se supeditan a lo dispuesto mediante Acuerdo, por el Consejo Superior de la Judicatura, toda vez que ese segmento de la condena en costas no requiere que esté demostrada su causación. Así, contrariamente a lo esgrimido por el recurrente, no cabe entender que la condena en costas que le impuso el tribunal, en aquello que corresponda a las agencias en derecho, constituye «una carga económica injustificada», pues cuenta con fundamento legal y Radicado: 05001-23-33-000-2017-02528-01 (30155) Demandante: Empresas Públicas de Medellín ESP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 tiene desarrollo en los preceptos proferidos por el órgano al que constitucionalmente se le asignó la función de gobernar y administrar la Rama Judicial (artículos 257 Superior y 75 de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia).

Por otra parte, con relación al argumento del recurrente en el sentido de que en su caso la condena en costas impuesta afectaría los recursos públicos que administra, la Sala tiene en consideración los análisis que sobre ese particular desplegó en su día la Corte Constitucional en la sentencia C-539 de 1999 (MP: Eduardo Cifuentes Muñoz), al juzgar que contrariaba la Carta la norma incorporada en el artículo 1.° del Decreto 2282 de 1989, que eximía a la nación y a las entidades territoriales de que se les condenara a pagar agencias en derecho.

En esa ocasión, el máximo intérprete de la Constitución determinó que, aunque podría alegarse que la finalidad de ese tipo de normas era «la de proteger los recursos fiscales de las entidades públicas», en últimas se afectaba el derecho a la igualdad de las partes que concurren al proceso, razón que hacía necesario ponderar la legitimidad constitucional de ese privilegio público, pues para que constitucionalmente pueda avalarse la disminución del principio de igualdad sobre la cual se erige, «se requiere que la norma sea verdaderamente útil, necesaria y proporcionada», al margen de la finalidad legítima que persiga.

En el estudio que allí se hizo, se observó que la exoneración que contemplaba la norma no era necesaria porque, para lograr el objetivo de protección de los recursos públicos, existían otro tipo de medidas, menos costosas para el principio de igualdad. Determinó en ese juicio que la exoneración a las entidades públicas de tener que asumir las agencias en derecho «es absolutamente desproporcionada» porque «crea un desequilibrio notorio en la distribución de las cargas públicas», pues «el pago de las agencias en derecho está destinado a restablecer la equidad perdida por causa del Estado y no constituye una dádiva o un privilegio a favor de quien tuvo que acudir a un proceso para defender sus derechos o intereses»; doctrina que no ha variado en la jurisprudencia de esa Alta Corte.

Así las cosas, acudir a la invocación de la naturaleza pública de los recursos con cargo a los cuales se asumirá el pago de la condena en costas, para eximir de esa consecuencia al demandado, no es constitucionalmente procedente. Este juicio de la Sala tampoco se ve alterado por la jurisprudencia que cita en su favor el apelante (i.e. la sentencia de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado del 22 de febrero de 2018, exp. 0372-2017, CP: Sandra Lisset Ibarra Vélez), ya no solo porque el auténtico precedente jurisprudencial sobre la materia aplicable en los casos que juzga esta Sección es otro (i.e. la mentada sentencia del 23 de septiembre de 2025, exp. 28292, CP: Wilson Ramos Girón), sino porque, según se observa, en el fallo de la Sección Segunda no se adoptó la regla de exoneración de la condena en costas que le atribuye el recurrente.

Lo que consideró fue que este instituto se basa en un criterio objetivo que prescinde del examen de la conducta procesal de las partes y en un criterio valorativo, referido a la verificación de su causación; de suerte que, atendiendo al criterio objetivo, para el caso serían indiferentes las razones por las cuales el tribunal anuló los actos demandados –que estarían relacionadas con la normativa del impuesto aplicable en el periodo revisado– y atendiendo al criterio valorativo, se debe verificar la causación de cada uno de los componentes de las costas de manera diferenciada, en los términos en los que ya se explicó. No prosperan los cargos de apelación dirigidos a que se revoque la imposición de la condena en costas de la primera instancia, que recaen sobre la parte vencida en el proceso.

Radicado: 05001-23-33-000-2017-02528-01 (30155) Demandante: Empresas Públicas de Medellín ESP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 6- Sin perjuicio de lo anterior, advierte la Sala que el a quo tasó las agencias en derecho en un 3% de las pretensiones de la demanda, atendiendo a la redacción que para la época en que profirió la sentencia tenía el artículo 5.º del Acuerdo PSAA16-10554 del Consejo Superior de la Judicatura, del 05 de agosto de 2016, que rige la graduación de dichas agencias; pero ocurrió que durante el trámite de esta segunda instancia se le adicionó a dicho artículo un ordinal 11 (Acuerdo PCSJA25-12355, del 28 de noviembre de 2025) que prescribe una regla específica para el caso de los procesos en los que se discutan asuntos tributarios.

Conforme a la disposición incorporada en la letra b) del ordinal 11, de la actual redacción del artículo 5.º, en los juicios de los que sean competentes en primera instancia los tribunales administrativos, las agencias en derecho de la primera instancia se tasarán «entre el 3 % y el 7.5 % del valor de las pretensiones, sin llegar a superar nunca el monto de seis (6) salarios mínimos mensuales legales vigentes».

En esa medida, si bien para la Sala el porcentaje determinado por el a quo es acertado, con motivo del límite que fijó la nueva norma, corresponde modificar el ordinal cuarto de la sentencia apelada para incluir la advertencia de que el monto resultante no podrá superar seis (6) SMMLV. Conclusión 7- Como contenido interpretativo de la presente providencia, la Sala reitera que, en los procesos adelantados por el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, procede la condena en costas a cargo de la parte vencida en el juicio.

Al efecto, los gastos sufragados durante el proceso requieren demostración y su liquidación corresponde al juez de primera instancia una vez ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso; mientras que las agencias en derecho proceden siempre a favor de la parte vencedora y deben liquidarse conforme a las tarifas fijadas por el Consejo Superior de la Judicatura.

Costas 8- De acuerdo con los artículos 188 del CPACA y 365 del CGP (Código General del Proceso, Ley 1564 de 2012), se condenará en costas a la parte vencida en el proceso. Como no prosperó el recurso de apelación interpuesto por el demandado vencido en el proceso, se condenará en costas de esta instancia a esa parte. La Sala tasará las agencias en derecho en un (1) SMMLV (artículo 5.° del Acuerdo PSAA16-10554, del 05 de agosto de 2016 del Consejo Superior de la Judicatura) y le ordenará al tribunal tramitar el incidente de liquidación, en los términos del artículo 366 del CGP.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. Modificar el ordinal cuarto de la sentencia apelada. En su lugar: Cuarto: Condenar en costas al demandado. Las agencias en derecho se fijan en el 3% de las pretensiones de la demanda, sin exceder de seis (6) SMMLV. 2.

Condenar en costas al demandado en esta instancia y fijar las agencias en derecho en el equivalente a un (1) SMMLV. En consecuencia, se le ordena al tribunal que le dé trámite al respectivo incidente, según lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia. Radicado: 05001-23-33-000-2017-02528-01 (30155) Demandante: Empresas Públicas de Medellín ESP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 3.

Reconocer personería a Danilo Mazo Cano como apoderado de la parte demandada conforme al poder conferido (índice 32). Notifíquese y comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Aclaro voto (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Este documento fue firmado electrónicamente.

La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador