Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D. C., cuatro (4) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 05001-23-33-000-2016-02059-01 (4392-2021) Demandante: Luis Alfonso Villamizar Demandados: Departamento de Antioquia Tema: Control judicial integral de los actos administrativos sancionatorios.

Nulidad de los actos administrativos por violación al debido proceso. Notificación de las decisiones disciplinarias. CONFIRMA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el demandante en contra de la sentencia proferida el veintisiete (27) de agosto de dos mil veintiuno (2021) por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por medio de la cual se negaron las pretensiones.

ANTECEDENTES El señor Luis Alfonso Villamizar instauró demanda en contra del Departamento de Antioquia, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES Que se declare la nulidad de la decisión disciplinaria del 17 de diciembre de 2015, expedida por la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Gobernación de Antioquia, mediante la cual fue sancionado con destitución e inhabilidad general por el término de diez (10) años; de la decisión expedida el 29 de diciembre de 2015 por la Secretaría de Educación de Antioquia, que confirmó la sanción; y del Decreto 2016070000276 del 5 de febrero de 2016, que la ejecutó. Como restablecimiento del derecho, solicitó ser reintegrado al cargo que venía desempeñando o a uno de igual o superior jerarquía, sin solución de continuidad y el reconocimiento y pago de los salarios, bonificaciones, primas, vacaciones, demás Radicado: 05001-23-33-000-2016-02059-01 (4392-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 emolumentos y de los aportes al sistema general de seguridad social, debidamente indexados.

HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que se desempeñó como directivo docente del Departamento de Antioquia y que, en tal calidad, fue trasladado a la Institución Educativa Rural «La Aurora» del municipio del Carmen de Viboral para ocupar el cargo de rector desde el 4 de septiembre de 2008; y, luego, el 6 de enero de 2011, fue trasladado para ocupar el mismo cargo a la Institución Educativa «El Colorado» del municipio de Nechí. Que el 11 de noviembre de 2010, cuando fungía como rector de «La Aurora» se realizó una visita por parte de la Secretaría de Educación, de la que se elaboró un acta en la que se relataron una serie de presuntas irregularidades relacionadas con el manejo presupuestal de la Institución, la que, sumada a otros informes, dio lugar a que el 11 de noviembre de 2011 se ordenara la apertura de una indagación preliminar; decisión que se notificó por edicto.

Indicó que, practicadas las pruebas que se ordenaron en esa actuación, el 29 de mayo de 2012 se ordenó la apertura de una investigación disciplinaria, acto que fue notificado por edicto; luego de lo cual, previo cierre de esta etapa, el 18 de septiembre de 2015 se formuló pliego de cargos; misma fecha en que se ofició al consultorio jurídico de la Universidad Eafit para que designara un defensor de oficio.

En ese acto, se dijo que habría incurrido en la falta disciplinaria gravísima del artículo 48, numeral 1 de la Ley 734 de 2002, integrada con el artículo 397 del Código Penal –peculado por apropiación–, pues, presuntamente, se habría apropiado de recursos de «La Aurora». Que, recibidas las intervenciones de la defensora de oficio que se le asignó y pese a las irregularidades en el trámite de las notificaciones, se expidieron los actos demandados, en los que fue sancionado con destitución e inhabilidad general por el término de 10 años.

NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Constitución Política: artículos 2, 6, 25 y 29; Ley 734 de 2002: artículos 4, 5, 6,7, 9, 13, 17, 29, 30, 92, 101, 107, 128, 135, 142, 142, 143, 155, 156, 163, 169 y 170. Considera que en la actuación disciplinaria se vulneró el debido proceso, porque desde la formulación del pliego de cargos la autoridad se apartó de las ritualidades previstas en la normativa, pues no fue notificado en debida forma y por ello no pudo ejercer su derecho de defensa, se impuso la sanción sin que existiera prueba que comprometiera su responsabilidad y, además, las faltas que motivaron la decisión disciplinaria se encontraban prescritas.

Radicado: 05001-23-33-000-2016-02059-01 (4392-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Que no se probaron los elementos estructurales de la responsabilidad –tipicidad, antijuridicidad y culpabilidad– y que los argumentos de su defensora no fueron valorados. Esto, sin olvidar que se solicitó la asignación de un estudiante de derecho desde antes de expedirse el pliego de cargos y que la autoridad invirtió la carga de la prueba, con lo que desconoció la presunción de inocencia. Agregó que no se notificaron las distintas decisiones según las formalidades de la ley disciplinaria y se acudió a la notificación por edicto de manera irregular; y que, pese a que la autoridad sabía de su traslado para el municipio de Nechí, siguió enviando las comunicaciones al municipio del Carmen de Viboral; que no lo citó a rendir su versión libre ni le comunicó sobre la práctica de las pruebas testimoniales y, en general, limitó su participación en la actuación. Que la formulación de cargos se apartó de los lineamientos del artículo 163 de la Ley 734 de 2002, pues de manera genérica se limitó a citar normas sin ningún desarrollo concreto; sumado a que al expedir los actos sancionatorios se desconoció el artículo 142 de la misma ley, en la medida en que no se contó con ninguna prueba que diera cuenta de que se apropió de recursos de la Institución «La Aurora».

Expresó que la acción disciplinaria se encontraba prescrita, porque la decisión se profirió por fuera de los 5 años regulados por el artículo 30 de la Ley 734 de 2002 y, pese a que su defensora planteó este argumento, la autoridad no lo analizó y, con ello, se apartó de lo dispuesto por el artículo 170 de la misma ley. TRÁMITE EN PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida el 26 de septiembre de 20161 y se notificó a la demandada, quien se opuso a las pretensiones, por considerar que la actuación disciplinaria se adelantó en el marco de los postulados de la Ley 734 de 2002.

Explicó que la entidad había propuesto una fórmula conciliatoria, por considerar que había prescrito la acción disciplinaria; no obstante, esta fue improbada por el Juzgado Segundo Administrativo de Medellín el 16 de agosto de 20162. Señaló que fueron infructuosos los intentos de la autoridad disciplinaria para que el demandante compareciera a la actuación y que, inclusive, se estableció comunicación telefónica con él para que rindiera su versión libre, pese a lo cual nunca lo hizo, lo que demuestra que su comportamiento constituyó una posición de defensa calculada; y que pretende emplear a las jurisdicción de lo contencioso administrativo como una tercera instancia para trasladar un debate que ya se agotó en sede administrativa. 1 Véase folio 363 del cuaderno principal.

La demanda se recibió por reparto en el Juzgado Veinticuatro Administrativo de Medellín, el cual por auto del 31 de agosto de 2016 declaró la falta de competencia y remitió el proceso al Tribunal Administrativo de Antioquia (véanse folios 356 a 358 del cuaderno principal). 2 La providencia referida obra en los folios 5 a 7 del cuaderno principal.

Radicado: 05001-23-33-000-2016-02059-01 (4392-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Que el demandante sí conoció la actuación disciplinaria y que, inclusive, fue objeto también de un proceso fiscal, que concluyó con la declaratoria de responsabilidad por los mismos hechos que dieron lugar al procedimiento en el que se expidieron los actos demandados; en ambas actuaciones fue renuente a comparecer, por lo cual, en el caso del procedimiento disciplinario, se le nombró un defensor de oficio.

Agregó que el manejo irregular de los recursos de la Institución «La Aurora» se evidenció en la ausencia de rendición de cuentas respecto de la vigencia 2010, que debía llevarse a cabo en el año 2011, con lo cual desconoció la obligación de responder por el presupuesto que se asignó en la referida vigencia fiscal. Propuso como excepción la falta de integración del contradictorio3.

Se celebró audiencia inicial el 9 de mayo de 20174, en la cual se declaró no probada la excepción propuesta por la demandada y se declaró de oficio la excepción de inepta demanda respecto del Decreto D2016070000276 del 5 de febrero de 2016, por tratarse de un acto no susceptible de control jurisdiccional. Se fijó el litigio y se decretaron pruebas documentales y testimoniales.

Una vez incorporadas y practicadas5, se corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión y al Ministerio Público para que presentara su concepto, luego de lo cual se dictó sentencia, que fue apelada el plazo oportuno por el demandante. SENTENCIA OBJETO DE APELACIÓN El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia del veintisiete (27) de agosto de dos mil veintiuno (2021)6 negó las pretensiones, tras concluir que no se demostraron los vicios alegados en el curso de la actuación disciplinaria; que, por el contrario, las decisiones sancionatorias se fundamentaron en pruebas legalmente obtenidas y debidamente valoradas y que el entonces investigado contó con las garantías propias del debido proceso y del derecho a la defensa.

En relación con el cargo de nulidad por indebida notificación de las actuaciones, señaló que la demandada cumplió con la ritualidad prevista en los artículos 100 a 109 de la Ley 734 de 2002, pues solo acudió al edicto ante la imposibilidad de notificar personalmente los autos de apertura de la indagación preliminar y de la investigación disciplinaria.

Que en el expediente se encontraba constancia de las distintas comunicaciones remitidas al demandante, a fin de enterarlo de los distintos actos expedidos y que inclusive fue ubicado telefónicamente y se le nombró una defensora de oficio, lo que daba cuenta de incumplimiento de su carga procesal, consistente en estar pendiente de la defensa de sus intereses, pues de conformidad con la jurisprudencia constitucional y de lo contencioso administrativo, el trámite para la notificación de las decisiones que se expiden en sede disciplinaria no constituye una suspensión 3 Véanse folios 373 a 378 del cuaderno principal. 4 Véanse folios 699-700 del cuaderno principal. 5 La audiencia de pruebas se celebró el 13 de junio de 2017 (véase folio 707 del cuaderno principal). 6 Véanse folios 724 a 733 del cuaderno principal.

Radicado: 05001-23-33-000-2016-02059-01 (4392-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 de la actuación. Respecto de los requisitos para expedir el pliego de cargos, encontró que la demandada cumplió con los parámetros fijados por el artículo 136 del Código Disciplinario Único, pues en dicho acto se indicó con claridad la presunta conducta irregular, su adecuación típica, su calificación como gravísima y el juicio de culpabilidad y destacó que las meras inconformidades con la valoración probatoria, sin elementos adicionales a los planteados en sede disciplinaria no podían llevar a que la jurisdicción asuma el rol de tercera instancia en la materia.

Analizó la prescripción de la acción disciplinaria y encontró que no se había configurado, porque la conducta investigada correspondió a la apropiación de fondos de la Institución Educativa en el año 2010, a partir de la no rendición de cuentas en la vigencia 2011; en ese sentido, el primer auto se expidió el 11 de noviembre de 2011 (indagación preliminar) y la decisión de segunda instancia el 29 de diciembre de 2015, de lo cual concluyó que no habían transcurrido los términos del artículo 30 de la Ley 734 de 2002.

Finalmente, se abstuvo de condenar en costas. RECURSO DE APELACIÓN El demandante7 interpuso recurso de apelación, en cual insistió en que no fue notificado en debida forma de las distintas decisiones que se expidieron en la actuación disciplinaria, pues la demandada envió las comunicaciones a una institución en la que ya no laboraba, pese a conocer de su traslado desde antes de abrir la indagación preliminar.

Que se tomó la comunicación que se estableció con él por vía telefónica y se avaló como una «nueva» forma de citación para notificación personal, con lo cual se desconoció la ritualidad que en la materia contiene la normativa disciplinaria y se dejó de lado que, aunque obraban varias comunicaciones, no constaba que las hubiese recibido, pues fueron enviadas a una dirección distinta a la que figuraba en el expediente disciplinario, pese a lo cual se acudió a la notificación por edicto.

Que, en suma, no fue enterado del procedimiento sino hasta cuando se notificó la decisión de segunda instancia, con lo que se impidió el ejercicio del derecho a defenderse, aportar pruebas, contradecir las aportadas, participar en las declaraciones practicadas y demás garantías propias del debido proceso. Solicitó que se tuvieran en cuenta los argumentos planteados en la demanda y en los alegatos de conclusión y aquellos que no fueron tenidos en cuenta por el Tribunal, por considerarlos «fundamentales para declarar la nulidad del acto administrativo demandado en el medio de control (…)». 7 Véanse folios 739 a 741 del cuaderno principal.

Radicado: 05001-23-33-000-2016-02059-01 (4392-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA El 28 de enero de 20228 fue admitido el recurso de apelación, se dispuso que dentro de los 10 días siguientes a la ejecutoria de la decisión el proceso ingresaría a Despacho para sentencia, salvo que las partes presentaran solicitud probatoria y se indicó que el Ministerio Público podía emitir su concepto hasta antes de que el proceso ingresara al Despacho.

Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio en esta etapa procesal. Se resolverá previas las siguientes, CONSIDERACIONES Corresponde a la Sala determinar si se debe revocar la sentencia apelada, pues, según el demandante, los actos administrativos demandados se encuentran viciados de nulidad por violación al debido proceso, derivada de las irregularidades en el trámite de las distintas notificaciones.

Con este fin, la providencia se referirá al marco normativo y jurisprudencial del control judicial de los actos administrativos sancionatorios disciplinarios a la causal de nulidad invocada y abordará el caso concreto. Marco normativo aplicable al análisis de la actuación disciplinaria La actividad disciplinaria comprende una función especializada, con un componente preventivo y correctivo, que busca garantizar la efectividad de los principios de la función pública y el buen desempeño y gestión transparente de los servidores públicos.

En ese sentido, se rige por disposiciones y procedimientos especiales, transversalizada por las garantías propias del debido proceso constitucional. El resultado de tales actuaciones, representada en actos administrativos, es susceptible de examen a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. No obstante, la jurisprudencia de esta Corporación no ha sido pacífica en relación con el alcance de la intervención del juez de lo contencioso administrativo, como a continuación se expone.

La primera tesis de la jurisprudencia se inclinó por sostener que el control del juez de lo contencioso administrativo estaba limitado a los derechos que invocaba el demandante, lo que se denominó como «intangibilidad relativa» de los actos sancionatorios, en la medida que el alcance de dicho control era restrictivo porque se consideraba que las decisiones tomadas en virtud de la acción disciplinaria tenían cierto grado de autonomía valorativa de los hechos y de las normas disciplinarias9. 8 Véase índice 00003 de SAMAI y constancia en el folio 746 del cuaderno principal. 9 Consejo de Estado.

Sección Segunda. Sentencia del 29 de mayo de 1992. Exp. 834. C.P. Diego Younes Moreno. Radicado: 05001-23-33-000-2016-02059-01 (4392-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Luego, se adoptó la posición en la que incluso en los casos en que la demanda no cumpliera con el requisito de señalar las normas violadas y el concepto de violación, si el juez advertía la trasgresión de un derecho fundamental de aplicación inmediata, oficiosamente, debía proveer la tutela judicial efectiva, lo que se denominó como «intangibilidad relativa explícita y deferencia especial»10.

Al existir diversas posturas jurisprudenciales sobre la materia, en el 2016 se unificó jurisprudencia respecto al control judicial de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria, manifestando que se adoptaría la perspectiva del «control judicial integral» por cuanto «(…) la actividad del juez de lo contencioso administrativo supera el denominado control de legalidad, para en su lugar hacer un juicio sustancial sobre el acto administrativo sancionador, el cual se realiza a la luz del ordenamiento constitucional y legal, orientado por el prisma de los derechos fundamentales»11, y se advirtió que: i) La competencia del juez administrativo es plena, sin «deferencia especial» respecto de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria. ii) La presunción de legalidad del acto administrativo sancionatorio es similar a la de cualquier acto administrativo. iii) La existencia de un procedimiento disciplinario extensamente regulado por la ley, de ningún modo restringe el control judicial. iv) La interpretación normativa y la valoración probatoria hecha en sede disciplinaria, es controlable judicialmente en el marco que impone la Constitución y la ley. v) Las irregularidades del trámite procesal serán valoradas por el juez de lo contencioso administrativo, bajo el amparo de la independencia e imparcialidad que lo caracteriza. vi) El juez de lo contencioso administrativo no solo es de control de la legalidad, sino también garante de los derechos. vii) El control judicial integral involucra todos los principios que rigen la acción disciplinaria. viii) El juez de lo contencioso administrativo es garante de la tutela judicial efectiva.

Nulidad del acto administrativo por violación al debido proceso De conformidad con lo dispuesto en el artículo 88 de la Ley 1437 de 2011, los actos administrativos se presumen legales mientras no sean declarados nulos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Esta presunción parte del cumplimiento de unos requisitos formales y materiales para su expedición, relacionados con la competencia de quien lo expide, la materia sobre la que versa, la necesidad o no de hacer expresos los motivos de su expedición, el cumplimiento de las reglas de procedimiento pertinentes y el apego a las normas que regulen la materia de que trate. 10 Véanse: Consejo de Estado.

Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 30 de marzo de 2011. Exp. 05001-23-31-000-1998-02823-01 (2060-2010). C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila; y Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 09 de febrero de 2012. Exp. 11001-03-25-000-2009-00140-00 (2038-2009). C.P. Bertha Lucia Ramírez de Páez. 11 Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 09 de agosto de 2016. Exp. 11001-03-25-000-2011-00316-00 (1210-2011). C.P. William Hernández Gómez (E). Radicado: 05001-23-33-000-2016-02059-01 (4392-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 En armonía con los elementos que conforman el acto administrativo, los artículos 13712 y 13813 de la Ley 1437 de 2011, regulan los supuestos bajo los cuales es posible perseguir la declaratoria de su nulidad, pretensión que puede promoverse cuando se advierte que el acto administrativo i) se ha expedido con infracción de las normas en que debería fundarse; ii) por un funcionario sin competencia; iii) en forma irregular; iv) con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, v) mediante falsa motivación o vi) con desviación de las atribuciones propias de quien lo profirió. Además, la jurisprudencia ha señalado que es posible perseguir la nulidad de un acto cuando se advierta la vulneración sustancial del derecho al debido proceso, teniendo en cuenta que el artículo 29 constitucional dispone que esta garantía se aplica tanto a las actuaciones judiciales como a las de carácter administrativo, e implica que nadie puede ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante el juez competente y con observancia de las formas propias de cada juicio.

Esta Corporación ha precisado que el debido proceso, además de constituir un límite al ejercicio del poder público, constituye un mecanismo para proteger los derechos de los ciudadanos y, en el ámbito administrativo, implica el deber de los agentes del Estado de aplicar los procedimientos legalmente establecidos en el curso de cualquier actuación administrativa, de tal manera que quienes puedan resultar afectados con sus decisiones cuenten con las garantías procedimentales y sustanciales que les brinda el ordenamiento jurídico14.

Atendiendo a lo anterior, para determinar si hay lugar a declarar la nulidad por su desconocimiento, se examinan elementos formales y sustanciales en la formación del acto administrativo que repercuten en la garantía que consagra el artículo 29 constitucional: a) en la perspectiva formal, (i) que la actuación se adelante por el competente, (ii) permitiendo la participación activa de todos los interesados;

(iii) que estos sean escuchados durante el trámite; (iv) que no existan dilaciones injustificadas; (v) que los interesados puedan aportar, solicitar y controvertir pruebas; (vi) que las decisiones que se profieran se notifiquen en debida forma y que se dé el trámite oportuno cuando las decisiones sean impugnadas15; y b) en sentido sustancial, (vi) que la autoridad aplique el principio de favorabilidad siempre que sea pertinente;

(vii) que durante el trámite de la actuación el investigado se presuma inocente. La Corte Constitucional ha señalado que la vulneración sustancial del derecho al debido proceso16 puede predicarse tanto de las providencias judiciales como de los 12 Del medio de control de nulidad. 13 Del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 14 Cfr. Consejo de Estado.

Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 11 de abril de 2019. Exp. 05001-23- 33-000-2014-02189-01 (1171-2018). C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 15 Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia del 3 de julio de 2014. Exp. 05001-23-31-000-2000-02324- 01. C.P. Guillermo Vargas Ayala. 16 Cabe destacar que esta Corporación ha precisado que la irregularidad que vicia el acto administrativo es la sustancial, en línea con lo señalado por la Corte Constitucional: «Una irregularidad acaecida en el curso de un procedimiento administrativo se considera como sustancial, cuando incide en la decisión de fondo que culmina con la actuación administrativa, contrariando los derechos fundamentales del administrado, es decir, que de no haber existido tal irregularidad, el acto administrativo que define la situación jurídica debatida hubiese tenido un sentido sustancialmente diferente.

Por el contrario las irregularidades o vicios, que no afectan el fondo Radicado: 05001-23-33-000-2016-02059-01 (4392-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 actos administrativos y que esta se concreta en los distintos defectos identificados por la jurisprudencia constitucional: (i) orgánico (falta de competencia de la autoridad que lo expide);

(ii) procedimental absoluto (la actuación se adelantó al margen del procedimiento); (iii) fáctico (absoluto desconocimiento de lo probado en el trámite); (iv) material o sustantivo (la autoridad aplicó normas inexistentes, inconstitucionales, ilegales o que no resultaban aplicables al caso concreto o que se interpretaron de una manera irrazonable) (v) error inducido o vía de hecho por consecuencia (se adoptó una decisión contraria a derecho por causa de la actuación engañosa de un tercero);

(vi) falta de motivación (el acto no expresó las razones fácticas y jurídicas que lo fundamentaban); (vii) desconocimiento del precedente constitucional vinculante; y (viii) violación directa de la Constitución17. Caso concreto Examinado el expediente de la actuación disciplinaria, la Sala destaca que: • El 11 de noviembre de 2011 se abrió una indagación preliminar en contra del señor Luis Alfonso Villamizar18, con fundamento en: (i) el traslado, por parte de la Contraloría Auxiliar de Responsabilidad Fiscal de Antioquia, de unas presuntas irregularidades encontradas en la I.E. «La Aurora»19;

(ii) el oficio en el cual el gerente del Proyecto de Mejoramiento de la Educación Media en Antioquia (PMEMA) relató la presunta irregularidad en el manejo de los recursos del mismo, que se financiaba con un empréstito del Banco Mundial, en la I.E. «La Aurora»20; (iii) el traslado de una queja por las mismas razones, por parte de la Procuraduría Provincial de Rionegro (Antioquia)21; y (iv) la comunicación de la Secretaria de Educación de El Carmen de Viboral, que relataba el presunto manejo irregular del manejo de recursos de un subproyecto por parte del entonces rector de la referida institución22. • El 29 de mayo de 2012 se abrió investigación disciplinaria en contra del demandante, pues de las pruebas recaudadas en la etapa de indagación preliminar se pudieron advertir varias irregularidades, como el retiro de sumas de dinero de una cuenta bancaria de «La Aurora» sin ningún soporte, la ausencia de chequeras, de recibos de pago de impuestos a la DIAN, la inexistencia del presupuesto anual del Fondo de Servicios Educativos para la vigencia 2010, la falta de control y seguimiento a los contratos y la ausencia de pólizas institucionales; lo que satisfacía lo exigido por el artículo 153 de la Ley 734 de del asunto discutido, esto es, que de no haber ocurrido, la decisión definitiva hubiese sido en igual sentido, no tienen la relevancia para generar la nulidad del mismo, pues esto no desconoce la finalidad del debido proceso administrativo, es decir, la protección de los derechos fundamentales de los ciudadanos» (negrillas y subrayas de la Sala).

Cfr. Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 11 de abril de 2019. Exp. 05001-23-33-000-2014-02189-01 (1171-2018). C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 17 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-076 de 2018. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez y Sentencia T-076 de 2011. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; y, analizados como causales específicas de la acción de tutela contra providencias, cfr. Corte Constitucional.

Sentencia SU-453 de 2019. M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 18 Véanse folios 78-79 del cuaderno principal. 19 Véanse folios 13 a 41 del cuaderno principal. 20 Véanse folios 42 a 55 del cuaderno principal. 21 Véanse folios 56 a 72 del cuaderno principal. 22 Véanse folios 74 a 77 del cuaderno principal. Radicado: 05001-23-33-000-2016-02059-01 (4392-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 200223. • El 18 de septiembre de 2015 se formuló al señor Luis Alfonso Villamizar el siguiente cargo: «(…) en calidad de Rector (sic) de la Institución Educativa Rural La Aurora del Municipio (sic) de El Carmen de Viboral – Antioquia, presuntamente se apropió en provecho suyo de dineros girados por el CONPES y Gratuidad Educativa, pertenecientes a dicho establecimiento educativo, los cuales le correspondía administrar, por ser el ordenador del gasto, asi (sic): De la cuenta número 75-4 retiró en el mes de noviembre del año 2010, $13.193.028, en diciembre del año 2010, $1.004.000, en total fueron $14.197.028, quedando un saldo en caja de $74.972.00 (sic).

De la cuenta número 74-7, retiro (sic) en el mes de julio del año 2010, $7.407.815, en el mes de agosto del año 2010, $5.823.200, en septiembre del año 2010, $14.409.212, en total retiró $27.640.227, quedando un saldo de $2.615.773. De la cuenta 74-7, retiró en febrero del año 2010, $70.280, en marzo del año 2010, $30.125.777, en julio del año 2010, $9.889.400, en total retiró $40.092.661, quedando un saldo de $2.165.773; en total durante la vigencia 2010, retiró la suma de $81.922.712; dinero que hasta la fecha no ha devuelto, ni justificado con los correspondientes soportes contables».

La falta disciplinaria se calificó como gravísima, con fundamento en el numeral 1 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, en concordancia con el artículo 397 de la ley 599 de 2000, que se refiere al tipo penal de peculado por apropiación. La forma de culpabilidad se determinó provisionalmente como dolosa, porque el funcionario estaba en capacidad de comprender las consecuencias derivadas del comportamiento reprochado y de manera libre y voluntaria, al parecer se apropió de los referidos recursos24. • En providencia del 17 de diciembre de 2015 fue declarado disciplinariamente responsable y sancionado con destitución e inhabilidad general por el término de 10 años, tras ratificarse la calificación gravísima de la falta investigada.

En esta decisión se indicó que se satisfacían los elementos estructurales de la responsabilidad disciplinaria, pues el comportamiento que dio lugar a la formulación del cargo se adecuaba típicamente al peculado por apropiación, en la medida en que de la suma de $81.922.712, que correspondía a recursos de la vigencia 2010, no se encontró soporte contable alguno, más allá de la constancia de que salió de las cuentas de la Institución. Se dijo que ese comportamiento resultaba antijurídico porque, a sabiendas de que los referidos recursos estaban destinados a suplir las necesidades de la Institución, su respuesta ante requerimientos del personal docente era que «no había dinero», mientras lo retiró de las cuentas del establecimiento, sin ningún soporte contable de gastos; consideración que llevó a ratificar el dolo como elemento subjetivo de la responsabilidad, en la medida en que, como servidor público, el demandante conocía la prohibición de apropiarse de los referidos dineros y, de manera voluntaria, ejecutó la conducta25. 23 Véanse folios 124 a 127 del cuaderno principal. 24 Véanse folios 220 a 228 del cuaderno principal. 25 Véanse folios 248 a 262 del cuaderno principal.

Radicado: 05001-23-33-000-2016-02059-01 (4392-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 • La anterior decisión fue confirmada por la Secretaría de Educación de Antioquia el 29 de diciembre de 2015, tras ratificar que el señor Luis Alfonso Villamizar, para la vigencia 2010, era el ordenador del gasto de la Institución «La Aurora» y que, en tal calidad, se le confió la administración de los recursos provenientes del CONPES y de Gratuidad Educativa y que si bien en el procedimiento disciplinario la carga de la prueba la tiene el Estado, también era cierto que si el reproche consistía en la ausencia de prueba de la destinación de los recursos tenidos por apropiados, bastaba con que el disciplinado aportara las facturas, recibos y en general, los soportes contables que permitieran acreditar el destino del dinero26.

Para el demandante, la sentencia de primera instancia debe revocarse, pues en la actuación disciplinaria no fue debidamente notificado y, por ello, no pudo ejercer su derecho de defensa y contradicción. Para la Sala, la decisión apelada atendió a los motivos de reproche expuestos por el demandante y, en perspectiva del control integral, a partir del análisis del debido proceso, se concluyó, de manera acertada, que no había lugar a declarar la nulidad de los actos que sancionaron al señor Luis Alfonso Villamizar.

Cabe aclarar que si bien el demandante, en su escrito de apelación, manifestó que reiteraba los argumentos de su concepto de violación, en especial, aquellos que no fueron estudiados por el Tribunal, lo cierto es que no expresa con claridad de qué manera se omitió el análisis de los cargos de nulidad y, en esa medida, su recurso no contiene la sustentación suficiente para que esta Sala estudie puntos adicionales a los que se refieren al trámite de las notificaciones de las decisiones que conformaron el procedimiento disciplinario.

En este punto, se recuerda que si bien la tesis vigente en esta jurisdicción alude al control integral de las actuaciones de naturaleza disciplinaria, no puede dejarse de lado que, tratándose de la segunda instancia, el estudio debe partir de lo plasmado en la sentencia apelada y del contenido del recurso, sin que sea procedente agotar el análisis de cuestiones sorpresivas tanto para el juez de primera instancia como para la parte demandada.

Ahora, en lo que corresponde a las notificaciones de las actuaciones disciplinarias, reproche al que se circunscribe el recurso de apelación, la Sala encuentra que la conclusión de la sentencia apelada es acertada: la autoridad acudió a las ritualidades propias de la Ley 734 de 2002. Esta normativa, a partir del artículo 100, dispone las distintas formas en que se dan a conocer a los sujetos disciplinables las decisiones que se expiden en el marco de una actuación de este tipo, previendo para ello la notificación personal, por estado, en estrados, por edicto, por conducta concluyente y la remisión de comunicaciones: • De conformidad con el artículo 101 al sujeto disciplinable se le deben notificar 26 Véanse folios 274 a 279 del cuaderno principal.

Radicado: 05001-23-33-000-2016-02059-01 (4392-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 personalmente: el auto que abre la indagación preliminar, el que abre la investigación disciplinaria, el que formula pliego de cargos y el fallo. • Las decisiones interlocutorias, salvo el pliego de cargos, se deben notificar personalmente, previa citación y, si el interesado no concurre, se puede acudir al estado o al edicto, según el artículo 103. • La notificación por estado se encuentra reservada, en el artículo 105, para el auto que cierra la investigación disciplinaria y para el que corre traslado para presentar alegatos de conclusión. • En estrado se notifican las decisiones que se profieran en audiencia pública o en cualquier diligencia de carácter verbal, según el artículo 106. • La fijación de edictos se prevé para los autos que abren la indagación, la investigación y los fallos, cuando estos no pueden notificarse personalmente, en los términos del artículo 107. • También se consagra la notificación por conducta concluyente, para aquellos eventos en que pese a no haberse adelantado la notificación personal o esta se realice de forma irregular, el investigado o su defensor no reclama y actúa en diligencias posteriores o interpone recursos en contra de la decisión o se refiere a ella o a su contenido en escritos o alegatos verbales posteriores, según el artículo 108. • Por su parte, el artículo 109 señala que las comunicaciones proceden respecto de las decisiones no susceptibles de recurso y que a ellas se acude, además, para poner en conocimiento del quejos la decisión de archivo y el fallo absolutorio.

De manera que el Código Disciplinario Único contiene normas especiales para enterar al servidor o a su defensa de las distintas decisiones que conforman la actuación y es a estas a las que debe acudir la autoridad disciplinaria, en garantía del debido proceso en su perspectiva formal. Es claro que la notificación personal es prevalente como mecanismo para dar a conocer las decisiones, por ello está prevista para aquellas que influyen en la situación concreta del interesado (la que lo vincula formalmente a la actuación, la que compromete provisionalmente su responsabilidad y la que define la procedencia o no de una sanción); pero la misma normativa consagra el supuesto en el que resulta imposible dar a conocer personalmente dichas actuaciones y, para ello, prevé de manera supletiva la notificación por edicto.

En el caso concreto, el Tribunal realizó un recorrido por las distintas actuaciones disciplinarias y encontró que todas se comunicaron y notificaron al demandante de la forma como la Ley 734 de 2002 lo dispone: • El auto mediante el cual se ordenó la apertura de la indagación preliminar se Radicado: 05001-23-33-000-2016-02059-01 (4392-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 comunicó el 11 de noviembre de 201127 y, ante la no comparecencia del funcionario, se fijó un edicto entre el 28 y 30 del mismo mes y año28. • El 31 de enero de 2012 se expidió un auto en el que se decretó la práctica de pruebas29.

Esta decisión se comunicó al interesado el 15 de febrero del mismo año30. • El auto de apertura de la investigación disciplinaria se comunicó al investigado el 29 de mayo de 201231 y, ante su no comparecencia, se fijó un edicto entre el 14 y el 19 de junio del mismo año32. En cumplimiento de la misma providencia, el 19 de septiembre de 2012 se le comunicó acerca de la práctica de pruebas testimoniales y fue citado para que, si a bien lo tenía, rindiera versión libre33. • El 27 de febrero de 2013 se expidió un auto de decreto de pruebas en la investigación disciplinaria34.

Esta decisión no se comunicó al interesado. No obstante, fue citado nuevamente a rendir su versión libre el 14 de marzo del mismo año35. Respecto de esta actuación, obra una constancia del 5 de abril de 2013, según la cual se estableció comunicación con el señor Luis Alfonso Villamizar al teléfono 8308141, quien quedó de presentarse a rendir su versión libre el 12 de abril de 201336. • El auto que formuló pliego de cargos se comunicó al investigado el 21 de septiembre de 201537.El 5 de octubre de 2015 se posesionó como defensora de oficio la estudiante de la Universidad Eafit Susana Aguirre Escobar38, quien en la misma fecha se notificó personalmente de la decisión de cargos39 y presentó descargos el 20 del mismo mes y año40. • El auto que cerró la etapa probatoria y corrió traslado para alegatos de conclusión se comunicó a la defensora y al investigado el 11 de noviembre de 201541 y se notificó por estado del 12 del mismo mes y año42.

La defensora presentó alegatos de conclusión el 27 de noviembre de 201543. • La decisión de primera instancia se comunicó al disciplinado y a su defensa el 27 Véase folio 80 del cuaderno principal. 28 Véase folio 81 del cuaderno principal. 29 Véase folio 105 del cuaderno principal. 30 Véase folio 106 del cuaderno principal. 31 Véase folio 128 del cuaderno principal. 32 Véanse folios 131 a 133 del cuaderno principal. 33 Véase folio 141 del cuaderno principal. 34 Véanse folios 201-202 del cuaderno principal. 35 Véase folio 206 del cuaderno principal. 36 Véase folio 207 del cuaderno principal. 37 Véase folio 229 del cuaderno principal.

La constancia de entrega del oficio reposa en el folio 231 del cuaderno principal. 38 Véase folio 233 del cuaderno principal. 39 Véase folio 234 del cuaderno principal. 40 Véanse folios 235 a 238 del cuaderno principal. 41 Véanse folios 240-241 del cuaderno principal. 42 Véase folio 242 del cuaderno principal. 43 Véanse folios 243 a 246 del cuaderno principal.

Radicado: 05001-23-33-000-2016-02059-01 (4392-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 18 de diciembre de 201544; la última, se notificó personalmente el 21 del mismo mes y año45 y presentó escrito de apelación el 24 de diciembre de 201546. • La decisión de segunda instancia se comunicó al disciplinado y a su defensa el 30 de diciembre de 201547.

La defensora se notificó personalmente el 18 de enero de 201648 y, para notificar al sancionado se fijó un edicto entre el 14 y el 18 del mismo mes y año49. Al verificar las distintas comunicaciones, se encuentra que en efecto, en dos oportunidades fueron remitidas a la Institución Educativa «La Aurora»: la que informó sobre la apertura de una indagación preliminar y la puso en conocimiento la práctica de pruebas en dicha etapa dan cuenta de ello.

Pero lo cierto es que la información sobre las posteriores actuaciones se envió a la Institución Educativa «Colorado» del municipio de Nechí (Antioquia), una vez la autoridad fue informada del traslado del señor Villamizar50. También se encuentra acreditado que la autoridad disciplinaria se comunicó con el demandante, para citarlo a rendir su versión libre y que, pese a que quedó de asistir el 12 de abril de 2013, nunca se presentó. Esta actuación no reemplaza, como parece sugerirlo el apelante, la citación para notificación personal; pero, si en gracia de discusión se aceptara que antes de ello no tenía conocimiento del trámite disciplinario, a partir de allí supo de su existencia. El procedimiento disciplinario se estructura sobre la presunción de inocencia, como lo dispone el artículo 9 de la Ley 734 de 2002 y, en esa medida, el ejercicio del derecho de defensa puede ser activo o pasivo, según lo defina el servidor investigado; pero su elección no puede emplearse de manera posterior para calificar como viciada la actuación. Bajo esa premisa, tampoco resulta reprochable que la autoridad hubiese solicitado al consultorio jurídico de la Universidad Eafit que se designara a un estudiante para que ejerciera la defensa oficiosa del investigado.

Si bien la comunicación con destino a dicha institución se libró el mismo día que se expidió el pliego de cargos, lo cierto es que la designación y posesión de defensora asignada ocurrió luego de que el señor Luis Alfonso Villamizar no compareciera a notificarse. Recuérdese que al investigado se le citó para notificarse del pliego de cargos el 21 de septiembre de 2015.

Esto significa que los 5 días a los que se refiere el inciso tercero del artículo 165 de la Ley 734 de 2002 fenecían el 28 del mismo mes y año. Por su parte, a la estudiante Susana Aguirre Escobar se le reconoció personería el 44 Véanse folios 263-264 del cuaderno principal. 45 Véase folio 265 del cuaderno principal. 46 Véanse folios 266-267 del cuaderno principal. 47 Véanse folios 280-281 del cuaderno principal. 48 Véase folio 284 del cuaderno principal. 49 Véase folio 283 del cuaderno principal. 50 En oficio del 30 de noviembre de 2011 la Dirección de Gestión y Apoyo de la Secretaría de Educación informó a la Oficina de Control Interno Disciplinario que el investigado se encontraba en la Institución Educativa «Colorado» del Corregimiento de Colorado en el municipio de Nechí y suministró los números fijo y móvil donde se podía localizar (véase folio 85 del cuaderno principal).

Radicado: 05001-23-33-000-2016-02059-01 (4392-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 8 de octubre de 2015 y se notificó de la decisión de cargos el mismo día. De manera que aun cuando para el 18 de septiembre de 2015 no se había citado al demandante para la notificación del pliego de cargos, lo cierto es que una vez se cumplió con la ritualidad del artículo 165 del Código Disciplinario Único, el investigado tampoco compareció. ¿Habría cambiado en algo el sentido de la decisión si, en lugar de solicitar a la Universidad la designación de un defensor el 18 de septiembre de 2015, la autoridad hubiese esperado hasta pasado el 28 del mismo mes y año? La Sala considera que no, pues la actuación hasta entonces desplegada por el señor Villamizar permite concluir que no se habría notificado personalmente de la decisión de cargos en todo caso.

De manera que la aparente irregularidad advertida no alcanza a ser sustancial, en los términos expuestos previamente en esta providencia y, en consecuencia, no tiene el alcance de viciar los actos demandados. En lo sucesivo, las actuaciones se llevaron a cabo con la presencia de la defensora de oficio, quien representó los intereses del demandante y, en ese sentido, presentó descargos, alegatos de conclusión y apeló la decisión sancionatoria.

Que sus argumentos no bastaran para que la autoridad exonerara de responsabilidad al señor Villamizar, ni para que se revocara la sanción impuesta, nada dice de la calidad de las actuaciones desplegadas; pues, al margen del resultado obtenido, lo cierto es que se garantizó la defensa material y técnica, en los términos del artículo 17 de la Ley 734 de 200251.

El apelante afirmó que la decisión de segunda instancia fue notificada personalmente, y que para su ejecución sí fue localizado en la Institución donde laboraba desde el inicio del trámite disciplinario; manifestación que no corresponde a la realidad, pues lo acreditado da cuenta de que dicha diligencia –la notificación de la decisión de segunda instancia– se surtió por edicto al disciplinario y personalmente a la defensa; y que, inclusive, el acto que ejecutó la sanción disciplinaria, fue notificado por aviso52.

Por lo demás, desde la apertura de la investigación hasta que se definió la situación del disciplinado, las comunicaciones se enviaron a la Institución Educativa «Colorado» del municipio de Nechí (Antioquia). En suma, en la expedición de los actos demandados no se incurrió en violación del debido proceso y, por ello, lo procedente es confirmar la sentencia apelada. 51 Ley 734 de 2002. «Artículo 17.

Derecho a la defensa. Durante la actuación disciplinaria el investigado tiene derecho a la defensa material y a la designación de un abogado. Si el procesado solicita la designación de un defensor así deberá procederse. Cuando se juzgue como persona ausente deberá estar representado a través de apoderado judicial, si no lo hiciere se designará defensor de oficio, que podrá ser estudiante del Consultorio Jurídico de las universidades reconocidas legalmente». 52 El Decreto D 2016070000276 del 5 de febrero de 2016, «Por el cual se hace efectiva una sanción disciplinaria» (véase folio 292 del cuaderno principal) se comunicó al sancionado y a su apoderada el 8 de febrero de 2016 (véanse folios 294-295 del cuaderno principal) y, como no comparecieron, se notificó por aviso el 26 de febrero de 2016 (véanse folios 299-300 del cuaderno principal).

Según constancia que reposa en el folio 301 del cuaderno principal, este decreto quedó ejecutoriado el 1 de marzo de 2016. Radicado: 05001-23-33-000-2016-02059-01 (4392-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 De la condena en costas La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas.

A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.

Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA.

En consecuencia, se impondrán costas a la parte demandante, por cuanto se niegan las pretensiones del recurso de apelación. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de Antioquia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por la autoridad de la ley, FALLA Primero. CONFIRMAR la sentencia proferida el veintisiete (27) de agosto de dos mil veintiuno (2021) por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por medio de la cual se negaron las pretensiones.

Segundo. CONDENAR en costas a la parte demandante. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de Antioquia. Tercero. RECONOCER personería al abogado Elidio Valle Valle, identificado con la cédula de ciudadanía 15.286.134 y portador de la tarjeta profesional 172.633 del C.S. de la J., para representar los intereses del Departamento de Antioquia, conforme al poder que obra en el folio 721 del cuaderno principal.

Radicado: 05001-23-33-000-2016-02059-01 (4392-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Cuarto. Devolver el expediente al Tribunal de origen y realizar las anotaciones pertinentes en el aplicativo SAMAI. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente