www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., veinticinco (25) septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho.
Radicación: 11001-33-35-017-2019-00516-01 (0825-2024) Demandante: Unidad Nacional de Protección - UNP1 Demandado: Miguel Ángel Robelto Rodríguez Tema: Admisibilidad del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. Auto interlocutorio I.
ANTECEDENTES El señor Miguel Ángel Robelto Rodríguez interpuso recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia contra la sentencia de segunda instancia proferida el 15 de noviembre de 2023 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C. Como fundamento del citado medio de impugnación, la parte demandante manifestó que el fallo recurrido desconoció las siguientes sentencias: i) Sentencia de Unificación del 9 de septiembre de 2021 con radicado: 05001- 23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016). ii) Sentencia de Unificación del 25 de agosto de 2016 con Radicado 23001-23- 33- 000-2013-00260-01 (0088-15). iii) Sentencia CE-SUJ2-010-18 del 12 de abril de 2018 con Radicado 81001-23- 33-000-2014-00012-01 (1321-15).
II. CONSIDERACIONES 1. Admisibilidad del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia El control relativo a la admisión del recurso exige estudiar la sustentación de este a efectos de determinar que cumpla las exigencias del artículo 262 del CPACA. Esta norma contempla su contenido mínimo y prevé que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia debe incluir: (i) la designación de las partes;
(ii) la indicación de la sentencia recurrida; (iii) la relación concreta, breve y sucinta de los hechos objeto de debate; y 1 En adelante UNP. Radicado: 68001-33-33-013-2019-00259-01 (2851-2024) www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 (iv) la indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada, junto con las razones que le sirven de fundamento.
En lo que se refiere al último de los requisitos anotados, es importante precisar que no todas las decisiones que profiere el Consejo de Estado, como máxima autoridad de la jurisdicción contencioso-administrativa, adquieren la naturaleza de sentencia de unificación, porque esa calidad se reservó para las providencias que de manera expresa señala el artículo 270 del CPACA.
De otro lado, conviene insistir en que no basta con la indicación precisa de la providencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada pues, como se anotó, el artículo 262 del CPACA exige que, además, se aduzcan «[…] las razones que le sirven de fundamento», requisito que supone para la parte recurrente realizar un ejercicio de comparación entre la ratio decidendi que utilizaron, de un lado, la sentencia de unificación y, de otro, la sentencia impugnada en sede extraordinaria.
De allí se desprende la necesidad de que las temáticas o conceptos sobre las que versan las decisiones contrastadas sea la misma y, por supuesto, que esta identidad de materia no se predique simplemente respecto de los argumentos de paso u obiter dicta sino de las razones esenciales de la decisión u ratio decidendi. De no satisfacerse esa exigencia, no será factible la admisión del recurso extraordinario.
Es pertinente resaltar que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia no puede convertirse en una tercera instancia por medio del cual las partes discutan sus inconformidades respecto de las decisiones adoptadas en el proceso ordinario, en única o segunda instancia. Su carácter extraordinario y excepcional implica que el cumplimiento de los presupuestos previstos para que se conceda y se admita deben analizarse con rigor, de manera que si resulta dable exceptuar el principio de la cosa juzgada como un efecto propio de este medio impugnatorio sea, no por una interpretación vaga y abierta respecto de los requisitos de procedencia, sino porque en realidad, con su ejercicio, se pretende «[…] asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes y de los terceros que resulten perjudicados con la providencia recurrida y, cuando fuere el caso, reparar los agravios […]»2.
Explicados los requisitos que debe reunir la sustentación del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, se puede adoptar por el consejero alguna de estas decisiones, de conformidad con el artículo 265 del CPACA modificado por el artículo 74 de la Ley 2080 de 2021. «Concedido el recurso por el Tribunal y remitido el expediente al Consejo de Estado se someterá a reparto en la sección que corresponda.
Si el recurso reúne los requisitos legales, el magistrado ponente lo admitirá. Si carece de los requisitos consagrados en el artículo 262, señalará los defectos para que el recurrente los subsane en el término de cinco (5) días, si este no lo hiciere, lo rechazará y ordenará devolver el expediente al despacho de origen. 2 Artículo 256 del CPACA.
Radicado: 68001-33-33-013-2019-00259-01 (2851-2024) www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 El recurso también será rechazado cuando fuere improcedente pese a haberse concedido.
PARÁGRAFO. El recurso se rechazará de plano y se condenará en costas al recurrente, cuando no se fundamente directamente en una sentencia de unificación jurisprudencial o cuando sea evidente que esta no es aplicable al caso.» 2. Caso concreto Se procede a estudiar si se encuentran reunidos los requisitos para admitir el recurso. - Oportunidad en la interposición y sustentación La sentencia del 15 de noviembre de 2023 se notificó el 16 del mismo mes y año, el 30 de noviembre de 2023 la parte accionada radicó la sustentación del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, por lo que se concluye que el recurrente cumplió con la carga que les asistía dentro de la oportunidad que prevé el artículo 261 del CPACA, modificado por el artículo 72 de la Ley 2080 de 2021. - Designación de las partes Se trata de la Unidad Administrativa Especial Unidad Nacional de Protección -UNP y el señor Miguel Ángel Robelto Rodríguez, quienes intervinieron en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que se adelantó en sede de instancias. - Providencia impugnada La recurrente manifestó que la sentencia objeto de recurso es la proferida el 15 de noviembre de 2023, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C. En dicha providencia, el tribunal, en relación con el servicio prestado, consideró que se encontraba demostrado que el señor Miguel Ángel Robelto Rodríguez estuvo vinculado al DAS en provisionalidad desde el 3 de enero de 2005 hasta el 1 de enero de 2012, cuando fue incorporado a la Unidad Nacional de Protección (UNP) como Agente de Protección, y que el 28 de agosto de 2018 renunció al cargo de Agente de Protección código 4071, grado 16 para asumir un nuevo puesto en provisionalidad como Oficial de Protección código 3137, grado 10.
Con respecto a los derechos prestacionales, el tribunal señaló que, al momento de su nuevo nombramiento, el demandado perdió los beneficios salariales y prestacionales que conservaba del régimen especial del DAS, tales como la bonificación por compensación y la prima de riesgo. El tribunal también concluyó que, al aceptar el nuevo cargo, el demandado se sometió al régimen general de los empleados públicos, regulado por los decretos 1042 y 1045 de 1978.
Radicado: 68001-33-33-013-2019-00259-01 (2851-2024) www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 En conclusión, la sala consideró que no existía justificación para que el demandado siguiera recibiendo los beneficios del régimen del DAS después de su renuncia voluntaria y del cambio de cargo.
Por lo tanto, revocó la sentencia de primera instancia que había reconocido dichos derechos, estableciendo que el nuevo régimen salarial debía aplicarse conforme a la normativa vigente para su nuevo cargo en la UNP. - Relación concreta, breve y sucinta de los hechos en litigio El contexto fáctico en el que la parte demandada fundamentó el recurso interpuesto se sintetiza de la siguiente manera: La Unidad Nacional de Protección (UNP) notificó al señor Miguel Ángel Robelto Rodríguez el 23 de octubre de 2020 sobre una demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho ante el Juzgado 17 Administrativo de Bogotá, que buscaba la nulidad parcial de un apartado de la Resolución No. 1253 del 29 de agosto de 2018, en la cual se le nombró en un cargo en provisionalidad.
La UNP no impugnó la parte resolutiva del nombramiento, pero cuestionó la conservación de los beneficios salariales y prestacionales del régimen del extinto DAS, alegando que la resolución vulneraba el ordenamiento jurídico. La UNP no especificó la causal exacta de nulidad, pero se dedujo que se basaba en la nulidad de “acto administrativo expedido con infracción de las normas a las que debía fundarse”.
El Juzgado, mediante sentencia del 17 de abril de 2023, negó las pretensiones de la UNP, determinó que Miguel Ángel Robelto Rodríguez había conservado sus derechos salariales y prestacionales del DAS tras su incorporación a la UNP, y que su renuncia al cargo anterior y toma de posesión en el nuevo cargo no implicaba interrupción en la relación laboral ni pérdida de beneficios.
El juzgado concluyó que la renuncia fue meramente protocolaria y que no existía voluntad de desvincularse de la entidad. La UNP apeló la decisión, argumentando que la renuncia fue voluntaria y que el demandado debía someterse al régimen salarial general del nuevo cargo, no al del DAS. En segunda instancia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en sentencia del 15 de noviembre de 2023, revocó parcialmente la decisión de primera instancia, negando el reintegro de dineros por bonificación mensual, pero concluyendo que el demandado no tenía derecho a conservar los beneficios del régimen especial del DAS tras aceptar el nuevo cargo. - Indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada y las razones que le sirven de fundamento Se expresó que la providencia del 15 de noviembre de 2023 desconoció las siguientes sentencias: Radicado: 68001-33-33-013-2019-00259-01 (2851-2024) www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 I) Sentencia de Unificación del 9 de septiembre de 2021 con radicado: 05001- 23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016).
II) Sentencia de Unificación del 25 de agosto de 2016 con Radicado 23001- 23-33- 000-2013-00260-01 (0088-15). III) Sentencia de Unificación del 12 de abril de 2018 con Radicado 81001-23- 33-000-2014-00012-01 (1321-15). En la argumentación presentada, se señala que el Consejo de Estado ha desarrollado consistentemente el principio de primacía de la realidad sobre las formas en materia laboral, el cual ha sido contrariado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el caso de Miguel Ángel Robelto Rodríguez.
En este orden, y teniendo en cuenta los argumentos expuestos por el apoderado del señor Miguel Ángel Robelto Rodríguez, es evidente que no hay lugar a tramitar el presente recurso extraordinario, por las siguientes razones: En primer lugar, en la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 9 de septiembre de 2021, radicado 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016), se unificó lo concerniente al termino aplicable para determinar la solución de continuidad en aquellos contratos de prestación de servicios que se pactan en forma continua y por un tiempo determinado, pero que presentan interrupción en la celebración de uno y otro, situación distinta al caso de estudio, en este caso el demandado fue vinculado bajo la figura de la provisionalidad y no bajo un contrato de prestación de servicios, la sentencia de unificación mencionada no le aplica directamente.
En segundo lugar, la sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016 con radicado 23001-23-33- 000-2013-00260-01 (0088-15), se ocupó de unificar lo relacionado al término de prescripción para solicitar la declaratoria de una relación laboral de un maestro-contratista por prestación de servicios, quien no percibió salarios ni prestaciones sociales durante la duración de dichos contratos; mientras que, en el sub lite, el demandado estuvo vinculado bajo la provisionalidad y percibió los aludidos emolumentos durante el tiempo que prestó sus servicios a la entidad.
Por último, la sentencia de unificación del 12 de abril de 2018 con radicado 81001- 23-33-000-2014-00012-01 (1321-15), unificó lo correspondiente a la pensión de sobrevivientes de personas vinculadas a las Fuerzas Militares en cumplimiento de la obligación constitucional de prestar el servicio militar obligatorio, que fallezcan simplemente en actividad y con posterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993, además de la compatibilidad de los emolumentos percibidos en virtud de la muerte con la pensión de sobrevivientes reclamada, así como la procedencia o no de descuentos y término de prescripción, caso totalmente distinto al aquí debatido donde se buscaba determinar si el señor Miguel Ángel Robelto Rodríguez habiendo presentado su renuncia al cargo de Agente de Protección código 4071, grado 16 para ocupar el cargo de Oficial de Protección, Código 3137 Grado 10, conservó o no algunos de los beneficios prestacionales que gozaba en aquel cargo producto de su reincorporación a la UNP luego de la supresión del DAS.
Radicado: 68001-33-33-013-2019-00259-01 (2851-2024) www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 Por consiguiente, y como las sentencias de unificación invocadas no le son aplicables al caso concreto, se rechazará de plano el recurso extraordinario de unificación de la referencia, en atención a lo previsto en el parágrafo del artículo 265 del CPACA; sin embargo, no se condenará en costas a la parte recurrente, con base en el numeral 8.º del artículo 365 del Código General del Proceso3, toda vez que no están causadas ni comprobadas, ya que la entidad no ha realizado actuación alguna en el trámite del presente medio de impugnación. Por lo expuesto, se RESUELVE Primero: Rechazar de plano el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por el señor Miguel Ángel Robelto Rodríguez contra la sentencia de segunda instancia proferida el 15 de noviembre de 2023 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C”.
Segundo: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría devolver el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el consejero de estado en sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el art. 186 del CPACA 3 8.
Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación».