CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero de Estado: Jorge Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., Veinticinco (25) de septiembre de Dos Mil Veinticinco (2025) Radicado: 52001233300020220036001 (1299-20251) Demandante: Edgar Jesús Ordóñez Zambrano Demandada: Municipio de Pasto Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Disciplinario – Nulidad de fallo disciplinario emitido por la Oficina de Control Interno del Municipio de Pasto.
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del Veintiuno (21) de febrero de Dos Mil Veinticinco (2025), proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Segunda de Decisión, que negó las pretensiones de la demanda instaurada por el señor Edgar Jesús Ordoñez Zambrano en contra del Municipio de Pasto.
I.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda2. 1.1.1 Pretensiones El demandante Edgar Jesús Ordoñez Zambrano, por conducto de apoderado judicial, acude a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), para solicitar la nulidad del: • Fallo disciplinario del Doce (12) de marzo de Dos Mil Veintiuno (2021), expedido por el director administrativo de Control Interno Disciplinario del municipio de Pasto, por medio del cual se le sancionó con destitución e inhabilidad general de diez (10) años. 1 Expediente digital. 2 Expediente digital, Samai, gestión de otros despachos, 52001233300020220036000, índice 3 – demanda y subsanación Número Interno: 1299-2025 Demandante: Edgar Jesús Ordóñez Zambrano Demandado: Municipio de Pasto (N) • Auto del 25 de mayo de 2021, emitido por el alcalde municipal de Pasto a través del cual, se resolvió el recurso de apelación interpuesto contra el anterior acto administrativo, confirmándolo en todas sus partes. • Resolución No. 275 del 24 de septiembre de 2021, por medio del cual, se ejecutó la referida sanción. A título de restablecimiento del derecho deprecó: (i) el reintegro al cargo que venía desempeñando, u otro empleo de superior categoría, con funciones y requisitos afines para su ejercicio, sin solución de continuidad;
(ii) reconocer y pagar, debidamente indexados, todos los salarios, prestaciones sociales y demás emolumentos laborales inherentes al cargo, dejados de percibir desde el momento de su desvinculación hasta cuando sea efectivamente reintegrado a su empleo, calculadas estas en la suma de Cinco Millones Cuatrocientos Treinta y Ocho Mil Ciento Tres pesos ($5.438.103);
(iii) dejar sin efectos las anotaciones de su hoja de vida; (iv) reconocer y pagar perjuicios materiales por daño emergente; perjuicios morales calculados en la suma de cien salarios mínimos legales mensuales vigentes (100 SMLMV) y, la indemnización por pérdida de la oportunidad para participar en la Convocatoria Territorial Nariño 2021, tasada está en el valor de cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes (100 SMLMV). 1.1.2.
Los hechos en que se fundan las pretensiones son los siguientes: Manifiesta el accionante que, a través de la Resolución No. 065 del 26 de septiembre de 1994 fue vinculado a la escuela Normal Nacional de Pasto desde el 8 de septiembre de 1994, en el cargo de ayudante de oficina grado 07, cargo del cual tomó posesión el 6 de octubre de 1994.
Luego, por medio de la Resolución 421 del 31 de diciembre de 2007 fue asignado como auxiliar administrativo código 407, grado 4 en la escuela Normal Superior de Pasto e incorporado a la planta de personal del nivel central de la alcaldía de Pasto mediante acta No. 259 del 24 de junio de 2008; donde prestó sus servicios con idoneidad, eficiencia y honestidad hasta el 27 de julio de 2021.
Expuso que, para el momento en que fue retirado del servicio devengaba un sueldo básico mensual de $1.443.397, más otros emolumentos percibidos de forma periódica, tales como: auxilio de conectividad y subsidio de alimentación. Precisa que, el día 4 de junio de 2013 el rector de la institución educativa Escuela Normal Número Interno: 1299-2025 Demandante: Edgar Jesús Ordóñez Zambrano Demandado: Municipio de Pasto (N) de Pasto, señor José Coral Asain, presentó queja disciplinaria en su contra ante la Oficina de Control Interno de dicho establecimiento, acusado de haber incurrido en una falta disciplinaria en el periodo comprendido entre el 21 de septiembre de 2012 y el 14 de febrero de 2013.
En virtud de ello, el 15 de julio de 2013 la oficina de Control Interno Disciplinario avocó conocimiento y ordenó la apertura de la indagación preliminar dentro del expediente disciplinario radicado bajo el No. 057 de 2013, decisión que le fue notificada el 5 de agosto de esa misma anualidad. En el transcurso del año 2013 se decretaron y practicaron pruebas, tales como: declaraciones juramentadas del señor José Coral Asain y Mónica Cifuentes, documentales como la hoja de vida, certificado de asignación salarial y manual de funciones del disciplinado; no obstante, durante los años 2014, 2015 y hasta el mes de septiembre de 2016 no se surtió actuación administrativa alguna.
El 1 de septiembre de 2016 se expidió auto de apertura de investigación disciplinaria, decisión notificada por edicto del 19 de ese mismo mes y año; después de ello tan solo hubo actuaciones en el proceso durante los meses de marzo a octubre de 2019, en los cuales se practicaron las pruebas y descargos. Mediante escrito presentado el 30 de octubre de 2019, el apoderado del señor Edgar Ordoñez Zambrano solicitó la extinción de la acción disciplinaria por prescripción y la terminación del proceso disciplinario, sin obtener respuesta.
Esta petición fue reiterada el 15 de febrero de 2021 a través de los alegatos de conclusión. El 12 de marzo de 2021 se profirió el fallo de primera instancia donde se le declaró disciplinariamente responsable e impuso una sanción de destitución e inhabilidad general, por el término de diez (10) años; adicionalmente se negó la solicitud de prescripción presentada, soportando dicha decisión en fallos de tutela que, en virtud de la congestión judicial, han establecido que no opera la prescripción; sin embargo, en este caso no se expuso ni fundamento la existencia de congestión alguna.
La anterior decisión le fue notificada por medios electrónicos el 15 de marzo de 2021, presentando el día 16 de ese mismo mes y año el recurso de apelación en su contra, el cual fue resuelto el 25 de mayo de 2021 por el alcalde de Pasto confirmando en su totalidad la decisión recurrida, habiendo sido notificado de forma irregular la decisión de Número Interno: 1299-2025 Demandante: Edgar Jesús Ordóñez Zambrano Demandado: Municipio de Pasto (N) segunda instancia, comoquiera que fueron enviados a correos electrónicos que no corresponden al sancionado ni su apoderado.
Que el 8 de junio de 2021 fue expedida la Resolución No. 166 de 2021, por medio de la cual se ejecutó la sanción disciplinaria, decisión que también fue notificada irregularmente por vía electrónica; por tanto, al desconocer su existencia, el aquí demandante continuó trabajando en el cargo de auxiliar administrativo código 407, grado 07, hasta el 27 de julio de 2021, fecha en la cual, al solicitar un certificado de paz y salvo ante la oficina de control interno de la institución que requería para postularse en el concurso territorial Nariño 2021, se le informó de la sanción disciplinaria impuesta y fue removido de su cargo.
Sostuvo que, el 27 de julio de 2021 radicó derecho de petición ante la alcaldía de Pasto, poniendo en conocimiento el error en la notificación del fallo disciplinario de segunda instancia, habiendo obtenido respuesta el 26 de agosto de esa anualidad donde se le informó que la notificación se surtió por conducta concluyente y, se ordenó la liquidación de sus acreencias laborales.
Afirma que, el 23 de septiembre de 2021 le fue notificada la Resolución No. 274 de esa misma fecha, por medio de la cual se revocó la Resolución No. 166 del 08 de junio de 2021 y el Auto No. 0189 del 27 de mayo de 2021, esto es, los actos que ejecutaron la sanción disciplinaria; así como, se le tuvo por notificado por conducta concluyente del fallo de segunda instancia el día 27 de julio de 2021.
Posteriormente, el 24 de septiembre de 2021, la alcaldía de Pasto expidió la Resolución No. 275, mediante la cual se ejecutó la sanción disciplinaria impuesta en su contra, notificada por medios electrónicos ese mismo día. Expuso que, la Comisión Nacional del Servicio Civil, en conjunto con la alcaldía de Pasto, dio apertura al proceso de selección No. 1523 de 2020 - territorial Nariño, para proveer los empleos en vacancia definitiva pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la planta de personal de la citada alcaldía; al cual no pudo aspirar dado la sanción impuesta en su contra. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación. En la demanda se indicó que los actos acusados vulneran las siguientes disposiciones: Constitución Política, artículos 2, 6, 25, 29 y 209. Ley 734 de 2002, artículos 6, 9, 12, 19, 29, 30, 163 y 170. Número Interno: 1299-2025 Demandante: Edgar Jesús Ordóñez Zambrano Demandado: Municipio de Pasto (N) Ley 1474 de 2011, artículo 132.
Al desarrollar el concepto de violación se alegó que las actuaciones de la entidad demandada desconocieron la figura de la prescripción de la acción disciplinaria. Señaló que, el término establecido para la ejercer la acción disciplinaria es de cinco (5) años; en este asunto, los hechos que motivaron la presunta comisión de la falta disciplinaria ocurrieron en noviembre de 2012; la Oficina de Control Interno Disciplinario avocó el conocimiento de la queja disciplinaria el 4 de junio de 2013, por lo cual, el término de prescripción de cinco años se cumplió entre los años 2017 y 2018, momento en el cual no se dictó el fallo de primera instancia. En virtud de lo anterior, en el proceso disciplinario surtido en su contra operó la prescripción, sin que esta fuera decretada por la administración municipal, a pesar de las solicitudes que en ese sentido elevó en varias oportunidades el disciplinado; violando con ello su derecho al debido proceso y desconociendo los principios de eficacia, economía y celeridad que deben reinar en esta clase de actuaciones. 1.2.
Contestación de la demanda3. Da por cierto los hechos referentes a la vinculación del actor y la finalización de la relación laboral; así como, los que versan sobre el proceso disciplinario que cursó en contra del actor; sin embargo, argumenta que no se produjo el fenómeno de la prescripción, aduciendo que durante los años 2016 y 2017 hubo sobrecarga en la oficina de Control Interno de la entidad, la cual contaba con un solo empleado de planta para sustanciar más de 700 expedientes.
Sumado a lo anterior, manifestó que en el ente territorial fueron suspendidos los términos en los procesos disciplinarios ante la pandemia generada por el COVID 19, ello a través de los decretos Nos. 197 del 20 de marzo de 2020 y 217 del 20 de abril de 2020, en virtud de los cuales dicha suspensión se dio desde el 20 de marzo de 2020 y hasta que se profirió el Decreto No. 357 del 18 de septiembre de 2020, que dispuso la reanudación de aquellos a partir del 22 de septiembre de 2020. 3 Expediente digital, Samai, gestión de otros despachos, 52001233300020220036000, índice 3 – recibe memoriales Número Interno: 1299-2025 Demandante: Edgar Jesús Ordóñez Zambrano Demandado: Municipio de Pasto (N) El municipio alega que, en este asunto, la apertura de la investigación disciplinaria se llevó a cabo mediante auto del 1 de septiembre de 2016, momento a partir del cual se debe contabilizar el término de cinco (5) años para que opere el fenómeno de la prescripción de la acción disciplinaria, de conformidad con lo previsto en el artículo 30 de la Ley 734 de 2002; reiterando que, para contabilizar aquel se debe tener en cuenta la suspensión de los términos producto de la pandemia; adicionalmente, sostiene que, conforme a la jurisprudencia constitucional, el fenómeno de la prescripción tampoco opera en casos donde se acredite congestión judicial, como ocurrió en este asunto, retirando que durante los años 2016 a 2017 hubo alta demanda en la oficina de Control Interno Disciplinario.
Así las cosas, en este asunto el plazo para proferir el fallo de primera instancia era hasta el 1 de septiembre de 2021, concluyendo entonces que dicha decisión fue expedida dentro de los términos legales; además, señala que durante el proceso disciplinario se le garantizó al aquí demandante el derecho al debido proceso. Formuló como excepciones, las denominadas: «legalidad del acto administrativo demandado»; «ausencia de vicios del acto administrativo demandado» y «innominada». 1.3 Sentencia de primera instancia4.
El Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Segunda de Decisión, mediante sentencia proferida el Veintiuno (21) de febrero de Dos Mil Veinticinco (2025), declaró la prosperidad de las excepciones de «legalidad del acto administrativo demandado y ausencia de vicios del acto administrativo demandado», propuestas por el municipio demandado y, en consecuencia, negó las pretensiones de la demanda e impuso condena en costas a cargo de la parte vencida en juicio; lo anterior, al considerar que: El auto de apertura de la investigación disciplinaria fue proferido el 1 de septiembre de 2016; por lo tanto, en principio, el operador disciplinario tenía como plazo para expedir y notificar el acto sancionatorio hasta el 1 de septiembre de 2021.
No obstante, en este asunto, dado la suspensión de términos que se ordenó por medio de los decretos municipales Nos. 197, 217 y 357 de 2020 en virtud de la pandemia generada por el virus COVID 19, el plazo en mención se amplió hasta el 3 de marzo de 2022. 4 Expediente digital, Samai, gestión en otros despachos, 52001233300020220036000, índice 16 Número Interno: 1299-2025 Demandante: Edgar Jesús Ordóñez Zambrano Demandado: Municipio de Pasto (N) Según lo acreditado, el fallo disciplinario de primera instancia fue expedido el 12 de marzo de 2021 y notificado el 15 de ese mismo mes y año, esto es, dentro del término previsto en el artículo 30 de la Ley 734 de 2002, de lo que concluyó que no operó el fenómeno jurídico de la prescripción. En lo referente a la violación al derecho al debido proceso, el A-quo manifestó que dicho cargo no fue debidamente motivado; sin embargo, de la revisión del expediente disciplinario advierte que aquel le fue garantizado, al disciplinado se le otorgó la oportunidad de exponer sus argumentos de defensa, elevar solicitudes probatorias, presentar alegatos y hacer uso de los recursos de ley; adicionalmente, durante todo el trámite se le respecto su derecho a la inocencia. El auto de cargos y fallos disciplinarios fueron debidamente motivados, cumpliendo con los requisitos establecidos en los requisitos establecidos en los artículos 163 y 170 de la Ley 734 de 2002. 1.4 El recurso de apelación5.
El demandante alega que, el Tribunal aplicó de forma indebida el término de la prescripción de la acción disciplinaria. Expone que, la manera como debe contabilizarse los cinco (5) años para que opere el citado fenómeno de la prescripción en materia disciplinaria ha tenido variaciones; en un inicio, conforme las disposiciones de la Ley 734 de 2002, para las conductas instantáneas el plazo se contaba desde la consumación de la falta y, para las de carácter permanente o continuado desde la realización del último acto; posteriormente, con la modificación efectuada por el artículo 132 de la Ley 1474 de 2011, esto es, desde el 11 de julio de 2011, el cómputo del citado fenómeno jurídico iniciaba a partir del auto de apertura de la acción disciplinaria; sin embargo, con la entrada en vigencia de la Ley 1952 de 2019 se retomó la postura inicial de la Ley 734 de 2002.
Considera que en este caso, como la comisión de las conductas presuntamente disciplinables ocurrieron entre el 21 de septiembre de 2012 y el 14 de febrero de 2013, resulta aplicable en materia de prescripción las disposiciones del artículo 30 de la Ley 734 de 2022, con la modificación del artículo 132 de la Ley 1474 de 2011; para lo cual 5 Expediente digital, Samai, gestión en otros despachos, 52001233300020220036000, índice 20 Número Interno: 1299-2025 Demandante: Edgar Jesús Ordóñez Zambrano Demandado: Municipio de Pasto (N) debe tenerse en cuenta el auto de apertura de la indagación preliminar y desde ese momento contarse los cinco (5) años del citado fenómeno, lo que conlleva a concluir que para la expedición de los fallos sancionatorios ya aquel había ocurrido.
Indica que, en materia disciplinaria debe diferenciarse el fenómeno de la caducidad y el de la prescripción; en el primero se debe tener en cuenta el auto de apertura de la investigación disciplinaria (sic); mientras que, para la prescripción lo que resulta relevante es el auto de apertura de la acción disciplinaria, aduciendo que se trata de dos providencias diferentes.
No obstante, más adelante indica que, en este asunto, una vez recibida la queja interpuesta por el rector en contra del actor se profirió auto de apertura de indagación preliminar el 15 de julio de 2013, lo que genera que el fenómeno de la prescripción operara el 15 de julio de 2018. Adicionalmente, el demandante alega que se debió dar aplicación al principio de favorabilidad; por tanto, al momento de analizar el fenómeno de la prescripción se debió tener en cuenta las disposiciones de la Ley 1952 de 2019, que modificó el artículo 30 de la Ley 734 de 2002; razón por la cual dicho fenómeno debió contarse desde el momento en que se realizó el último acto de la conducta investigada, esto es, desde febrero de 2013, lo que conlleva a concluir que el fallo de primera instancia al haber sido expedido en febrero de 2021, se dictó cuando ya la acción estaba prescrita.
Finalmente, se opuso a la condena en costas impuesta en primera instancia, al considerar que el Tribunal sancionó por este concepto al demandante sin una debida justificación. 1.5. Trámite de segunda instancia Con auto de Siete (7) de julio Dos Mil Veinticinco (2025)6, el consejero ponente admitió el recurso de apelación conforme a lo previsto en el artículo 247 del CPACA y, al no existir pruebas que decretar en segunda instancia, se prescindió de los alegatos de conclusión e ingresó al Despacho para fallo.
El Ministerio Público emitió concepto7, en el que precisó que, «[…] resulta improcedente aplicar por favorabilidad las normas respecto de la prescripción de la acción disciplinaria, puesto que el proceso disciplinario en este punto en específico se tramitó bajo los derroteros del artículo 30 del a Ley 734 de 2002, modificada por el artículo 132 de la Ley 1474 de 2011 que establecía que la: “acción disciplinaria 6 índice 00004 de Samai. 7 índice 0009 de Samai.
Número Interno: 1299-2025 Demandante: Edgar Jesús Ordóñez Zambrano Demandado: Municipio de Pasto (N) prescribirá en cinco (5) años contados a partir del auto de apertura de la acción disciplinaria, ya que la entrada en vigencia de la Ley 1952 de 2019, con las modificaciones efectuadas por la Ley 2094 de 2021en materia de la prescripción de la acción disciplinaria, entró a regir 30 meses después de la entrada en vigencia, esto es, desde el 29 de septiembre de 2024, esto es, cuando el proceso disciplinario ya había finalizado por completo.» Respecto de la condena en costas, estima que [ ] se acompasa con una de las reglas para la condena en costas establecida en el citado artículo 365 del C.G.P., en el cual se indica que [ ], situación que acaeció en el presente caso en el cual fueron negadas la totalidad de las pretensiones contenidas en el líbelo introductorio.».
Por lo expuesto, solicita que se confirme la sentencia de primera instancia. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).
De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP)8, en esta instancia se emitirá pronunciamiento sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 2.2. Problemas jurídicos. En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, se procederá a resolver los siguientes interrogantes: 2.1.
¿Para el momento en que se expidió el fallo sancionatorio de primera instancia en contra del demandante, ya había operado el fenómeno de la prescripción de la acción disciplinaria?; para ello, habrá de analizarse cuál es la norma que, en materia del fenómeno de la prescripción, es aplicable al presente asunto. 8 «ARTÍCULO 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR.
El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia».
Número Interno: 1299-2025 Demandante: Edgar Jesús Ordóñez Zambrano Demandado: Municipio de Pasto (N) 2.2 ¿Es procedente la solicitud de revocatoria de la condena en costas impuesta en contra del actor en la sentencia de primera instancia? Con el fin de resolver el problema jurídico la Sala abordará los siguientes aspectos: 2.2.1.
Marco normativo del proceso disciplinario - Ley 734 de 2002-; 2.2.2. Pruebas allegadas al proceso relevantes para decidir; 2.2.3. Caso concreto; 2.2.4 Condena en costas. 2.2.1. Marco normativo del proceso disciplinario de la Ley 734 de 2002. De acuerdo con el artículo 1° de la Ley 734 de 2002, la titularidad de la potestad disciplinaria corresponde al Estado, la cual se adelanta a través del poder disciplinario preferente por la Procuraduría General de la Nación, las Personerías Distritales, Municipales o las Oficinas de Control Interno Disciplinario.
Fase previa. En relación con el conocimiento de la noticia criminal los artículos 69 y 70 de la Ley 734 de 2002, se inicia por (i) informe, (ii) compulsa, (iii) queja, (iv) anónimo cumpliendo los requisitos del artículo 38 de la Ley 190 de 1995 y artículo 27 de la Ley 24 de 1992, y (v) de oficio. En cuanto al pronunciamiento de la noticia disciplinaria, pueden presentarse los siguientes escenarios conforme lo dispone el artículo 150 de la Ley 734 de 2002: Auto inhibitorio parágrafo 1° del artículo 150 Ley 734 de 2002.
Procede cuando se advierta de la actuación: (i) la manifestación temeraria- con tramite sancionatorio; (ii) hechos irrelevantes, (iii) hechos de imposible ocurrencia y (iv) hechos manifiestamente incorrectos y difusos, los tres últimos escenarios ponen fin al proceso. Indagación preliminar e investigación. Tiene como fin verificar la ocurrencia de la conducta y determinar si es constitutiva de falta disciplinaria o si se ha actuado bajo el amparo de una causal de exclusión de la responsabilidad.
La procedencia de la investigación disciplinaria. Se adelanta cuando de la información recibida se identifique el autor o los autores de la falta disciplinaria, el operador iniciará la investigación con la finalidad de: (i) verificar la ocurrencia de la conducta, (ii) determinar si es constitutiva de falta, (iii) esclarecer los motivos Número Interno: 1299-2025 Demandante: Edgar Jesús Ordóñez Zambrano Demandado: Municipio de Pasto (N) determinantes, (iv) establecer las circunstancias de tiempo, modo y lugar, (v) identificar los perjuicios causados a la administración, y (vi) establecer la responsabilidad del disciplinado.
El auto de cierre de la investigación. Se presentan las siguientes causales: (i) vencimiento de términos y (ii) decreto de pruebas para formular cargos. Evaluación de la investigación. En esta etapa se pueden presentar los siguientes escenarios: (i) terminación del proceso -artículos 156 y 161 Ley 734 de 2002-, (ii) formulación de cargos -artículo 162 CDU-, (iii) migrar al procedimiento verbal -artículo 175 ídem-, (iv) cambio de competencia, y (iv) incorporación de la unidad procesal artículo 74 Ley 734 de 2002.
Inicio del juicio disciplinario. Formulación de cargos disciplinarios. «Comprende como primer elemento de la descripción, caracterización y determinación detallada de la conducta que se le atribuye al servidor, con la indicación plena de las circunstancias de tiempo, modo y lugar9», el cual debe cumplir unos requisitos de procedencia sustanciales y formales, en consideración a lo siguiente: Requisitos sustanciales: (i) que se halle objetivamente demostrada la falta y (ii) la existencia de prueba que comprometa la responsabilidad del investigado (artículo 162 Ley 734 de 2002).
Requisitos formales (artículo 163 Ley 734 de 2002), en consideración a lo siguiente: (i) Descripción y determinación de la conducta investigada con indicación de las circunstancias de modo, tiempo y lugar y modalidad específica de la conducta: (i) omisión, (ii) acción, (iii) extralimitación y (iv) abuso. (ii) Normas violadas y concepto de violación. (iii) Identificación del autor o autores de la falta. 9 Gaitán Jorge Eliecer.
Pliego de Cargos, Ediciones Nueva Jurídica, 2019, pág. 197 y 198. Número Interno: 1299-2025 Demandante: Edgar Jesús Ordóñez Zambrano Demandado: Municipio de Pasto (N) (iv) Análisis de las pruebas por cada uno de los cargos formulados. (v) Exposición fundada de los criterios tenidos en cuenta para determinar gravedad o levedad de la falta clasificadas en gravísimas, graves y leves.
(vi) Forma de culpabilidad: (i) dolo, (ii) culpa gravísima o grave. Fase de descargos: Tiene como justificación garantizar el debido proceso del imputado, la materialización del derecho de defensa y contradicción, en el cual el sujeto procesal si lo considera presenta o no los descargos, etapa en la cual puede proponer nulidades, controvertir pruebas, solicitar y aportar pruebas.
Posteriormente, sigue la fase probatoria (artículo 168 Ley 734 de 2002) y traslado de alegatos de conclusión por el término de 10 días, donde la ley permite la variación de cargos de acuerdo con lo establecido en el inciso 5 del artículo 165 del CDU. Fallo. Pone fin a la actuación donde se puede presentar una decisión sancionatoria o absolutoria, en el cual se debe observar el siguiente contenido: (i) identificación del investigado, (ii) resumen de los hechos, (iii) análisis de las pruebas, (iv) análisis de la valoración jurídica, (vi) fundamentación de la calificación de la falta, (vii) análisis de la culpabilidad, (viii) razones de la sanción o absolución (ix) exposición fundamentada de los criterios de la graduación para la sanción y definición de la sanción (artículo 170 de la Ley 734 de 2002).
Contra la decisión procede recurso de apelación. 2.2.2. Pruebas allegadas al proceso relevantes para decidir10. • Decreto No. 1191 del 30 de agosto de 1999, por medio del cual se incorpora al señor Edgar Jesús Ordoñez Zambrano, a la planta de cargos del municipio de Pasto, suscrito por el alcalde de esa municipalidad. • Manual de funciones y competencias laborales general, correspondiente al empleo de auxiliar administrativo código 407, grado 7, de la alcaldía municipal de Pasto. • Informe del 15 de marzo de 2012, presentado por la contadora Mónica Cifuentes al rector de la IEM Escuela Normal Superior de Pasto, donde expone irregularidades 10 Los documentos relacionados en el presente acápite obran en el expediente disciplinario visible en Samai, gestión en otros despachos, 52001233300020220036000, índice 0009.
Número Interno: 1299-2025 Demandante: Edgar Jesús Ordóñez Zambrano Demandado: Municipio de Pasto (N) presentados en el mes de febrero de 2012 referentes al pago del proveedor Luis Felipe Guerrero, propietario del almacén AM/FM. • Factura de venta No. 08883 del 14 de septiembre de 2012, a nombre de I.E.M. Normal de Pasto, por valor de DOS MILLONES CUATROCIENTOS SETENTA Y CUATRO MIL QUINIENTOS PESOS M/CTE ($2.474.500). • Comprobante de egreso CE 0212335 del 21 de septiembre de 2012, expedido por la Escuela Normal Superior de Pasto, por la suma de DOS MILLONES CUATROCIENTOS SETENTA Y CUATRO MIL QUINIENTOS PESOS M/CTE ($2.474.500). • Copia del cheque No. 76535-6 de fecha 24 de septiembre de 2012, por valor de DOS MILLONES CIENTO SESENTA Y TRES MIL CINCUENTA PESOS M/CTE ($2.163.050), para pago al señor Luis Felipe Guerrero Ruano, con manuscrito de endose en el anverso, en el que reposa firma y huella del señor Edgar Ordoñez. • Comprobante de egreso CE 0012-13 del 31 de enero de 2013, expedido por la Escuela Normal Superior de Pasto, por la suma de DOS MILLONES TRESCIENTOS ONCE MIL QUINIENTOS PESOS M/CTE ($2.311.500). • Factura de venta No. 08993 de diciembre de 2012, a nombre de I.E.M. Normal de Pasto, por valor de DOS MILLONES CUATROCIENTOS SETENTA Y CUATRO MIL QUINIENTOS PESOS M/CTE ($2.474.500), en la cual figura sello de «cancelado». • Oficio del 4 de junio de 2013, suscrito por el señor José Coral Asain, en calidad de rector de la institución educativa municipal Escuela Normal Superior de Pasto, mediante el cual radica ante la oficina de Control Interno Disciplinario de la alcaldía de Pasto un informe respecto a irregularidades ocurridas en la pagaduría de la referida institución. • Auto del 15 de julio de 2013, proferido dentro del expediente disciplinario No. 057 de 2013, por medio del cual la directora administrativa de Control Interno Disciplinario del municipio de Pasto avocó el conocimiento de la queja presentada el 4 de junio de 2013, por el rector de la IEM Escuela Normal Superior de Pasto, referente a presuntas irregularidades presentadas en la pagaduría de dicha institución. Número Interno: 1299-2025 Demandante: Edgar Jesús Ordóñez Zambrano Demandado: Municipio de Pasto (N) • Auto del 15 de julio de 201311, suscrito por la directora administrativa de Control Interno Disciplinario del municipio de Pasto, a través del cual da inició investigación preliminar contra los señores Argenis Ojeda Tobar y Edgar Ordoñez, en calidad de funcionarios de la I.E.M. Escuela Normal Superior de Pasto y, ordena la práctica de pruebas y diligencias. • Auto del 1 de septiembre de 201612, suscrito por la directora administrativa de control interno disciplinario del ente demandado, con el que da apertura a la investigación disciplinaria en contra de Argenis Francisca Ojeda Tobar y Edgar Jesús Ordoñez Zambrano. En esta providencia, se ordenó la práctica de pruebas, entre ellas, la incorporación del certificado de antecedentes de los investigados; así como, se dispuso el recaudo de la versión libre de los investigados. • A través del auto No. 0261 del 20 de marzo de 201913, la autoridad disciplinaria dispuso de oficio, la práctica de pruebas (realización de visita especial, declaraciones juramentadas, solicitud de informe de lugar de desempeño y certificación de salarios de los investigados). • Mediante decisión del 22 de abril de 2019, proferida en el curso de la investigación disciplinaria No. 057 de 2013, se cita a los investigados Argenis Ojeda Tobar y Edgar Jesús Ordoñez, para ser escuchados en diligencia de versión libre. • El 22 de abril de 2019, la directora de la oficina de control interno disciplinario del municipio de Pasto, suscribe acta de diligencia de visita especial14, que tiene por objeto la revisión del comprobante de egreso CE 02012335 y todos sus soportes, la factura No.08883 del 20 de septiembre de 2012 y el cheque No. 76535-6 del banco Davivienda.
En esta acta, queda consignado que los documentos referidos, no se encuentran en el archivo físico, por lo que se fija compromiso de entrega en una fecha posterior. Asimismo, se presenta comprobante de egreso, disponibilidad presupuestal, causación contable No. 20120329 del 14 de septiembre de 2012, refiriendo que, el beneficiario es el señor Luis Felipe Guerrero Ruano y un registro presupuestal con 11 Notificado personalmente al demandante el 5 de agosto de 2013. 12 Este acto administrativo fue notificado al demandante a través de edicto fijado el 19 de septiembre de 2016; la señora Ojeda Tobar, se notificó personalmente de la decisión en esa misma fecha. 13 Notificada a los investigados personalmente el 9 de abril de 2019, según consta en el expediente disciplinario visible en Samai, gestión en otros despachos, 52001233300020220036000, índice 0009. 14 Esta acta cuenta a su vez, con la firma de suscrita por Mireya Villareal Rosero, en calidad de profesional universitaria encargada de la oficina de pagaduría del IEM Escuela Normal Superior de Pasto y María Constanza Jurado Bravo, profesional universitaria de la dirección administrativa de control interno de la alcaldía de Pasto.
Número Interno: 1299-2025 Demandante: Edgar Jesús Ordóñez Zambrano Demandado: Municipio de Pasto (N) No. 20120329 del 14 de septiembre de 2012, siendo estos documentos carentes de firma. • El 30 de abril de 2019, se continúa la diligencia de visita especial y en esta, se incorporan los siguientes documentos: (i) oficio del 24 de abril de 2011, en el cual la Sandra Patricia Jurado, auxiliar administrativa encargada de la gestión del archivo de la oficina de pagaduría, informa que la carpeta correspondiente al comprobante de egreso 0202335 del 21 de septiembre (sic) no se encuentra en esa dependencia;
(ii) oficio del 24 de abril de 2019, en el que se informa al rector del IEM Escuela Superior de Pasto, solicitó al propietario del almacén AM-FM, copia de la factura 08883 del 20 de septiembre de 2012 y (iii) certificación del señor Luis Felipe Guerrero, en la que manifiesta que el almacén AM-FM, hace depuración de papelería cada 4 o 5 años, por lo tanto, no se puede atender de manera efectiva la petición. • Auto No. 0691 del 13 de agosto de 2019, en el que el director administrativo de control interno disciplinario (E), decreta el cierre de la investigación, al estimar que se han recaudado pruebas suficientes, que permiten la formulación de cargos a los investigados Argenis Francisca Ojeda Tobar y Edgar Jesús Ordoñez Zambrano. • Auto No. 0812 del 4 de septiembre de 2019, dictado por la oficina de Control Interno Disciplinario de la alcaldía de Pasto, se le atribuyen los siguientes cargos: «2.1.- […] por haber incurrido en presunta falta disciplinaria en el periodo comprendido entre el 21 de septiembre de 2012 y el 14 de febrero de 2013, porque con su conducta presuntamente transgredió lo estipulado en el artículo 48-1 de la Ley 734 de 2002, y el artículo 289 del Código Penal. […] 2.2.- […] por haber incurrido en presunta falta disciplinaria en el periodo comprendido entre el 21 de septiembre de 2012 y el 14 de febrero de 2013, porque con su conducta presuntamente transgredió lo estipulado en el artículo 48-1 de la Ley 734 de 2002, y el artículo 397 del Código Penal. […]» Como consecuencia de lo anterior, dispuso: «SEGUNDO: Formular pliego de cargos por falta disciplinaria gravísima realizada con dolo, al funcionario publico EDGAR JESUS ORDOÑEZ ZAMBRANO, identificado con cedula de ciudadanía número 12.982.806 expedida en Pasto (N), en su condición de Auxiliar Administrativo, código 407, grado 04, por haber incurrido en presunta falta disciplinaria en el periodo comprendido entre el 21 de septiembre de 2012 y el 14 de febrero de la anualidad 2013, porque con su Número Interno: 1299-2025 Demandante: Edgar Jesús Ordóñez Zambrano Demandado: Municipio de Pasto (N) conducta presuntamente transgredió lo estipulado por el artículo 48-1 de la Ley 734 de 2002, y los artículos 289 y 397 del Código Penal.» (sic para toda la cita).
Lo anterior, acusado de haber endosado el cheque número 76535-6 a sí mismo y apropiado de la suma de DOS MILLONES CIENTO SESENTA Y TRES MIL CINCUENTA PESOS ($2.163.050), los cuales eran recursos de origen oficial, que le habían sido confiados en cumplimiento de sus funciones como auxiliar administrativo en el área de pagaduría de la IEM Normal Superior de Pasto. • Versión libre rendida por el señor Edgar Jesús Ordoñez Zambrano el 6 de diciembre de 2019, en la que manifiesta: «Como auxiliar de pagaduría tenía varias funciones que cumplir, entre ellas recaudar el dinero por concepto del pago de certificados y constancias que solicitaban los padres de familia y estudiantes y durante un lapso de tiempo determinado, (que realmente no recuerdo) debía realizar las consignaciones de este dinero con la previa revisión de la señora pagadora y nunca tuve dificultades por malos manejos de este dinero recaudado.
De lo cual la señora pagadora también puede dar fe. […] Ya con referencia al proceso que adelantan en mi contra. Como repito después de seis años quiero aclarar lo siguiente: ✓ La oficina de pagaduría me giró un cheque a nombre del almacén A.M. – F.M el cual correspondía (aunque fuera de mis funciones) llevar a cancelarlo y aclaro además que no fue la única vez que reporte los pagos en este almacén puesto que era con ellos que se contrató el suministro de materiales para la Escuela Normal. ✓ Cuando se autorizó efectuar el pago me dirigí al almacén a hacer la entrega del cheque mencionado pero en el almacén, supongo que el contador o el propietario del almacén no lo recibieron por motivo que el cheque ya tenía una fecha de hacía mucho tiempo de girado, entonces informe sobre esta situación y se me autorizó, aclarando que yo no hice ningún tipo de endoso ni nota marginal al cheque objeto de investigación, por lo cual procedí a cambiarlo y cancelarlo en efectivo lo que realmente y dentro de mi inexperiencia e inocencia realice sin la más mínima mal intención y sin pensar en las dificultades que esto me acarrearía, pues fui asaltado en mi buena fe.[…]» (sic) • Informe pericial de documentología forense, emitido el 30 de diciembre de 2020 por el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, en el que se estudiaron las firmas consignadas en el cheque No. 76535-6, del 24 de septiembre de 2012, en el que se concluye que no es posible emitir un concepto definitivo, por cuanto «el material indubitado resulta insuficiente» Número Interno: 1299-2025 Demandante: Edgar Jesús Ordóñez Zambrano Demandado: Municipio de Pasto (N) • Auto No. 009 del 21 de enero de 2021, suscrito por el director administrativo de Control Interno Disciplinario de la alcaldía de Pasto, a través del cual corre traslado del dictamen pericial efectuado. • Alegatos de conclusión presentados por la apoderada del señor Edgar Jesús Ordoñez Zambrano, remitido vía correo electrónico al municipio de Pasto el 16 de febrero de 2021 y físicamente el día 17 de ese mismo mes y año. • Fallo de primera instancia proferido el 12 de marzo de 202115 por el director administrativo de Control Interno Disciplinario de la alcaldía de Pasto, en el que declara disciplinariamente responsable al actor, imponiéndole una sanción de destitución e inhabilidad general, por el término de diez (10) años, en el cual consideró: «Así las cosas, y ante las evidencias aportadas al disciplinario por vía testimonial y documental, se tiene que el investigado EDGAR JESUS ORDOÑEZ ZAMBRANO, abusando de su función como Auxiliar Administrativo, código 407 grado 07 dependiente de la Secretaria de Educación Municipal de Pasto, para la época de los hechos 21 de septiembre de 2012 al 14 de febrero de 2013, incurrió en falta disciplinaria gravísima, al haber endosado el cheque número 76535-6 a su nombre y poder hacer efectiva la suma de DOS MILLONES CIENTO SESENTA Y TRES MIL CINCUENTA PESOS ($2.163.050) y haberse apropiado de la suma de DOS MILLONES CIENTO SESENTA Y TRES MIL CINCUENTA PESOS ($2.163.050), recursos de origen oficial, para su propio beneficio, cuya protección le fue confiada en cumplimiento de sus funciones como auxiliar administrativo en el área de pagaduría de la IEM Normal Superior de Pasto, entonces, es del caso sostener lo calificación hecha en el auto de cargos como gravísima […] Consecuentemente se cataloga la conducta desplegada por el investigado como DOLOSA para el caso en concreto, por su comportamiento contrario a la Ley y a su manual de funciones y competencias laborales general de la Secretaria de Educación Municipal, por cuanto él era conocedor del procedimiento de pago que aplico la IEM Normal Superior de Pasto, siendo el un eslabón importantísimo pues se encargaba de la entrega de los títulos valores a los proveedores, función que contrarió al hacer efectivo el cheque número 76535-6 mediante la figura del endoso, sin autorización de la IEM y sin autorización del proveedor GUERRERO RUANO LUIS FELIPE, adicionalmente se apropió de ese dinero desde el día 29 de octubre de 2012 hasta el día 14 de enero de 2013, fecha en la cual le cancela la suma de $2.063.050, como consta en la factura 08993, que reposa a folio 10 del expediente. […]Finalmente, y en lo que respecto a la culpabilidad, las pruebas obrantes en el proceso demuestran que la conducto fue doloso.
Tratándose de una conducta consistente en fue hacer efectivo el cheque a través de la figura del endoso, y posteriormente apropiarse del dinero entre el periodo comprendido entre el 29 de octubre de 2012 hasta el 14 de febrero de 2013, sin autorización por parte de su superior funcional y del señor LUIS FELIPE GUERRERO RUANO. Es presupuesto indispensable, que los elementos relacionados con el conocimiento de los hechos, el conocimiento de la ilicitud y la voluntad estén debidamente probados, y para el caso que nos ocupa dentro del expediente reposa prueba testimonial y documental que soportan esta decisión. En vista de lo anterior, se encuentra responsable de los cargos imputados y no desvirtuados al Señor EDGAR JESUS ORDOÑEZ ZAMBRANO, incurriendo en la falta tipificada en el numeral 1 del artículo 48 del CDU, artículos 289 y 397 del Código Penal, haciéndose acreedor a una falta gravísima, según el análisis de la conducta y de las pruebas que 15 Notificado electrónicamente el 15 de marzo de 2021.
Número Interno: 1299-2025 Demandante: Edgar Jesús Ordóñez Zambrano Demandado: Municipio de Pasto (N) fundamentan los cargos, como se puede observar en la evaluación de la prueba recaudada tanto en la etapa preliminar como en la de investigación y juzgamiento, adelantadas por ésta Dirección Administrativa". (sic) • Escrito del 15 de marzo de 2021 suscrito por la apoderada del señor Ordoñez Zambrano, por medio del cual, formuló recurso de apelación en contra de la decisión de primera instancia, el cual fue concedido mediante auto No. 0107 del 16 de marzo de 2021.
En el recurso de alzada se alegó que, la responsabilidad endilgada no se encuentra prevista como una obligación del señor Ordoñez Zambrano y, la prescripción de la acción disciplinaria. • Fallo de segunda instancia proferido el 25 de mayo de 202116 por el alcalde de Pasto, mediante el cual confirma en todas sus partes la decisión recurrida, al considerar que los argumentos del apelante carecen de amparo legal. • Auto No. 0189 del 27 de mayo de 2021 por medio del cual el director administrativo de Control Interno Disciplinario del municipio de Pasto hace efectiva la sanción impuesta al señor Ordoñez Zambrano y remite la providencia al despacho del alcalde de esa municipalidad para que se surtan los trámites correspondientes. • Resolución No. 166 del 8 de junio de 2021 suscrita por el alcalde municipal de Pasto, “Por medio de la cual se ejecuta una sanción disciplinaria impuesta al señor Edgar Jesús Ordoñez Zambrano, dentro del proceso disciplinario No. 057 de 2013.” • Petición del 2 de septiembre de 2021 elevada por el demandante solicitando a la oficina de Control Interno Disciplinario de la alcaldía de Pasto, entre otros asuntos, la notificación en debida forma del acto administrativo contenido en el auto No. 0189 del 27 de mayo de 2021. • Resolución No. 274 del 23 de septiembre de 2021 a través de la cual la alcaldía de Pasto revoca la Resolución No. 166 del 8 de junio de 2021 y el auto No. 0189 del 27 de mayo de esa misma anualidad; así como, dispuso tener por notificado por conducta concluyente al señor Ordoñez Zambrano del fallo disciplinario de segunda instancia desde el 27 de julio de 2017. 16 Notificado por correo electrónico a la apoderada del disciplinado, en la misma fecha.
Número Interno: 1299-2025 Demandante: Edgar Jesús Ordóñez Zambrano Demandado: Municipio de Pasto (N) • Resolución No. 275 del 24 de septiembre de 2021, mediante la cual el alcalde de Pasto ejecutó la sanción impuesta al demandante. 2.6. Caso concreto. El señor Edgar Jesús Ordoñez Zambrano, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, pretende la nulidad de los fallos disciplinarios proferidos por la oficina de control interno disciplinario y la alcaldía municipal de Pasto, mediante los cuales, se le impuso sanción de destitución e inhabilidad general por el término de diez (10) años, al hallarlo responsable de la falta disciplinaria gravísima a título de dolo; bajo el entendido que, en este caso se configuró el fenómeno de la prescripción y, durante el trámite se le vulneró el debido proceso.
El Tribunal Administrativo de Nariño, negó las pretensiones de la demanda bajo el argumento principal de no haberse configurado el fenómeno de la prescripción de la acción y estar conforme a derecho, el trámite adelantado en el proceso disciplinario. Inconforme con la decisión, el señor Edgar Jesús Ordoñez Zambrano interpuso recurso de apelación, insistiendo en que, en este asunto, operó el fenómeno de la prescripción de la acción disciplinaria; en tal sentido depreca que, en virtud del principio de favorabilidad laboral, se aplique a su caso las disposiciones de la Ley 1952 de 2019, que modificó el artículo 30 de la Ley 734 de 2002, este a su vez modificado por el artículo 132 de la Ley 1474 de 2011, y, en consecuencia, para contabilizar el citado fenómeno, se tenga en cuenta el último acto de la conducta investigada que ocurrió en febrero de 2013 y no la fecha en que se expidió el auto de apertura de indagación preliminar.
Para resolver el recurso, precisa la Sala que, en el sub lite la normatividad aplicable, teniendo en cuenta la fecha de ocurrencia de los hechos constitutivos de la falta disciplinaria (2012 a 2013) y el momento en que se expidieron los fallos disciplinarios, es la Ley 1474 de 201117, la cual, en su artículo 13218 modificó el artículo 30 de la Ley 734 17 La cual fue publicada en el Diario Oficial No. 48.128 del 12 de julio de 2011, momento a partir del cual empezó a regir, según lo dispuesto en su artículo 135. 18 Ley 1474 de 2011.
ARTÍCULO 132. Caducidad y prescripción de la acción disciplinaria. El artículo 30 de la Ley 734 de 2002, quedará así: "La acción disciplinaria caducará si transcurridos cinco (5) años desde la ocurrencia de la falta, no se ha proferido auto de apertura de investigación disciplinaria. Este término empezará a contarse para las faltas instantáneas desde el día de su consumación, para las de carácter permanente o continuado desde la realización del último hecho o acto y para las omisivas cuando haya cesado el deber de actuar.
La acción disciplinaria prescribirá en cinco (5) años contados a partir del auto de apertura de la acción disciplinaria. Cuando fueren varias las conductas juzgadas en un mismo proceso la prescripción se cumple independientemente para cada una de ellas.
PARÁGRAFO. Los términos prescriptivos aquí previstos quedan sujetos a lo establecido a los tratados internacionales que Colombia ratifique". Número Interno: 1299-2025 Demandante: Edgar Jesús Ordóñez Zambrano Demandado: Municipio de Pasto (N) de 2002 y, distinguió entre el fenómeno de la caducidad y el de la prescripción; respecto a este último precisó que, la acción disciplinaria prescribiría en cinco (5) años contados a partir del auto de apertura de la acción disciplinaria.
Cabe señalar que, inicialmente el citado artículo 132 de la Ley 1474 de 2011 fue derogado a partir del 29 de marzo de 2022, por el artículo 265 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 73 de la Ley 2094 del 29 de junio de 2021. Por su parte, el artículo 33 de la Ley 1952 de 2019, cuya aplicación se pretende, fue modificado por el artículo 7 de la Ley 2094 de 2021, norma que dispuso que, la acción disciplinaria prescribiría en cinco (5) años contados para las faltas instantáneas desde el día de su consumación, para las de carácter permanente o continuado, desde la realización del último hecho o acto y para las omisivas, cuando haya cesado el deber de actuar; aclarando que, cuando fueren varias las conductas juzgadas en un mismo proceso, la prescripción se cumpliría independientemente para cada una de ellas.
El citado artículo 33 de la Ley 1952 de 2019, comenzó a regir el 29 de diciembre de 2023, según lo dispuesto en el parágrafo 2 del artículo 73 de la Ley 2094 de 2021; precisando esta última norma que, mientras tanto mantendría su vigencia el artículo 30 de la Ley 734 de 2002, modificado por el artículo 132 de la Ley 1474 de 2011. Entonces, fue el mismo legislador quien dispuso la norma que, en materia de prescripción de la acción disciplinaria, regiría según el momento en que se adelantara la investigación. En este punto debe resaltar la Sala que, no se desconoce que tanto el artículo 14 de la Ley 734 de 2002, como el artículo 8 de la Ley 1952 de 2019, consagran el principio de favorabilidad, normas según las cuales, en materia disciplinaria la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable, principio que rige también para quién este cumpliendo la sanción, salvo lo dispuesto en la Carta Política.
No obstante, dicho principio de favorabilidad debe estar atado al derecho fundamental al debido proceso, en virtud del cual, siguiendo lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley 734 de 2002, en concordancia con el artículo 12 de 1952 de 2019, el disciplinable debe ser investigado y luego juzgado por funcionario competente, quien debe actuar con observancia formal y material de las normas que determinen la ritualidad del proceso.
Número Interno: 1299-2025 Demandante: Edgar Jesús Ordóñez Zambrano Demandado: Municipio de Pasto (N) En ese sentido debe reiterarse que, fue el propio legislador quien definió el momento a partir del cual entraría a regir el artículo 33 de la Ley 1952 de 2019, cuya aplicación pretende el recurrente, estableciéndose, como se indicó en precedencia, que aquél entraría a regir el 29 de diciembre de 2023 y, también dispuso el legislador que, mientras eso ocurriera, mantendría su vigencia el artículo 30 de la Ley 734 de 2002, modificado por el artículo 132 de la Ley 1474 de 2011.
Lo anterior, es clave para desatar el recurso, recordando que, el fallo de primera instancia e incluso el de segunda instancia, fueron proferidos mucho antes de la entrada en vigor del citado artículo 33 de la Ley 1952 de 2019, pues, aquellos fueron dictados el 12 de marzo de 2021 y 25 de mayo de 2021, respectivamente. En virtud de lo anterior, no podía el juzgador disciplinario dar aplicación al fenómeno de la prescripción de la acción disciplinaria, bajo unas normas que no estaban vigentes en el ordenamiento jurídico que nos rige, debiéndose sujetar, como en efecto se hizo, a las disposiciones del artículo 30 de la Ley 734 de 2002, modificado por el artículo 132 de la Ley 1474 de 2011, que eran las que regulaban la materia para ese momento.
Así las cosas, el fenómeno de la prescripción debía o debe contarse para el demandante, desde el momento en que se libró el auto de apertura de la investigación, el cual, según lo aquí probado fue proferido el 1 de septiembre de 2016 y notificado al investigado por edicto el día 19 de ese mismo mes y año; por tanto, los cinco (5) establecidos en el ya citado artículo 132 de la Ley 1474 de 2011, que modificó el artículo 30 de la Ley 734 de 2002, vencieron el 1 de septiembre de 2021.
Para la Sala es importante precisar que, si bien el principio de favorabilidad en materia disciplinaria, como en la penal, genera que aún impuesta una sanción si la norma posterior es más benéfica, aquella pueda ser disminuida y adecuada a las nuevas disposiciones; no ocurre lo mismo en lo referente al trámite procesal que debe regir el caso, en este asunto, a las normas que regulan la prescripción, pues ellas deben aplicarse según la normativa que esté vigente en el momento en que se adelanta el juicio, en aras de garantizar el debido proceso, el cual, debe indicarse es también un derecho fundamental.
Asimismo, es de recordar que, el artículo 29 de la Constitución Política consagra que “Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio (…)”. Número Interno: 1299-2025 Demandante: Edgar Jesús Ordóñez Zambrano Demandado: Municipio de Pasto (N) En virtud de lo anterior, se insiste, la norma que estaba vigente para el momento en que fueron expedidos los fallos cuya nulidad se reclama, en materia de prescripción, es la que debe aplicarse al caso en estudio, reiterando que, aquella era la consagrada en el artículo 132 de la Ley 1474 de 2011.
Lo anterior, por cuanto fue el mismo legislador quien, en ejercicio de su margen de configuración19, determinó que aquella norma - artículo 132 de la Ley 1474 de 2011- regiría hasta el 29 de diciembre de 2023, momento a partir del cual entraría en vigor el artículo 33 de la Ley 1952 de 2019, y los fallos disciplinarios objeto de este proceso, fueron expedidos mucho antes de esa data, más exactamente los días 12 de marzo de 2021 y 25 de mayo de 2021, como antes se precisó, lo que conlleva a concluir que aquellos, fueron expedidos dentro de los términos legales sin que operara el fenómeno de la prescripción como ya quedó analizado.
Ahora, respecto a lo manifestado por el recurrente acerca que, el fenómeno de la prescripción debe contarse desde el momento en que se dio apertura a la indagación preliminar, esto es, a partir del 15 de julio de 2013, al considerar que, dicha actuación fue la que dio inicio a la actuación disciplinaria, la Sala considera que el reproche no tiene ánimo de prosperidad por cuanto: La indagación preliminar, es una etapa procesal que tiene como finalidad verificar la ocurrencia de la conducta, determinar si es constitutiva de falta disciplinaria y, en caso de duda sobre la individualización del posible autor, identificarlo.
Esta fase puede culminar con el archivo definitivo de la actuación o, con la emisión del auto de apertura de investigación disciplinaria, que da inicio formal a la acción disciplinaria propiamente dicha. Por lo tanto, el auto de apertura de indagación preliminar, si bien es un primer paso dentro del proceso disciplinario, no es el que determina el inicio formal de la investigación disciplinaria, lo cual lo hace, como ya se expuso, el auto de apertura de la acción disciplinaria, providencia esta que determina, según el artículo 132 de la Ley 1474 de 2011, el momento a partir del cual se debe empezar a contar el fenómeno de la prescripción. Finalmente, debe indicarse que, en ejercicio del control integral de los actos administrativos disciplinarios y con el propósito de garantizar la tutela judicial efectiva de la persona sancionada, la Sala revisó de manera detallada el procedimiento adelantado por la entidad demandada.
De dicha revisión se advirtió que, el trámite disciplinario se 19 En la sentencia C-692 de 2008 la Corte Constitucional, reiterando jurisprudencia sobre la materia concluyó que “(…) respecto de las normas procesales, en la misma materia, resulta válida su aplicación inmediata según la decisión adoptada por el legislador en ejercicio de su margen de configuración de los procedimientos (…)”; garantizando así el respecto a las disposiciones que el legislador profiera referentes al momento en que deben empezar a regir las normas procesales.
Número Interno: 1299-2025 Demandante: Edgar Jesús Ordóñez Zambrano Demandado: Municipio de Pasto (N) desarrolló con observancia del derecho de defensa y contradicción del señor Edgar de Jesús Ordoñez Zambrano y que, se cumplieron todas las etapas del proceso, habiéndose notificado en debida forma al disciplinado. Adicionalmente, los operadores disciplinarios realizaron un análisis integral de todos los medios de prueba aportados al proceso, conforme a las reglas de la sana critica, estudiaron la tipicidad, la ilicitud sustancial y la culpabilidad, siendo estos detallados y, debidamente motivados conforme con los hechos investigados, en ese entendido, se mantiene incólume la presunción de legalidad que cobija los fallos disciplinarios emitidos en primera y segunda instancia. En ese orden de ideas, el recurso de apelación incoado por el demandante en cuanto a la negativa de ordenar la nulidad de los actos acusado no prospera y, en consecuencia, habrá que confirmarse parcialmente el fallo del Tribunal, considerándose que los actos acusados fueron expedidos conforme a derecho.
Diferente ocurre con la condena en costas impuesta por el A-quo, en este punto, le asiste razón a la demandante dado que, el criterio mayoritario de la Sala, está orientado a que la condena en costas solo tiene lugar cuando se demuestra temeridad o mala fe durante el proceso por parte de quien haya sido vencido en juicio; estos comportamientos no fueron acreditados en el sub lite que hubieran sido realizados por la demandante, a quien no le prosperó las súplicas de la demanda; por tanto, no se le debió condenar en costas y ello genera que se deba revocar las costas impuestas en la sentencia de primer grado. 2.7.
Condena en costas. Revisada la conducta de la parte vencida en el proceso, no evidencia la Sala temeridad o mala fe, sino simplemente la defensa de sus intereses, es decir, no se cumplen los presupuestos establecidos por el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011; por tanto, tampoco se impondrá costas en segunda instancia. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Número Interno: 1299-2025 Demandante: Edgar Jesús Ordóñez Zambrano Demandado: Municipio de Pasto (N)
PRIMERO: CONFIRMAR PARCIAMENTE la sentencia del veintiuno (21) de febrero de dos mil veinticinco (2025), proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, que negó las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de este proveído.
SEGUNDO: REVOCAR el ordinal segundo sentencia del veintiuno (21) de febrero de dos mil veinticinco (2025), proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, que impuso condena en costas a cargo de la parte demandante.
TERCERO: Sin condena en costas en ambas instancias.
CUARTO: Por Secretaría, devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Aclara Voto Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.