Radicado: 11001-03-15-000-2021-11784-01 Accionante: Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá D.C., treinta y uno (31) de marzo de dos mil veintidós (2022) F.T: 97 Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2021-11784-01 Accionante: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES, DIAN.
Accionados: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN CUARTA. Temas: Acción de tutela contra providencia judicial proferida en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en la que se revocó la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se declaró la nulidad de los actos administrativos demandados, por prescripción del cobro coactivo.
Ausencia del defecto sustantivo. FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA ASUNTO La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sede de tutela, decide la impugnación presentada por la entidad accionante en contra de la sentencia proferida el 10 de febrero de 2022 por la Sección Quinta de esta corporación.
HECHOS RELEVANTES a) Procedimiento administrativo aduanero La Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, en adelante DIAN, a través de la Resolución 03-064-191-668-2131-00-0259 del 12 de febrero 2008 sancionó a la sociedad Librexport Ltda. S.I.A., con una multa equivalente a $1.770’182.940, por no haber puesto a disposición de la autoridad aduanera una mercancía objeto de extinción de dominio y, por tanto, ordenó hacer efectiva la Póliza de Cumplimiento de Disposición Legales núm. 01 DL001741 otorgada por la Compañía Aseguradora de Fianza S.A., en adelante Confianza S.A. Esa decisión fue confirmada por medio de la Resolución 03-072-193-601- 00635 del 30 de mayo del mismo año. Radicado: 11001-03-15-000-2021-11784-01 Accionante: Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Por lo anterior, la sociedad Librexport Ltda. S.I.A. instauró dos demandas de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la DIAN, la primera decidida a través de sentencias del 12 de mayo de 2011 y 18 de julio de 2012, proferidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Consejo de Estado, Sección Cuarta, respectivamente, mediante las cuales se negaron las pretensiones.
La segunda, resuelta por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en providencias del 8 de agosto de 2011 y 19 de noviembre de 2012, en sentido desfavorable. El 12 de noviembre de 2014 la DIAN libró el mandamiento de pago núm. 302- 0000038 en contra de Confianza S.A., con el fin de ejecutar los siguientes títulos: (i) Resolución 03-241-201-668-2131-00-2816 de 16 de diciembre de 2008, mediante la cual la DIAN hizo efectiva la póliza, confirmada por la Resolución 0003567 del 6 de abril de 2009 y (ii) la Póliza de Seguro núm. 01 DL0017414.
Contra dicha decisión la aseguradora propuso excepciones y, por medio del acto administrativo 312-00000020 del 19 de enero 2015, fueron negadas y ordenó seguir adelante con la ejecución. Posteriormente, presentó recurso de reposición, el cual fue denegado por medio de la Resolución 311-0000140 del 16 de marzo de 2015. Y, finalmente, el 29 de mayo de la misma anualidad pagó la obligación, razón por la cual la DIAN, a través del Auto 1008-0002333 del 29 de diciembre del mismo año, terminó el procedimiento de cobro coactivo. b) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Confianza S.A. instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la DIAN, en la que solicitó, primero, la nulidad de las Resoluciones 312- 0000020 del 19 de enero de 2015 y 311-0000140 del 16 de marzo de 2015 y, segundo, declarar la prescripción de la acción de cobro, por no haberse ejercido en el término previsto en el artículo 817 del Estatuto Tributario.
El 9 de octubre de 2019 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, negó las pretensiones de la demanda, al concluir que no operó la prescripción de la acción de cobro. Por lo anterior, la demandante interpuso recurso de apelación en contra de dicha decisión. El 17 de junio de 2021 el Consejo de Estado, Sección Cuarta, revocó la sentencia de primera instancia y, en su lugar, declaró la nulidad de los actos administrativos demandados, al encontrar probada la excepción de prescripción. c) Inconformidad La DIAN aseguró que la Sección Cuarta del Consejo de Estado, al proferir la sentencia del 17 de junio de 2021, vulneró su derecho fundamental al debido proceso, desatendió los principios de confianza legítima, buena fe y seguridad jurídica e incurrió en un defecto sustantivo, por interpretación errónea del artículo 542 del Decreto 2685 de 1999 e indebida aplicación de los artículos 828, 829 del Radicado: 11001-03-15-000-2021-11784-01 Accionante: Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Estatuto Tributario y 62 del Código Contencioso Administrativo (norma vigente para la época de los hechos).
En cuanto a esa inconformidad, explicó que el artículo 542 del Decreto 2685 de 1999 dispone que para el cobro de los tributos aduaneros se aplica el procedimiento fijado en el Estatuto Tributario y, de esta manera, los actos administrativos aduaneros susceptibles de cobro coactivo adquieren firmeza en los términos previstos en los artículos 828 y 829 de la disposición mencionada, norma especial frente a la que existe remisión expresa.
Así las cosas, señaló que la acción de cobro prescribe en cinco años, contados a partir de la fecha de ejecutoria de los actos administrativos, lo cual el en caso bajo estudio, ocurrió solo hasta que se profirió la sentencia definitiva en el medio de control que promovió la sociedad Librexport Ltda. S.I.A., razón por la cual no operó la prescripción y la administración tributaria estaba habilitada para iniciar el proceso de cobro coactivo.
PRETENSIONES La entidad accionante solicitó, primero, amparar su derecho fundamental al debido proceso, junto con los principios de buena fe, confianza legítima y seguridad jurídica y, segundo, revocar la sentencia del 17 de junio de 2021 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado. En consecuencia, requirió ordenarle emitir una nueva decisión, en la que aplique los artículos 828 y 829 del Estatuto Tributario, por remisión expresa del artículo 542 del Decreto 2685 de 1999.
CONTESTACIONES AL REQUERIMIENTO Consejo de Estado, Sección Cuarta. La magistrada Myriam Stella Gutiérrez, ponente de la decisión cuestionada, hizo un recuento de los argumentos expuestos en el escrito de tutela e indicó que la acción constitucional carece de relevancia constitucional, toda vez que la entidad accionante busca agotar una instancia adicional, para que se estudien los mismos argumentos planteados en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que ya fueron analizados por el juez natural.
En todo caso, sostuvo que no se configura el defecto sustantivo, por indebida aplicación de las normas que rigen el caso, ya que la litis del proceso consistió en verificar si operó la prescripción de la acción de cobro de unos actos administrativos que impusieron sanciones por infracción al régimen aduanero y por esa razón la norma aplicable no era el Estatuto Tributario, sino el Estatuto Aduanero vigente para la fecha en que ocurrieron los hechos; así mismo, sostuvo que la norma mencionada no refería ninguna regla especial sobre la ejecutoria de los actos administrativos de carácter aduanero ni remitía para tal efecto a la regla especial de los actos administrativos de carácter tributario, por lo que debía acudirse al procedimiento general.
Radicado: 11001-03-15-000-2021-11784-01 Accionante: Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 De la misma manera, refirió que aplicó el precedente de la sentencia del 14 de agosto de 2019, proferida por la corporación, en la que concluyó que la firmeza de los actos administrativos no tributarios, como en el asunto en concreto, se regulan por las normas generales del artículo 62 del Código Contencioso Administrativo y no por el artículo 829 del Estatuto Tributario.
Por lo anterior, señaló que la interpretación acogida en el caso concreto no vulneró los derechos al debido proceso ni defensa, puesto que fue objetiva y concuerda con el precedente utilizado por la corporación de cierre. En ese orden de ideas, solicitó declarar la improcedencia de la acción por carecer de relevancia constitucional o, en su defecto, negar lo pretendido.
Confianza S.A. La señora Gloria Esperanza Navas González, representante legal para asuntos judiciales de la aseguradora, se opuso a las pretensiones de la acción de tutela con el argumento de que la providencia controvertida en esta sede se ajusta a la ley y no incurre en ninguna vía de hecho. Además, indicó que aquella carece del requisito de inmediatez desarrollado jurisprudencialmente por la Corte Constitucional, dado que el mecanismo constitucional fue presentado cinco meses después de la notificación de la sentencia de segunda instancia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
De otra parte, indicó que el argumento de la DIAN, según el cual el Consejo de Estado creó una nueva regla contra legem, no era cierto, puesto que, de un lado, los actos administrativos demandados no obedecen a un cobro de tributos, sino a una multa que le fue impuesta a la entidad que representa con ocasión de la legalización de una mercancía por parte de Librexport Ltda. S.I.A. y, de otro, la regla de interpretación fue acogida en otros pronunciamientos judiciales anteriores.
Por lo previamente expuesto, requirió denegar el amparo constitucional por improcedente. Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A. La magistrada del Tribunal referido Amparo Navarro López, luego de hacer un recuento de lo ocurrido en sede judicial, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la acción de tutela, toda vez que, a su juicio, carecen de fundamento jurídico.
Al respecto, indicó que los argumentos de la entidad sobre la transgresión al debido proceso no eran suficientes para demostrar la afectación de las garantías mínimas que lo integran. De otra parte, afirmó que la solicitud de amparo es improcedente, ya que la entidad accionante pretende utilizarla como una tercera instancia o un método alternativo para resolver la situación jurídica que planteó y se estudió en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Por lo anterior, solicitó Radicado: 11001-03-15-000-2021-11784-01 Accionante: Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 declarar la improcedencia de la acción o en su defecto, negar el amparo, por no existir vulneración de derecho fundamental alguno. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado no rindió el informe requerido por el juez de primera instancia, a pesar de que fue debidamente notificada del auto admisorio.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El 10 de febrero de 2022 la Sección Quinta del Consejo de Estado negó el amparo solicitado por la DIAN, al concluir que no existió indebida aplicación de las normas relativas a la ejecutoria de los actos administrativos de carácter aduanero, toda vez que, de un lado, realizó una interpretación razonable del Decreto 2685 de 1999 y las disposiciones generales del procedimiento administrativo y, de otro, acogió el criterio definido en la sentencia del 14 de agosto de 2019, expediente 2016-01378, en la que la Sección Cuarta de esta corporación determinó que la firmeza de los actos administrativos no tributarios se regula por las normas generales del Decreto 01 de 1984 o de la Ley 1437 de 2011, según sea el caso, y no por el artículo 829 del Estatuto Tributario.
Así, advirtió que la autoridad judicial accionada explicó que los artículos 542 y 546 del Decreto 2685 de 1999 remiten al Estatuto Tributario, únicamente, en lo relativo al procedimiento para el cobro de las obligaciones y la prescripción de la acción de cobro, pero no ocurre lo mismo frente a la ejecutoria de las decisiones que conforman el título ejecutivo, por lo cual debía acudirse, en ese aspecto, a las normas generales del proceso administrativo.
A partir de los anteriores argumentos, concluyó que no se configuraba el defecto alegado, ya que la autoridad judicial accionada no actuó de manera arbitraria en el desarrollo de su actividad interpretativa y, por el contrario, estudió el caso con independencia y autonomía. IMPUGNACIÓN La DIAN impugnó el fallo de primera instancia. Como fundamento del recurso, señaló que la acción de tutela sí satisface el presupuesto de la relevancia constitucional, toda vez que involucra garantías de índole constitucional, entre estas, el debido proceso y la seguridad jurídica, las cuales fueron desatendidas por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, al interpretar de manera errónea las normas relativas a la firmeza de los actos administrativos aduaneros, situación que afecta la actuación general de la entidad y acarrea modificar todo el proceso de cobro coactivo.
Así las cosas, insistió en que la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto sustantivo porque interpretó de manera errónea el Decreto 2685 de 1999 y desatendió la remisión prevista en esa norma. Además, consideró que aquella Radicado: 11001-03-15-000-2021-11784-01 Accionante: Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 aplicó de manera indebida el artículo 62 del Código Contencioso Administrativo, para determinar la firmeza de los actos administrativos aduaneros, puesto que debía acudirse a la norma especial en materia tributaria, más aún cuando el artículo 542 de la disposición mencionada inicialmente prevé que para el procedimiento de cobro debe acudirse al Estatuto Tributario, dentro del cual se encuentra comprendido el artículo 829 relativo a la firmeza de los actos administrativos de orden tributario.
En ese mismo sentido, explicó que el término de prescripción de la acción de cobro coactivo debe contabilizarse desde la fecha de ejecutoria de los actos administrativos que conforman el título ejecutivo, firmeza que se adquiere en los términos definidos en el artículo 829 del Estatuto Tributario, por remisión expresa de los artículo 542 y 546 del Decreto 2685 de 1999.
Por ende, expresó que, en el sub judice, los títulos ejecutivos objeto de cobro por parte de la administración, incluidos en el mandamiento de pago, fueron demandados y, por tanto, el término de ejecutoria inició a partir de que se profirió la sentencia definitiva y en ese mismo momento, la administración quedó habilitada para iniciar el proceso de cobro coactivo, frente al cual no operó la prescripción porque se ejerció dentro de los cinco años posteriores.
Agregó que la norma no contiene un vacío ni aspectos que generen dudas para su aplicación, de manera que el Consejo de Estado no podía definir una interpretación específica, máxime cuando la remisión al procedimiento administrativo general conllevaría, entre otras cosas, limitar la posibilidad para los contribuyentes de demandar los actos proferidos por la administración ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo; restar eficacia a las medidas cautelares decretadas en un proceso de cobro coactivo y propiciar acciones de responsabilidad patrimonial de la administración, por los efectos adversos que podrían generar las decisiones anuladas con posterioridad por el juez contencioso.
Por lo anterior, solicitó revocar el fallo de tutela de primera instancia y, en su lugar, conceder las pretensiones invocadas. CONSIDERACIONES Competencia La Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 25 del Acuerdo 080 de 20191, en cuanto regula que «Las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera instancia y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán 1 Por medio del cual se modificó el reglamento interno del Consejo de Estado.
Radicado: 11001-03-15-000-2021-11784-01 Accionante: Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto».
Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional2 y del Consejo de Estado3 ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos).
La posición ha evolucionado en la jurisprudencia constitucional empezando por la tesis de la vía de hecho fijada en las sentencias C-543 de 1992 y T-079 de 1993, entre otras providencias, y su redefinición en la T-949 de 2003, hasta llegar a su sistematización en la sentencia C-590 de 2005. Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación por importancia jurídica del 5 de agosto de 2014, con ponencia de Jorge Octavio Ramírez, concluyó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional.
Veamos: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la vía de hecho planteada. Estos son los siguientes:(i) la cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada;
(iii) se cumple el requisito de inmediatez; (iv) cuando se alegue una irregularidad procesal, la misma debe ser decisiva en la sentencia que se controvierte y afectar derechos fundamentales; (v) se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio y (vi) la providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela.
Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada. Son las siguientes4: a) defecto orgánico, 2 Al respecto ver, entre otras, sentencias T-573 de 1997, T-567 de 1998, T-001 de 1999, T-377 de 2000, T- 1009 de 2000, T-852 de 2002, T-453 de 2005, T-061 de 2007, T-079 de 1993,T-231 de 1994, T-001 de 1999, T-814 de 1999,T-522 de 2001, T-842 de 2001, SU-159 de 2002, T-462 de 2003,T-205 de 2004, T-701 de 2004, T-807 de 2004, T-1244 de 2004, T-056 de 2005, T-189 de 2005, T-800 de 2006, T-061 de 2007, T-018 de 2008, T-051 de 2009, T-060 de 2009, T-066 de 2009, T-889 de 2011, T- 010 de 2012, T- 1090 de 2012, T- 074 de 2012, T- 399 de 2013, T-482 de 2013, T- 509 de 2013,, T- 254 de 2014, T- 941 de 2014 y T-059 de 2015. 3Sentencia de unificación por importancia jurídica, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 5 de agosto de 2014.
M.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Exp. n.º 11001-03-15-000-2012- 02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. 4Sentencias T-352 de 2012, T-103 de 2014, T-125 de 2012, T-176 de 2016, SU-573 de 2017, entre otras. Radicado: 11001-03-15-000-2021-11784-01 Accionante: Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 que se presenta cuando el juez carece de forma absoluta de competencia; b) defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actúa completamente al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto ocurre cuando: el juez carece de apoyo probatorio, la valoración es absolutamente equivocada o no tiene en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir la decisión; d) defecto material o sustantivo, el cual se origina cuando exista un error judicial ostentoso, arbitrario y caprichoso que desconozca lineamientos constitucionales y/o legales, específicamente ocurre cuando: se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas o exista una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación; g) desconocimiento del precedente judicial y h) violación directa de la Constitución Política.
Es importante advertir que si la decisión judicial cuestionada incurrió en alguna de las causales específicas podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional. Procedencia de la acción de tutela contra providencias del Consejo de Estado Resulta necesario poner de presente que, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014, precitada en el acápite anterior, se decidió admitir la procedencia de la acción de tutela cuando se discuten providencias judiciales de esta corporación, por lo cual desde esa oportunidad este ha sido el criterio pacífico del Consejo de Estado.
Sin embargo, debe tenerse en cuenta que, en pronunciamientos recientes, la Corte Constitucional5 ha venido sosteniendo que la procedencia de las acciones de tutela dirigidas a debatir sentencias judiciales dictadas por altas corporaciones debe ser más restrictiva, por lo cual, además de los requisitos generales de procedencia y los específicos de procedibilidad, debe acreditarse la existencia de una irregularidad que desconozca abiertamente mandatos constitucionales o que resulte incompatible con la jurisprudencia sentada por el máximo tribunal constitucional sobre el alcance de un derecho fundamental y que, por ende, requiera la imperiosa intervención del juez de tutela, en pro de la salvaguarda de los derechos fundamentales.
Lo anterior en atención a la prerrogativa asignada a las altas cortes consistente en unificar jurisprudencia y ser los órganos de cierre de su jurisdicción, con lo cual dotan de seguridad jurídica las decisiones judiciales y brindan certeza a los usuarios que acuden a los procesos en busca de administración de justicia. Bajo este contexto, la Corte Constitucional coligió que cuando no se presente una irregularidad de la entidad antes señalada, deben admitirse las interpretaciones y valoraciones probatorias, inclusive si el juez de tutela no comparte la decisión. 5 Ver entre otras sentencias de la Corte Constitucional: SU-917 de 2010, SU-074 de 2016, SU-050 de 2017, SU-573 de 2017, SU-050 de 2018 y SU-072 de 2018.
Radicado: 11001-03-15-000-2021-11784-01 Accionante: Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Bajo este contexto, este debe ser especialmente cuidadoso cuando la acción se dirige a controvertir providencias judiciales del Consejo de Estado, ya que únicamente puede intervenir en la decisión adoptada cuando estén plenamente superadas las exigencias generales y exista una arbitraria vulneración a un derecho fundamental con ocasión de la incursión en una causal específica de procedencia. Problema jurídico En el caso concreto se cumplen los requisitos generales de procedibilidad; por tanto, la parte motiva se ocupará de las causales específicas, que, para el asunto bajo examen, se centran en el análisis del defecto sustantivo.
El problema jurídico en esta instancia puede resumirse en la siguiente pregunta: 1. ¿El Consejo de Estado, Sección Cuarta, acogió una interpretación indebida de los artículos 542 y 546 del Decreto 2685 de 1999 y aplicó de manera incorrecta el artículo 62 del Decreto 01 de 1994 y, de esta forma, transgredió el derecho fundamental invocado por la entidad accionante? Para resolver el problema así planteado se abordará la siguiente temática: (I) defecto sustantivo y (II) análisis de la decisión adoptada por la corporación accionada.
Veamos: I. Defecto sustantivo En diferentes pronunciamientos6, la Corte Constitucional ha denominado el defecto sustantivo como una condición de procedibilidad de la acción de tutela contra las providencias judiciales. Al respecto, ha señalado que se presenta por las siguientes razones7: 1. La decisión cuestionada se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable al caso concreto, bien sea, porque la norma empleada no se ajusta al caso, no se encuentra vigente por haber sido derogada, o ha sido declarada inconstitucional. 2.
La interpretación o aplicación que se hace de la norma en el caso concreto, desconoce sentencias con efectos erga omnes que han definido su alcance. 3. Se fija el alcance de una norma desatendiendo otras disposiciones aplicables al caso y que son necesarias para efectuar una interpretación sistemática. 4. La norma pertinente es inobservada y, por ende, inaplicada. 6 Ver entre otras sentencias T-364 de 2009, T-189 de 2005, T-205 de 2004, T-800 de 2006, SU-159 de 2002. 7 Corte Constitucional, Sentencia T-781 de 2011, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
Radicado: 11001-03-15-000-2021-11784-01 Accionante: Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 5. Se aplica una norma que a pesar de estar vigente y ser constitucional, no se adecúa a la situación fáctica a la cual se aplicó, porque a ésta, por ejemplo, se le reconocen efectos distintos a los expresamente señalados por el legislador. 6.
Evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. 7. Insuficiencia en la sustentación o argumentación que afecte los derechos fundamentales. II. Análisis de la decisión adoptada por la corporación accionada La DIAN, en la impugnación, sostuvo que la Sección Cuarta del Consejo de Estado realizó una interpretación inadecuada de los artículos 542 y 546 del Decreto 2685 de 1999, en tanto que dichas disposiciones remiten, de manera expresa, al procedimiento de cobro del Estatuto Tributario y, de esa forma, para definir el momento a partir del cual adquirieron firmeza los actos administrativos que integraron el título ejecutivo, debía acudir al artículo 829 del Estatuto Tributario, norma de carácter especial, y no al artículo 62 del Código de Procedimiento Administrativo, como lo hizo.
Por lo anterior, manifestó que en el caso bajo estudio no operó la prescripción de la acción de cobro coactivo, puesto que la administración desarrolló su actuación dentro del término de cinco años, contados a partir de la decisión judicial definitiva que resolvió la demanda interpuesta frente a los títulos ejecutivos objeto de cobro, momento en el que, según la norma que debió aplicarse para decidir el caso, adquieren firmeza los actos sujetos a control.
En cuanto a ello, se evidencia que la autoridad judicial accionada, en la sentencia del 17 de junio de 2021, puntualizó que el Decreto 2685 de 1999 no señalaba una regla especial sobre la ejecutoria de los actos administrativos de carácter aduanero, razón por la cual debía acudirse a las normas del procedimiento administrativo general.
Al respecto, explicó que no podía remitirse al artículo 829 del Estatuto Tributario por dos razones, la primera, que los actos que sirven de título ejecutivo correspondían a sanciones por infracción al régimen aduanero y no al tributario y, la segunda, que el decreto mencionado no remitía, de manera expresa, en ese tema a la aplicación de la previsión sobre la ejecutoria de las decisiones tributarias, como sí lo hacía en cuanto al procedimiento de cobro para los tributos aduaneros y la prescripción de la acción. Igualmente, advirtió que esa corporación, en la sentencia del 14 de agosto de 2019, expediente 2016-01378 (23.471), se había pronunciado sobre la norma que debía considerarse para definir la firmeza de los actos administrativos no tributarios y, en ese sentido, determinó que no podía aplicarse el artículo 829 del Estatuto Tributario, sino el artículo 89 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, regla jurisprudencial que era aplicable al caso bajo estudio, por las razones expuestas en precedencia. Radicado: 11001-03-15-000-2021-11784-01 Accionante: Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Así las cosas, al resolver el cargo de apelación relacionado con la prescripción de la acción de cobro coactivo iteró que se configuraba esa excepción, puesto que la entidad tributaria había ejercido la acción de cobro por fuera del término de los cinco años previstos para ese efecto, ya que, de un lado, la Resolución 03-072- 193-601-00635 de 2008, a través de la cual se confirmó el acto que impuso la sanción aduanera y se ordenó hacer efectiva la póliza de seguros, fue notificada el 9 de junio de 2008, por lo que el referido plazo finalizaba el 9 de junio de 2013, pero el mandamiento de pago núm. 302-0000038 fue notificado por correo depositado el 28 de noviembre y entregado al interesado el 1. ° de diciembre de 2014.
De otra parte, advirtió que frente a la Resolución 03-241-201-668-2131-00- 2816 de 2008, confirmada mediante acto administrativo 0003567 de 2009, también operó la prescripción de la acción de cobro, en tanto que esa decisión fue notificada el 13 de abril de 2009, pero el mandamiento de pago se comunicó a la compañía aseguradora vencido el tiempo referido.
Efectuado el anterior recuento, la Subsección advierte que el desacuerdo expuesto por la entidad accionante, relacionado con la aplicación indebida por parte de la autoridad judicial accionada del Decreto 2685 de 1999, no está llamado a prosperar, puesto que aquella explicó razonablemente que esa norma no remitía al Estatuto Tributario en lo que concierne a la ejecutoria de los actos administrativos aduaneros, puesto que la remisión contenida en los artículos 542 y 546 se refería solo al procedimiento de cobro coactivo y a la prescripción de la acción. Asimismo, advirtió que el artículo 829 de la disposición tributaria no podía aplicarse, además de la razón antes descrita, porque los actos que sirven de título ejecutivo correspondían a sanciones al régimen aduanero, argumento definido por la corporación en un pronunciamiento anterior.
En ese entendido, se encuentra que la Sección accionada, como se explicó en precedencia, a partir de la interpretación del Decreto 2685 de 1999, definió que debía remitirse al artículo 62 del Decreto 01 de 1984, norma vigente para la época de los hechos, para determinar en qué momento adquirieron fuerza ejecutoria los actos administrativos que sirvieron de fundamento para el título ejecutivo porque ese estatuto aduanero no tenía una disposición sobre el tema, conclusión que soportó en un pronunciamiento anterior del órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo con supuestos fácticos similares.
En ese orden de ideas, se avizora que no se configuró el defecto sustantivo invocado, pues en la decisión del 17 de junio de 2021 se analizó el Decreto 2685 de 1999, concretamente los artículos que la accionante alega como transgredidos, los artículos 829 del Estatuto Tributario y el 62 del Código Contencioso Administrativo y, bajo una interpretación razonable, coligió que los actos administrativos mediante los cuales la autoridad tributaria sancionó por transgresión al régimen aduanero adquirieron firmeza, en los términos definidos en el procedimiento administrativo general y, de esta forma, como la DIAN no ejerció la acción de cobro coactivo dentro del plazo de cinco años, contados a partir del día siguiente de la notificación de las resoluciones 03-072-193-601-00635 de 2008 Radicado: 11001-03-15-000-2021-11784-01 Accionante: Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 y 0003567 de 2009, que integraron el título ejecutivo, declaró la nulidad de los actos administrativos demandados.
En esa medida, no puede afirmarse que la corporación accionada desconoció los derechos que asisten a la entidad accionante, distinto es que aquel no esté de acuerdo con la interpretación de la autoridad judicial accionada. Colofón de lo anterior es que no se configuró el defecto sustantivo analizado en esta instancia. En ese orden de ideas, se confirmará la sentencia del 10 de febrero de 2022 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, que negó el amparo solicitado por la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, a través de la acción de tutela promovida en contra de la Sección Cuarta de esta corporación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A Primero: Confirmar la sentencia del 10 de febrero de 2022 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, que negó el amparo solicitado por la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, a través de la acción de tutela promovida en contra de la Sección Cuarta de esta corporación, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Segundo: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Contra la presente decisión no procede recurso alguno. Tercero: Envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. Cuarto: Registrar la presente providencia en el programa “SAMAI”. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firma electrónica GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firma electrónica RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firma electrónica LYGR Radicado: 11001-03-15-000-2021-11784-01 Accionante: Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13