Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado Ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D.C., 2 de agosto de 2024 Radicación: 11001-03-26-000-2020-00071-00 (66085) Demandante: Luz Marina Flórez Ayala y otros Demandado: Nación -Fiscalía General de la Nación Referencia: Recurso extraordinario de revisión Temas: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN– Nulidad originada en la sentencia – Interpretación restrictiva de las causales – Imposibilidad de reformar para empeorar Síntesis del caso: se interpuso recurso extraordinario de revisión con fundamento en la nulidad originada en la sentencia, por haber desconocido la garantía de apelante único.
Decide la Sala el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la parte demandante contra la Sentencia de 27 de junio de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que revocó el fallo de primera instancia que declaraba la responsable a la Nación Fiscalía General de la Nación por la privación injusta del demandante.
Contenido: 1. Antecedentes; 2. Consideraciones; 3. Decisión 1.
ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante, 1.2. Posición de la parte demandada, 1.3. Sentencia de primera instancia y trámite relevante, 1.4. Sentencia de segunda instancia y trámite relevante, 1.5. Acción de tutela y trámite relevante y 1.6. Recurso extraordinario de revisión y trámite relevante. 1.1 Posición de la parte demandante 1.
El 4 de abril de 2013, Luz Marina Flórez Ayala y otros1 presentaron acción de reparación directa contra la Nación – Fiscalía General de la Nación, con el fin de obtener la indemnización de los perjuicios sufridos por la privación injusta de la libertad de Gustavo Flórez Ayala. 2. Las afirmaciones que sustentan la demanda se resumen así: el 28 de abril de 2006, Gustavo Flórez Ayala fue detenido junto a Adrián Ayala Cala y Humberto Díaz Ayala, por el presunto delito de concierto para delinquir, en concurso heterogéneo con hurto calificado y agravado y fabricación, tráfico y porte de armas de fuego de uso personal, en concurso con acceso carnal violento. 3.
Mediante providencia de 29 de abril de 2006, el Juzgado 6 Penal Municipal impuso la medida de aseguramiento sin beneficio de excarcelación y fue excluido del cargo por violación. 1 Gustavo Flórez Ayala, Norelis Navarro, David Gustavo Flórez, Juan Daviht Navarro, Matilde Ayala de Flórez y Miguel Antonio. Radicación número: 11001-03-26-000-2020-00071-00 (66085) Demandante: Luz Marina Flórez Ayala y otros Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Referencia: Recurso extraordinario de revisión Decisión: Declara infundado el recurso _______________________________________________________________________________________ 2 de 7 4.
El 21 de octubre de 2006, se dispuso la libertad provisional de Gustavo Ayala y la constitución de una caución por salario mínimo mensual. 5. El 15 de julio de 2010, el Juzgado 9 Penal de Conocimiento del Circuito de Bucaramanga absolvió al demandante, luego de que la Fiscalía, en sus alegatos de conclusión, manifestara que no existían pruebas para proferir sentencia condenatoria.
Esta decisión fue confirmada por la Sala Penal del Tribunal Superior de Bucaramanga mediante la Sentencia de 14 de enero de 2011, porque no existía prueba alguna que comprometiera la responsabilidad endilgada. 1.2. Posición de la parte demandada 6. La Nación – Fiscalía General de la Nación se opuso a las pretensiones de la demanda, porque su actuación estuvo conforme a derecho.
Señaló que en el nuevo modelo penal al ente investigador le correspondía solicitar la medida sin que para ese momento se tuviera certeza de la responsabilidad del inculpado, por lo que le correspondía al juez de control de garantías determinar la viabilidad de imponer o no la medida de aseguramiento. 1.3. Sentencia de primera instancia y trámite relevante 7.
El Juzgado 5 Administrativo de Bucaramanga dictó la Sentencia de 21 de abril de 2016, que declaró responsable a la Fiscalía General de la Nación, por la privación injusta de la libertad entre el 29 de abril al 23 de octubre de 2006. Reconoció perjuicios materiales e inmateriales. 8. Concluyó que el “Estado no pudo desvirtuar la presunción de inocencia y en manera alguna se justificó la notable afectación a dichos derechos fundamentales, la medida no satisfizo las exigencias de la referida ley de la ponderación y resultó manifiestamente desproporcionada, de manera que supuso un sacrificio especial para el particular, que supera con mucha diferencia las molestias o cargas que cualquier individuo ha de asumir por el hecho de vivir en comunidad”. 9.
Contra esta decisión, la parte demandante y la Fiscalía General de la Nación presentaron recurso de apelación. Sin embargo, la impugnación de la entidad demandada se declaró desierto, pues no justificó su inasistencia a la audiencia de conciliación2. 10. La parte demandante pidió aumentar el monto de los perjuicios materiales e inmateriales.
Asimismo, solicitó reconocer perjuicios en favor de David Navarro Fajardo. Por último, manifestó su desacuerdo con el valor de las agencias en derecho. 1.4. Sentencia de segunda instancia y trámite relevante 11. El Tribunal Administrativo de Santander profirió la Sentencia de 27 de junio de 2019, que revocó el fallo de primera instancia. 12.
Concluyó que “el daño que sufrió el demandante no tiene vocación de ser antijurídico, toda vez que existió un título jurídico válido para privarlo de su libertad mientras se desarrollaba el proceso penal, pues si las actuaciones 2 Auto de 7 de julio de 2016 proferido por el Juzgado Quinto Administrativo de Bucaramanga. Radicación número: 11001-03-26-000-2020-00071-00 (66085) Demandante: Luz Marina Flórez Ayala y otros Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Referencia: Recurso extraordinario de revisión Decisión: Declara infundado el recurso _______________________________________________________________________________________ 3 de 7 que dieron origen al proceso se ajustan a los mencionados en la ley penal para considerar como peligro para la comunidad a un individuo y en virtud de esto imponer una medida de aseguramiento, entonces se tiene que el Estado estaba legitimado para producir la afectación correspondiente y que el [demandante] se encontraba en el deber de soportarlo hasta tanto se demostrara si había o no existido responsabilidad penal”. 1.5.
Acción de tutela y trámite relevante 13. El 26 de septiembre de 2019, la parte demandante promovió acción de tutela contra la providencia de segunda instancia, por la vulneración de sus derechos de defensa, igualdad, debido proceso y acceso a la administración de justicia. Reprochó que el Tribunal hubiera decidido de forma incongruente cuando era apelante único, sin tener en cuenta que el recurso de la contraparte fue declarado desierto.
No podía reformar para empeorar su situación. 14. La Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado profirió la Sentencia de 1 de noviembre de 20193. Declaró improcedente la acción de tutela porque los argumentos expuestos cuentan con el recurso extraordinario de revisión, de conformidad con el numeral 5 del artículo 250 CPACA, “de modo que (…) la solicitud de tutela, pues no satisface uno de los requisitos generales del amparo contra providencias judiciales”. 1.6.
Recurso extraordinario de revisión y trámite relevante 15. El 30 de julio de 2020, la parte demandante interpuso recurso extraordinario de revisión contra el fallo de segunda instancia, con fundamento en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, relacionado con la nulidad originada en la sentencia. 16. Adujo que la providencia recurrida incurrió en nulidad, porque desconoció su calidad de apelante único y, como consecuencia de ello, sobrepasó su ámbito de decisión, que estaba delimitado por el objeto del recurso de apelación. 17.
Manifestó que “el Tribunal Superior vulneró los derechos de la parte actora al debido proceso, acceso a la administración de justicia y a la tutela judicial efectiva, al revocar la decisión de primera instancia sin un soporte jurídico o soporte válido y razonable para ello, vulneración que genera la configuración de la causal de revisión por violación del artículo 29 constitucional”. 2.
CONSIDERACIONES Contenido: 2.1. Síntesis de la controversia y decisiones que se adoptarán, 2.2. Alcance del recurso extraordinario de revisión, 2.3. Análisis de la causal invocada y, 2.4. Costas. 2.1. Síntesis de la controversia y decisiones que se adoptarán 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia de 1 de noviembre de 2019, Radicado 11001-03-15-000-2019-04264-00.
Radicación número: 11001-03-26-000-2020-00071-00 (66085) Demandante: Luz Marina Flórez Ayala y otros Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Referencia: Recurso extraordinario de revisión Decisión: Declara infundado el recurso _______________________________________________________________________________________ 4 de 7 18.
La Sala se pronunciará de fondo sobre el asunto porque el recurso se interpuso dentro de la oportunidad4 prevista en el artículo 251 del CPACA. Declarará infundado el recurso de revisión contra la Sentencia de 27 de junio de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, porque no se configuró la causal invocada. 2.2. Alcance del recurso extraordinario de revisión 19.
El recurso extraordinario de revisión es un medio de impugnación que sirve para exceptuar el principio de cosa juzgada, porque permite controvertir fallos ejecutoriados5, a partir de las causales expresamente establecidas por el legislador6 o por el constituyente. 20. Este medio de impugnación extraordinario no es una oportunidad procesal para reabrir un debate propio de las instancias7, ni para suplir las deficiencias probatorias o argumentativas que hayan podido presentarse durante el trámite del proceso.
Este recurso exige una amplia carga argumentativa del recurrente, pues esta debe hacerse de manera técnica, precisa y razonada. Tampoco sirve como un instrumento procesal para cuestionar la actividad interpretativa del juez8, ni para corregir los errores por la inadecuada valoración de las pruebas o por la indebida aplicación del derecho. 2.3.
Análisis de la causal invocada 21. El numeral 5 del artículo 250 del CPACA establece como causal de revisión “Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”. 22. La interpretación y alcance de esta causal es de carácter restrictivo, porque no toda irregularidad procesal es insubsanable.
En principio, no es posible invocar como fundamento del recurso una irregularidad acaecida con anterioridad a la expedición de la sentencia, salvo que la nulidad no hubiera podido advertirse durante el curso del proceso. En este caso, el afectado deberá demostrar que no tuvo la oportunidad de manifestar la nulidad, para evitar que se convierta en una tercera instancia y las partes puedan subsanar sus omisiones9. 23.
La jurisprudencia de lo contencioso administrativo ha interpretado esta causal de manera abundante, porque el CPACA no definió su alcance. Por esta razón, la jurisprudencia acudió al régimen de nulidades del artículo 140 4La sentencia recurrida quedó ejecutoriada el 5 de julio de 2019 y, en atención a la suspensión de términos ordenada por el Consejo Superior de la Judicatura entre el 16 de marzo y el 30 de junio de 2020, el recurso interpuesto el 30 de julio de 2020 resulta oportuno. 5 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 20 de octubre de 2009, Radicado 11001-03-15-000-2003-00133-00 (REV) y Sección Tercera, Subsección B, Sentencia de 29 de agosto de 2014, Radicado 34016, 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 26 de noviembre de 2018, Radicado 11001-03-24-000-2009-00616-00(REV) 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia de 29 de abril de 2015, Radicado 25000-23-26-000-1999-00319-01(26239.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Sentencia de 04 de octubre de 2018, Radicado 05001-23-31-000- 2002-01074-01(0372-12) 8 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 10 de diciembre de 2010, Radicado 11001-03-15-000- 2008-00480-00 (REV), 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 6 de agosto de 2013, Radicado 2009-00687-00.
También ver, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia de 29 de noviembre de 2019, Radicado 45187. Radicación número: 11001-03-26-000-2020-00071-00 (66085) Demandante: Luz Marina Flórez Ayala y otros Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Referencia: Recurso extraordinario de revisión Decisión: Declara infundado el recurso _______________________________________________________________________________________ 5 de 7 del CPC (hoy 133 del CGP) e interpretó el artículo 29 constitucional10 para dotar de contenido a la causal. 24.
Algunas Salas Especiales de Decisión han considerado que las hipótesis de creación jurisprudencial también configuran causales de revisión, a partir de una interpretación extensiva del derecho al debido proceso, contemplado en el artículo 29 constitucional (se trascribe): “Como se aprecia, para la configuración de esta causal de revisión resulta indispensable que se funde en la ocurrencia de: i) un supuesto configurativo de las causales de nulidad procesal previstas taxativamente en el artículo 133 de la Ley 1564 de 2012, siempre que estas se prediquen de la sentencia; ii) las hipótesis creadas jurisprudencialmente que comportan la violación del derecho fundamental al debido proceso, tales como: • Haberse dictado con sustento, únicamente, en una prueba obtenida con violación al debido proceso. • Haberse dictado fallo condenatorio contra una persona que no fue vinculada al proceso. • Proferir una sentencia sin motivarla. • Dictar un fallo inhibitorio injustificado. • Faltar al principio de congruencia. • Vulnerar el principio de la “non reformatio in pejus” Además, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado determinó que igualmente podrían existir otros supuestos en que la configuración de la causal de nulidad originada en sentencia por violación a la garantía constitucional al debido proceso habría de tener cabida y que no necesariamente se agotan de manera exhaustiva en los eventos señalados11”12. 25.
No obstante, esta Subsección difiere de la interpretación anterior y entiende que los supuestos de nulidad de las sentencias no pueden crearse jurisprudencialmente, pues se requiere de una norma legal o constitucional que la contemple. De igual forma, comprende que las nulidades no son enunciativas sino taxativas (se trascribe): “(…) Que las causales del recurso de revisión son taxativas y de interpretación restrictiva o, lo que es lo mismo, no pueden ser interpretadas de manera analógica o extensiva.
Por ello, en el entender de esta Sala, la causal 5 del artículo 250 del CPACA que se refiere a la “nulidad originada en la sentencia” debe, también, ser interpretda de manera restrictiva. En ese sentido, solamente podrá declararse fundado el recurso extraordinario de revisión cuando se origine en la Sentencia alguna de las causales de nulidad previstas en la legislación. La Subsección adopta esta interpretación porque, como se dijo, el recurso extraordinario de revisión tiene causales taxativas, por lo que, interpretar el artículo 29 constitucional para diseñar nuevas causales de revisión las convertiría en causales enunciativas, y, de esa manera, cualquier violación del debido proceso constituiría una causal para considerar procedente el recurso extraordinario de revisión cuando así lo considere el juez de la revisión. De otra parte, resulta relevante recordar que las causales de nulidad procesal son de origen legal.
El legislador, en ejercicio de la libertad de 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia de 2 de junio de 2021, Radicado 62680. También ver, Subsección B, Sentencia de 11 de octubre de 2021, Radicado 50428. 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión No. 25, sentencia del 28 de junio de 2021, radicación No. 11001-03-15-000-2020-03697-00. 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Novena Especial de Decisión, Sentencia de 7 de octubre de 2022, Radicado 11001-03-15-000-2021-07530-00 (REV).
También, ver Sala Quince Especial de Decisión, Sentencia de 22 de noviembre de 2023, Radicado 11001-03-15-000-2023-04579-00, Sala 21 Especial de Decisión, Sentencia de 31 de enero de 2024, Radicado 11001-03-15-000-2020-04417-00. Radicación número: 11001-03-26-000-2020-00071-00 (66085) Demandante: Luz Marina Flórez Ayala y otros Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Referencia: Recurso extraordinario de revisión Decisión: Declara infundado el recurso _______________________________________________________________________________________ 6 de 7 configuración que le otorgó la Constitución, ha decidido cuáles irregularidades procesales merecen un reproche tal que deben dar lugar a la sanción de nulidad.
Esta decisión, de contera, lleva a que otras irregularidades procesales, posiblemente por ser consideradas de menor entidad por el legislador, queden sin sanción de nulidad. Lo anterior en una lógica expressio unius est exclusio alterius. En lo que concierne al punto recién advertido, la Corte Constitucional en las Sentencia C-491 de 199513 y C-217 de 199614, manifestó que la nulidad consagrada en el artículo 29 constitucional no eliminaba la taxatividad de las nulidades procesales, toda vez que fue adicionada constitucionalmente.
Como ya se dijo, no toda violación del debido procesal genera nulidad, porque será el legislador de manera principal o el constituyente de forma excepcional, quienes definan previamente cuales son las irregularidades que producen la nulidad de los actos procesales15”. 26. De conformidad con la referida interpretación restrictiva de la causal, esta no puede entenderse configurada si, como en este caso, la recurrente no se refirió a la causal de nulidad en la que habría incurrido la Sentencia controvertida.
En efecto, el recurso mencionó la violación por parte del Tribunal a su derecho al debido proceso y, particularmente, a la vulneración de la imposibilidad de reformar para empeorar, mas no determinó la causal legal o constitucional de nulidad en la que supuestamente incurrió la decisión. 27. Así pues, en virtud de que no hay lugar a entender que cualquier afectación al debido proceso, derivada del artículo 29 constitucional, configura una causal de revisión de la Sentencia16, la Sala no estudiará la garantía de imposibilidad de reformar para empeorar de la decisión en relación con las pretensiones de la demanda ni con los argumentos presentados en la apelación. Ello, es debido a que la vulneración de esta garantía no se subsume en ninguna de las causales de nulidad previstas en nuestra legislación y/o marco constitucional. 28.
Esta Subsección ha aplicado la interpretación anterior en un caso reciente17 en el que se alegó la violación de la garantía de imposibilidad de reformar para empeorar como un supuesto de nulidad de la sentencia y 13 Corte Constitucional, Sentencia C-491 de 1995. “Con fundamento en lo anterior, estima la Corte que se ajusta a los preceptos de la Constitución, porque garantiza el debido proceso, el acceso a la justicia y los derechos procesales de las partes, la expresión "solamente" que emplea el art. 140 del C.P.C., para indicar que en los casos allí previstos es posible declarar la nulidad, previo el trámite incidental correspondiente, pero advirtiendo, que además de dichas causales legales de nulidad es viable y puede ser invocada la consagrada en el art. 29 de la Constitución, según el cual "es nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso", esto es, sin la observancia de las formalidades legales esenciales requeridas para la producción de la prueba, especialmente en lo que atañe con el derecho de contradicción por la parte a la cual se opone ésta.
Por lo tanto, se declarará exequible la expresión demandada, con la referida advertencia”. 14 Corte Constitucional, Sentencia C-217 de 1996. “Todo lo anterior indica que el debido proceso en materia civil está plasmado en las disposiciones del Código de Procedimiento Civil y en las normas que lo complementan y reforman, pero la garantía constitucional en cuya virtud toda prueba practicada en violación de tales reglas es nula de pleno derecho no puede ser limitada, recortada o desconocida por normas de rango legal que hagan nugatoria la eficacia de dicha nulidad, pues ésta no proviene de la ley ni depende de ella, en cuanto implica la seguridad constitucional -ontológicamente anterior a la legislación que fija las reglas de cada proceso- de que toda prueba, para ser constitucionalmente válida, debe respetar íntegramente el enunciado derecho fundamental”. 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia de 16 de agosto de 2022, Radicado 63001-33-31-002-2007-00351-01 (47097). 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia de 23 de noviembre de 2022, Radicado 66289. 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia de 31 de mayo de 2024, Radicado 62663.
Aclaración de voto de Fredy Ibarra Martínez. Radicación número: 11001-03-26-000-2020-00071-00 (66085) Demandante: Luz Marina Flórez Ayala y otros Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Referencia: Recurso extraordinario de revisión Decisión: Declara infundado el recurso _______________________________________________________________________________________ 7 de 7 declarado infundado el recurso extraordinario de revisión por no constituir una verdadera causal de nulidad legal y/o constitucional de las sentencias. 29.
No puede pasarse por alto que el desconocimiento de la garantía de la imposibilidad de reformar para empeorar ha sido entendido por la jurisprudencia constitucional como una violación directa de la Constitución, que el juez de tutela puede estudiar18. 30. Así las cosas, la Sala declarará infundado el recurso de revisión, porque el recurrente no invocó un supuesto de nulidad de las sentencias reconocido legal o constitucionalmente en el ordenamiento jurídico vigente. 2.4 Costas 31.
De conformidad con el artículo 188 del CPACA, vigente al momento de la presentación del recurso19, Sala condenará en costas a la parte recurrente porque el recurso extraordinario de revisión se declarará infundado, las cuales se liquidarán en los términos del artículo 366 del CGP. 3. DECISIÓN 32. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión contra la Sentencia de 27 de junio de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, dentro del proceso de reparación directa. SEGUNDA: CONDENAR EN COSTAS a la parte recurrente, las cuales se liquidarán en los términos del artículo 366 del CGP.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia devolver el expediente. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ FREDY IBARRA MARTÍNEZ Aclaración de voto Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA 18 Corte Constitucional, Sentencia T—393 de 2017 “se puede concluir que la garantía constitucional de la non reformatio in pejus, la cual es aplicable no solo a procesos punibles sino a otras ramas del derecho incluyendo la contenciosa administrativa, es un derecho fundamental que consagra una de las reglas básicas de los recursos, y es la de establecer un límite a la competencia del fallador de segunda instancia consistente en que su providencia debe ceñirse únicamente a un pronunciamiento respecto de lo desfavorable a quien apeló, es decir, no puede hacer más perjudiciales las consecuencias de quien ejerció el recurso.
Si el operador transgrede esta regla, su sentencia estará violando directamente la Constitución”. 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia de 11 de octubre de 2021, Radicado 63217. “(…) los recurrentes [deberán] ser condenados en costas no con fundamento en el artículo 255 del CPACA sino con apoyo en el artículo 188 de la misma codificación toda vez que para la fecha de presentación del recurso -lo cual se hace a través de una nueva demanda- no había sido expedida la Ley 2080 de 2021 que expresamente estableció que la sentencia que lo declare infundado condenará en costas y perjuicios al recurrente”.