1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., nueve (09) de diciembre de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-15-000-2025-05346-01 Demandante: Cesar Augusto Vizcaino Donado Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / Improcedencia / INMEDIATEZ - RELEVANCIA CONSTITUCIONAL.
Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por la parte actora en contra de la sentencia proferida el 26 de septiembre de 2025, por la Sección Tercera – Subsección B del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró improcedente la solicitud de amparo. I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1. El 27 de agosto de 2025, el señor Cesar Augusto Vizcanio Donado instauró demanda de tutela contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, trabajo y seguridad social1. 2.
Solicitó que dejara sin efectos la sentencia de 31 de octubre de 2024 proferida en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho2 que promovió contra el Distrito Especial de Santiago de Cali con el propósito de que se declarara la nulidad del oficio No. 202241370400054871 del 4 de septiembre de 2022, por medio del cual se le negó el reconocimiento y pago de las primas semestrales, de vacaciones y de antigüedad establecidas en el Decreto 216 de 1991.
En consecuencia, pidió ordenar a la accionada pagar dichos emolumentos desde el año 2000 hasta el 23 de octubre de 20203. 1 También invocó los principios de progresividad y no regresividad, favorabilidad o pro homine, prevalencia de lo sustancial, legalidad, confianza legítima, supremacía de la Constitución y seguridad jurídica. 2 Identificado con número de radicado: 76001-33-33-008-2023-00033-00/01. 3 Fecha de ejecutoria de la sentencia del 8 de agosto de 2019 mediante la cual la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado declaró la nulidad del Decreto 216 de 1991.
Radicado: 76001-23-31-000-2010-01485- 01(0046-13) M.P. Cesar Palomino Cortes. Radicación: 11001-03-15-000-2025-05346-01 Demandante: Cesar Augusto Vizcanio Donado Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 2 3. El Tribunal confirmó la decisión de primera instancia4 de negar las pretensiones.
Consideró que el demandante no demostró tener un derecho adquirido respecto de las primas consagradas en el Decreto 216 de 1991, pues esos emolumentos no le fueron reconocidos cuando dicha disposición estuvo en vigencia, sumado a que presentó la respectiva reclamación administrativa luego de que fuera anulada por el Consejo de Estado en sentencia del 8 de agosto de 2019. 4.
La parte actora indicó que la autoridad judicial accionada incurrió en defecto fáctico por no valorar los desprendibles de nómina con los cuales se acreditaba que, durante su vinculación laboral con la alcaldía de Cali, percibió los emolumentos establecidos en el Decreto 216 de 1991. Al ingresar esas prestaciones a su patrimonio durante cierto tiempo de la relación laboral, tenía derecho a que en todos los períodos laborados con el ente territorial se le reconocieran esas primas extralegales. 5.
También que la decisión judicial cuestionada adolece de defecto sustantivo y desconocimiento del precedente judicial porque, en su sentir, se desconoció lo previsto en el artículo 58 de la constitución y en el fallo mediante el cual el Consejo de Estado declaró la nulidad del Decreto 216 de 1991, pues en este se dispuso que si bien la anulación tuvo efectos “ex tunc”, debían respetarse los derechos adquiridos de aquellos empleados de la alcaldía de Cali respecto a las primas allí consagradas.
Al estar probado que percibió dichos emolumentos hasta que la administración de forma unilateral decidió suspender su pago y, como el decreto se mantuvo vigente hasta una década después, ostenta el derecho de percibir esas prestaciones extralegales. 6. Finalmente, alegó que el Tribunal accionado incurrió en violación directa de la Constitución al desconocer que tenía un derecho adquirido, con independencia de que hubiera o no efectuado la reclamación administrativa luego de que se anulara la norma que consagraba las primas que reclamó. Resaltó su condición de adulto mayor y que el no reconocer el pago de una prestación cuyo pago no se ejecutó por razones ajenas a su voluntad, implica un desconocimiento de los principios de progresividad y no regresividad, de favorabilidad, de prevalencia de lo sustancial sobre lo formal, de legalidad, confianza legítima, de supremacía de la Constitución y de seguridad jurídica.
B. Sentencia de primera instancia 7. Mediante sentencia del 26 de septiembre de 2025, la Sección Tercera – Subsección B del Consejo de Estado declaró improcedente la solicitud de amparo por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional, toda vez que el debate que se pretende usar la tutela como una suerte de tercera instancia, a efectos de que el juez constitucional valide la tesis que fue derrotada en el proceso ordinario.
A su vez, se declaró la falta de inmediatez. 4 Proferida por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Cali con fecha del 6 de febrero de 2024. Radicación: 11001-03-15-000-2025-05346-01 Demandante: Cesar Augusto Vizcanio Donado Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 3 C. La impugnación 8.
La parte actora presentó escrito de impugnación, en el cual indicó que no busca imponer una interpretación normativa y jurisprudencial al juez ordinario, sino que, pretende denotar las deficiencias en que este incurrió al analizar las pruebas aportadas a su caso concreto, así como también, por desconocer lo dispuesto por el Consejo de Estado sobre la protección de los derechos adquiridos que alega tener respecto a las primas del Decreto 216 de 1991.
Alegó que el A quo omitió abordar el estudio del cargo por violación directa de la Constitución, cuyos argumentos denotaban la relevancia constitucional del asunto. Error que denota la falta de congruencia de lo decidido. 9. Respecto al requisito de inmediatez expuso que el término para ejercer la acción de tutela no es perentorio ni equiparable al de la caducidad de una acción contencioso administrativa, pues incluso la Corte Constitucional5 estableció ciertas circunstancias que permiten su flexibilización, las cuales logró probar: (i) tiene 64 años;
(ii) el daño causado con la decisión judicial permanece en el tiempo, pues a la fecha hay asuntos similares sin decisión por parte de los jueces, sumado a que, se discute un posible error del Consejo de Estado al declarar la nulidad de una norma que reconoció varios emolumentos de carácter laboral y que afecta sus derechos adquiridos, pues se le excluye permanente de percibir las primas extralegales y al seguir vinculado con la alcaldía de Cali, se comprometen de manera continua, a futuro, sus ingresos y condiciones de vida; y (iii) no tenía los conocimientos técnicos y jurídicos sobre la oportunidad para interponer la acción de tutela6.
II. C O N S I D E R A C I O N E S D. Análisis del caso concreto 10. La Sala confirmará la decisión de declarar improcedente la solicitud de amparo por no acreditar el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de inmediatez y relevancia constitucional. 11. Esta Corporación ha señalado que el plazo razonable para interponer la acción de tutela contra providencias judiciales es de seis meses contados desde la notificación de la decisión que se cuestiona, debido a que es desde ese momento que la parte actora conoce la decisión y puede advertir la posible vulneración de derechos fundamentales. 12.
La sentencia objeto de reproche en el presente asunto fue notificada a los sujetos procesales el 20 de noviembre de 20247. No obstante, la acción de tutela fue formulada 5 Sentencias SU-961 de 1999, SU-961 de 2019 y SU-184 de 2019. 6 Citó que esta razón para flexibilizar el término de caducidad fue estudiada por la Corte Constitucional en la sentencia T-024 de 2023. 7 Según consta a índice 16 del aplicativo SAMAI de segunda instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-05346-01 Demandante: Cesar Augusto Vizcanio Donado Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 4 solo hasta el 27 de agosto de 2025, es decir, más de 9 meses después, lo que excede el término que esta Corporación de manera unificada, pacífica y reiterada ha entendido como plazo razonable para acudir al juez constitucional. 13.
Al respecto, en el escrito de impugnación el accionante pidió analizar razonable y proporcionalmente la inmediatez, en atención a las circunstancias particulares de su caso concreto que según la jurisprudencia constitucional, permiten flexibilizar este requisito. También solicitó tener en cuenta que el Consejo de Estado en la sentencia que declaró la nulidad de la referida normatividad, incurrió en una presunta contradicción respecto a la protección de los derechos adquiridos de los trabajadores que se beneficiaron con las prestaciones extralegales allí consignadas y los efectos “ex tunc” de su anulación. Asunto que debe resolverse privilegiando el respeto a los derechos adquiridos, en el caso particular, del accionante. 14.
La Sala considera que si bien la Corte Constitucional 8 ha precisado que la razonabilidad del plazo debe analizarse atendiendo a las particularidades del caso concreto, en especial cuando concurran circunstancias excepcionales que justifiquen la interposición tardía de la acción9, en el presente asunto, las razones dadas por el actor son insuficientes para flexibilizar dicho requisito general de procedencia. 15.
La Subsección no desconoce que el accionante ostenta la calidad de adulto mayor y, por tanto, es sujeto de especial protección constitucional. Sin embargo, dicha circunstancia, por sí sola, no habilita automáticamente la procedencia del mecanismo de amparo, pues, además, es necesario que se demuestren circunstancias adicionales que efectivamente hubiesen imposibilitado el ejercicio oportuno del mecanismo de amparo, lo que se echa de menos en esta oportunidad. 16.
Aunque la jurisprudencia constitucional ha reconocido que la avanzada edad puede constituir un factor a considerar para flexibilizar el presupuesto de la inmediatez, dicha excepción no ha operado de manera automática. Su procedencia se ha supeditado a la acreditación de circunstancias concurrentes de vulnerabilidad o de debilidad manifiesta que, aunadas a la avanzada edad, justifican un análisis más flexible de dicho requisito10.
El accionante no acredita en qué medida su edad implicó un impedimento para acudir oportunamente a reclamar la protección constitucional que pretende. 17. En el presente asunto, el actor alega que la vulneración de derechos se prolonga en el tiempo dado que se la ha privado por años y a futuro también se le privará del pago de las primas extralegales consagradas en el Decreto 216 de 1991, que si bien fue 8 Al respecto, ver, entre otras, sentencias SU-391 de 2016, T-716 de 2017, T-087 de 2018 y SU-213 de 2023. 9 Tales como: (i) la existencia de razones válidas y objetivas que expliquen la tardanza en acudir al mecanismo de amparo;
(ii) la permanencia actual de la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales que se invocan, a pesar del paso del tiempo; y (iii) la configuración de una situación de debilidad manifiesta que torne desproporcionada la exigencia de acudir oportunamente al juez de tutela. 10 Al respecto, ver, entre otras, sentencias T-071 de 2014, T-716 de 2017, T-087 de 2018, T-013 de 2020, SU-213 de 2023 y T-283 de 2025.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-05346-01 Demandante: Cesar Augusto Vizcanio Donado Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 5 anulado, el Consejo de Estado ordenó a la alcaldía de Cali, respetar los derechos adquiridos que sobre el particular, tuvieran sus empleados públicos. 18.
Este argumento no es de recibo para la Sala. Aunque, tratándose de asuntos pensionales, la Corte también ha admitido, en ciertos supuestos, la procedencia de la acción de tutela incluso después de transcurrido un lapso considerable desde la ocurrencia del hecho vulnerador, dada la naturaleza periódica y continua de las prestaciones, lo cierto es que en este caso no se discute el derecho pensional en sí mismo, ni su reliquidación, sino el reconocimiento de unos emolumentos -primas extralegales- que, de manera indirecta, podrían incidir en el monto de una de sus mesadas pensionales.
Sin embargo, esto último no fue objeto de debate en el proceso ordinario cuestionado, de ahí que no pueda invocarse para justificar la interposición tardía de la acción constitucional, mucho menos cuando no se acreditó alguna afectación al mínimo vital. 19. Tampoco puede afirmarse que la presunta vulneración sea actual por el simple hecho de que existan otros procesos judiciales en curso en los que se discuten asuntos similares.
En dichos trámites se debaten situaciones jurídicas particulares ajenas al accionante y no sus derechos fundamentales. Por ende, la existencia de litigios paralelos no tiene la entidad suficiente para demostrar la continuidad de la afectación de los derechos cuya protección se reclama. 20. En todo caso, debe precisarse que la vulneración alegada no reviste un carácter actual y permanente, pues el actuar que el accionante considera lesivo de los derechos fundamentales invocados se concretó en un solo acto: con la adopción de la providencia objeto de reproche.
Por lo tanto, una vez tuvo conocimiento de la misma, se encontraba en condiciones de acudir al juez de tutela para la reclamación oportuna de sus derechos. Sin embargo, omitió hacerlo, lo que refuerza la improcedencia del mecanismo de amparo. 21. De otro lado, el demandante adujo que la presunta inactividad en cuanto a la interposición de la tutela se debió a su falta de conocimientos técnico jurídicos en cuanto a su oportunidad de presentación y la especialidad propia del litigio.
Este alegato en modo alguno se presenta como una razón suficiente para omitir el deber de acudir oportunamente al juez constitucional en defensa de sus propios derechos, puesto que la acción de tutela fue concebida como un mecanismo preferente y sumario de carácter informal que, por su misma naturaleza, puede ser ejercida directamente por cualquier persona, sin necesidad de contar con conocimientos especializados en derecho o con la representación de un abogado. 22.
El trámite célere, informal y sumario del mecanismo de amparo tiene por objeto garantizar el acceso efectivo a la administración de justicia, sin cargas técnicas ni formales que puedan obstaculizar su ejercicio. Tan es así que el artículo 14 del Decreto 2591 de 1991 prevé expresamente que en la solicitud de amparo no es necesario Radicación: 11001-03-15-000-2025-05346-01 Demandante: Cesar Augusto Vizcanio Donado Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 6 invocar la norma constitucional presuntamente afectada, lo que reafirma su carácter informal. 23.
Además, el propio demandante reconoció que en la actualidad se encuentra laborando para la alcaldía de Cali, lo cual fue corroborado a través de la consulta en el Registro Único de Afiliados -RUAF-, donde se constató que a la fecha, se encuentra como cotizante activo en la EPS Sanitas, en Colpensiones y está afiliado como trabajador dependiente en la Caja de Compensación Familiar del Valle del Cauca – COMFENALCO VALLE.
En consecuencia, actualmente recibe un salario, lo que, de entrada, descarta alguna situación de precariedad económica que llevara a la Sala a considerar desproporcionada la exigencia de acudir en tiempo al juez de tutela. A lo que se suma que el actor no alegó ni probó la existencia de condiciones de salud, limitaciones físicas o cualquier otra situación particular que, aunadas a su avanzada edad, dieran lugar a flexibilizar el presupuesto de la inmediatez. 24.
Lo anterior es suficiente para descartar la procedencia de la tutela, no obstante, en punto al reclamo que se hace en la impugnación respecto al presupuesto de relevancia constitucional, la Subsección encuentra pertinente señalar que coincide con el a quo en que la accionante pretende convertir este mecanismo de amparo en una tercera instancia al proceso ordinario. 25.
Se observa que en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, así como en el recurso de apelación interpuesto contra el fallo del 31 de octubre de 2024, también alegó que al haber ingresado a la entidad territorial desde 1985, recibió las prestaciones sociales y factores salariales contenidos en el Decreto 216 de 1991, desde dicho momento hasta el año 2000, por casi 9 años, lo que denota que en su cabeza se configuró un derecho adquirido. 26.
El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en el fallo objeto de tutela, expuso que el Consejo de Estado declaró la nulidad del Decreto 216 de 1991, porque el alcalde no tenía competencia para expedir dicha normatividad. No obstante, esta Corporación precisó que en aras de respetar los derechos adquiridos por aquellos empleados territoriales respecto de quienes se habían reconocido los beneficios establecidos en el Decreto 2016 de 1991, se debían garantizar aquellas situaciones consolidadas durante el tiempo en el que la norma estuvo vigente. 27.
Al respecto, expuso que el mismo Consejo de Estado determinó que el estudio y decisión de la legalidad de un acto administrativo general debe distinguirse de la intangibilidad de los efectos individuales producidos durante su vigencia, de manera que la decisión no modifique derechos adquiridos que deben ser garantizados. En este punto, citó la sentencia C-314 de 2004 proferida por la Corte Constitucional en la que se definió el concepto de derechos adquiridos y su diferencia con las meras expectativas.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-05346-01 Demandante: Cesar Augusto Vizcanio Donado Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 7 28. Así, en forma razonable concluyó que el accionante no tenía derechos adquiridos porque los emolumentos reclamados no habían sido reconocidos en su favor antes de la expedición de la sentencia que declaró la nulidad del Decreto 216 de 1991; aunado a que, la reclamación en sede administrativa se radicó mucho tiempo después de notificada la decisión judicial.
Indicó que al momento de precisarse en la providencia los efectos de la nulidad del decreto en mención, era evidente que la intención del fallador fue respetar la seguridad jurídica de las relaciones del Estado con sus administrados, garantizando los derechos que durante la vigencia del referido acto se otorgaron en favor de los empleados de la entidad territorial demandada, sin que ello significara un reconocimiento automático de los beneficios de la norma respecto de aquellos funcionarios públicos que nunca devengaron los emolumentos extralegales que en su momento fueron creados sin competencia por el alcalde. 29.
Finalmente, se descarta que el a quo en sede de tutela hubiera tenido que pronunciarse respecto a cada uno de los cargos presentados contra la sentencia del 31 de octubre de 2024 proferida por el Tribunal accionado, puesto que se incumplieron dos presupuestos generales de procedencia (inmediatez y relevancia constitucional) por lo que no era necesario, analizar cada uno de los defectos alegados como causales específicas de procedencia del amparo. 30.
Así las cosas, como ya se indicó, la Sala habrá de confirmar el fallo proferido el 26 de septiembre de 2025, por la Sección Tercera – Subsección B del Consejo de Estado. 31. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR el fallo proferido el 26 de septiembre de 2025 por la Sección Tercera – Subsección B del Consejo de Estado.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional el expediente para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE11 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ 11 VF Radicación: 11001-03-15-000-2025-05346-01 Demandante: Cesar Augusto Vizcanio Donado Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 8 Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai.