1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA MAGISTRADA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., diez (10) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 15001-23-33-000-2021-00244-01 (29294) Demandante MASAROVAR ENERGY COLOMBIA LTD Demandada MUNICIPIO DE PUERTO BOYACÁ Temas Impuesto de Industria y Comercio.

Año 2016. Exención en explotación de hidrocarburos. Pago de regalías. Reiteración jurisprudencial. Condena en costas. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sección decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 21 de febrero de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 5, que decidió lo siguiente1:

PRIMERO: DENEGAR las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: NO CONDENAR en costas al demandante.

ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA El 28 de febrero de 2017, Mansarovar Energy Colombia Ltd presentó declaración de industria y comercio [ICA] para el año 2016. El municipio de Puerto Boyacá, previo requerimiento especial RE -20-06 de 2020, expidió la liquidación oficial de revisión LR 20-07 del 6 de agosto del mismo año, mediante adicionó ingresos netos gravados generando un aumento en los impuestos declarados2.

Esta liquidación fue demandada per saltum.

ANTECEDENTES DEL PROCESO Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contemplado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), la demandante formuló en el escrito de la reforma a la demanda, que «integra la demanda inicial admitida y las adiciones y complementaciones realizadas»3, las siguientes pretensiones4: 1 Samai del tribunal, índice 71, página 8. 2 La demandante no presentó recurso de reconsideración y acudió a la jurisdicción mediante la figura per saltum. 3 La demandante presentó inicialmente escrito de la demanda que fue inadmitido por el tribunal mediante auto del 23 de abril de 2021 (Samai de tribunal. índice 4), la subsanación fue presentada en tiempo, y el proceso fue admitido en auto del 21 de mayo de 2021 (índice 10).

Posteriormente la demandante presentó reforma a la demanda. Samai del tribunal, índice 19, que fue admitida en auto del 12 de noviembre de 2021 (índice 26). 4 Samai del tribunal, índice 19, documento 52_RECEPCIONCORREOVENTANILLA_2021244MANSAROVAR(.PDF), página 5. Radicado: 15001-23-33-000-2021-00244-01 (29294) Demandante: Mansarovar Energy Ltd. 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co A. Que se declare la nulidad total de la Liquidación Oficial de Revisión LR 20-07 de 06 de agosto de 2020, por medio del cual la Secretaría de Hacienda de Puerto Boyacá modificó la declaración privada del impuesto de industria y comercio del año gravable 2016 de Mansarovar.

B. Que a título de restablecimiento del derecho se declare la firmeza de la declaración privada del impuesto de industria y comercio de Mansarovar del año gravable 2016, presentada en el municipio de Puerto Boyacá. C. Que a título de restablecimiento del derecho se declare que Mansarovar no tiene la obligación de pagar la suma de $4.516.866.000 correspondiente al valor determinado en la liquidación oficial de revisión demandada, compuesto por la suma de $3.735.682.000 por concepto de impuesto de industria y comercio, la suma de $585.888.000 por concepto de avisos y tableros, y la suma de $195.296.000 por concepto de sobretasa bomberil, conceptos causados durante la vigencia 2016.

D. Que, como consecuencia de la declaratoria de nulidad del acto administrativo demandado, se condene en costas y agencias en derecho a la parte demandada, de acuerdo con los valores en los que debió incurrir Mansarovar para defenderse del acto administrativo demandado contrario a la ley. (Anexos G y H) Lo anterior, de conformidad con los artículos 361, 364, 365 y 366 del Código General del Proceso y en concordancia con los numerales 3.1., 3.1.2., y 3.1.3 del Acuerdo 1887 de 2003.

Para estos efectos, invocó como normas violadas los artículos 6, 29, 121, 122, 123, 338 y 363 de la Constitución; 39 de la Ley 14 de 1983, 24 de la Ley 756 de 2002; 703 del Estatuto Tributario; y 259 [literal c] del Decreto 1333 de 1986. El concepto de violación se resume, así: 1. Desconocimiento del principio de legalidad Indicó que el artículo 24 de la Ley 756 de 2002 derogó el parágrafo 5 del artículo 50 de la Ley 141 de 1994, disposición que facultaba a los municipios de gravar actividades de explotación de recursos naturales no renovables de hidrocarburos.

Agregó que la Corte Constitucional5 indicó expresamente que el Congreso de la República debía expedir una nueva ley que reglamentara y habilitara el cobro del ICA sobre las actividades de explotación de hidrocarburos; sin embargo, la citada entidad se ha abstenido de realizarla, por lo que al momento de los hechos no existía ley que determinara el cobro del impuesto, vulnerándose así principios constitucionales6. 2.

Falsa motivación Señaló que el cálculo realizado por Puerto Boyacá es erróneo, por concluir que el ICA es superior a las regalías provenientes de la sociedad que fueron percibidas por el municipio. Además, afirmó que la estimación se encuentra incompleta, por realizarse con información parcial de la Agencia Nacional de Hidrocarburos [ANH], y dejar de lado la certificación de pago de regalías por el contrato de asociación Nare, obligación legal y contractual que recae exclusivamente en Ecopetrol S.A. En línea con lo anterior, advierte que, de haberse dado un correcto ejercicio del cálculo se tendría que las regalías nunca serían inferiores al impuesto teórico de ICA7, por lo que indicó que el cobro carece de justificación legal y jurisprudencial, 5 En sentencias C-669 de 2002 y C-1073 de 2003. 6 Citó sentencia del 5 de julio de 2018, exp 0685-2010, C.P. Gabriel Valbuena Hernández del Consejo de Estado, y las C- 891 de 2012, C-594 de 2010, C-030 de 2019. 7 Por lo que solicitó en primera instancia requerir certificaciones de Ecopetrol S.A. y de la ANH, sobre el monto total pagado por regalías al municipio de Puerto Boyacá, con ocasión al contrato de asociación Nare.

Radicado: 15001-23-33-000-2021-00244-01 (29294) Demandante: Mansarovar Energy Ltd. 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co porque el Consejo de Estado8 realizó un análisis sobre el tema de las regalías, en el que se verifica las efectivamente pagadas versus el cálculo de los ingresos percibidos por la explotación y venta de gas natural, es decir, se utiliza el total de las regalías pagadas para compararlas con el ICA.

Así, indica que hubo un análisis errado de los hechos que sustentan la liquidación oficial demandada, ya que la comparación del ICA teórico se debe hacer con el total de regalías que pagó Mansarovar por explotar hidrocarburos en el municipio de Puerto Boyacá. Concluyó que, de aceptarse la tesis de que la actividad de explotación de hidrocarburos sí esta gravada con el ICA en el municipio de Puerto Boyacá, no sería aplicable por considerar que las regalías pagadas son superiores al tributo.

Agregó que, por la reforma al régimen de regalías, el esquema para entregarle el monto de regalías que le corresponde a los municipios se da, una parte, de forma directa (de regalías) y, de otra, por el sistema general de participaciones, de acuerdo con el artículo 361 de la Constitución y señaló que, por medio del sistema general de participaciones, el municipio de Puerto Boyacá terminó recibiendo por el año 2016 el valor de $15.324.461.354 según el Departamento Nacional de Planeación (según el anexo de la reforma: Reporte expedido por el sistema SICODIS del Departamento Nacional de Planeación, correspondiente a la distribución de regalías a favor del municipio de Puerto Boyacá por el año gravable 2016) 3.

Indebida emisión del requerimiento especial Expuso que el municipio incurrió en una falta de aplicación del artículo 703 del Estatuto Tributario, que establece como requisito para la expedición de la liquidación oficial de revisión, proferir previamente un requerimiento especial en debida forma. En el presente asunto el acto de trámite se sustentó en normas que se encontraban suspendidas provisionalmente por la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

El artículo 4 [inciso 2] del Acuerdo 023 de 2004, que sirve de fundamento para el cobro de ICA a quienes realizan actividades de extracción de hidrocarburos fue suspendido provisionalmente por el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Tunja, mediante providencia del 12 de abril de 2018, decisión confirmada por Tribunal Administrativo de Boyacá, por lo que la norma perdió ejecutoriedad durante toda la duración del proceso judicial9, independiente a la decisión de fondo en segunda instancia10.

Así, el municipio de Puerto Boyacá no podía fundamentar el proceso administrativo en una norma carente de efectos, por lo que es inexistente su sustento legal. 4. Ausencia de base legal Manifestó que el municipio sustentó la modificación de la declaración aplicando de forma indebida la tarifa del 7x1000 establecida en el numeral 108 del artículo 4 del Acuerdo 023 de 2004 para "otras actividades industriales", equiparando la actividad de explotación de hidrocarburos a una actividad industrial, y obviando que este acuerdo inicialmente tenía una norma que expresamente gravaba la actividad de explotación de hidrocarburos, la cual había sido retirada del ordenamiento jurídico por la jurisdicción contencioso administrativa. 8 Citó sentencias del 17 de septiembre de 2020, exp. 24004 y del 25 de noviembre de 2004, exp. 13405, sin identificar ponentes. 9 Citó auto del 13 de agosto de 2001, exp. 2605, Sección Quinta sin identificar ponente, así como el concepto exp. 1779, C.P. Enrique José Arboleda Perdomo. 10 Citó sentencia C-623 de 2015; y del Consejo de estado del 6 de octubre de 2017, exp. 25000-23-41-00-2015-00554-01 y del 5 de marzo de 2019, exp. 2403, sin identificar ponente.

Radicado: 15001-23-33-000-2021-00244-01 (29294) Demandante: Mansarovar Energy Ltd. 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Indicó que la liquidación oficial también cita el Acuerdo 010 de 2016 que modificó las tarifas previstas en el Acuerdo 023 de 2004 y que incluye expresamente las actividades de extracción de hidrocarburos a la tarifa del 7x1000 y mantuvo las demás actividades industriales a una tarifa del 7x1000.

A partir de esto, explicó que como el Acuerdo 010 de 2016 reprodujo las tarifas del Acuerdo 023 de 2004 que, para la fecha en la que se profirió el requerimiento especial y la liquidación oficial, estaba suspendido provisionalmente, la liquidación oficial era infundada. A partir de lo anterior señaló que la entidad demandada pretendió equiparar la actividad de extracción con las demás actividades industriales, a pesar de que el Concejo Municipal de Puerto Boyacá, al expedir el Acuerdo 023 de 2004, hubiera definido como hecho generador del ICA la actividad de explotación de hidrocarburos, estableciendo con certeza una tarifa para esta actividad (la cual, reitera, se encontraba suspendida), lo cual también desconoce el principio de legalidad y certeza tributaria. 5.

Indebida interpretación de la norma Aclaró que el Decreto 1056 de 1953 [código de petróleos] es la norma especial que regula el tema de los hidrocarburos, la cual exonera de impuestos departamentales y municipales a las actividades de exploración y explotación de hidrocarburos. Sin embargo, en el Decreto 1333 de 1986, norma de carácter general que regula el impuesto de industria y comercio, se señala que el tributo es aplicable a la actividad de explotación de minas y canteras diferentes a las de sal, esmeraldas y metales preciosos.

Conforme con lo anterior, existe una aparente contradicción entre las normas, pues una fija una exención para la actividad mientras que la otra determina el impuesto siempre que se cumplan con los supuestos señalados. No obstante, en estos casos debe de primar la norma especial sobre la general. Oposición de la demanda El municipio de Puerto Boyacá solicitó negar las pretensiones de la demanda11.

En cuanto al principio de legalidad aclaró que el argumento no fue objeto de discusión en la vía gubernativa, y señaló que los artículos 39 de la Ley 14 de 1983 y 259 del Decreto Ley 1333 de 1986 constituyen normatividad vigente que permite el cobro del ICA a la explotación de minas, lo que también ha sido avalado por el Consejo de Estado12, pues para efectos de gravar con el impuesto, el parámetro de legalidad está en la citada ley y no en el Código de Petróleos.

Respecto a la falsa motivación, estableció que la normativa vigente contiene la prohibición de gravar con el impuesto la explotación de minas cuando las regalías sean superiores al valor del tributo, no obstante, se refiere solamente a las que recibe el municipio13. Manifestó que, revisados los documentos expedidos por la ANH sobre las regalías definitivas para el municipio en la vigencia 2016, observó que el contrato asociación Nare suscrito entre Ecopetrol y Mansarovar, cumplía con los requerimientos 11 Samai del tribunal, índice 30 12 Citó sentencia del 17 de septiembre de 2020, exp. 23936, sin identificar ponente. 13 Citó sentencias del 18 de julio de 2013, exp. 2005-02041 y del 10 de febrero de 2005, exp. 14225, del Consejo de Estado sin identificar ponente.

Así como la C-335 de 1996 de la Corte Constitucional. Radicado: 15001-23-33-000-2021-00244-01 (29294) Demandante: Mansarovar Energy Ltd. 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co normativos para el ICA, por ser inferior el monto pagado por regalías por las minas de Abarco, Girasol, Jazmín, Moriche y UnderRiver.

Frente a la indebida emisión del requerimiento especial y carencia de base legal, expuso que el plazo para presentar la declaración privada para el 2016 vencía el 17 de marzo de 2017, de acuerdo con el decreto municipal 0878 de 2016, es decir, que tenía hasta el 16 de junio de 2020 para notificar el requerimiento especial, por lo que al momento de hacerlo [8 de junio de 2020], no existía ninguna suspensión provisional del Acuerdo 023 de 2004, toda vez que el Tribunal Administrativo de Boyacá se pronunció sobre las tarifas mediante providencia del 28 de noviembre de 201914.

A lo anterior se suma el hecho de que esa norma fue modificada por el Acuerdo 010 de 2016. En lo que respecta a la indebida interpretación de la norma, reiteró lo dicho por el Consejo de Estado en sentencia del 17 de septiembre de 202015 en cuanto a que el parámetro de legalidad no está dado por el Código de Petróleos sino por el artículo 39 de la Ley 14 de 198316.

Planteó las excepciones previas17 de inepta demanda por falta de requisitos formales y por hechos nuevos18, pues consideró que para la primera la parte demandante no allegó copia del requerimiento especial que dio origen a la liquidación oficial que se discute y la segunda, por existencia de cargos que no fueron cuestionados en vía gubernativa.

Sentencia apelada El tribunal negó las pretensiones de la demanda, y no condenó en costas, por las siguientes consideraciones: En cuanto a que la actuación administrativa se fundamentó en una norma que se encontraba suspendida provisionalmente, expuso que el proceso judicial en el cual se suspendió el artículo 4 [inciso 2] del Acuerdo 023 de 2004 concluyó con la sentencia de segunda instancia proferida el 28 de noviembre de 2019, por lo que la medida cautelar dejó de producir efectos.

Es decir, que al momento de expedirse el requerimiento especial [30 de marzo de 2020] y la liquidación oficial de revisión [6 de agosto del mismo año], la norma se encontraba vigente. Ahora bien, sobre la posibilidad de gravar con ICA la explotación de recursos no renovables, determinó que esta resulta procedente siempre y cuando las regalías que se paguen al municipio sean menores19, resaltando el estudio de legalidad que realizó el Consejo de Estado sobre el Acuerdo 023 de 200420, en el que se dejó claro que el artículo 39 de la Ley 14 de 1983 facultó al municipio para gravar con el impuesto la actividad desarrollada, por lo que no se vulneró el principio de legalidad ni de reserva de ley.

De conformidad con lo anterior, determinó que, si bien el sistema de regalías fue 14 Expediente 15001-33-33-004-2018-00051-02. 15 Exp. 23936, sin identificar ponente. 16 Puso de presente que 3 cargos de nulidad fueron retirados en la reforma a la demanda y, por ende, no serían objeto de discusión en sede judicial 17 Las excepciones fueron propuestas en escrito aparte.

Samai del tribunal, índice 16 38_RECEPCIONCORREOVENTANILLA_037_EXCEPCIONESPREV(.PDF) 18 El tribunal negó las excepciones previas mediante auto del 22 de abril de 2022. Samai de tribunal, índice 33. 19 Citó sentencia del Consejo de Estado del 8 de noviembre de 2007, exp. 15381, C.P. Ligia López Díaz y de la Corte Constitucional. C-1071 de 2003. 20 Sentencia del 17 de septiembre de 2020, exp. 15001-23-31-000-2012-00238-01, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez.

Radicado: 15001-23-33-000-2021-00244-01 (29294) Demandante: Mansarovar Energy Ltd. 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co modificado al establecer a la ANH como encargada del recaudo y compensaciones, los municipios reciben igualmente un porcentaje, señalando que es respecto a este último al que se refiere la norma para efectos del gravamen.

En consecuencia, procedió a identificar la certificación emitida por la ANH el 18 de octubre de 2022 que hace constar que el municipio recibió por regalías un total de $1.454.919.683, aunque el total de regalías pagadas por la demandante para el 2016 fuesen de $50.669.968.222. Por último y teniendo en cuenta que no hay discusión sobre el valor del ICA para el 2016, que es $3.735.682.000, se evidencia que las regalías son inferiores al valor correspondiente del tributo, por lo que no es aplicable la exención. Finalmente, se abstuvo de condenar en costas porque la demanda no se presentó con manifiesta carencia de fundamento legal.

Recurso de apelación La parte demandante presentó recurso de apelación21 por considerar que el a quo no resolvió la totalidad de los cargos planteados en la demanda y su reforma, como, por ejemplo, el cargo sobre la firmeza de la declaración privada de ICA, por lo que vulneró el principio de congruencia22, lo que puede constituir una nulidad por ser una irregularidad en el debido proceso.

También omitió pronunciarse sobre el hecho de que el requerimiento especial y la liquidación oficial se fundamentaron en normas que se encontraban suspendidas y sobre la prueba de lo recibido por el municipio por participaciones. Sobre esto último, señaló que Mansarovar aportó prueba de que lo recibido por Puerto Boyacá a título de participaciones fue superior a lo calculado por el municipio por ICA teórico.

Lo anterior porque la Ley 14 de 1983 indica que podrá gravar con ICA el municipio de la explotación «cuando las regalías o participaciones para el municipio sean iguales o superiores a lo que corresponderá pagar por concepto del impuesto de Industria y Comercio». Así, explicó que la comparación no es únicamente con las regalías recibidas, sino con las participaciones y explica que el Sistema General de Participaciones es un sistema distinto al Sistema General de Regalías, por lo que lo indicado por el legislador tiene sentido por cuanto son sistemas diferentes pero que su objetivo es el mismo que es beneficiar a los Municipios y a su población. Bajo este supuesto, señaló que aportó el valor de lo recibido por Puerto Boyacá en el año 2016 por el Sistema General de Participaciones por $15.324.461.354, prueba que fue obviada por el tribunal.

Sobre lo analizado por el tribunal, indicó una errónea interpretación del artículo 39 de la Ley 14 de 1983 [literal c, numeral 2], en el sentido de que es imposible saber cuánto le correspondió al municipio de Puerto Boyacá de los $50.669.968.222 pagados por la sociedad por concepto de regalías para el año 2016. Lo anterior, pues dicha suma entra a una bolsa y no corresponde a la base de distribución; lo distribuido es determinado por un presupuesto bienal de recaudo estimado.

Así, lo que recibe el municipio no depende de lo que pagan los productores ese año, sino de la proyección que hace la norma. De manera que es imposible correlacionar el pago de regalía en un año con lo que de ese pago recibe el municipio. Explicó que con la expedición de la Ley 141 de 1994 que constituyó el Fondo 21 Samai del tribuna, índice 76 22 Citó sentencia del Consejo de Estado del 4 de agosto de 2022, exp 25981, sin identificar ponente.

Radicado: 15001-23-33-000-2021-00244-01 (29294) Demandante: Mansarovar Energy Ltd. 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Nacional de Regalías y señaló nuevos beneficiarios, criterios y porcentajes para la distribución de sus recursos, se hizo imposible llevar a cabo la referida comparación, por lo que se tuvo que crear en el parágrafo 5 de su artículo 50 una presunción según la cual el municipio productor de las regalías recibe un porcentaje del 12.5% derivado de la explotación de hidrocarburos para efectos exclusivos de mantener la efectividad de la disposición demandada, por lo cual, en el momento en que se causaría el ICA tenían una clara referencia de cómo aplicar o no aplicar la prohibición. No obstante, esa norma fue derogada y no fue reemplazada por otra, por lo que desapareció la certeza de lo que debía compararse para determinar si el contribuyente debía pagar el ICA o no. Indicó que lo que recibe el municipio no son solo las asignaciones directas por valor de $1.454.919.683, sino todas las regalías que componen el sistema, como son el fondo de ciencia, tecnología e innovación, el fondo ahorro pensional territorial (FONPET), el fondo de compensación regional, el fondo de desarrollo regional, el fondo de ahorro y estabilización (FAE) y los porcentajes correspondientes por ser un municipio productor y señaló que el municipio indujo en error al tribunal al contestar la demanda ya que afirmó que lo recibido por regalías era $1.454.919.684 y este valor fue únicamente certificado por la ANH.

Agregó que la prueba que se debe verificar para efectos de delimitar cuanto recibió el municipio es el Decreto 1103 de 2017, mediante el cual se liquidó el presupuesto bienal que indica las regalías pagadas durante 2015-2016, que es superior al determinado por la ANH en su certificado23, por lo que esta última resulta no ser una prueba idónea para determinar lo realmente recibido por el municipio por regalías de Mansarovar.

Destacó que dicho decreto fue publicado en junio 2017, es decir con posterioridad a la presentación del denuncio privado (marzo 2017), lo cual ratifica que el contribuyente tiene una carga imposible de cumplir para determinar su impuesto a cargo. Indicó que, según este decreto, Puerto Boyacá recibió por giros de regalías en el bienio 2015-2016 $41.348.782.607, por lo que para determinar cuánto recibe en el año 2016 debe el contribuyente dividir en 2 este valor, que asciende a $20.674.391.304, cifra muy superior a la señalada en la certificación de la ANH.

Así mismo, en el sitio web del Ministerio de Hacienda y Crédito Público se informó que al municipio le fue girado en el 2016 un total de $44.942.904.056 en el bienio 2015-2016 por regalías, cifra que también es muy superior a la señalada en la certificación de la ANH. Realizó un ejercicio comparativo entre lo recibido por la demandada en regalías según el Decreto 1103 de 2017 y el Ministerio de Hacienda versus el ICA teórico, con el que concluyó que lo recibido por el Municipio a título de regalías es mayor que el ICA teórico.

Advirtió que, de acuerdo con el artículo 19 de la Ley 1530 de 2012, la ANH no es la entidad que realiza el giro de las sumas recaudadas por el sistema general de regalías, sino el Ministerio de Hacienda, tal y como lo reconocieron las entidades del sistema general de regalías en sus respuestas a derechos de petición24 y en consecuencia no puede tenerse su información como prueba para determinar el valor efectivamente girado al municipio para el año 2016, al no cumplir los requisitos de conducencia, pertinencia y utilidad. 23 Indicó que el valor determinado en el decreto debía dividirse en 2 para obtener el valor de las regalías en el 2016. 24 Se advierte que estas respuestas fueron aportadas con la apelación y fueron negadas como prueba mediante auto del 18 de diciembre de 2024.

Radicado: 15001-23-33-000-2021-00244-01 (29294) Demandante: Mansarovar Energy Ltd. 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así, explicó que las regalías que recibe el municipio productor están conformadas por dos asignaciones, las directas, que son las que la ANH liquida y las demás asignaciones (asignaciones indirectas) que son las que el municipio recibe por otros conceptos distintos a asignaciones directas.

Alegó la aplicación retroactiva de las sentencias proferidas por el Consejo de Estado, porque el fallo en el que se fundamenta el a quo es del 17 de septiembre de 2020 [sin identificar expediente o ponente], que modificó la posición de la sala sobre el asunto del ICA en actividades de explotación de hidrocarburos y regalías, cuya fecha es posterior a los hechos objetos de discusión, que fueron en 2016.

Finalmente, reiteró la solicitud de condena en costas y agencias en derecho a la parte demandada, por encontrarse probadas dentro del proceso judicial25. Oposición a la apelación La demandada guardó silencio. Intervención del ministerio público El agente del ministerio público no rindió concepto. CONSIDERACIONES DE LA SALA Problema jurídico Corresponde a la Sección estudiar la legalidad de la liquidación oficial de revisión LR 20-07 del 6 de agosto de 2020, proferida por el municipio de Puerto Boyacá, por medio de la cual modificó la declaración de ICA para el año 2016 a cargo de Mansarovar.

Para estos efectos, en primer lugar, se verificará si el a quo omitió el estudio de la totalidad de los cargos de la demanda, y posteriormente se realizará el análisis de la competencia del municipio para gravar con ICA las actividades de exploración y explotación de hidrocarburos, y del principio de legalidad de los actos demandados, conforme los reparos formulados en el escrito único de apelación. Por último, la Sección verificará si procede la condena en costas y agencias en derecho.

Cuestión previa Observa la Sección que la parte demandante presentó demanda el 18 de diciembre de 202026, la cual fue inadmitida por el Tribunal Administrativo de Boyacá y posteriormente subsanada27, en los citados escritos la sociedad planteó distintos cargos para efectos de discutir la legalidad de los actos demandados. Luego, Mansarovar presentó el 12 de agosto de 202128 reforma a la demanda, indicando que «se aclara que el presente escrito se denominará “Demanda”, e integra la demanda inicial admitida y las adiciones y complementaciones realizadas»29, la cual fue admitida en auto del 12 de noviembre de 202130. 25 Citó sentencia del Consejo de estado del 29 de abril de 2020, exp 22965, C.P. Milton Chaves García. 26 Samai de tribunal, índice 1, documento 5RADICACIONDELPROCESO_0001CORREOPRIMERAPARTE. 27 Samai de tribunal, índices 7 y 8, 28 Samai de tribunal, índices 19 a 22. 29 Samai de tribunal, índice 19, documento 52_RECEPCIONCORREOVENTANILLA_2021244MANSAROVAR(.PDF), página 1 y 54_RECEPCIONCORREOVENTANILLA_2021244MANSAROVAR(.PDF) página 1 30 Samai de tribunal, índice 26 Radicado: 15001-23-33-000-2021-00244-01 (29294) Demandante: Mansarovar Energy Ltd. 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ahora bien, la apelante indica que el a quo no resolvió la totalidad de los cargos de la demanda, entre ellos, la firmeza de la declaración de ICA de 2016, el alcance de la prueba de lo recibido por sistema general de participaciones y la medida de suspensión provisional vigente al momento de expedición del requerimiento especial.

Conforme con lo anterior, la Sección precisa que en la versión integrada de la demanda no se identifican como cargos los señalados, por lo que se desprende que en caso de que fueran expuestos en la demanda inicial se entienden retirados en la versión integrada presentada con la reforma de la demanda31, esto, porque la demandante advirtió que este último escrito contenía la totalidad de argumentos, hechos y pruebas de todos los escritos.

Se resalta que la Corte Constitucional, en sentencia C-1069 de 2002 explicó que: Integrar la demanda original y su reforma en un sólo escrito es una carga procesal que tiene un fin legítimo y proporcional, cual es el de darle seguridad jurídica al acto que fija las bases de la litis (…) La seguridad jurídica que se busca con la unificación en un sólo texto de demanda no sólo no contraría la Constitución, sino que es un procedimiento que el propio constituyente utiliza para otros menesteres como es la reforma de la ley y que tiene el mismo fin de darle certeza al derecho, el mismo valor de la seguridad jurídica, que busca proteger el aparte final del artículo 158 de la Constitución al establecer: " La ley que sea objeto de reforma parcial se publicará en un solo texto que incorpore las modificaciones aprobadas." En consecuencia, no se presenta la irregularidad planteada por Mansarovar en la apelación, toda vez que, no hubo falta de congruencia en el fallo de primera instancia, pues en este se resolvió y valoró la totalidad de los hechos y cargos expuestos en el escrito integrado de la demanda.

Con todo, se pone de presente que el tribunal sí se pronunció sobre la medida de suspensión y la expedición del requerimiento y la liquidación, asunto que se analizará por la Sección posteriormente, juntó a la presunta indebida valoración probatoria por parte del a quo respecto del certificado expedido por la ANH. Por su parte, los siguientes cargos de la apelación son un asunto nuevo que no fue expuesto en la versión integrada de la demanda, razón por la cual la Sección no puede pronunciarse de fondo:  Lo que recibe el municipio no son solo las asignaciones directas por valor de $1.454.919.683, sino todas las regalías que componen el sistema, como son el fondo de ciencia, tecnología e innovación, el fondo ahorro pensional territorial (FONPET), el fondo de compensación regional, el fondo de desarrollo regional, el fondo de ahorro y estabilización (FAE) y los porcentajes correspondientes por ser un municipio productor.  La prueba que se debe verificar para efectos de delimitar cuanto recibió el municipio es una de dos: i) el Decreto 1103 de 2017 (de junio de 2017), de acuerdo con el cual Puerto Boyacá recibió por giros de regalías en el bienio 2015-2016 $41.348.782.607 o ii) la información del sitio web del Ministerio de Hacienda y Crédito Público de acuerdo con la cual al municipio le fue girados en el 2016 un total de $44.942.904.056 en el bienio 2015-2016 por regalías32. 31 En la demanda inicial, se propusieron, además de los cargos resumidos en los antecedentes, los siguientes: i) nulidad por violación de la ley por falta de aplicación y aplicación indebida de los artículos 705 y 714 del ET: la declaración de ICA del año 2016 presentada por Mansarovar se encuentra en firme; y ii) nulidad por violación de la ley por falta de aplicación del artículo 16 del código de petróleos y del artículo 27 de la ley 141 de 1994 porque se desconoce que las actividades de exploración y explotación de hidrocarburos no pueden ser sometidas a impuestos territoriales nulidad por desconocimiento del precedente jurisprudencial establecido por la corte constitucional. 32 Para probar este punto, como se indicó anteriormente, el apelante allegó los derechos de petición presentados ante las entidades que conforman el SGR y la Secretaría de Hacienda del Puerto Boyacá y su respectiva respuesta junto con el Radicado: 15001-23-33-000-2021-00244-01 (29294) Demandante: Mansarovar Energy Ltd. 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Lo anterior, considerando la reiterada jurisprudencia de la Corporación que ha señalado no le es permitido a las partes la inclusión en sede de apelación de cargos y argumentos novedosos, desconocidos y ausentes a lo largo del debate judicial, pues supone el planteamiento de asuntos que no han sido objeto de controversia, siendo este un requisito de las normas que regulan el derecho procesal administrativo y las garantías del debido proceso33.

Finalmente, en la versión integrada de la demanda y en el recurso de apelación, el recurrente insistió en que había probado los recursos recibidos por el municipio provenientes del Sistema General de Participaciones34, además de los que el municipio tuvo en cuenta (provenientes del Sistema General de Regalías), y para el efecto, anexó el reporte expedido por el sistema SICODIS del Departamento Nacional de Planeación35.

No obstante, se observa que la demandante no formuló ni desarrolló ningún cargo o reparo contra el acto demandado en el que explicara que la determinación efectuada por el municipio debía incluir los recursos provenientes de ese sistema. De hecho, se verifica que, en el acto demandado, el municipio señaló que «El contribuyente no diferencia las regalías liquidadas “para el municipio”, dentro del sistema general de regalías, SGR; y las confunde con el sistema general de participaciones, SGP» y «los recursos que recibe el municipio por medio del Sistema General de Participaciones, donde el DNP le otorgó al municipio el valor de $16.873.360.239 para el año 2016, es independiente y totalmente diferente a las regalías liquidadas “para el municipio” por la ANH de $1,454,919,684».

Sin embargo, se reitera, el demandante no planteó cargo alguno en contra de ello. Por ende, en aplicación del principio de congruencia establecido en el artículo 281 del Código General del Proceso, según el cual la sentencia «deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley».

Como lo ha expuesto esta Sección36, el principio de congruencia tiene dos acepciones: la primera, se refiere a la armonía entre las partes motiva y resolutiva del fallo (congruencia interna), mientras que la segunda corresponde a la conformidad entre la decisión y lo pedido por las partes en la demanda y en su contestación (congruencia externa).

De esta forma, el principio referido tiene la finalidad de «que las partes obtengan una decisión judicial certera sobre el asunto puesto a consideración del juez, al igual que la salvaguarda del debido proceso y del derecho de defensa de las partes, cuya actuación procesal se dirige a controvertir los argumentos y hechos expuestos en la demanda, tratándose del demandado, y en la contestación, si la posición procesal es la del demandante».

Además, debe tenerse en cuenta que el principio de justicia rogada impone al interesado la carga de exponer los argumentos que sustentan su pretensión de nulidad en la demanda37 y le impide proponer nuevos cargos de nulidad durante el trámite judicial38. Así mismo, el principio referido prohíbe al juez analizar los soporte de los giros realizados por el Ministerio de Hacienda.

Estas pruebas fueron rechazadas mediante auto del 18 de diciembre de 2024 por no verificarse el cumplimiento de los requisitos legales para decretar la prueba de segunda instancia solicitada por la demandante. 33 Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencia del 22 de abril de 2021, exp 25427, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 34 El Sistema de Participaciones se fondea parcialmente del Sistema de Regalías y de otra parte de ingresos corrientes de la Nación 35 Samai de tribunal, índice 84. 36 Sentencia del 7 de noviembre de 2024.

Exp. 28892. C. P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 37 Sentencia del 16 de octubre de 2019, exp. 23331, CP: Julio Roberto Piza Rodríguez. 38 Sentencia del 11 de julio de 2019, exp. 21636, CP: Milton Chaves García. Radicado: 15001-23-33-000-2021-00244-01 (29294) Demandante: Mansarovar Energy Ltd. 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co argumentos no propuestos en el escrito de la demanda, so pena de incurrir en una sentencia extra petita39.

Así, las decisiones judiciales deben estar acordes con lo planteado en las pretensiones y el concepto de violación de la demanda (en el caso del demandante), con lo expuesto en la oposición a la demanda (en el caso del demandando) y, en segunda instancia, con lo razonado por el juez de primera instancia40, lo cual no se verifica en este último aspecto expuesto, por lo que se reitera, la Sección no se pronunciará. Análisis del caso en concreto 1.

En cuanto a la norma suspendida como fundamento del acto demandado. El apelante señaló que la sentencia de primera instancia omitió pronunciarse frente al cargo de la falta de competencia funcional del funcionario que expidió el requerimiento especial y la liquidación oficial demandada pues para la fecha de su expedición, las normas en que se fundamentaron estaban suspendidas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, lo cual coincide con lo planteado en la versión integrada de la demanda.

No obstante, al revisar los numerales 9 a 13 de esa providencia, se observa que el tribunal sí analizó el cargo y explicó, en primer lugar, que el inciso 2º del artículo 4º del Acuerdo 23 de 2004 fue suspendido el 12 de abril de 2018 por el Juzgado Quinto Administrativo de Tunja pero que dicho proceso concluyó con sentencia de segunda instancia proferida el 28 de noviembre de 2019, por lo que la medida cautelar dejó de producir efectos cuando se profirió esta última providencia, pues el objeto de la medida era la pérdida de fuerza ejecutoria del aparte del acuerdo mientras se desarrollaba el proceso y, en segundo lugar, que, como el requerimiento especial se expidió el 30 de marzo de 2020 y la liquidación oficial de revisión el 6 de agosto del mismo año, cuando la medida cautelar había perdido sus efectos, era «claro que el inciso 2º del artículo 4º del Acuerdo 23 de 29 de diciembre de 2004 estaba vigente».

Así las cosas, encontrándose que el tribunal sí se pronunció sobre lo reclamado por la apelante, no prospera este el cargo. No sobra aclarar que, con la versión integrada señalada, además de allegar el auto del 12 de abril de 2018 del Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Tunja que decretó la suspensión provisional y parcial del inciso 2 del artículo 4 del Acuerdo 023 de 2004 (tarifas de ICA para actividad de extracción y transformación de hidrocarburos y derivados y de gas y derivados) y del parágrafo 2 del artículo 55 del Acuerdo 023 de 2016 y del auto del 16 de julio de 2018 del Tribunal Administrativo de Boyacá que decidió el recurso de apelación interpuesto por el municipio y confirmó el auto del Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Tunja, la demandante allegó la sentencia del 28 de noviembre de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá en la que, en primer lugar, declaró de oficio la excepción de pleito pendiente frente a la nulidad del inciso 2 del artículo 4 del Acuerdo 023 del 29 de diciembre de 200441. 39 Sentencia del 3 de agosto de 2016, exp. 20865, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia. En el mismo sentido, ver sentencias del 16 de septiembre del 2010, exp. 16605, C. P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, y del 30 de agosto de 2017, exp. 20778, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

Reiteradas en sentencias del 30 de julio de 2020, exp. 24179 C.P. Milton Chaves García y del 14 de julio de 2022, exp. 26024, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 40 En este sentido ver sentencia del 16 de noviembre de 2023, exp. 27886, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 41 En la sentencia, el tribunal señaló: “una vez consultado el Sistema de Información Siglo XXI observa la Sala que en el proceso con radicación 15001-23-31-003-2012 00238-00 adelantado por este Tribunal en primera instancia, la demandante es la señora Margarita Salas Sánchez (…) la única diferencia entre los dos procesos radica en los demandantes y en la nulidad del Acuerdo No. 023 de 2016 que se discute en esta instancia judicial.

Por lo expuesto, se declarará parcialmente probada la excepción de pleito pendiente frente a la nulidad "del inciso 2 del artículo 4 del Acuerdo Radicado: 15001-23-33-000-2021-00244-01 (29294) Demandante: Mansarovar Energy Ltd. 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La excepción de oficio se dio porque el tribunal observó que en el proceso con radicación 15001-23-31-003-2012-00238-01 adelantado por este mismo tribunal en primera instancia y por el Consejo de Estado en segunda instancia, también se estaba analizando la nulidad del inciso 2 del artículo 4 del Acuerdo 023 del 29 de diciembre de 2004 y si bien, a la fecha de la sentencia que declaró la excepción de pleito pendiente no se había proferido decisión en el proceso que cursaba ante el Consejo de Estado, la medida de suspensión provisional había perdido efectos antes de la expedición del requerimiento especial y de la liquidación oficial demandada, conforme lo declaró el tribunal de primera instancia. 2.

En cuanto a la prueba de las regalías liquidadas al municipio por la vigencia 2016. La demandante afirmó que la estimación efectuada por el municipio (regalías versus ICA teórico) se encuentra incompleta por haberse realizarlo con información parcial de la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH), y por haber dejado de lado la certificación de pago de regalías por el contrato de asociación Nare, obligación legal y contractual que recae exclusivamente en Ecopetrol S.A. y que, de haberse dado un correcto ejercicio del cálculo se tendría que las regalías nunca serían inferiores al impuesto teórico de ICA.

El tribunal explicó, por un lado, que la Ley 1530 de 2012 estableció que la ANH sería la entidad encargada de recaudar las regalías y compensaciones liquidadas y pagadas en dinero o en especie por los sujetos dedicados a la explotación de hidrocarburos para su posterior transferencia a la Cuenta Única del Sistema General de Regalías definida por el Ministerio de Hacienda, y distribución y, por el otro, que para establecer la viabilidad del gravamen, no debe tenerse en cuenta la totalidad de las regalías pagadas [por el sujeto que explota] sino únicamente las que percibió el municipio, y para ello, consideró la certificación de la ANH de 18 de octubre de 2022 obrante en el expediente.

Con lo anterior, concluyó que el total de regalías pagadas por la demandante durante la vigencia 2016 asciende a la suma de $50.669.968.222 pero que el municipio solo recibió $1.454.919.683, suma que es la que se toma como valor de referencia para determinar si hay lugar a aplicar la exención del impuesto. En la apelación, la recurrente indicó que el tribunal valoró indebidamente la prueba de la ANH, pues esa agencia no es quien realiza el giro de las regalías asignadas a los municipios y porque el certificado es una prueba parcial que no prueba la totalidad de regalías para el municipio sino solo una parte y recuerda que las regalías están compuestas por asignaciones directas e indirectas.

Para resolver se estima pertinente hacer alusión, en primer lugar, a la normativa que regulaba el ciclo de las regalías para la época de los hechos. La Ley 1530 de 201242 (vigente para la época de los hechos) determina la distribución, objetivos, fines, administración, ejecución, control, el uso eficiente y la destinación de los ingresos provenientes de la explotación de los recursos naturales no renovables precisando las condiciones de participación de sus beneficiarios y señala que el conjunto de ingresos, asignaciones, órganos, procedimientos y regulaciones constituye el Sistema General de Regalías (SGR). 023 del 29 de diciembre de 2004, por medio del cual se modificó el artículo 3 del Acuerdo 052 de 1997 en lo referente a las actividades de Extracción, Transformación de Hidrocarburos sus derivados y similares (Código 105) y Extracción, Transformación de Gas y sus derivados (Código 107)". 42 Por la cual se regula la organización y el funcionamiento del Sistema General de Regalías.

Radicado: 15001-23-33-000-2021-00244-01 (29294) Demandante: Mansarovar Energy Ltd. 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De acuerdo con el artículo 3 de la norma, el Departamento Nacional de Planeación (DNP), los Ministerios de Hacienda y Crédito Público, y de Minas y Energía, así como sus entidades adscritas y vinculadas que cumplan funciones en el ciclo de las regalías, entre otras entidades, son órganos del SGR y, para los efectos de este caso, sus funciones son las que pasan a explicarse.

En el caso del Ministerio de Minas y Energía, sus funciones incluyen la de determinar las asignaciones directas entre los beneficiarios (artículo 7); en el caso del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, sus funciones incluyen la de consolidar, asignar, administrar y girar los recursos entre los beneficiarios, destinatarios y administradores del SGR (artículo 8.1), en el caso del DNP, sus funciones incluyen la de calcular e informar al Ministerio de Hacienda la distribución de los recursos del SGR entre los fondos y los diferentes beneficiarios (artículo 9.5).

La norma establece que el ciclo de generación de regalías y compensaciones comprende las actividades de fiscalización, liquidación, recaudo, transferencia, distribución y giros a los beneficiarios de las asignaciones y compensaciones directas (artículo 12) y, para los efectos que nos interesan, se definen así: • La actividad de liquidación es el resultado de la aplicación de las variables técnicas asociadas con la producción y comercialización de hidrocarburos y establece que el Ministerio de Minas y Energía, la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH) y la Agencia Nacional de Minería (ANM), serán las máximas autoridades para determinar y ejecutar los procedimientos y plazos de liquidación según el recurso natural no renovable de que se trate (artículo 14). • Dentro de la actividad de liquidación, la norma también señala que el Ministerio de Minas y Energía entregará a las entidades territoriales productoras (como Puerto Boyacá), con una periodicidad que no exceda el trimestre, la liquidación detallada de su asignación discriminando los valores correspondientes a las variables técnicas aplicadas (artículo 16).

Para la época de los hechos, se encuentra que de acuerdo con la Resolución 41250 de 2016, esta última función fue delegada por el Ministerio de Minas y Energía a la ANH. • La actividad de recaudo es la recepción de las regalías y compensaciones liquidadas y pagadas en dinero o en especie por quien explote los recursos naturales no renovables, por la ANH y la ANM. • La actividad de transferencia se define como el giro total de los recursos recaudados por concepto de regalías y compensación en un periodo determinado, que realizan sin operación presupuestal, la ANH y la ANM a la Cuenta Única del SGR cuenta administrada por el Ministerio de Hacienda hasta tanto se efectúen los giros periódicos a cada uno de los beneficiarios y administradores de los recursos del SGR (artículo 17). • La actividad de distribución es la aplicación de los porcentajes señalados en la Constitución Política y en la ley para cada una de las destinaciones del SGR (artículo 18).

En términos generales, sujeto a ciertas particularidades que no son del caso, los ingresos del SGR se distribuyen así: un porcentaje equivalente al 10% para el Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación; un 10% para ahorro pensional territorial, y hasta un 30% para el Fondo de Ahorro y Estabilización. Los recursos restantes se distribuirán en un porcentaje equivalente al 20% para las asignaciones directas, y un 80% para los Fondos de Compensación Regional, y de Desarrollo Regional.

Del total de los recursos destinados a estos dos últimos Fondos, se destinará un porcentaje equivalente al 60% para el Fondo de Compensación Regional y un 40% para el Fondo de Desarrollo Regional43. • La actividad de giro es el desembolso de recursos que hace el Ministerio de Hacienda a cada uno de los beneficiarios del SGR, de acuerdo con la distribución que para tal efecto se realice de la totalidad de dichos recursos a las cuentas autorizadas y registradas por cada uno de los beneficiarios44 (artículo 19). 43 Según el artículo 361 de la Constitución Política, modificado por el Acto Legislativo 05 de 2011, vigente para la época de los hechos. 44 El artículo 361 de la Constitución Política, modificado por el Acto Legislativo 05 de 2011, vigente para la época de loshechos, establecía que los departamentos, municipios y distritos en cuyo territorio se adelanten explotaciones de Radicado: 15001-23-33-000-2021-00244-01 (29294) Demandante: Mansarovar Energy Ltd. 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Nótese así, que cada actividad dentro del ciclo de las regalías tiene múltiples funciones asignadas a cada uno de los órganos que componen el SGR y que la ANH hace parte de los órganos que conforman ese sistema.

Con ese contexto, considerando que la apelante cuestiona la certificación de la ANH, se precisa que el artículo 3 del Decreto 714 de 2012 establece las funciones generales de esa agencia y en el numeral 11 dispone «recaudar, liquidar y transferir las regalías y compensaciones monetarias a favor de la Nación por la explotación de hidrocarburos», razón por la cual se encuentra que se trata de una entidad que, no sólo participa en el ciclo de las regalías, sino que cuenta con la información de: i) lo liquidado a título de regalías a cargo de los sujetos que desarrollan la actividad que causa la regalía, ii) lo transferido a la Nación por ese concepto y iii) la liquidación de la asignación a los municipios.

Ahora bien, se encuentra que, por las mismas definiciones y términos precisos que trae la norma, es evidente que ni la liquidación de las regalías (actividad en la que participa la ANH), ni la transferencia de las regalías (actividad en la que participa la ANH) ni el giro de las regalías a los municipios (actividad en la que no participa la ANH sino el Ministerio de Hacienda) son actividades que puedan asimilarse.

A pesar de ello, para la resolución del caso, la Sección tendrá en cuenta la información de la ANH arrimada al expediente por las razones que se exponen a continuación, previo a lo cual se advierte que la jurisprudencia ha sido consistente en señalar que en el estudio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho rige el principio de justicia rogada, el cual encuentra su fundamento en la presunción de legalidad de los actos administrativos y el derecho de defensa o contradicción, correspondiéndole a la parte actora la carga de exponer los argumentos en los que sustenta la pretensión de nulidad de los actos que pretende eliminar de la vida jurídica, en cumplimiento de lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 162 de la Ley 1437 de 2011; excepcionalmente, dicho límite no opera cuando el juez advierta una flagrante vulneración de algún derecho fundamental o una norma constitucional, circunstancia que no se ocurre en esta oportunidad45.

En primer lugar, la ANH es una entidad que participa en el ciclo de las regalías y cuenta con información fiable de la liquidación detallada de la asignación al municipio por dicho concepto, lo cual es precisamente su función dentro del ciclo de las regalías y por esa misma razón no se le pueda exigir el suministro de información adicional o diferente.

En segundo lugar, el acto demandado señaló como fundamento para determinar el impuesto a cargo de Mansarovar las liquidaciones definitivas de regalías para el municipio, vigencia 2016, expedidos por la ANH, así como el archivo Solar-Vor-2016 obtenido de la página WEB de esa misma agencia, de los cuales verificó que las regalías liquidadas al municipio en el año 2016 fueron de $1.454.919.684.

Frente a ello, en ninguna de las oportunidades procesales probatorias en sede administrativa ni judicial, la demandante allegó prueba que demostrara que esos valores no fueron los liquidados de manera definitiva por la ANH ni que demostrara recursos naturales no renovables, así como los municipios y distritos con puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos recursos o productos derivados de los mismos, tendrán derecho a participar en las regalías y compensaciones, así como a ejecutar directamente estos recursos. 45 Consejo de Estado.

Sentencias del 29 de agosto de 2019, exp 22281, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, del 8 de agosto de 2024, exp. 27993, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto y del 5 de junio de 2025, exp. 29338 C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello). Radicado: 15001-23-33-000-2021-00244-01 (29294) Demandante: Mansarovar Energy Ltd. 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que esos valores no fueron los girados al municipio por parte de la entidad encargada de esa actividad y tampoco demostró haber desplegado esfuerzos probatorios para obtener la información que, a su juicio, es la correcta.

En tercer lugar, de la revisión del expediente se verifica que: i) por auto del 10 de junio de 2022, el tribunal de primera instancia otorgó al municipio el término de diez (10) días para que, bajo los parámetros y procedimiento señalado por la ANH en el oficio del 8 de septiembre de 2017 con Radicado 20175210189951 contentivo de la respuesta que dio al requerimiento ordinario No. 2017-27 proferido por el municipio46, procediera a obtener el monto total anual liquidado de regalías, vigencia 2016, para Mansarovar; ii) por memorial del 24 de junio de 2022 el municipio dio cumplimiento a lo ordenado, llegando al mismo resultado de $1.454.919.684 por concepto de monto anual de regalías liquidadas, vigencia 201647 y iii) respecto a ese memorial, la demandante manifestó que el cálculo elaborado por el municipio de Puerto Boyacá es incorrecto e incompleto, porque lo realizó con información parcial proveniente de la ANH.

No obstante, como ya se indicó, la demandante no allegó prueba que demostrara cuáles eran los valores completos o correctos en las oportunidades procesales disponibles. Y, en cuarto lugar, en el recurso, la apelante reconoce que el certificado de la ANH es una prueba parcial para probar cuánto recibe el municipio de Puerto Boyacá por concepto de regalías, ya que las regalías están compuestas por asignaciones directas e indirectas, por lo que fundamentar la decisión en el certificado de la ANH evidencia un error in iudicando por indebida valoración de las pruebas.

No obstante, además de que ese reconocimiento implica una aceptación de los valores contenidos en la certificación, se encuentra que la demandante no allegó prueba alguna que demostrara cuánto le correspondió al municipio por concepto de asignaciones directas y por otros conceptos que correspondieran al SGR. Se concluye, entonces, que el tribunal no incurrió en los errores señalados en el recurso de apelación respecto a la valoración probatoria. 3.

Determinación del ICA en el caso concreto La Sección se ha pronunciado en diferentes providencias48, en las que ha establecido que el literal c del numeral 2 del artículo 39 de la Ley 14 de 1983, dispone la prohibición de gravar con el impuesto de ICA «la explotación de canteras y minas diferentes de sal, esmeraldas y metales preciosos, cuando las regalías o participaciones para el municipio sean iguales o superiores a lo que corresponderá pagar por concepto del impuesto de industria y comercio».

Sobre la aplicabilidad de dicha disposición la sala ha precisado que49 «… para juzgar la juridicidad de normas municipales que gravan con el ICA la actividad de explotación de hidrocarburos y gas, el parámetro de legalidad no está dado por el Código de Petróleos como lo pretende la demandante, sino por el artículo 39 de la Ley 14 de 1983 (codificado en el artículo 259 del Decreto Ley 1333 de 1986), esto, en atención a que es una ley posterior que regula de manera especial la exención respecto del impuesto de industria y comercio, cuyo alcance normativo es respetado por el artículo 27 de la Ley 141 de 1994», y que «… con fundamento en la citada norma 46 Samai de tribunal, índice 43. 47 Samai de tribunal, índice 98. 48 Sentencias del 9 de septiembre de 2021, exp. 24836, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello, del 25 de mayo de 2023, exp, 27437, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, y del 31 de julio de 2025, exp. 29545, C.P. Luis Antonio Rodríguez Montaño. 49 Sentencia del 17 de septiembre de 2020, exp. 23936, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez.

Radicado: 15001-23-33-000-2021-00244-01 (29294) Demandante: Mansarovar Energy Ltd. 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la Ley 14 de 1983, los municipios se encuentran facultados para gravar la explotación de canteras y minas (diferentes de sal, esmeraldas y metales preciosos), pero deben abstenerse de realizar el cobro del impuesto cuando las regalías a que tenga derecho la entidad territorial sean iguales o superiores a lo que correspondería pagar por concepto de ICA».

De conformidad con lo señalado, se tiene entonces que, la actividad de explotación y exploración de hidrocarburos, en materia tributaria, se encuentra regulada por la Ley 14 de 1983, por lo que las entidades territoriales cuentan con la facultad para gravar con el ICA los ingresos originados por tales actividades, siempre que las regalías a las que tenga derecho el municipio o distrito sean inferiores a lo que correspondería pagar por el tributo.

Dicho esto, en el caso concreto se verifica que en la liquidación oficial de revisión LR 20-07 del 6 de agosto de 2020 demandada50, la administración modificó la declaración privada de ICA de la demandante correspondiente a la vigencia fiscal 2016, en los siguientes términos: 1. Adicionar a la Declaración Privada del Impuesto de Industria y Comercio, en la suma de $533,668,928,000, como ingresos netos gravados, renglón 5. 2.

Adicionar a la Declaración Privada del Impuesto de Industria y Comercio, en la suma de $3,735,682,000, como impuesto de industria y comercio, renglón 6. 3. Adicionar a la Declaración Privada del Impuesto de Industria y Comercio, en la suma de $585,888,000, como impuesto de avisos y tableros, renglón 7. 4. Adicionar a la Liquidación Privada del Impuesto de Industria y Comercio, en la suma de $195,296,000, como sobretasa bomberil, renglón 30. 5.

Adicionar a la declaración privada el valor correspondiente Interés Moratorio, al valor resultante a la fecha efectiva de pago. Con esto, los valores determinados oficialmente fueron los siguientes: Renglón Declaración privada Liquidación oficial Ingresos netos gravados $24.319.446.000 $557.988.373.000 Impuesto de industria y comercio $170.236.000 $3.905.918.000 Impuesto de avisos y tableros $25.535.000 $585.888.000 Sobretasa bomberil $8.512.000 $195.296.000 Para lo anterior, el municipio tuvo en cuenta los pozos operados por parte del contrato de asociación Nare [entre Ecopetrol S.A. y Mansarovar Energy Ltd.] que son;

Abarco Buffer, Girasol, Moriche, Moriche Buffer, Abarco Comercia, Jazmín y Underriver exploratorio, que están ubicados en la jurisdicción, y en el que cada una de las partes tiene una participación del 50% y también tuvo en cuenta el monto de regalías recibidas por el municipio según lo indicado por el Sistema Oficial de Liquidación y Administración de Regalías SOLAR remitido por la ANH, así: Campo Regalías Puerto Boyacá $ Regalías Dpto Boyacá $ Regalías Puerto $ Total general 1.454.919.684 3.533.498.140 433.775.462 El municipio encontró que el ICA teórico de $4.168.731.86851, calculado sobre el valor total de la producción de los campos de explotación de hidrocarburos del contrato Asociación Nare, superaba en $2.713.812.184 el valor de las regalías recibidas por el municipio por valor de $1.454.919.684.

Dicho esto, para efectos de liquidar el impuesto teórico que corresponde a Mansarovar debe observarse el porcentaje de participación en el contrato de 50 Samai de tribunal, índice 19, documento 60_RECEPCIONCORREOVENTANILLA_ANEXOF. 51 Se advierte que respecto a la base para efectuar el cálculo del ICA teórico, esto es, el valor de la producción de barriles, el demandante no propuso cargo alguno. Radicado: 15001-23-33-000-2021-00244-01 (29294) Demandante: Mansarovar Energy Ltd. 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co asociación, para delimitar la proporción de regalías que corresponden al pago de la sociedad, lo cual fue avalado por la Sección en sentencia del 9 de septiembre de 202152, en la que se decidió la controversia sobre la exención del impuesto por los periodos 2013 y 2014 respecto de Mansarovar Energy Colombia Ltd. en los campos Abarco, Girasol, Jazmín, Moriche y Underriver, explotados por ese contribuyente y Ecopetrol S.A. mediante el contrato de asociación Nare, en el que cada uno tenía una participación del 50 % de los ingresos.

Lo mismo sucedió en sentencia del 31 de julio de 202553 en la que se discutió el impuesto a cargo de Ecopetrol S.A. en el mismo municipio y por el mismo año gravable. Así pues, el total correspondiente a la demandante asciende al pago de regalías por $727.459.842 que corresponde al 50% (monto de participación de Mansarovar en el contrato) sobre el total de regalías liquidadas al municipio, monto inferior al ICA teórico que le correspondería asumir para el año 2016, que es de $4.168.731.868.

En consecuencia, se encuentra que los ingresos obtenidos por Mansarovar por la explotación de hidrocarburos en el municipio de Puerto Boyacá, para la anualidad señalada, están gravados con el impuesto de industria y comercio. De otro lado, la actora sostuvo que con el régimen actual de regalías resulta imposible conocer con precisión qué parte de lo pagado por una empresa llega a cada municipio y que la trazabilidad resulta imposible y por ende no puede realizar la comparación del literal c) del numeral 2 del artículo 39 de la Ley 14 de 1983.

Al respecto, la Sección, al estudiar las regalías pagadas al municipio demandado por Ecopetrol en el mismo año, dentro de las cuales se encuentran las del contrato Nare, indicó: […] las regalías a las que se refiere del literal c del numeral 2 del artículo 39 de la Ley 14 de 1983, son aquellas recibidas por o para el municipio, y no el total de las aportadas al sistema general.

Para estos efectos, se publicó en la página web de la Agencia Nacional de Hidrocarburos un formato que contiene a detalle las liquidaciones definitivas de regalías de los meses comprendidos entre enero de 2012 y hasta la fecha. Allí se exponen los valores asignados a cada uno de los beneficiarios del respectivo departamento, dentro de ellos el municipio de Puerto Boyacá. Y, como en el caso concreto, la demandante no aportó prueba alguna que desestimara esas cifras o que demostrara que son cifras incompletas, se considera que esa prueba es válida como fundamento del acto demandado, a tal punto que, al no haber sido desvirtuada, se concluye que tampoco lo fue la presunción de legalidad del acto.

Por lo expuesto, se concluye que los ingresos obtenidos por la sociedad durante la vigencia 2016 por la explotación de hidrocarburos en el municipio de Puerto Boyacá están gravados con el ICA y, comoquiera que los argumentos en el recurso de apelación no prosperan se debe confirmar la sentencia de primera instancia. 4. Sobre la condena en costas La parte demandante consideró que el tribunal debió imponer condena en costas a la demandada, pues se encuentran probados los gastos por honorarios en los que ha incurrido en el presente proceso. 52 Exp 24836, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 53 Exp. 29545, C.P. Luis Antonio Rodríguez Montaño Radicado: 15001-23-33-000-2021-00244-01 (29294) Demandante: Mansarovar Energy Ltd. 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Para decidir este punto, se evidencia que el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo se remite a la regulación de la condena en costas del Código de Procedimiento Civil [hoy Código General del Proceso].

En consecuencia, es aplicable el artículo 365 que dispone que en el numeral 1 que consagra que se «condenará en costas a la parte vencida en el proceso» por lo que no le asiste razón a la apelante, dado que en este caso se confirma la sentencia del tribunal que negó las pretensiones, por lo que el municipio no se puede considerar parte vencida.

Sobre la condena en costas en segunda instancia, atendiendo el criterio mayoritario de la Sección contenido en la sentencia del 23 de septiembre de 2025 (exp. 28292, M.P. Wilson Ramos Girón) como la Sección confirmó en su totalidad la sentencia dictada por el a quo, procede la condena en costas en segunda instancia a la apelante por concepto de agencias en derecho.

Al efecto, se tasan las agencias en derecho en un (1) SMMLV por la segunda instancia. Por tanto, se ordenará al tribunal tramitar el respectivo incidente de liquidación de la condena en costas, conforme a las reglas consagradas en el artículo 366 del CGP. En cuanto a las expensas y gastos del proceso, atendiendo a ese mismo criterio, no procede la condena pues en el expediente no se verifica su causación ni comprobación en sede de apelación a favor de la parte demandada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. Confirmar la sentencia apelada, proferida el 21 de febrero de 2024 por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 5. 2. Condenar en costas a la demandante en segunda instancia. En consecuencia, ordenar al tribunal que dé trámite al respectivo incidente, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Salva parcialmente (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica:https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador