CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero de Estado: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., cinco (5) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicado: 11001-03-25-000-2023-00016-00 (0304-2023) Demandante: Juan Pablo Nieto Hernández Demandado: Nación- Fiscalía General de la Nación Medio de control: Nulidad Tema: Concurso de méritos Decisión: Adecua demanda e inadmite Procede el Despacho a decidir sobre la admisibilidad de la demanda de la referencia. I. A N T E C E D E N T E S 1.1.
La demanda El ciudadano Juan Pablo Nieto Hernández presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, previsto en el artículo 135 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), por memorial radicado el 25 de enero de 2023, donde solicita que se declare “INEXEQUIBLE y la Nulidad por Inconstitucionalidad” del artículo 8 y del numeral 2 del artículo 15, del Acuerdo 001 del 26 de julio de 2021, expedido por la Comisión de la Carrera Especial de la Fiscalía General de la Nación, y que en consecuencia “se decrete y ordene la NULIDAD del proceso de selección en la modalidad de ascenso cerrado en trámite, y sean incorporadas todas las vacantes y los aspirantes al proceso de selección en la modalidad abierto, también en trámite”.
II. CONSIDERACIONES 2.1. Disposiciones aplicables Número interno: 0304-2023 Demandante: Juan Pablo Nieto Hernández Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación 2 El artículo 229 de la Constitución Política consagra el derecho fundamental de toda persona de acceso a la administración de justicia, en los siguientes términos: Se garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia. La ley indicará en qué casos podrá hacerlo sin la representación de abogado.
Este derecho ha sido entendido como la posibilidad reconocida a todas las personas de poder acudir, en condiciones de igualdad, ante las instancias que ejerzan funciones de naturaleza jurisdiccional que tengan la potestad de incidir de una y otra manera, en la determinación de los derechos que el ordenamiento jurídico les reconoce, para propugnar por la integridad del orden jurídico y por la debida protección o restablecimiento de sus derechos e intereses legítimos, con estricta sujeción a los procedimientos previamente establecidos y con plena observancia de las garantías sustanciales y procedimentales previstas en la Constitución y la ley.1 El artículo 135 del CPACA consagra el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad en los siguientes términos: “Artículo 135.
Nulidad por inconstitucionalidad. Los ciudadanos podrán, en cualquier tiempo, solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los decretos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional, cuya revisión no corresponda a la Corte Constitucional en los términos de los artículos 237 y 241 de la Constitución Política, por infracción directa de la Constitución. También podrán pedir la nulidad por inconstitucionalidad de los actos de carácter general que por expresa disposición constitucional sean expedidos por entidades u organismos distintos del Gobierno Nacional” Por su parte, el artículo 111 ibidem, señala: “Artículo 111.
Funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. La Sala de lo Contencioso administrativo en pleno tendrá las siguientes funciones: […] 5. Conocer de la nulidad por inconstitucionalidad que se promueva contra los decretos cuyo control no corresponda a la Corte Constitucional […]”. (Destacado fuera del texto). Con relación a las disposiciones objeto de este medio de control, la Sección Primera de esta Corporación, en la providencia del 16 de septiembre de 20222, indicó que en la providencia del 10 de octubre de 20123 se advirtió que la filosofía que recoge el artículo 135 del CPACA no es que cualquier disposición administrativa que viole la Constitución se examine con este medio de control, sino 1 Ver sentencias C-059 de 1993, C-544 de 1993, T-538 de 1994, C-037/96, T-268/96l, C-215/99, C-163/99, SU-091/00, C- 330/00, entre otras 2 Radicado 11001-03-24-000-2022-00285-00 3 Radicado 11001 03 26 000 2012 00056 00 Número interno: 0304-2023 Demandante: Juan Pablo Nieto Hernández Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación 3 que más bien establece un medio de control especial para aquellas normas que carecen de fuerza de ley, pero que desarrollan directamente la Constitución, y que expiden tanto el Gobierno Nacional como otras entidades u organismos, sin ley que trate previamente el tema.
Se alude a los denominados reglamentos autónomos, o praeter legem, o constitucionales o independientes, cuya naturaleza es la de un reglamento no la de una ley. La Sección Primera también señaló que por vía jurisprudencial se han precisado los presupuestos del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad y refirió las providencias que pueden consultarse al respecto4.
Como se refirió en la providencia de la Sección Primera del 16 de septiembre de 2022 ya citada, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en providencia del 6 de junio de 20185, definió los siguientes parámetros jurisprudenciales para la procedencia de este medio de control: «[…] En primer lugar, que la disposición acusada sea un decreto de carácter general, dictado por el Gobierno Nacional o por otra entidad u organismo, en ejercicio de una expresa atribución constitucional.
En segundo lugar, que el juicio de validez se realice mediante la confrontación directa con la Constitución Política, no respecto de la ley. Sobre el particular dice la jurisprudencia que tampoco procede el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad cuando las normas constitucionales son objeto de desarrollo legal, porque en estos casos el análisis de la norma demandada “necesariamente involucrará el análisis de las disposiciones de rango legal…”, además de la Constitución. En tercer lugar, que la disposición demandada no sea ni un decreto ley expedido en ejercicio de facultades extraordinarias ni un decreto legislativo, ya que estos, conforme a los numerales 5 y 7 del artículo 241 constitucional, son de competencia de la Corte Constitucional.
En cuarto lugar, se ha establecido que el acto acusado debe tratarse de un reglamento constitucional autónomo, es decir, aquel que se expide en ejercicio de atribuciones permanentes o propias que le permiten aplicar o desarrollar de manera directa la Constitución, o sea, sin subordinación a una ley específica […]» El artículo 137 del CPACA establece el medio de control de Nulidad, a través del cual toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general, por las causales previstas en el inciso segundo del texto normativo.
De manera 4 Nota al pie 2. Al respecto, pueden consultarse las siguientes providencias: Consejo de Estado – Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, providencia de 4 de febrero de 2016, número único de radicación 11001 03 25 000 2015 01059 00, C.P: Sandra Lisseth Ibarra Vélez; Consejo de Estado – Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia de 5 de diciembre de 2017, número único de radicación 1001 03 24 000 2016 00484 00, CP: Rocío Araujo Oñate;
Consejo de Estado - Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, providencia de 6 de junio de 2018, número único de radicación 11001 03 15 000 2008 01255 00, CP: Oswaldo Giraldo López; Consejo de Estado - Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, providencia 15 de enero de 2019, número único de radicación 11001 03 25 000 2018 01728 00 y 11001 03 25 000 2018 01730 00, C.P: Sandra Lisseth Ibarra Vélez. 5 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala Plena. Providencia del 6 de junio de 2018. Radicación 11001-03-15-000-2008-01255-00(AI), demandante: Camilo Alfredo D’costa Rodríguez. C.P. Oswaldo Giraldo López. Número interno: 0304-2023 Demandante: Juan Pablo Nieto Hernández Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación 4 excepcional también podrá pedirse la nulidad de actos administrativos de contenido particular, en los eventos señalados en los numerales 1 a 4 del mismo artículo.
El artículo 171 del mismo ordenamiento ordena al operador judicial dar el trámite que le corresponda a la demanda, aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada. 2.2. Caso concreto 2.2.1. Procedencia del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad Sea lo primero advertir que aunque el acto acusado es un acto de carácter general, el mismo no es susceptible de ser demandado a través del medio de control de Nulidad por inconstitucionalidad, en razón a que no se trata de un reglamento autónomo o constitucional, expedido en virtud de una expresa atribución constitucional para desarrollar preceptos superiores contenidos en la Constitución Política, requisitos indispensables para la procedencia del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, conforme a los presupuestos definidos por la jurisprudencia de la Corporación ya reseñada.
No obstante lo anterior, con observancia de los principios constitucionales de prevalencia del derecho sustancial y de acceso a la administración de justicia, atendiendo además el mandato previstos en el artículo 171 del CPACA que ordena al operador judicial dar el trámite que le corresponda a la demanda, aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada, es procedente examinar el asunto por el medio de control de Nulidad previsto en el 137 del CPACA, para establecer si se encuentran acreditados todos los requisitos formales y de anexos de la demanda interpuesta, por lo que se procede a efectuar el análisis de admisibilidad de la demanda. 2.2.2.
Competencia del Consejo de Estado El Consejo de Estado, Sección Segunda, es competente para conocer en única instancia de este asunto, en virtud de lo previsto en el numeral 1° del artículo 149 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 24 de la Ley 2080 de 2021, en concordancia con el artículo 13 del Reglamento del Consejo de Estado, Acuerdo Número interno: 0304-2023 Demandante: Juan Pablo Nieto Hernández Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación 5 080 de 2019 de la Sala Plena, toda vez que la discusión gira en torno a la nulidad de un acto administrativo de carácter general de naturaleza laboral, toda vez que se trata de un acuerdo que convoca a concurso de mérito para proveer cargos públicos. 2.2.3.
Oportunidad de la demanda Como en el presente asunto se pretende la nulidad del Decreto 823 del 18 de mayo de 1995, es preciso concluir que en aplicación a lo dispuesto en el literal a) del numeral 1° del artículo 164 del CPACA, la demanda puede interponerse en cualquier tiempo. 2.2.4. Capacidad, representación y derecho de postulación De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 160 del CPACA, en concordancia con el articulo 137 ibidem, toda persona puede solicitar a nombre propio, o por intermedio de apoderado judicial, la nulidad de actos administrativos de carácter general, como en efecto se acreditó en el expediente del epígrafe. 2.2.5.
Requisitos formales de la demanda Sobre los requisitos formales de la demanda, el artículo 162 del CPACA establece que la misma debe contener: i) la designación de las partes y de sus representantes, ii) las pretensiones expresadas con precisión y claridad, iii) los hechos debidamente determinados, clasificados y numerados, iv) los fundamentos de derecho de las pretensiones, v) si la demanda es contra acto administrativo, las normas violadas y el concepto de violación, vi) las pruebas y la petición de aquellas que pretenda hacer valer, y vi) el lugar y dirección donde las partes y el apoderado de quien demanda recibirán notificaciones personales.
Adicionalmente, el artículo 166 ibidem, prevé que cuando se discuta la legalidad de un acto administrativo deberá adjuntarse su copia, con las constancias de publicación, comunicación, notificación o ejecución, según corresponda. Del estudio integral del escrito de demanda, se encuentra que cumple parcialmente con los requisitos de contenido establecidos en el artículo 162 del CPACA, como se explica en seguida: Número interno: 0304-2023 Demandante: Juan Pablo Nieto Hernández Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación 6 a) Designó las partes y las direcciones de notificación; b) Las pretensiones de la demanda se encuentran esbozadas por separado y de forma clara y precisa; c) La parte demandante relata los hechos en que funda sus pretensiones, los cuales están debidamente determinados, numerados y clasificados; d) La demanda relaciona las normas violadas y expone el concepto de la violación; e) La parte actora relaciona la petición de pruebas que pretende hacer valer; f) Así mismo, la demanda cumple con la individualización del acto administrativo con toda precisión y se anexa copia del acto acusado. g) No acredita el envío de copia de la demanda con todos sus anexos, por medio electrónico, a la demandada, conforme a lo dispuesto en el numeral 8 del artículo 162 del CPACA, adicionado por la Ley 2080 de 2021, vigente en este aspecto para la fecha en que se presentó la demanda.
Ahora bien, como quiera que el referido numeral establece la salvedad al cumplimiento del requisito allí previsto, cuando se soliciten medidas cautelares previas o se desconozca el lugar donde recibirá notificaciones el demandado, cabe advertir que, la solicitud de suspensión provisional del acto acusado presentada dentro de la demanda, no exceptúa el cumplimiento de este requisito.
Esto en razón a que la disposición referida alude a la solicitud de medidas cautelares previas, entendiendo por tales las que buscan precaver el proceso de acciones del demandado que pongan en riesgo el objeto del litigio y la efectividad de la sentencia, es decir, son las medidas sobre las que el juez debe pronunciarse antes de enterar al demandado de la acción que se ha instaurado en su contra, pues en caso contrario pondría en peligro el objeto del litigio y la efectividad de la sentencia, siendo precisamente esa la razón por la cual no se le exige al demandante que, conjuntamente con la demanda, remita el correo respectivo al demandado6. 6 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Primera auto del 20 de mayo de 2022 radicado 110010324000020210049300 Número interno: 0304-2023 Demandante: Juan Pablo Nieto Hernández Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación 7 Sin embargo, cuando se trata de demandas contra el Estado en el marco del medio de control de nulidad, al ser el objeto del litigio la pretensión de invalidez del acto acusado, la parte demandada no puede poner en peligro el objeto del litigio ya que ni siquiera la revocatoria o derogatoria del acto administrativo demandado lo sustrae del control judicial, como tampoco puede poner en riesgo la efectividad de la sentencia que declare la nulidad, de ser procedente7. h) La demanda no cumple con el requisito previsto en el numeral 1 del artículo 166 del CPACA, porque no se aportó la constancia de publicación del acto acusado.
En su defecto, no se alegó que no hayan sido publicados o que se haya denegado su copia o la certificación sobre su publicación. Tampoco se indicó que se encuentren en el sitio web de la entidad, ni se aportó la dirección respectiva. Visto lo anterior, para subsanar la demanda la parte actora deberá aportar la constancia de publicación del acto acusado o acreditar las circunstancias previstas en el segundo inciso del numeral 1º del artículo 166 del CPACA que lo impiden.
En el evento que la constancia de publicación se encuentre en la página web de la entidad, deberá aportar la dirección o ubicación precisa del lugar de la página en el que está. En resumen, se dispondrá adecuar la demanda al medio de control de nulidad, pero como no es procedente su admisión por no reunir los requisitos legales, expuesto sus defectos, de conformidad con lo previsto en el artículo 170 del CPACA, se concederá a la parte actora el término allí señalado para que los subsane.
Con fundamento en lo anteriormente señalado, se RESUELVE:
PRIMERO: ADECUAR la demanda del asunto al medio de control de nulidad.
SEGUNDO: INADMITIR la demanda del asunto.
TERCERO: CONCEDER el término de diez (10) días a la parte actora para que subsane los defectos anotados en la parte motiva. 7 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Primera auto del 13 de febrero de 2023 radicado 110010324000020210049300 Número interno: 0304-2023 Demandante: Juan Pablo Nieto Hernández Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación 8 CUARTO: NOTIFICAR por estado a la parte demandante.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.