Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., veintidós (22) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 25000-23-42-000-2013-02370-01 (0753-2018) Demandante: Jairo Orlando Rodríguez Ravelo Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Condiciones para la configuración de una mala conducta.

CONFIRMA SENTENCIA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el cinco (5) de septiembre de dos mil diecisiete (2017) por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “A”, por medio de la cual se accedió a las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES El señor JAIRO ORLANDO RODRÍGUEZ RAVELO instauró demanda en contra de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES1 Que se declare la nulidad de las Resoluciones: (i) RDP 001397 del 15 de enero de 2013, y (ii) RDP 014310 del 22 de marzo de 2013, por medio de las cuales se negó el reconocimiento y pago la pensión gracia a favor del demandante, y se confirmó tal decisión respectivamente al resolver un recurso de apelación. Que, a título de restablecimiento del derecho se condene a la UGPP a reconocer, liquidar y pagar la mencionada prestación conforme a las previsiones de la Ley 114 1 Folios 40 a 41.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 25000-23-42-000-2013-02370-01 (0753-2018) de 1913, en cuantía del 75% de los factores salariales percibidos durante el año anterior a la adquisición del estatus jurídico, así como el retroactivo debidamente actualizado de las mesadas adeudadas por dicho concepto desde el 15 de marzo de 2010, con los respectivos reajustes anuales e intereses moratorios.

Que se ordene a la parte pasiva dar cumplimiento del fallo en los términos del artículo 192 del CPACA, y que esta asuma las costas y agencias en derecho causadas. HECHOS2 Los hechos en que se fundamenta la demanda pueden resumirse de la siguiente manera: Que el demandante nació el 15 de marzo de 1960. Que durante su vida laboral se desempeñó inicialmente al servicio del distrito capital de Bogotá como docente oficial, nombrado en una plaza nacionalizada por esa misma entidad desde el 1.º de agosto de 1980 hasta el 15 de marzo de 2010.

Que, el 18 de abril de 2012, el señor Rodríguez Ravelo radicó ante la UGPP una solicitud tendiente a obtener el reconocimiento de la pensión gracia por haber laborado durante más de 20 años al servicio del magisterio. Que la entidad demandada negó lo reclamado a través de la Resolución RDP 001397 del 15 de enero de 2013, aduciendo que el docente demostró una mala conducta en el desempeño de su empleo al haber sido suspendido en el ejercicio de su cargo por 10 días.

Por esta razón, aquel interpuso recurso de apelación que fue resuelto negativamente a través de la Resolución RDP 014310 del 22 de marzo de 2013, ello en el sentido de confirmar la decisión inicial. TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida mediante auto del 17 de junio de 2013,3 y notificada a la UGPP4, quien se abstuvo de presentar memorial de contestación.5 En la audiencia inicial6 no hubo pronunciamiento sobre excepciones previas, pues la entidad accionada no contestó la demanda.

Seguidamente se fijó el litigio estableciéndose el objeto de la demanda y las pretensiones frente a las cuales se orientaría la decisión, se señaló que no existía ánimo conciliatorio, y se efectuó el 2 Folios 41 a 42. 3 Folio 55. 4 Folio 57. 5 Ver constancia secretarial a folio 98. 6 Folios 161 a 165. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 25000-23-42-000-2013-02370-01 (0753-2018) decreto de pruebas conforme al artículo 180 numeral 10 de la Ley 1437 de 2011.

Luego, una vez recaudados todos los medios de convicción, mediante auto del 7 de noviembre de 20167 se corrió traslado para alegar de conclusión en orden de dictar sentencia escrita con posterioridad. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN8 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “A” dictó sentencia escrita el 5 de septiembre de 2017, a través de la cual accedió a las pretensiones de la demanda en el sentido de declarar la nulidad de los actos reprochados y ordenar a la UGPP que reconociera a favor del accionante la pensión gracia efectiva desde el 16 de marzo de 2010 en cuantía del 75% de los factores salariales percibidos durante el año anterior a la adquisición del estatus.

Como fundamento de lo anterior expuso que, de acuerdo con las certificaciones laborales obrantes en el plenario, se observa que el reclamante si bien fue vinculado en propiedad como docente, también ha ejercido funciones administrativas bajo la figura de la comisión de servicios, lo cual jurisprudencialmente se ha reconocido como tiempo válido para el reconocimiento de la pensión gracia, pues aquel no perdía su calidad de educador, tal como lo dispone el artículo 66 del Decreto 2277 de 1979, lo cual fue confirmado por el Consejo de Estado en sentencia del 21 de noviembre de 2013 (0680-2013).

Que, en lo referente a la negativa del pago del derecho en litigio por un supuesto ejercicio indebido de sus funciones, debe tenerse en cuenta que el acto por el cual se investigó y sancionó al accionante, no corresponde a aquellos catalogados como mala conducta según el artículo 46 del Decreto 2277 de 1979, toda vez que el reproche fue por haber vulnerado el artículo 41, numeral 16 de la Ley 200 de 1995 relacionado con “causar daño o pérdida de bienes, elementos, expedientes o documentos que hayan llegado a su poder por razón de sus funciones”, pero cuanto estuvo en ejercicio de una labor administrativa.

Que, en tal sentido, no puede alegarse que el actor tuvo una mala conducta como maestro oficial, pues la investigación disciplinaria en su contra fue por un hecho sancionable, pero en cumplimiento de una actividad distinta a la educativa, y además, cuando aquel ya había acreditado los 20 años de servicio para acceder a la prerrogativa solicitada.

Que frente al cumplimiento del requisito del tiempo de labor oficial en el magisterio, se encuentra probado que el demandante acumuló más de 26 años bajo vinculaciones del orden nacionalizado, de manera que cumplió con la totalidad de 7 Folio 166. 8 Folios 197 a 208. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 25000-23-42-000-2013-02370-01 (0753-2018) los requisitos para ser titular de la pensión gracia reclamada desde el 16 de marzo de 2010 (día siguiente a la acreditación de los 50 años de edad), liquidada con base en la totalidad de los factores salariales devengados durante el año anterior a la causación de dicha dádiva.

Que, en lo que respecta a la prescripción, en virtud de lo dispuesto en los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969, se advierte que la demandante adquirió el estatus pensional el 16 de marzo de 2010, y solicitó el reconocimiento de la pensión de gracia el 18 de abril de 2012, por lo que se evidencia que entre la fecha de consolidación del derecho y la petición no trascurrieron más de tres años; razón por la cual no se configuró esta excepción. EL RECURSO DE APELACIÓN9 La parte demandada en su escrito de apelación solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia a fin de que se nieguen las pretensiones del reclamante.

Para ello adujo que, según la Ley 114 de 1913, una de las exigencias indispensables a fin de consolidar el derecho en litigio es que el educador haya demostrado buena conducta en el ejercicio de su cargo, lo cual está permitido, según la Corte Constitucional, como condicionamiento válido siempre que sea analizado de manera objetiva y razonable en concordancia con las demás normas aplicables.

Que el accionante no colmó este presupuesto, ya que, según el certificado laboral del 24 de julio de 2012, se suspendió su vínculo legal y reglamentario, por una sanción disciplinaria ejecutada mediante la Resolución 9803 del 24 de diciembre de 2002, la cual tuvo lugar desde el 22 de enero hasta el 1.º de febrero del mismo año. Que se ha probado que el actor fue sancionado en virtud de la Resolución 184 del 11 de septiembre de 2001, expedida por la Oficina Asesora de Control Interno Disciplinario, cuando este fungía como coordinador general de personal docente, decisión que fue confirmada mediante la resolución 5642 del 29 de noviembre de 2001.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte demandante radicó alegatos10 en los que reiteró los argumentos de su demanda, puntualmente en lo relativo a la demostración efectiva del cumplimiento de cada uno de los requisitos para acceder a la pensión gracia, incluido el de haber ejercido su cargo docente con honradez. 9 Folio 213 a 215. 10 Folios 240 a 242.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 25000-23-42-000-2013-02370-01 (0753-2018) La parte demandada presentó alegaciones finales11 con las que reiteró los argumentos expuestos en su recurso de apelación. POSICIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO El Ministerio Público se abstuvo de intervenir en el trámite de segunda instancia. CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección es el de determinar si el demandante, a fin de consolidar el derecho a la pensión gracia, cumplió o no con el requisito de observar buena conducta en el ejercicio de su cargo como docente oficial, bajo el entendido de que tuvo una sanción de suspensión como resultado de un proceso disciplinario adelantado en su contra por la casual de pérdida de documentos prevista en el artículo 41, numeral 16 de la Ley 200 de 1995.

Marco normativo y jurisprudencial Inicialmente, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio prestacional que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1.° señaló que: «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3.° de la norma en cita estableció que: «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4.º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados: «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.

Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.

Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 11 Folios 247 a 248. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 25000-23-42-000-2013-02370-01 (0753-2018) 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» En suma, conforme a la anterior normativa, y adicionalmente a las Leyes 116 de 1928, 37 de 1933, 43 de 1975 y 91 de 1989, así como al amplio desarrollo jurisprudencial del Consejo de Estado en las sentencias S-699 del 26 de agosto de 1997, CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018 y SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 2022, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial que la solicite debe cumplir con los siguientes requisitos: i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por el un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. Ahora bien, sobre esta última exigencia puede destacarse que, en principio, tanto la calificación como la cualificación del debido comportamiento del educador en razón de sus funciones, fue prevista normativamente en el artículo 46 del Decreto 2277 de 1979,12 a través del cual se fijaron una serie de supuestos que podrían configurar lo que podría entenderse como un indebido ejercicio del empleo, a saber: «[…]

ARTICULO

46. CAUSALES DE MALA CONDUCTA. Los siguientes hechos debidamente comprobados constituyen causales de mala conducta: a). La asistencia habitual al sitio de trabajo en estado de embriaguez o la toxicomanía; b). El homosexualismo13 o la práctica de aberraciones sexuales. c). La malversación de fondos y bienes escolares o cooperativos; 12 Por el cual se adoptan normas sobre el ejercicio de la profesión docente. 13 Aparte tachado declarado inexequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-481 de 1998 del 9 de septiembre de 1998, con ponencia del magistrado Alejandro Martínez Caballero.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 25000-23-42-000-2013-02370-01 (0753-2018) d). El tráfico con calificaciones, certificados de estudio, de trabajo o documentos públicos. e). La aplicación de castigos denigrantes o físicos a los educandos; f). El incumplimiento sistemático de los deberes o la violación reiterada de las prohibiciones: g).

El ser condenado por delito o delitos dolosos; h). El uso de documentos o informaciones falsas para inscripción o ascensos en el Escalafón, o para obtener nombramientos, traslados, licencias o comisiones; i). La utilización de la cátedra para hacer proselitismo político; j). El abandono del cargo. […]». Sin embargo, para efectos prestacionales y de reconocimiento de dádivas como la pensión gracia, debe tenerse en cuenta que jurisprudencialmente, el concepto de la buena o mala conducta ha superado solo el análisis exegético y subjetivo de esta norma, para impedir que la definición de esta figura se haga por parte del operador de manera arbitraria, atendiendo sus convicciones éticas personales.

Por ello, en diferentes providencias, el estudio del comportamiento del empleado como requisito para adquirir una prerrogativa, se ha intentado concretar bajo criterios de objetividad. Por ejemplo, en su momento la Corte Constitucional en sentencia C-371 de 2002 sostuvo que: «[…] Los conceptos de buena conducta o de buen comportamiento tienen distintos ámbitos de aplicación y han sido ampliamente utilizados por el legislador.

(…). Cuando son empleados por el legislador tienen, por lo general, el carácter de lo que la doctrina conoce como conceptos jurídicos indeterminados, esto es, aquellos conceptos de valor o de experiencia utilizados por las leyes y por virtud de los cuales éstas refieren “ una esfera de realidad cuyos límites no aparecen bien precisados en su enunciado.” Lo propio de este tipo de conceptos es que, no obstante su indeterminación, los mismos deben ser precisados en el momento de su aplicación. Y tal concreción no responde a una apreciación discrecional del operador jurídico, sino que se encuadra dentro de los parámetros de valor o de experiencia que han sido incorporados al ordenamiento jurídico y de los cuales el operador jurídico no puede apartarse. […] No obstante que, como se ha dicho, por definición, el concepto de buena conducta contenido en una disposición legal, es un concepto jurídico y como tal su determinación no permite, ni mucho menos impone, la referencia directa a apreciaciones morales y éticas, en la medida en que el operador jurídico no puede apartarse de la manera como tales consideraciones de valor hayan sido plasmadas en el ordenamiento, ello exige, precisamente, que el propio ordenamiento suministre los parámetros para la determinación del concepto. […]» (Subrayado fuera de texto).

Por su parte, el Consejo de Estado también14 ha desarrollado este concepto, específicamente en casos como el particular, donde se discute el cumplimiento o no de la exigencia en comento, en orden de acceder a la pensión gracia, tal como se abordó en sentencia del 13 de agosto de 2018 en el siguiente sentido: 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 13 de agosto de 2018.

Radicado: 73001-23-33-000-2014-00645-01(4493-15). Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 25000-23-42-000-2013-02370-01 (0753-2018) «[…] Respecto del cumplimiento del aludido requisito, la sección segunda (subsecciones A y B) de esta Corporación ha sido reiterativa en advertir: […] si bien el num. (sic) 4º del art. 4º de la ley 114 de 1913 exige que el servidor docente observe buena conducta durante su ejercicio profesional, ello no significa que una sola conducta considerada aisladamente como reprochable pueda tenerse en cuenta como impedimento para el reconocimiento de la pensión gracia pues, como se ha dicho en otras oportunidades, el comportamiento censurable debe ser continuo durante el ejercicio profesional del docente o de tal gravedad que, así sea aislado, amerite la sanción de pérdida de la pensión. […] No resultaría equitativo que a un docente que ha demostrado que durante un lapso mayor al exigido para adquirir su derecho pensional ha observado buena conducta se le tome en cuenta sólo un hecho desfavorable para negarle la prestación15. […] En oportunidad reciente, esta subsección estableció una serie de condiciones para la configuración del incumplimiento del requisito consistente en haber observado buena conducta para hacer nugatorio el derecho a la pensión gracia. Así se discurrió: Incumplimiento del requisito consistente en haber observado buena conducta.

En primer lugar, para hacer nugatorio el derecho a la pensión gracia por el incumplimiento del requisito de observar buena conducta (artículo 4, numeral 4, de la Ley 114 de 1913), se requiere: i) Que el proceder reprochable tenga ocurrencia durante el lapso en que el infractor se encuentre al servicio oficial docente. ii) Que el comportamiento inadecuado que se imputa esté descrito en el ordenamiento como causal de mala conducta. iii) Que en tal virtud, la autoridad competente adelante un procedimiento de carácter administrativo que culmine necesariamente con una sanción disciplinaria16. iv) Que no obstante la sanción impuesta, se debe hacer un análisis objetivo acerca de la gravedad o levedad de la falta. v) Que la infracción censurable no sea de aquellas que la jurisprudencia estima como un «hecho aislado», esto es, que una sola conducta considerada aisladamente como reprochable no puede tenerse en cuenta como impedimento para el reconocimiento de la pensión gracia. Y vi) Que la actuación objeto de reproche se haya reiterado en el tiempo o que, habiéndose consumado en una sola ocasión, afecte gravemente otros derechos y 15 Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, subsección B, sentencia de 24 de abril de 2003, radicación 15001-23-31-000-1999-1454-01 (4251-02), M. P. Jesús María Lemos Bustamante.

En el mismo sentido, también se puede consultar: Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, subsección A, sentencia de 10 de julio de 2014, radicación 41001-23-31-000-2011-00083-01 (3330-13), M. P. Luis Rafael Vergara Quintero. 16 Sobre este particular, se puede consultar: Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, sentencia de 1º de diciembre de 2016, radicación 70001-23-33-000-2014-00105-01 (383-2015), M. P. Carmelo Perdomo Cuéter.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 25000-23-42-000-2013-02370-01 (0753-2018) libertades de la comunidad educativa17.18 […]». De conformidad con lo anterior, la mala conducta en litigios como el presente debe entenderse de la siguiente forma: son aquellos actos del docente que sean reprochables en el ejercicio de la labor educativa, esto es, los señalados en el artículo 46 del Decreto 2277 de 1979, siempre que hayan sido objeto de sanción disciplinaria con garantía del debido proceso, pero que, además, sean reiterados, persistentes o habituales a lo largo de la vinculación. En todo caso, lo propio también se configura cuando ocurran una sola vez y tengan el impacto de gravedad y afectación suficiente para perturbar negativamente las garantías del ambiente escolar, y que, por tanto, pueda ser criterio exclusivo y justificado para la pérdida de una prerrogativa como la pensión gracia. De hecho, en razón a que la pensión gracia surgió como una acción afirmativa del Gobierno Nacional para eliminar en su momento el trato diferencial e inequitativo en materia salarial y prestacional que sufrían los docentes territoriales y nacionalizados frente a los nacionales, resultaría poco garantista sostener que el educador que haya incurrido por una sola ocasión en alguna causal leve de mala conducta, debe perder automáticamente este derecho, pues sin un análisis objetivo e integral del caso concreto, tal decisión no sería una consecuencia directamente proporcional a la naturaleza jurídica de la dádiva en comento.

Resolución del caso concreto Inicialmente, como el centro de discusión en esta instancia (habilitado por los reparos específicos del apelante único -UGPP-), se ubica en el estudio del requisito de la demostración de una buena conducta por parte del demandante, se hace innecesario profundizar sobre el cumplimiento de las demás exigencias para la pensión gracia, pues estas fueron convalidadas por la misma entidad accionada en vía administrativa, sin discusión al respecto en sede judicial.

De hecho, conforme a la Resolución RDP 001397 del 15 de enero de 2013,19 se extrae con claridad que el señor Rodríguez Ravelo a esa fecha tenía más de 50 años de edad, pues nació el 15 de marzo de 1960, y adicionalmente acreditó haber laborado como docente del orden nacionalizado antes del 31 de diciembre de 1980 (desde el 1.º de agosto de 1980), con un vínculo legal y reglamentario que duró hasta el 24 de julio de 2012, acumulando más de 20 años bajo la misma calidad. 17 Frente a los numerales iv), v) y vi) se puede consultar: Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, sentencia de 2 de marzo de 2017, radicación 68001-23-31-000- 2011-00406-01 (4555-2014); y Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, sentencia de 9 de marzo de 2017, radicación 52001-23-33-000-2012-00044-01 (3982-2013); ambas con ponencias del consejero Carmelo Perdomo Cuéter. 18 Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, sentencia de 24 de marzo de 2017, radicación 08001-23-33-000-2013-00676-01 (1324-2015), M. P. Carmelo Perdomo Cuéter. 19 Folios 5 a 7.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 25000-23-42-000-2013-02370-01 (0753-2018) Por consiguiente, resta verificar si como lo aduce la parte pasiva, el actor demostró haber incurrido en una causal de mala conducta que le impida consolidar la prerrogativa bajo estudio, ello por haber sido sancionado con suspensión en el ejercicio de su cargo, luego de una investigación disciplinaria adelantada en su contra por la pérdida de una documentación a su cargo.

Al respecto, según la Resolución 184 del 11 de septiembre de 2001,20 es claro para la Sala que el jefe de la Oficina Asesora de Control Disciplinario Interno de la Alcaldía Mayor de Bogotá, en uso de sus facultades legales y luego de surtir un procedimiento administrativo disciplinario en virtud de lo dispuesto en la Ley 200 de 1995, sancionó al accionante con la suspensión de sus funciones sin remuneración por el término de 10 días calendario.

Para adoptar esta decisión, se advierte que la conducta investigada fue la siguiente: «[…] Se le endilga al servidor público JAIRO ORLANDO RODRIGUEZ, el hecho de haber retirado la Hoja de Vida del funcionario Oscar Manuel Nova Delgado, sin haberla regresado a la respectiva oficina, produciéndose así el extravío o perdida de la misma, Infringiendo con su conducta las siguientes disposiciones: Artículo 41 numeral 16 de la Ley 200 de 1995: "Causar daño o pérdida de bienes, elementos, expedientes o documentos que hayan llegado a su poder por razón de sus funciones".

Teniendo en cuenta que el funcionario en cuestión solicitó la hoja de vida y le fue entregada el 9 de septiembre de 1997, con un total de treinta y tres (33) folios, sin que se haya conocido de su devolución y hasta la fecha, del paradero de la misma, puesto que no reposa en ninguno de los archivos de la SED. […]» Con esta claridad, resulta necesario analizar este hecho disciplinable con base en los postulados del criterio objetivo desarrollado jurisprudencialmente, como se precisó en el marco jurídico aplicable al caso.

Para ello debe tenerse en cuenta que, efectivamente, (i)21 el suceso investigado corresponde a una omisión del deber de cuidado por parte del actor, al haber extraviado el currículum de un funcionario de la Secretaría de Educación Distrital de Bogotá (Oscar Manuel Nova Delgado), que la Oficina de Hojas de Vida de esta institución le había entregado el 9 de septiembre de 1997 por solicitud de aquel, con motivo del requerimiento efectuado por la coordinadora de servicios administrativos, esto sin que hubiese realizado acciones tendientes a recuperar o devolver tal documento, lo cual se ajusta a un comportamiento reprochable tipificado, previsto en el artículo 41, numeral 16 de la Ley 200 de 1995.22 20 Folios 13 a 20. 21 Este punto corresponde al numeral (ii) de la estructura de análisis de la sentencia del Consejo de Estado del 13 de agosto de 2018, el cual fue invertido para dar un mejor orden en la argumentación expuesta en el presente proceso. 22 Por la cual se adopta el Código Disciplinario Único vigente para la época de los hechos.

La norma en cita indica lo siguiente: «[…] Artículo 41.- Prohibiciones. Está prohibido a los servidores públicos: […] 16. Causar daño o pérdida de bienes, elementos, expedientes o documentos que hayan llegado a su poder por razón de sus funciones. […]» Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 25000-23-42-000-2013-02370-01 (0753-2018) Adicionalmente se observa que, (ii)23 este hecho tuvo lugar en un período durante el cual el reclamante se encontraba vinculado como directivo docente (coordinador general de personal), cargo que ocupó desde el 24 de julio de 1997 por haber sido nombrado el 1.º de agosto de 1980 como educador nacionalizado y escalafonado en propiedad, tal como se indica expresamente en el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral obrante a folio 35 del expediente.

Pues bien, dicha calidad directiva permite asegurar que, aun en el entendido de que la conducta sancionada ocurrió en ejercicio de funciones de coordinación y no propiamente de enseñanza, el reclamante no perdió su carácter docente, tal como lo prevé el artículo 32 del Decreto 2277 de 1979. Por esa razón, aquel tiempo de servicio no solo es computable para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, sino que, frente al análisis conductual requerido a fin de acceder a dicha prerrogativa, también debe ser tenido en cuenta como un período en el que el señor Rodríguez Ravelo se desempeñó materialmente como un educador oficial, sometido en consecuencia a las normas del Estatuto Docente precitado.

Por otra parte es evidente que, (iii)24 en virtud de la queja formulada por el señor Oscar Manuel Nova Delgado respecto a la mencionada conducta del accionante, la autoridad competente (que era el jefe de la Oficina Asesora de Control Disciplinario Interno del distrito capital de Bogotá), inició un procedimiento administrativo disciplinario que culminó con la respectiva sanción, pero en todo caso, respetando los postulados de la Ley 200 de 1995, esto es, con la formulación de cargos contra el actor, permitiéndole presentar sus descargos a través de apoderado, y aportando pruebas como los testimonios que fueron practicados en audiencia con la debida contradicción. De lo expuesto se concluye que, en este caso sí hubo una actuación administrativa adecuada a la normativa aplicable y observando la garantía del debido proceso del investigado, lo cual se ajusta a los primeros criterios de objetividad en comento.

No obstante, lo cierto es que el comportamiento censurable bajo estudio no cumple con los demás fundamentos requeridos para considerarlo como una mala conducta, toda vez que, (iv)25 la referida omisión se indica que ocurrió una sola vez, pues a lo largo de la investigación no se menciona que haya tenido sanciones reiteradas por 23 Este punto corresponde al numeral (i) de la estructura de análisis de la sentencia del Consejo de Estado del 13 de agosto de 2018, el cual fue invertido para dar un mejor orden en la argumentación expuesta en el presente proceso. 24 Este punto corresponde al mismo numeral (iii) de la estructura de análisis de la sentencia del Consejo de Estado del 13 de agosto de 2018. 25 Este punto corresponde a los numerales (v) y parte del (vi) de la estructura de análisis de la sentencia del Consejo de Estado del 13 de agosto de 2018, los cuales se estudian en conjunto por estar directamente relacionados entre sí, razón por la cual se invirtieron para darle un mejor orden en la argumentación expuesta en el presente proceso.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 25000-23-42-000-2013-02370-01 (0753-2018) este mismo acontecimiento, o por otros diferentes, pero constantes a lo largo de la vinculación. Incluso, como se observa de la certificación de historia laboral del accionante, este solo tuvo un período con sanción de suspensión en el ejercicio de su cargo, el cual corresponde al generado por la aludida pérdida de documentos, de manera que, evidentemente, si bien aquella situación era reprochable, no se ajusta al requerimiento objetivo relacionado con que la conducta sea constante o habitual.

Por el contrario, aquella equivale a un hecho aislado a lo largo de una vinculación laboral de más de 20 años, lo cual no la convierte en una justificación válida para la pérdida de la pensión gracia, 26 pues la ocurrencia incidental o marginal de una acción o una omisión disciplinable, no tiene la capacidad de ser considerada propiamente como una deficiencia conductual del docente, sino solo como una situación extraña o ajena a la generalidad de un buen comportamiento a lo largo de la relación legal y reglamentaria.

De otro lado, al margen de que la jurisprudencia también ha exigido que, (v)27 se estudie si en los casos de comportamientos censurables únicos, estos tienen la magnitud suficiente para ser considerados graves o de impacto negativo para los derechos de la comunidad educativa, lo cierto es que tal supuesto tampoco ocurre en el presente caso.

Al respecto, basta con verificar que, al momento de la tasación de la sanción contra el demandante, la autoridad disciplinaria solo le impuso una suspensión en el ejercicio de sus funciones como directivo docente durante 10 días calendario, lo cual corresponde a una decisión proporcional al hecho investigado, ya que, la pérdida de la hoja de vida de un servidor de la Secretaría de Educación Distrital no generó una afectación gravosa al servicio administrativo prestado por esta dependencia, pues del proceso disciplinario se extrae que a pesar de lo anterior, al mencionado empleado se le pudo expedir con normalidad un certificado laboral.

De hecho, es claro que ante acontecimientos como el extravío de documentación, las autoridades pueden realizar procesos de reconstrucción tendientes a recuperar las piezas desaparecidas, tal como lo señaló la Corte Constitucional en sentencia T-0256 de 2007, por lo que, al ser una situación que tenía una solución práctica y legal, que además no afectaba directamente los intereses de la administración ni causaba contratiempos en el cumplimiento de la misión de la aludida dependencia, 26 Sobre la posición de que un hecho censurable aislado no es suficiente para constituir mala conducta y por tanto la pérdida de la pensión gracia, es posible remitirse a la sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, dictada el 2 de octubre de 2020 en el proceso con radicado 25000-23-42-000-2017-04253-01(2165-19) 27 Este punto corresponde a los numerales (iv) y parte del (vi) de la estructura de análisis de la sentencia del Consejo de Estado del 13 de agosto de 2018, los cuales se estudian en conjunto por estar directamente relacionados entre sí, razón por la cual se invirtieron para darle un mejor orden en la argumentación expuesta en el presente proceso.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 25000-23-42-000-2013-02370-01 (0753-2018) necesariamente aquella debe ser entendida como una conducta reprochable leve. También es de destacar que, el comportamiento bajo estudio no es grave desde el punto de vista del posible impacto que haya causado en el ámbito educativo, por cuanto se aprecia que lo ocurrido solo tuvo un resultado negativo en lo relacionado con la gestión documental de la Secretaría de Educación de Bogotá, pero en nada repercutió en el adecuado o normal desarrollo del servicio de enseñanza del distrito, pues no se trató de un acto contra los estudiantes, profesores, planteles o demás componentes del ámbito escolar, que terminara por transgredir las garantías de la comunidad educativa.

Finalmente, es del caso resaltar que el hecho investigado no correspondía a una acción dolosa del demandante, o por lo menos ello no se infiere así del proceso administrativo disciplinario, por lo que la falta de este componente intencional, hace que la conducta, a pesar de ser prohibida y sancionable normativamente, no sea de tal gravedad que pueda impedir el reconocimiento de un derecho como la pensión gracia, que como se adujo anteriormente, nació en respuesta a una discriminación salarial injustificada que prevalece como una causa mayor a la de la posible afectación generada por el extravío de un documento.

En consecuencia, encuentra respaldo la tesis del tribunal de origen para acceder a las pretensiones de la demanda, de manera que habrá de confirmarse el fallo apelado. Condena en costas de segunda instancia Sobre la imposición de dicha carga, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 del CPACA, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe.

No obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptó una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2.º del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicado: 25000-23-42-000-2013-02370-01 (0753-2018) En el presente caso, aplicando el criterio anunciado, la Sala observa que los argumentos del recurso de apelación y los alegatos de conclusión presentados por la parte demandada, no presentan una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas.

Contrario a ello, ambos extremos del litigio manifestaron planteamientos razonables para la defensa jurídica de sus intereses. En consecuencia, no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia apelada que accedió a las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: ABSTENERSE de condenar en costas a la entidad demandada según lo manifestado en la parte motiva de la sentencia.

TERCERO: SE ACEPTA LA RENUNCIA como apoderado de la UGPP al abogado Jorge Fernando Camacho Romero, portador de la tarjeta profesional 132.448 del Consejo Superior de la Judicatura, de conformidad con el memorial obrante en el índice 21 de la plataforma SAMAI. En su lugar, SE RECONOCE PERSONERÍA como mandataria general de dicha entidad a la abogada Marcela Patricia Ceballos Osorio con tarjeta profesional 214.303, y como apoderado sustituto al abogado Carlos Arturo Sánchez Medina, portador de la tarjeta profesional 262.361, ello conforme a los poderes que se observan en el índice 28 de SAMAI.

CUARTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente