CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO–ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá D.C., seis (6) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-23-33-000-2015-00749-02 (4449-2019) Demandante: Nelson Camelo Cubides Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación Tema: prima especial, artículo 14 de la Ley 4 de 1992.
Procurador judicial II en materia penal. Reiteración jurisprudencial. Subtema 1: carácter no salarial de la prima especial. Subtema 2: incidencia de la prima especial en la liquidación de las prestaciones sociales. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala de Conjueces el 19 de marzo de 2019, que accedió parcialmente a las pretensiones.
I. SÍNTESIS DEL CASO Nelson Camelo Cubides, quien se desempeñó como procurador Judicial II desde el 10 de julio de 2012 y el 1 de diciembre de 2015, solicita el reconocimiento y pago del 30% tomado del salario con carácter de prima especial, el pago de las diferencias salariales y prestaciones entre lo liquidado y pagado con el 70% de la remuneración mensual básica y lo que resulte de tener el 100% de esta con la inclusión del 30% tenido en cuenta como factor salarial, así como el pago de la prima como un adicional equivalente al 30% del salario básico, como fue creada mediante la Ley 4 de 1992.
II.
ANTECEDENTES 2.1. La demanda 1. Nelson Camelo Cubides, mediante apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación, Procuraduría General de la Nación, el 1 de diciembre de 20151, con las siguientes: 1 Samai, índice 55, Cuaderno_Otrospdf(.pdf) NroActua 55.
Radicación: 17001-23-33-000-2015-00749-02 (4449-2019) Demandante: Nelson Camelo Cubides Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 2.1.1. Pretensiones (i) Inaplicar por inconstitucionales e ilegales los artículos 6 y 7 del Decreto 658 de 2008, el artículo 4 del Decreto 722 de 2009, el artículo 8 del Decreto 1388 de 2010, el artículo 8 del Decreto 1039 de 2011, el artículo 8 del Decreto 0874 de 2012, el artículo 8 del Decreto 1024 de 2013 y el artículo 8 del Decreto 194 de 2014.
(ii) Declarar la nulidad del Oficio SG 001612 del 17 de abril de 2015 por medio del cual la Procuraduría General de la Nación negó el reconocimiento y pago desde el 1 de enero de 1993, hasta la fecha y, en adelante, del 30% del salario tomado como prima especial, del 30% adicional como fue creado en la Ley 4 de 1992, así como de la liquidación y pago de las diferencias salariales y prestacionales adeudadas por remuneración y prestaciones sociales derivadas de la prima especial.
(iii) Declarar la nulidad de la Resolución 503 del 16 de julio de 2015, mediante la cual se resolvió desfavorablemente el recurso de reposición contra el Oficio 001612 del 17 de abril de 2015. (iv) A título de restablecimiento del derecho, condenar a la Nación, Procuraduría General de la Nación: […] el reconocimiento liquidación y pago de la prima especial regulada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, en cuantía del 30% por el periodo en que se desempeñó como procurador regional (Sic).
Además, se le cancele el salario básico completo, es decir en cuantía del 100%, sin descontar el porcentaje reconocido como prima especial. (v) Además, solicitó ordenarle a la Nación, Procuraduría General de la Nación que, posterior a la sentencia: […] reliquidar y pagar al actor, la totalidad de las prestaciones a que hubiere lugar por la época en que ocupó el cargo de procurador regional (Sic) de Caldas, entre ellas, la bonificación por actividad judicial, la bonificación por servicios prestados, la prima de servicios, prima de navidad, prima de vacaciones, vacaciones, cesantías y sus intereses, con el 100% del salario básico, sin descontar el 30%. […] al pago de las sumas reclamadas debidamente indexadas. […] reconocer y pagar al demandante las costas y agencias en derecho 2.1.2.
Hechos 2. Como fundamento de las pretensiones, el demandante expuso, en síntesis, lo siguiente: (i) Prestó los servicios en la Nación, Procuraduría General de la Nación como procurador judicial II desde el 10 de julio de 2012 hasta el 1 de diciembre de 2015. (ii) Radicó reclamación administrativa el 17 de octubre de 2014 en la que solicitó el reconocimiento del 30% tomado del salario como prima especial, el pago de la Radicación: 17001-23-33-000-2015-00749-02 (4449-2019) Demandante: Nelson Camelo Cubides Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 prima equivalente al 30% adicional del salario básico, así como las diferencias salariales y prestaciones adeudadas por conceptos de remuneración y de las prestaciones sociales por concepto de la prima especial del 30%.
(iii) La entidad demandada resolvió negativamente la solicitud mediante el Oficio SG 001612 del 17 de abril de 2015. (iv) El 5 de mayo de 2015, interpuso recurso de reposición contra el Oficio el Oficio SG 001612 del 17 de abril de 2015, el cual fue resuelto desfavorablemente a través de la Resolución 503 del 16 de julio de 2015. (i) La Procuraduría le paga al demandante, desde el 10 de julio de 2012, sus prestaciones laborales y emolumentos con el 70% de la remuneración básica y no con el 100% de esta, por reglamentar en los decretos anuales el carácter no salarial de la prima especial.
Tampoco le ha pagado la prima especial sin carácter salarial equivalente al 30% de su remuneración básica durante los años 2013 a 2016, que se creó como una adición en los términos del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992. Así, la Procuraduría le fracciona su remuneración básica en dos partes, un 70% al cual le atribuye la connotación de sueldo básico; y un 30% con el carácter de prima especial sin carácter salarial. 2.1.3.
Normas violadas y concepto de violación 3. El demandante citó como normas violadas las siguientes: Constitución Política, artículos 2, 13, 25, 48, 53, 150, 215.9 y 256.7; Ley 4ª de 1992, artículos 2, y 14; Ley 270 de 1996, numeral 7 del artículo 152; Decreto Ley 546 de 1971, artículos 24, 32 y 35; Decreto 1726 de 1973, artículo 2; Decreto 603 de 1977, artículo 9;
Decreto 1045 de 1978; Decreto Ley 244 de 1981, artículo 8; Decreto 658 de 2008, artículos 6 y 7; Decreto 722 de 2009; Decreto 1388 de 2010, artículo 8; Decreto 1039 de 2011, artículo 8; Decreto 0874 de 2012, artículo 8; Decreto 1024 de 2013, artículo 8; y Decreto 194 de 2014. 4. En el concepto de violación, expuso que el Gobierno nacional ha proferido los decretos salariales anuales en cumplimiento de la política de fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores.
Sin embargo, del 100% que debe recibir el servidor, el 30% corresponde a prima especial, sin carácter salarial, motivo por el cual el salario y la remuneración no deben entenderse como sinónimos. 5. Bajo este entendido, en aplicación de los criterios establecidos en la ley marco, Ley 4 de 1992, el Gobierno nacional contravino los criterios fijados por el legislador al proferir los decretos salariales, ya que de conformidad con el artículo 2, literal a) ibidem no se podrán desmejorar los salarios y prestaciones sociales.
No obstante, estos actos administrativos interpretaron indebidamente la Ley 4 de 1992 y mermaron el salario de un grupo de servidores, razón por la que contravienen la Constitución Política y la ley. 6. Así las cosas, se desconoció que la prima especial es un incremento del 30% de la remuneración con incidencia en las prestaciones sociales, por tanto, el demandante tiene derecho a que se le reliquiden los emolumentos sobre el 100% del salario y no sobre el 70% como se hizo desde el momento en que se hizo exigible dicho pago hasta que permanezca en la Rama Judicial.
Radicación: 17001-23-33-000-2015-00749-02 (4449-2019) Demandante: Nelson Camelo Cubides Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 2.2. Contestación de la demanda 7. El apoderado de la parte demandada se opuso a las pretensiones de la demanda porque no tiene la facultad constitucional ni legal para definir el régimen salarial de los funcionarios vinculados a su planta de personal en los términos de la Ley 4 de 1992.
De ahí que expidió el acto demandado en cumplimiento de las normas que rigen la materia. 8. Precisó que el 30% devengado por los procuradores como prima especial no es factor salarial y que la normativa vigente goza de plena validez, de ahí que a partir de esta ha procedido al reconocimiento de los salarios. Así las cosas, mientras la jurisdicción no anule los decretos salariales anuales estos producirán efectos jurídicos. 9.
Igualmente, afirmó que los procuradores judiciales tienen establecida una prima especial que se excluye con la del 30% y que no corresponde a este porcentaje, razón para considerar que el salario básico es solo una parte de la remuneración mensual. En estos términos no es procedente afirmar que la entidad no tiene en cuenta el 30% del sueldo básico para liquidar las prestaciones sociales, porque el porcentaje excluido es aquel que corresponde a la prima especial.
Particularmente, para liquidar las prestaciones sociales de los procuradores judiciales II se toma en consideración tanto la asignación básica como los gastos de representación percibidos mensualmente. 10. En igual sentido, expresó que el régimen de la Procuraduría era especial con relación a los demás por lo que no debían aplicarse las disposiciones de la Rama Judicial ni de la Fiscalía. También afirmó que la prima no tiene carácter salarial para la liquidación de las prestaciones sociales y que esta corresponde a un valor fijo, que es adicional y diferente a la asignación básica y a los gastos de representación. 11.
Indicó que al tratarse de un procurador judicial II sus ingresos se ajustaron al 80% de lo que por todo concepto perciben los magistrados de altas cortes, de modo que no cabe la posibilidad de otorgarle un monto superior. Por tanto, de accederse a la reliquidación de sus prestaciones sociales, tendría que ajustarse la bonificación de que trata del Decreto 1102 de 2012. 12.
Planteó, como excepción, la caducidad de la reclamación de reliquidación de las cesantías, prescripción total y solicitó negar las pretensiones de la demanda2. 2.3. Sentencia de primera instancia 13. El Tribunal Administrativo de Caldas, Sala de Conjueces, mediante sentencia3 dictada el 19 de marzo de 2019, resolvió:
PRIMERO. Inaplicar por inconstitucionales y sólo para este caso concreto, los preceptos legales que señalan que la prima se servicios del 30% regulada por el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 no tiene carácter salarial atendiendo lo señalado en la parte considerativa. 2 Samai, folio 120 del cuaderno físico. 3 Samai, folio 217 del cuaderno físico.
Radicación: 17001-23-33-000-2015-00749-02 (4449-2019) Demandante: Nelson Camelo Cubides Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 SEGUNDO. Declárese como NO PROBADAS las excepciones prescripción total y prescripción laboral, propuestas por la accionada, por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.
TERCERO. Declárase la nulidad, con los efectos previstos en la parte motiva de esta sentencia, de la oficio (Sic) SG-001612 de 17 de abril de 2015 y la resolución n°503 de 16 de julio de 2015.
CUARTO. En consecuencia y a título del restablecimiento del derecho se ORDENA a PROCURADURIA GENERAL DE LA NACIÓN, proceda: a). Pagar el valor correspondiente a la prima especial de servicios equivalente al 30%de su salario por el periodo comprendido entre el 10 de julio de 2012 y 01 de diciembre de 2015, b). Reliquidar las prestaciones sociales, incluyendo el 30% correspondiente a la prima especial de servicios (art. 14 de la Ley 4ª de 1992), tomándola como factor salarial, a favor del demandante NELSON CAMELO CUBIDES, y en consecuencia, pagarle o reintegrarle la diferencia salarial que resulte de lo pagado por concepto de salarios y demás emolumentos de carácter salarial, por el periodo transcurrido entre el 10 de julio de 2012 y 01 de diciembre de 2015, fecha en que ya estaba vigente la Ley 4ª de 1992, debiendo tener en cuenta como base la totalidad de la remuneración básica mensual de cada año, más el 30%equivalente a la prima especial de servicios, sumado a los demás factores salariales, y ordenar que en adelante sea tenida la prima especial de servicios contemplada en el artículo 14 de la Ley 4a de 1992, como adicional al salario mensual de la demandante con carácter de factor salarial, para todos los efectos, sin deducir o descontar su porcentaje del 100% de la remuneración básica mensual de cada año y de los demás factores saláriales de ella por derecho propio.
Situación que debe seguir mientras la demandante ocupe el cargo de Agente del Ministerio Publico. QUINTO.ORDENAR a la demandada que para el cumplimiento de la sentencia deberá efectuarse en los términos previstos en los artículos 189 y 192 del CPACA.
SEXTO: NEGAR el reconocimiento y pago de PERJUICIOS presuntamente causados a la demandante, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
SEPTIMO: CONDENAR a la demandada y a favor de la demandante al pago COSTAS; i). GASTOS PROCESALES por valor OCHO MIL TRECIENTOS DIECIOCHO PESOS ($8.318.00), y de ii). AGENCIAS EN DERECHO por un monto equivalente al 10% del valor total de la cuantía de esta demanda, es decir OCHO MILLONES OCHOCIENTOS DIEZ MIL QUINIENTOS SETENTA Y CUATRO PESOS ($8.810.574), conforme se dijo en la parte considerativa de esta demanda. […]4. 14.
El tribunal encontró demostrado que el señor Nelson Camelo Cubides se vinculó a la Nación, Procuraduría General de la Nación el 10 de julio de 2012 hasta el 1 de diciembre de 2015, fecha de presentación de la demanda. Además, que le aplicaron el régimen previsto para los servidores públicos en su condición de procurador judicial II penal de Manizales y que se le excluyó de la liquidación, tanto de su salario, como de sus prestaciones sociales, el 30% de la prima especial. 15.
De ahí que este 30% tiene carácter salarial y, por tanto, debió haberse tenido en cuenta para liquidar los derechos laborales y prestacionales. En consecuencia, a al 4 Transcripción fiel, incluso con errores. Radicación: 17001-23-33-000-2015-00749-02 (4449-2019) Demandante: Nelson Camelo Cubides Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 demandante le asiste el derecho a la reliquidación con la inclusión de este porcentaje desde el ingreso al sector oficial hasta la fecha en que permaneció vinculado a este. 16.
Ahora bien, respecto de la inaplicación de las normas que solicitó el actor, indicó que se desvirtuó su presunción de legalidad como consecuencia de la declaratoria de nulidad de los decretos salariales que preveían el carácter no salarial de la prima especial. Por tanto, la situación debía retrotraerse al estado anterior como si la norma no hubiera existido de acuerdo con los efectos ex tunc de las nulidades.
Adicionalmente, el tribunal expresó que algunas de las normas demandadas fueron derogadas posteriormente, de ahí que existía una sustracción de materia que hacía innecesario un estudio adicional de su aplicación. 17. En punto a la prescripción, esta se cuenta 3 años a partir de la exigibilidad del derecho reclamado y se interrumpe por un lapso igual con el simple reclamo escrito del trabajador.
Sobre esta figura se pronunció la sentencia del 2 de septiembre de 2019, según la cual el término prescriptivo se contabiliza desde el 7 de enero de 1993 y se interrumpe por tres años contados a partir de la presentación de la reclamación administrativa. 18. Aplicado lo anterior al caso en particular, como el demandante se posesionó en calidad de procurador judicial II penal el 10 de julio de 2012, y presentó solicitud ante la Nación, Procuraduría General de la Nación, el 17 de abril de 2015, no operó el fenómeno de la prescripción. 19.
Precisó que no se configuró la excepción de caducidad de la reclamación de la reliquidación de las cesantías propuesta por la entidad demandada, dado el carácter salarial y prestacional de la prima especial que se estableció a favor de determinados funcionarios. 20. Por estos motivos, derivado del carácter salarial y prestacional de la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, no existen razones válidas para extraerla al momento de liquidar los derechos laborales.
De manera que debe accederse a las pretensiones de la demanda y, en aplicación del artículo 4 de la Constitución Política, se inaplicarán por inconstitucionales las normas contrarias a la interpretación que se le debía dar a la citada disposición. Así las cosas, se anularán los actos demandados y se dispondrá la reliquidación con la incidencia del 30% en los salarios y las prestaciones sociales, al incluirse la prima especial como factor salarial.
Igualmente, se le ordenará a la entidad demandada liquidar los salarios y prestaciones causadas a futuro, con la inclusión de la prima con carácter salarial. 21. Finalmente, condenó en costas por valor de $8.810.574, correspondientes a las agencias en derecho5. 2.4. Recurso de apelación 22. La entidad demandada solicitó revocar la sentencia proferida el 19 de marzo de 2019, con fundamento en los siguientes motivos de inconformidad: 5 Folio 217 del cuaderno físico.
Radicación: 17001-23-33-000-2015-00749-02 (4449-2019) Demandante: Nelson Camelo Cubides Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 23. La Ley 4 de 1992 y los decretos salariales proferidos por el Gobierno nacional disponen que el 30% de prima especial percibido por los procuradores judiciales no es factor salarial.
De ahí que como esta normativa está vigente y goza de plena validez, porque los actos administrativos no han sido anulados lo que les otorga plenos efectos jurídicos, la entidad debe cumplir el deber legal y reconocer, y pagar los salarios, de conformidad con los parámetros establecidos. 24. Advirtió que, aunque en los decretos salariales anuales se incluyó una norma que dispone que «los Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial tendrán derecho a una prima especial equivalente al treinta por ciento (30%) del salario básico», como es el caso del artículo 11 del Decreto 1016 de 2013, esta disposición no resulta aplicable a los procuradores judiciales II, por ser incompatible con la prima especial.
Así las cosas, estos servidores tienen prevista una prima especial sustentada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, excluyente con aquella equivalente al 30%; la cual, además, no corresponde a este porcentaje como se afirma equivocadamente. 25. En estos términos, la entidad precisó que el salario básico es solo una parte de la remuneración mensual por lo que no es acertado afirmar que dejó de tener en cuenta el 30% de este para liquidar las prestaciones sociales, ya que «lo que no se tiene en cuenta como factor de salario es exactamente lo correspondiente a la prima especial, dadas las razones que en adelante se exponen.
Con todo, se aclara, en la base de la liquidación de las prestaciones sociales de los Procuradores Judiciales II se toma en cuenta la asignación básica y los gastos de representación percibidos mensualmente, más las correspondientes doceavas de ley». 26. Adicionalmente, manifestó que eran inaplicables para los servidores de la Procuraduría General de la Nación los regímenes salariales dispuestos para la Rama Judicial y la Fiscalía General de la Nación, así como las consecuencias previstas en las sentencias relacionadas con estos, porque esto implicaría que se viera obligada a acoger las disposiciones que rigen estas entidades, en vez de sus propios decretos salariales. 27.
De ahí que estos regímenes indicados difieren sustancialmente al estar establecidos en decretos distintos, lo que hace improcedente adoptar lo allí dispuesto indistintamente, máxime cuando en estos, como es el caso del artículo 1 de los decretos 1016, 1035 y 1024 de 2013, se estipuló expresamente que no se tendrán en cuenta para determinar la remuneración de otros funcionarios del sector público, ya que se trata de normas especiales.
Por tanto, en este asunto se busca extender los efectos de las normas propias del régimen salarial de la Rama Judicial, a partir de situaciones particulares que no corresponden a la Procuraduría General de la Nación, lo cual las torna ilegales e inaplicables. 28. Seguidamente, la entidad expresó, en línea con lo manifestado en el acto demandado, «que la prima especial concedida a los Procuradores Judiciales II cómo la prima especial del 30% establecida en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 no tiene carácter salarial para efectos de liquidar las prestaciones sociales».
Así lo estableció en los distintos decretos salariales expedidos cada año, a partir de los cuales se evidencia que la remuneración mensual de los procuradores judiciales II está compuesta por la asignación básica, los gastos de representación y la prima especial, emolumentos que establece el Gobierno nacional «en valores fijos, en donde la prima Radicación: 17001-23-33-000-2015-00749-02 (4449-2019) Demandante: Nelson Camelo Cubides Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 especial corresponde a un valor fijo, adicional y diferente a la asignación básica y gastos de representación». 29.
En este contexto, refirió no puede desconocer la sentencia de constitucionalidad proferida por la Corte Constitucional en punto al carácter no salarial de la prima especial. Por tanto, la sentencia apelada no se ajusta al precedente de las altas cortes según el cual la prima solo es factor salarial en materia pensional6. 2.5. Trámite procesal en segunda instancia 30.
Mediante auto del 8 de agosto de 20237, se admitió el recurso de apelación interpuesto. A través de proveído del 7 de noviembre de 20238, se corrió traslado a las partes para que presentaran sus alegaciones finales y al Ministerio Público para que rindiera concepto. 31. El apoderado de la parta demandada reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda y en el recurso de apelación. Además, adujo que en el caso que se decidiera confirmar el contenido de la sentencia, solicita que se verifique la aplicación de la prescripción trienal conforme a la sentencia de unificación 41001- 23-33-000-2016-00041-02 (2204-2018) del 2 de septiembre de 20199. 32.
La parte demandante no presentó alegaciones finales. III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 33. Al Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, le corresponde el conocimiento del presente asunto en atención a la competencia que le confiere el inciso primero del artículo 150 del CPACA, para conocer de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias proferidas en primera instancia por los tribunales administrativos. 3.2.
Problema jurídico 34. De acuerdo con el marco fijado en el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada, que habilita al juez de segunda instancia para pronunciarse, únicamente, en relación con los reparos concretos presentados por la apelante10, la Sala procede a resolver los siguientes problemas jurídicos: 35. ¿La entidad debe reconocer y pagar los salarios de conformidad con la Ley 4 de 1992 y los decretos salariales proferidos por el Gobierno nacional, según los cuales el 30% de prima especial percibido por los procuradores judiciales no es factor salarial? 36.
¿Es acertado afirmar que se dejó de tener en cuenta el 30% del salario para 6 Folio 229 del cuaderno físico. 7 Índice 39 del Samai. 8 Índice 47 del Samai. 9 Índice 52 del Samai. 10 CGP, artículos 320 «fines de la apelación» y 328 «competencia del superior». Radicación: 17001-23-33-000-2015-00749-02 (4449-2019) Demandante: Nelson Camelo Cubides Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 liquidar las prestaciones sociales de Nelson Camelo Cubides, cuando está establecido que los procuradores judiciales II tienen una prima especial que corresponde a un valor fijo, adicional y diferente a la asignación básica, que no equivale a este porcentaje? 37.
¿La prima especial concedida a los procuradores judiciales II, como Nelson Camelo Cubides, en los términos de la Ley 4 de 1992, no tiene carácter salarial para liquidar las prestaciones sociales, como lo establecieron los distintos decretos salariales que no han sido anulados, y lo ratificó el precedente de las altas cortes? 38. ¿Se extendieron indebidamente los efectos de los regímenes salariales dispuestos para la Rama Judicial y la Fiscalía General de la Nación, así como las consecuencias previstas en las sentencias relacionadas con estos? 3.3.
Marco normativo –Reiteración jurisprudencial– 39. La Ley 4 de 1992, al establecer los objetivos y criterios que debe observar el Gobierno nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, previó en el artículo 14 la creación de una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del sueldo básico, sin carácter salarial, para los magistrados de tribunales superiores y contencioso-administrativos, los agentes del Ministerio Público delegados ante la rama judicial y los jueces, incluidos los magistrados y fiscales del Tribunal Superior Militar, auditores de guerra y jueces de instrucción penal militar, con efectos a partir del 1 de enero de 1993. 40.
El Gobierno nacional, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, expidió el Decreto 54 de 1993 por medio del cual fijó el régimen salarial y prestacional aplicable a los servidores de la Procuraduría General de la Nación y la Defensoría del Pueblo y en el artículo 10 estableció una prima especial en los siguientes términos11:
ARTICULO 10. Los Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial tendrán derecho a una prima especial equivalente al treinta por ciento (30%) del salario básico. Esta prima es incompatible con la prima especial de que tratan los artículos 4 a 9 inclusive, del presente decreto. 41. Con posterioridad, la Ley 332 de 1996 modificó la Ley 4 de 1992, en el sentido de determinar que la prima especial para los servidores mencionados en el artículo 14 de dicha ley (i) formaría parte del ingreso base solo para la liquidación de la pensión de jubilación, con cargo a las cotizaciones correspondientes y (ii) se aplicaría, con las mismas limitaciones12, a los magistrados auxiliares y abogados asistentes de las altas cortes, magistrados de los Consejos Seccionales de la Judicatura, magistrados del Tribunal Nacional y magistrados del extinto Tribunal Disciplinario y los procuradores delegados de la Procuraduría General de la Nación. 42.
En los decretos anuales dictados para fijar las normas del régimen salarial y prestacional de los servidores citados, el Gobierno nacional reiteró que la prima especial es un emolumento sin carácter salarial equivalente al «treinta por ciento (30%) 11 «Por el cual se dictan normas sobre régimen salarial y prestacional para los servidores públicos de la Procuraduría General de la Nación y la Defensoría del Pueblo y se dictan otras disposiciones». 12 Expresión declarada exequible por la Corte Constitucional en sentencia C-444 de 1997.
Radicación: 17001-23-33-000-2015-00749-02 (4449-2019) Demandante: Nelson Camelo Cubides Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 del salario básico mensual» de los magistrados de los tribunales de todo orden, de los jueces y de los demás servidores enunciados en las leyes 4 de 1992 y 332 de 1996.
Asimismo, determinó que la prima especial reconocida a quienes ejercen los cargos de secretario general y magistrado auxiliar de las altas cortes, entre otros, equivale al treinta por ciento (30%) de la «remuneración mensual». 43. En el primer análisis de legalidad de los decretos anuales que fijaron las normas sobre el régimen salarial y prestacional para los servidores de la rama judicial, esta Sección, mediante sentencia del 9 de marzo de 2006, decidió negar la nulidad deprecada con el argumento de que «el espíritu de la Ley 4ª de 1992 al cual se acogió de manera fidedigna el Gobierno nacional en los apartes de los actos acusados, consistió en “quitarle” a una porción de la asignación básica efectos salariales y reflexionó que como toda asignación básica per se comporta efectos salariales decidió denominarla prima en orden a evitar confusiones generadoras de controversias jurídicas»13. 44.
En el segundo estudio de legalidad, la Sección, mediante sentencia del 2 de abril de 2009, presentó una «rectificación jurisprudencial» en el sentido de precisar que «el control jerárquico» entre los decretos expedidos anualmente por el Gobierno nacional para fijar las normas del régimen salarial y prestacional de los servidores de la rama judicial, de la justicia penal militar y de la procuraduría, «no puede de manera alguna ser de mera literalidad o de simple confrontación formal de normatividad, pues como la Sala ahora lo sostiene, la naturaleza misma de la ley marco obliga a que el control de los decretos que la desarrollan deba necesariamente ser de contenido»14. 45.
Conforme con el «examen de valor» o de contenido de la norma acusada de nulidad, la Sala concluyó que «el artículo 7° del Decreto No. 618 de 2007, al tomar un 30% de la remuneración del funcionario para restarle su valor a título de prima especial sin carácter salarial, materialmente condensa una situación de violación a los contenidos y valores establecidos en la Ley 4ª de 1992 y por lo tanto habrá necesidad de excluirlo del ordenamiento jurídico».
Asimismo, frente a los efectos de la nulidad señaló que al desaparecer la prima como una fracción de la remuneración mensual se descarga «el castigo de dicho 30% que, conforme a los términos de la norma invalidada, restringía en ese porcentaje las consecuencias prestacionales de tales servidores». 46. En una tercera ocasión, la Sala de conjueces, por medio de sentencia del 29 de abril de 2014, declaró la nulidad de los artículos que fijaban el porcentaje de la prima especial como una fracción de la remuneración mensual prevista en múltiples decretos dictado por el Gobierno nacional, al encontrar que contravinieron lo dispuesto en el literal a) del artículo 2 de la Ley 4 de 1992, según el cual, «en ningún caso» el Gobierno nacional puede desmejorar los salarios y prestaciones sociales de los servidores del Estado. «Sin embargo, los decretos demandados interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la Ley 4ª de 1992 al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente para determinar que son contrarios a la Constitución y la Ley, así como para declarar su nulidad»15.
La nulidad dispuesta en 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 9 de marzo de 2006, exp. 11001-03-25-000-2003-00057-00(121-03). 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 2 de abril de 2009, exp. 11001-03-25-000-2007-00098-00(1831-07). 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 29 de abril de 2014, exp. 11001-03-25-000-2007-00087-00(1686-07). «Declárase la nulidad, con los efectos previstos en la parte motiva de esta sentencia, de los siguientes Artículos: 9º del Decreto 51 de 1993; 9º y 10º del Decreto 54 de 1993; 6º del Decreto 57 de 1993; 9º del Decreto 104 de 1994; 6º del Decreto 106 de 1994; 9º y 10º del Decreto 107 de 1994; 10º y 11º del Decreto 26 de 1995; 7º del Decreto 43 de 1995; 9º del Decreto 47 de 1995; 9º del Radicación: 17001-23-33-000-2015-00749-02 (4449-2019) Demandante: Nelson Camelo Cubides Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 esa ocasión tuvo el mismo efecto señalado en la sentencia del 2 de abril de 200916. 47.
Por último, la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia del 2 de septiembre de 2019 dictada en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, reiteró la tesis expuesta en las sentencias que declararon la nulidad de los artículos que fijaban el porcentaje de la prima especial, al considerar que, «a partir de la expedición de los Decretos 51, 54 y 57 de 1993; 104, 106 y 107 de 1994; 26, 43 y 47 de 1995; 4, 35 y 36 de 1996 y sucesivos», el Gobierno nacional ha considerado como prima «lo que en realidad constituye el 30 % del salario de los funcionarios y empleados que tienen derecho a ella, quitándoles la posibilidad de que ese 30 % que, se reitera, es parte de su salario básico y/ o asignación básica»17.
En este escenario, fijó las reglas de interpretación del artículo 14 de la ley 4 de 1992, en el siguiente orden: 1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor.
La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de la pensión de jubilación. 2. Todos los beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.
Los demás beneficiarios de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. Decreto 34 de 1996; 10º, 12º y 14º del Decreto 35 de 1996; 6º del Decreto 36 de 1996; 9º del Decreto 47 de 1997; 9º, 11º y 13º del Decreto 56 de 1997; 6º del Decreto 76 de 1997; 6º del Decreto 64 de 1998; 9º del Decreto 65 de 1998; 9º, 11º y 13º del Decreto 67 de 1998; 9º, 11º y 13º del Decreto 37 de 1999; 9º del Decreto 43 de 1999; 6º del Decreto 44 de 1999; 9º, 11º y 13 del Decreto 2734 de 2000; 9º del Decreto 2739 de 2000; 7º del Decreto 2740 de 2000; 9º del Decreto 1474 de 2001; 7º del Decreto 1475 de 2001; 9º, 11º y 13º del Decreto 1482 de 2001; 7º del Decreto 2720 de 2001; 9º del Decreto 2724 de 2001; 9º, 11º y 13º del Decreto 2730 de 2001; 6º del Decreto 673 de 2002; 9º del Decreto 682 de 2002; 8º, 10º y 12º del Decreto 683 de 2002; 8º, 10º y 12º del Decreto 3548 de 2003; 9º del Decreto 3568 de 2003; 6º del Decreto 3569 de 2003; 8º, 10º y 12º del Decreto 4169 de 2004; 9º del Decreto 4171 de 2004; 6º del Decreto 4172 de 2004; 8º, 10º y 12º del Decreto 933 de 2005; 9 del Decreto 935 de 2005; 6º del Decreto 936 de 2005; 9º del Decreto 388 de 2006; 6 del Decreto 389 de 2006; 8º, 10º y 12º del Decreto 392 de 2006; 9º del Decreto 617 de 2007; 6º del Decreto 618 de 2007; 8º, 10º y 12º del Decreto 621 de 2007; y los Arts. 8º, 9º, y 11 del Decreto 3048 de 2007. 16 «(…) es decir, no puede el intérprete de ninguna manera suponer que al desaparecer la prima especial sin carácter salarial equivalente al 30% de la remuneración mensual de tales empleados, su asignación para la época en que tuvo vigencia el Decreto, sea del 70% de la escala remuneratoria allí prevista, se trata sencillamente de descargar el castigo de dicho 30%, que conforme a los términos de la norma invalidada, restringía en ese porcentaje las consecuencias prestacionales de tales servidores». 17 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 2 de septiembre de 2019, 41001-23-33-000-2016-00041-02(2204-18).
Radicación: 17001-23-33-000-2015-00749-02 (4449-2019) Demandante: Nelson Camelo Cubides Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 3.4. Caso concreto 48. De acuerdo con el marco normativo y jurisprudencial citado, la Sala considera que el hecho de que el 30% correspondiente a la prima especial de la que son beneficiarios los procuradores judiciales II no sea factor salarial, no implica que no proceda el reajuste de lo descontado indebidamente a título de remuneración básica mensual.
De ahí que, según la sentencia de primera instancia, la reliquidación del salario se deriva de que se descontó el 30% de este para denominarlo prima especial. 49. En punto a esto, aunque la entidad demandada expresa que la prima especial concedida a favor de los procuradores judiciales II no corresponde al porcentaje del 30% previsto, no logró controvertir el fraccionamiento en la remuneración de la aquí demandante que el Tribunal encontró demostrado en primera instancia, porque incluso, en su recurso, aceptó que excluyó como factor de salario «lo correspondiente a la prima especial», esto es, con independencia de cual hubiera sido su porcentaje. 50.
Concretamente, a modo de ejemplo, los artículos 8 y 11 del Decreto 1016 de 2013, vigente para el período de vinculación de la demandante que inició el 11 de julio de 2013, dispusieron lo siguiente:
ARTÍCULO 8. A partir del 1° de enero de 2013, la remuneración mensual de los Procuradores Judiciales II ante los Tribunales: Superiores de Distrito Judicial, Contencioso Administrativo, Penal Militar, Nacional, ante Jurisdicción Agraria, de Menores y Familia, será de: ocho millones trescientos setenta y siete mil ciento setenta y cinco pesos ($8.377.175) m/cte., distribuida así:
ARTÍCULO 11. Los Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial tendrán derecho a una prima especial equivalente al treinta por ciento (30%) del salario básico. Esta prima es incompatible con la prima especial a que se refieren los artículos anteriores. 51. De ahí que, de la forma en que el Gobierno nacional expidió los citados artículos de los decretos salariales anuales que reprodujeron el contenido de las disposiciones anuladas en la sentencia del 29 de abril de 201418, es posible advertir la inaplicación del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, a partir del fraccionamiento normativo que se hizo respecto de la remuneración mensual.
En particular, para distribuirla en asignación básica, gastos de representación y prima especial. 52. En consecuencia, al margen de que el porcentaje de este fraccionamiento no equivalga necesariamente al 30%, no se puede negar que este existió sustentado en una lectura de las disposiciones contenidas en los decretos salariales anuales, ya que la sentencia de nulidad del 29 de abril de 2014 anuló las disposiciones de los decretos 18 ARTÍCULO 9o.
PROHIBICIONES. A las autoridades les queda especialmente prohibido: (…) 6. Reproducir actos suspendidos o anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo cuando no hayan desaparecido los fundamentos legales de la anulación o suspensión. Asignación Básica 3.286.879 Gastos de Representación 3.286.878 Prima Especial 1.803.418 Radicación: 17001-23-33-000-2015-00749-02 (4449-2019) Demandante: Nelson Camelo Cubides Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 salariales que fraccionaban la remuneración básica, entre otros, de los funcionarios de la Procuraduría General de la Nación beneficiarios del derecho a la prima especial. 53.
De ahí que, aunque la prima especial no constituya factor salarial, la entidad demandada tiene el deber de reconocer y pagar la diferencia advertida en los salarios de Nelson Camelo Cubides, al estar demostrado que tomó un porcentaje de la remuneración mensual para denominarlo prima especial. 54. En este punto, la Sala advierte que la reliquidación del salario resulta procedente en el porcentaje que se haya descontado como prima especial, ya que esto permite reconocer, como lo afirmó la entidad demandada, que el valor de prima especial no necesariamente corresponde al 30%, y no desconoce que este tope fue el que solicitó el demandante, lo que garantiza congruencia con lo pedido en sede administrativa y judicial. 55.
Ahora bien, en punto a la liquidación de las prestaciones sociales, la entidad demandada considera desacertado precisar que se dejó de tener en cuenta el 30% del salario para liquidarlas, porque los procuradores judiciales II son beneficiarios de una prima especial que representa un valor fijo, adicional y diferente a la asignación básica. 56.
No obstante, lo cierto es que en línea con lo establecido, la existencia de un valor fijo, adicional y diferente a la asignación básica mensual denominado prima especial para los procuradores judiciales II, no desacredita el fraccionamiento, porque de la forma en que se redactaron los decretos salariales anuales se extrae que se disminuyó una parte de la remuneración básica mensual para llamarla prima especial, cuando esta debió haberse integrado únicamente por el salario (asignación básica) y los gastos de representación. 57.
En este contexto, pese a que no es preciso afirmar que se extrajo el 30% del salario para liquidar las prestaciones sociales, precisamente, porque en este tipo de casos la entidad previó un valor fijo, procede la reliquidación de las prestaciones sociales con el 100% de la remuneración básica mensual prevista en los decretos salariales, sin excluir valor alguno por concepto de prima especial. 58.
De este modo, la prima especial concedida a los procuradores judiciales II, como la aquí demandante, en los términos de la Ley 4 de 1992, no tiene carácter salarial para liquidar las prestaciones sociales. Por tanto, la intención del Tribunal al considerar que la prima era factor salarial, para efectos prestacionales, se derivó de que la Nación, Procuraduría General de la Nación excluyó este porcentaje. 59.
En otras palabras, aunque el Tribunal le otorgó carácter salarial al 30% de prima especial, lo hizo en el contexto de que existió una reducción que, al quitarle efectos salariales a lo que correspondía, impactó las prestaciones sociales. Este aspecto no lo desconoce la entidad, porque en su recurso afirma que para la liquidación de las prestaciones sociales de los procuradores judiciales II toma en consideración solamente la asignación básica y los gastos de representación. De esta manera también se pronunció al expedir el acto demandado, en el cual consignó que le liquidó Radicación: 17001-23-33-000-2015-00749-02 (4449-2019) Demandante: Nelson Camelo Cubides Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 y pagó al demandante sus prestaciones sociales con exclusión de la prima especial para establecer la base de liquidación. 60.
De ahí que no deba entenderse que el Tribunal ordenó la reliquidación de las prestaciones sociales con el 100% de la remuneración mensual más el 30% de prima especial, como lo sugiere la entidad demandada, sino la inclusión de los valores que se le descontaron erróneamente a Nelson Camelo Cubides. 61. Por estos motivos, la reliquidación de las prestaciones sociales resulta procedente, para garantizar que esta se haga con el 100% de la remuneración básica mensual.
De ahí que la Sala debe precisar las órdenes dictadas en la sentencia de primera instancia, para que se entienda que no se le otorga carácter salarial a la prima especial propiamente dicha (entendida como un adicional del salario básico), ya que solo lo tiene para efectos de la pensión de jubilación, sino lo que se ordena es el reajuste los valores pagados con aquellos que correspondían de acuerdo con la ley, si no se hubiera incurrido en el fraccionamiento. 62.
En sustento, la decisión de anular los actos demandados viene dada por la desmejora en los salarios y prestaciones sociales, sustentados en una aplicación errónea de la Ley 4 de 1992, pese a que lo reconocido al accionante como prima especial no equivale, necesariamente, al 30%. 63. En estos términos desarrolló el concepto de violación, en función del derecho que le asiste a percibir el 100% de la remuneración mensual con su incidencia salarial y prestacional, derivado de que sufrió una reducción que debe ser corregida. 64.
Finalmente, la Sala considera que no se extendieron indebidamente los efectos de los regímenes salariales dispuestos para la Rama Judicial y la Fiscalía General de la Nación, así como las consecuencias previstas en las sentencias relacionadas con estos, ya que el actor se encuentra en una situación fáctica y jurídica análoga a la decidida en la sentencia proferida por la Sala de Conjueces el 2 de septiembre de 2019, dirigida a los beneficiarios de la prima especial como los procuradores judiciales II, porque se demostró el fraccionamiento de la remuneración mensual. 65.
Por tanto, al demandante, en su condición de procurador judicial II, le asiste el derecho a la reliquidación de las prestaciones con el 100% de la remuneración mensual, dado que la prima especial no formaba parte de este porcentaje, sino que constituye un emolumento adicional equivalente al 30%. 66. Al estar demostrado que el accionante es beneficiario de la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, la Sala debe adicionar la sentencia para ordenarle a la entidad demandada efectuar los aportes derivados de la prima especial a partir del 10 de julio de 2012 y, en adelante, por el tiempo en que ejerza el cargo que le otorga ese beneficio, con el 100% de la remuneración mensual, esto es, sin excluir los valores fraccionados como prima especial, más el 30% de prima especial que constituye factor de cotización únicamente para pensión a partir de la entrada en vigor de la Ley 332 de 1996, el 19 de diciembre de 1996. 67.
Igualmente, la sentencia se adicionará en el sentido de que en el marco del Radicación: 17001-23-33-000-2015-00749-02 (4449-2019) Demandante: Nelson Camelo Cubides Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 reconocimiento de los derechos la Nación, Procuraduría General de la Nación, debe verificar los pagos realizados con ocasión de la entrada en vigor del Decreto 272 de 2021, por medio del cual se establece el pago de la prima especial. 68.
Por último, la sentencia se adicionará para que la entidad demandada, al momento de realizar los reconocimientos derivados de la prima especial y de la reliquidación de los salarios y prestaciones sociales, «tenga en cuenta los topes fijados por el gobierno nacional» 69. De manera que como para los períodos en los cuales el demandante ejerció como procurador judicial II, que van del 10 de julio de 2012, en adelante, ya recibía la bonificación por compensación, no se podrá superar el porcentaje establecido frente a lo percibido por los magistrados de las altas cortes.
Así lo estableció la sentencia del 2 de septiembre de 2019: Por ello, de ordenarse la reliquidación del salario básico y/o asignación básica de magistrados de tribunales y homólogos en un 30 %, se desbordaría el marco legal, en razón a que como se previó en el Decreto 610 de 1998, el mismo fue expedido en desarrollo de la Ley 4ª de 1992, y en él se estableció la referida nivelación. De manera tal que los ingresos laborales de sus destinatarios, a partir del año 2001 serían iguales al ochenta por ciento (80 %) de lo que por todo concepto devenguen anualmente los magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado, con lo cual se encuentran ya ajustados y nivelados los salarios entre magistrados de altas cortes y magistrados de tribunales y similares. [ ] 70.
Al margen de lo expuesto, la Sala no pasa por alto que el Tribunal en la parte resolutiva de la sentencia apelada ordenó la inaplicación por inconstitucional de la expresión “Sin carácter salarial” contenida en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992. Sin embargo, motivó su decisión en que debía inaplicar la norma que contrariaba la Constitución Política, en el sentido de que se considerará como prima, sin carácter salarial, el 30% del salario básico mensual. 71.
Pese a la falta de concordancia de esta decisión con lo resuelto, no habrá lugar a modificar esta orden dado que no fue objeto del recurso de apelación. 3.5. Conclusión 72. En atención a lo expuesto, la Sala concluye que el 30% de prima especial debe ser un adicional al salario básico y no parte de la remuneración mensual, por lo que debe garantizarse la debida aplicación de la Ley 4 de 1992.
Adicionalmente, aunque los procuradores judiciales II tienen una prima especial que corresponde a un valor fijo y adicional a la asignación básica, existió un fraccionamiento que incidió en el pago debido de la remuneración percibida por el demandante y que impactó en la forma en que se le liquidaron sus prestaciones sociales. Finalmente, la aplicación que aquí se hace respeta el régimen salarial y prestacional que rige especialmente a los servidores de la Procuraduría General de la Nación. 73.
Por los motivos expuestos se confirmará parcialmente la sentencia apelada, se modificará el ordinal cuarto para aclarar las órdenes allí dictadas y se adicionará en el sentido de: (i) ordenar efectuar los aportes al Sistema General de Seguridad Social en Radicación: 17001-23-33-000-2015-00749-02 (4449-2019) Demandante: Nelson Camelo Cubides Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Pensiones;
(ii) verificar los pagos realizados con ocasión de la entrada en vigor del Decreto 272 de 2021; (iii) condicionar los reconocimientos ordenados a que no superen el 80% del tope fijado por el gobierno nacional y (iv) revocar la condena en costas por concepto de agencias en derecho. 4. Costas 74. En lo atinente a las costas, la presente providencia, por razones de seguridad jurídica e igualdad, acoge el criterio de interpretación mayoritario19 de la Subsección sobre el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, consistente en que para decretar la condena debe verificarse que la parte vencida actuó de manera temeraria o de mala fe.
Por lo tanto, no hay lugar en esta instancia a imponer dicha condena, en atención a que no se advierte que se haya incurrido en las anteriores conductas. Así las cosas, en esta oportunidad no se condenará en costas, porque no se advierte que la parte demandada, y en esta instancia recurrente, haya incurrido en las anteriores conductas.
En consecuencia, se revocará la condena en primera instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO. Confirmar parcialmente la sentencia dictada el 19 de marzo de 2019 por el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala de Conjueces, en cuanto declaró no probada la excepción de prescripción trienal, ordenó inaplicar por inconstitucional la expresión “Sin carácter salarial” del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, declaró la nulidad del acto demandado, negó la excepción propuesta por la demandada, dispuso lo pertinente para el cumplimiento de la sentencia y la indexación de los valores y condenó en costas por concepto de agencias en derecho.
SEGUNDO. Modificar el ordinal cuarto de la parte resolutiva de la sentencia dictada el 26 de junio de 2023 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Conjueces, el cual quedará así:
CUARTO: A título de restablecimiento del derecho se ordena a la Nación, Procuraduría General de la Nación, a reconocer y pagar a Nelson Camelo 19 La magistrada ponente considera que para condenar en costas a la parte vencida debe acudirse a un criterio objetivo valorativo por varias a razones a saber: (i) El artículo 188 del CPACA mantiene vigente la regla de procedencia en materia de costas para el proceso de lo contencioso-administrativo.
(ii) Dicho artículo 188 no excluye la aplicación del CGP, por ejemplo, el artículo 365, según el cual solo habrá lugar a costas «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». (iii) La temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas».
(iv) El inciso segundo del artículo 188 no elimina el criterio objetivo, por el contrario, amplía su espectro al considerar que en los asuntos en los que se ventila un interés público, antes exceptuados, es posible imponer condena en costas «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». (v) Los parámetros antes enunciados son producto de una interpretación finalista y sistemática de las normas citadas, sin perjuicio de las de carácter especial como los artículos 265 a 269 del CPACA.
Lo expuesto en consonancia con la sentencia SU-241 de 2024 de la Corte Constitucional, que a propósito del régimen de costas en el CPACA indicó que «puede concluirse que para imponer la condena en costas el juez ya no tiene en cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la hora de condenar en costas, sino la derrota en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo- valorativo.”.
En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, M.P. William Hernández Gómez, rad. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-14). Radicación: 17001-23-33-000-2015-00749-02 (4449-2019) Demandante: Nelson Camelo Cubides Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Cubides la prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, como un 30% adicional al salario básico a partir del 11 de julio de 2013, y, en adelante, hasta la fecha de la desvinculación del demandante.
La parte demandada también deberá reliquidar y pagar las diferencias salariales de Nelson Camelo Cubides, a partir del 10 de julio de 2012, y, en adelante, hasta la fecha de la desvinculación del demandante, en el porcentaje descontado como prima especial, sin que este supere el 30% pedido por el actor. Finalmente, la demandada deberá reliquidar y pagar las prestaciones sociales de Nelson Camelo Cubides, a partir del 10 de julio de 2012, y, en adelante, hasta la fecha de su desvinculación de la entidad, teniendo en cuenta para tal efecto una base de liquidación del 100% de la remuneración básica mensual, esto es, con inclusión del porcentaje fijo descontado erróneamente a título de prima especial sin carácter salarial.
Lo anterior, sin perjuicio de que la Procuraduría General de la Nación verifique los pagos realizados con ocasión de la entrada en vigor del Decreto 272 de 2021, por medio del cual se establece el pago de la prima especial.
TERCERO. Adicionar la parte resolutiva de la sentencia dictada el 19 de marzo de 2019 por el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala de Conjueces, en cuanto a la reliquidación y pago de los aportes pensionales con inclusión de la prima especial, para lo cual, se correrán los ordinales así:
QUINTO. Condenar a la Nación, Procuraduría General de la Nación a reliquidar y pagar las cotizaciones o aportes hechos al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones en favor de Nelson Camelo Cubides, a partir del 10 de julio de 2012 y, en adelante, por el tiempo en que el demandante ejerza el cargo que le otorga ese beneficio, con el 100% de la remuneración mensual, esto es, sin excluir los valores fraccionados como prima especial, más el 30% de prima especial, ya que esta constituye factor de cotización únicamente para pensión a partir de la entrada en vigor de la Ley 332 de 1996, el 19 de diciembre de 1996.
CUARTO. Adicionar la parte resolutiva de la sentencia dictada el 19 de marzo de 2019 por el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala de Conjueces, para limitar los valores reconocidos al tope del 80% del tope fijado por el gobierno nacional, así:
SEXTO. Los reconocimientos ordenados a favor del demandante, Nelson Camelo Cubides, no podrán superar el límite del 80% del tope fijado por el gobierno nacional. Así sucesivamente se correrán los ordinales.
QUINTO. Revocar la condena en costas impuesta en primera instancia.
SEXTO. Sin condena en costas en ambas instancias. Radicación: 17001-23-33-000-2015-00749-02 (4449-2019) Demandante: Nelson Camelo Cubides Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 SÉPTIMO. Devolver el expediente al Tribunal de origen, previas anotaciones en el Sistema de Gestión Judicial, Samai.
La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://Samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx.