Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., trece (13) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Radicación: 11001-03-15-000-2023-06839-00 Accionante: MARÍA CONSUELO GRAJALES DE BUITRAGO Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Referencia: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Se declara improcedente el mecanismo de amparo por no cumplir con el requisito general de procedencia de subsidiariedad.
Sentencia de primera instancia La Sala decide la acción de tutela presentada por la señora María Consuelo Grajales de Buitrago contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. I. LA SOLICITUD DE TUTELA 1. La señora María Consuelo Grajales de Buitrago solicitó el amparo de su derecho fundamental al debido proceso, cuya vulneración le atribuyó a la sentencia de 28 de abril de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 76001-23-33-000-2018-00713-00.
II.
HECHOS Y RAZONES DE LA TUTELA 2. De conformidad con lo planteado en el escrito de amparo, los hechos y razones que motivan el ejercicio de la acción de tutela se contraen, en síntesis, a lo siguiente: 2.1 Manifestó que es la cónyuge supérstite del señor Francisco Luis Buitrago Quintero, quien falleció el 13 de octubre de 2015. 2.2 Indicó que posterior al fallecimiento de su esposo, solicitó al Departamento del Valle del Cauca el reconocimiento y pago de la pensión sustitutiva a la que consideró tenía derecho. 2 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06839-00 Accionante: María Consuelo Grajales de Buitrago 2.3 Afirmó que, mediante Resolución núm. 10 de 20 de enero de 20161, el Departamento del Valle del Cauca le reconoció y pagó la pensión sustitutiva solicitada. 2.4 Señaló que posterior al reconocimiento de la pensión sustitutiva, la señora María Dulfay Moreno Vásquez solicitó el reconocimiento y pago de la pensión sustitutiva del señor Francisco Luis Buitrago Quintero, en su condición de compañera permanente. 2.5 Refirió que el Departamento del Valle del Cauca, mediante Resolución núm. 0600 de 11 de julio de 20162, negó la solicitud a la señora María Dulfay Moreno Vásquez, la cual fue confirmada a través de la Resolución núm. 0986 del 30 de septiembre de 20163. 2.6 Relató que la señora María Dulfay Moreno Vásquez, a través de apoderado judicial, interpuso la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho núm. 76001-23-33-000-2018-00713-00 contra el Departamento del Valle del Cauca, con el propósito de obtener la nulidad de las Resoluciones núms. 10 de 2016, 0600 de 2016 y 0986 de 2016. 2.7 Indicó que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia de 28 de abril de 2023, declaró la nulidad parcial de las resoluciones demandadas y dispuso reconocerle a la señora María Dulfay Moreno Vásquez el 39.3% de la pensión sustitutiva del señor Francisco Luis Buitrago Quintero. 2.8 Manifestó que la sentencia de 28 de abril de 2023, vulneró su derecho fundamental al debido proceso, toda vez que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca «falló con base en unas declaraciones extra juicio (…) absolutamente fals[as]».
III. PRETENSIONES 3. La parte accionante formuló las siguientes pretensiones: «[…] Solicito al H. CONSEJO DE ESTADO, con todo respeto, proceda a tutelar el DERECHO FUNDAMENTAL AL DEBIDO PROCESO Como consecuencia de lo anterior proceda a: Ordenar al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE dejar, parcialmente sin efecto la SENTENCIA DE FECHA 28 DE ABRIL DE 2023, proferida dentro del proceso radicado No. 76001-23-33-000-2018-00713-00, de tal manera que yo pueda mantener el disfrute y goce del 100% de la PENSIÓN SUSTITUTIVA, en 1 «POR MEDIO DE LA CUAL SE RESUELVE PETICIÓN DE SUSTITUCIÓN PENSIONAL». 2 «POR MEDIO DE LA CUAL SE RESUELVE PETICIÓN SUSTITUCIÓN PENSIONAL». 3 «POR MEDIO DE LA CUAL SE RESUELVE UN RECURSO DE REPOSICIÓN». 3 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06839-00 Accionante: María Consuelo Grajales de Buitrago mi calidad de cónyuge del señor FRANCISCO LUIS BUITRADO QUINTERO, por las razones ampliamente expuestas en el presente escrito […]».
IV. TRÁMITE DE LA TUTELA 4. Mediante auto de 10 de noviembre de 2023, el Despacho a cargo de la sustanciación del proceso admitió la presente acción de tutela. Asimismo, ordenó vincular en calidad de terceros con interés en las resultas del proceso a las señoras María Dulfay Moreno Vásquez y María Alejandra Buitrago Moreno, y al Departamento del Valle del Cauca.
V. INTERVENCIONES 5. Una vez efectuadas las notificaciones a la autoridad judicial accionada y a los vinculados, se allegó el siguiente informe: 5.1. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por intermedio del magistrado ponente de la providencia objeto de esta acción de tutela, manifestó que la presente acción de amparo era improcedente porque lo pretendido por la accionante era reabrir el debate probatorio del proceso ordinario y «[…] eludir el recurso judicial ordinario […]» de apelación que pudo haber ejercido dentro del proceso con radicado núm. 76001-23-33-000-2018-00713-00.
VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA VI.1. Competencia de la Sala 6. Esta Sala de Decisión es competente para conocer de la presente acción de tutela, de conformidad con lo establecido en el Decreto Ley núm. 2591 de 19 de noviembre de 19914, en concordancia con el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto núm. 1069 de 26 de mayo de 20155, modificado por el artículo 1º del Decreto núm. 333 de 6 de abril de 20216, y el artículo 13 del Acuerdo núm. 080 de 12 de marzo de 20197.
VI.2. Problemas jurídicos 7. Teniendo en cuenta la situación fáctica planteada, la Sala debe establecer lo siguiente: 4 «Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política». 5 «Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho». 6 «Por la cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela». 7 Por el cual se expide el Reglamento Interno del Consejo de Estado. 4 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06839-00 Accionante: María Consuelo Grajales de Buitrago a) Si en el presente asunto se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Y, de ser así, se deberá determinar: b) Si la providencia de 28 de abril de 2023, dictada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado núm. 76001-23-33-000-2018- 00713-00, vulneró el derecho fundamental al debido proceso invocado por la accionante. 8.
Con el fin de resolver tales interrogantes, resulta pertinente pronunciarse de manera previa sobre: i) los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela cuando se dirige contra providencias judiciales; para posteriormente ii) resolver el caso concreto, adentrándose en el fondo del asunto, siempre y cuanto se satisfagan a cabalidad las exigencias adjetivas.
VI.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad 9. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 20128, cambió su postura inicial y decidió asumir el estudio de fondo de las acciones de tutela dirigidas en contra de providencias judiciales violatorias de derechos fundamentales siguiendo los lineamientos dispuestos por la Corte Constitucional y su propia jurisprudencia. 10.
Ahora bien, la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, estableció los siguientes presupuestos generales y especiales para que proceda la acción de tutela en contra de decisiones judiciales: 11. Como requisitos generales de procedibilidad fijó: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso; y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015. 12.
Como requisitos especiales de procedencia del amparo, y que permiten al juez constitucional dejar sin efectos una providencia judicial9, la sentencia C-590 de 2005 estableció la existencia de los siguientes defectos: orgánico, procedimental 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Radicación: 2009-01328-01(IJ), sentencia de 31 de julio de 2012.
Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García González. 9 Corte Constitucional, Sala Novena de Revisión, Sentencia T-619 de 3 de septiembre de 2009, Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio. 5 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06839-00 Accionante: María Consuelo Grajales de Buitrago absoluto, fáctico, material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente judicial y violación directa de la Constitución10. 13.
De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial, en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo lugar, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales explicados, permitiéndole de esta manera «[…] dejar sin efecto o modular la decisión […]»11 que encaje en dichos parámetros. 14.
Se trata, entonces, de una rigurosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 15.
El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, radicado: 11001- 03-15-000-2012-02201-01. VI.4. El caso concreto 16. La María Consuelo Grajales de Buitrago solicitó el amparo de su derecho fundamental al debido proceso, cuya vulneración le atribuyó a la sentencia de 28 de abril de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 76001-23-33-000-2018-00713-00. 10 Defecto orgánico, que tiene lugar cuando el funcionario judicial que emite la decisión carece, de manera absoluta, de jurisdicción o competencia para ello.
Defecto procedimental absoluto, que tiene lugar cuando el juez actuó al margen del procedimiento establecido. Defecto fáctico, que surge cuando la providencia judicial carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión, valora erradamente los elementos de juicio; o da por demostrada una situación fáctica sin existir evidencia probatoria de la misma.
Defecto material o sustantivo, existe cuando las decisiones se fundamentan en normas inexistentes o inconstitucionales, o que presentan una evidente contradicción entre los fundamentos y la decisión. Error inducido, que se presenta cuando la autoridad judicial ha sido engañada por las partes o intervinientes y ese engaño lo llevó a tomar una determinación que afecta derechos fundamentales.
Decisión sin motivación, que tiene lugar cuando el funcionario judicial no expone los fundamentos fácticos y jurídicos de la decisión adoptada en la parte resolutiva de la providencia judicial. Desconocimiento del precedente, que se origina cuando el juez ordinario desconoce o limita el alcance dado por esta Corte Constitucional a una disposición constitucional o derecho fundamental, apartándose del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.
Violación directa de la Constitución, que se presenta cuando la actuación de la autoridad se opone de manera directa a las normas establecidas en la Constitución Política. 11 Corte Constitucional, Sala Segunda de Revisión, Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, Magistrado Ponente: Dr. Mauricio González Cuervo. 6 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06839-00 Accionante: María Consuelo Grajales de Buitrago 17.
Precisado lo anterior, la Sala estudiará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, en especial, el requisito de subsidiariedad. VI.4.1. Del requisito general de procedencia de subsidiariedad 18. El artículo 86 de la Constitución Política señala que la acción de tutela es una acción constitucional de carácter subsidiario, excepcional y residual.
Por lo tanto, la regla general es que este mecanismo de protección de derechos fundamentales solo será procedente cuando se hayan agotado todos los medios de defensa judicial previstos por el legislador o cuando éstos no sean idóneos para la protección de los derechos fundamentales que se consideran vulnerados o amenazados. Este carácter excepcional y residual de la acción de tutela también se encuentra previsto en el artículo 6º del Decreto Ley 2591 de 199112. 19.
De acuerdo con lo anterior, para acudir a la acción de amparo el interesado debe agotar todos los medios que prevea el ordenamiento jurídico (acción, recurso, incidente o cualquier mecanismo de defensa judicial cualquiera que sea su naturaleza13), lo que significa que el solicitante tiene la obligación de interponer en tiempo los recursos establecidos en la ley o las acciones que estén a su alcance. 20.
La Corte Constitucional a través de la sentencia SU-062 de 201814, resumió las razones que justifican un examen estricto de subsidiariedad cuando se trata de tutelas contra providencia judicial, en los siguientes términos: «[…] En primer lugar, las sentencias son decisiones emanadas de un juez que recibió el encargo constitucional de poner fin a las controversias en una jurisdicción determinada, para lo cual, fue revestido de autonomía e independencia (…). [L]a acción de tutela que no es presentada con apego estricto al principio de subsidiariedad, niega la garantía del debido proceso, de acuerdo con la cual, una persona sólo puede ser procesada por su juez natural.
En segundo lugar, las etapas, el procedimiento y los recursos que conforman un proceso son el primer espacio de protección de los derechos fundamentales de los asociados, especialmente en lo que tiene que ver con las garantías del debido proceso de manera que no es admisible que el afectado alegue la vulneración o amenaza de un derecho fundamental cuando no ha solicitado el amparo de sus derechos dentro del proceso, pues, en principio, el ordenamiento jurídico le ha dotado de todas las herramientas necesarias para corregir durante su trámite las irregularidades procesales que puedan afectarle.
Y la última razón es que la acción de tutela contra providencias judiciales no pretende sustituir al juez natural, ni discutir aspectos legales que ya han sido definidos, o están pendientes de definir. Sin embargo, cuando se desconoce el principio de subsidiariedad, y se intenta usar la acción de tutela como otra 12 «Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política». 13 Corte Constitucional.
Sala Plena. Auto 132 de 2015, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 16 de abril de 2015. 14 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia SU-062 de 2018, M.P. Alejando Linares Cantillo; 7 de junio de 2018. 7 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06839-00 Accionante: María Consuelo Grajales de Buitrago instancia u otro recurso de litigio, sin que existan razones evidentes para advertir violaciones a derechos fundamentales, se atenta contra la cosa juzgada y contra la seguridad jurídica […]».
(Subrayado fuera del texto) 21. En este mismo sentido se pronunció esta Sala de Decisión, en sentencia de 25 de abril de 2019, al respecto expuso lo siguiente: «[…] la tutela no puede ser utilizada como acción judicial sustitutiva de los mecanismos judiciales ordinarios, salvo que estos medios ordinarios no sean idóneos o eficaces para proteger los derechos fundamentales controvertidos o cuando la acción de tutela se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable […]»15. 22.
Sin embargo, el mismo texto constitucional y el Decreto Ley 2591 de 1991 señalan una excepción a la regla anteriormente expuesta, consistente en que cuando se trate de evitar un perjuicio irremediable se podrá interponer la acción de tutela sin agotar los mecanismos judiciales ordinarios. Es decir, no es necesario, bajo este supuesto excepcional, agotar los mecanismos judiciales ordinarios. 23.
El concepto de perjuicio irremediable está relacionado con la existencia de una grave e inminente afectación o detrimento del derecho fundamental que debe ser conjurada con medidas urgentes, de aplicación inmediata e impostergable, para neutralizar, cuando ello sea posible, la vulneración del derecho. 24. En relación con tales criterios interpretativos se ha definido lo siguiente: «[…] [L]a inminencia, que exige medidas inmediatas, la urgencia que tiene el sujeto de derecho por salir de ese perjuicio inminente, y la gravedad de los hechos, que hace evidente la impostergabilidad de la tutela como un mecanismo necesario para la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales.
La concurrencia de los elementos mencionados pone de relieve la necesidad de considerar la situación fáctica que legitima la acción de tutela, como mecanismo transitorio y como medidas precautelativas para garantizar la protección de los derechos fundamentales que se lesionan o que se encuentran amenazados […]»16. 25. Descendiendo al caso en concreto, se aprecia que la accionante alega que se vulneró su derecho fundamental al debido proceso con ocasión de una presunta indebida valoración probatoria efectuada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en la sentencia de 28 de abril de 2023. 26.
Es de resaltar que la sentencia mencionada, objeto de tutela, fue notificada al correo electrónico del apoderado de la señora María Consuelo Grajales de Buitrago, «abogadoscartago@hotmail.com», el 24 de mayo de 2023, como consta en el índice 51 del aplicativo SAMAI dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado núm. 76001-23-33-005-2018-00713-00. 15 Consejo de Estado, Sección Primera, Radicación 11001-03-15-000-2018-04033-01(AC), Sentencia de 25 de abril de 2019.
Consejero Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés. 16 Sentencia T-225 de1993, reiterado en la sentencia SU-617 de 2013. 8 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06839-00 Accionante: María Consuelo Grajales de Buitrago 27. En este punto, se hace necesario precisar que, de conformidad con el artículo 24317 de la Ley 1437 de 18 de enero 201118, «[…] [s]on apelables las sentencias de primera instancia […]». 28.
Ahora bien, el numeral 1° del artículo 24719 de la Ley 1437 de 2011 prevé que el recurso de apelación «[…] deberá interponerse y sustentarse ante la autoridad que profirió la providencia, dentro de los diez (10) días siguientes a su notificación […]». Lo anterior, en concordancia con el artículo 20520 de la Ley 1437 de 2011, que prevé que «[…] [l]a notificación de la providencia se entenderá realizada una vez transcurridos dos (2) días hábiles siguientes al envío del mensaje y los términos empezarán a correr a partir del día siguiente al de la notificación […]». 29.
Por lo anterior, del estudio del proceso con radicado núm. 76001-23-33-005- 2018-00713-00, se observa que la sentencia de 28 de abril de 2023 quedó debidamente ejecutoriada el 9 de junio de 2023. Esto, por cuanto las partes dentro del proceso no interpusieron el respectivo recurso de apelación. 30. De conformidad con lo expuesto, en criterio de la Sala la acción de tutela interpuesta por la señora María Consuelo Grajales de Buitrago no supera el requisito general de subsidiariedad porque la actora dejó vencer, en el marco del proceso contencioso administrativo, el medio judicial previsto por el legislador para controvertir la sentencia de 28 de abril de 2023. 31.
En ese orden de ideas, no puede la actora pretender emplear la presente acción de amparo para revivir etapas procesales o plantear discusiones que debieron ser objeto de debate en su sede natural. Además, en el asunto de estudio tampoco se observa la configuración de un perjuicio irremediable. 32. Por los anteriores razonamientos, la Sala declarará improcedente la presente acción de tutela por no cumplir con el requisito general de procedencia de subsidiariedad, como se dispondrá en la parte resolutiva de esta decisión. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la presente acción de tutela, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia. 17 Norma modificada por el artículo 62 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021. 18 «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo». 19 Norma modificada por el artículo 67 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021. 20 Norma modificada por el artículo 52 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021. 9 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06839-00 Accionante: María Consuelo Grajales de Buitrago SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: En caso de no ser impugnada esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado Presidente GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.