w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho.
Radicación: 63001 23 33 000 2015 00210 01 (3305–2017) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP. Demandado: Gonzalo Cardona López. Temas: Lesividad. Pensión gracia. Requisito de tiempo de servicio docente. Naturaleza de la vinculación docente. Ley 1437 de 2011.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala de Subsección procede a resolver los recursos de apelación interpuestos por las partes contra la sentencia de 1 de junio de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, con la que se accedió parcialmente a las súplicas de la demanda de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1.1. Pretensiones de la demanda.1 La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, por intermedio de apoderado judicial, en la modalidad de lesividad, solicitó declarar la nulidad de las Resoluciones 27775 de 28 de octubre de 2008 y 11801 de 11 de marzo de 2013, por medio de las cuales se reconoció y reliquidó una pensión gracia a favor de Gonzalo Cardona López, respectivamente. 1 Folios 1 a 12 del expediente.
Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 63001 23 33 000 2015 00210 01 Demandante: UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 Como restablecimiento del derecho, solicitó condenar al señor Cardona López a restituir a favor de la entidad demandante las sumas pagadas por concepto de pensión gracia, así mismo, que los valores correspondientes sean ajustados e indexados. 1.2.
Hechos que fundamentan la demanda. Indicó que Gonzalo Cardona López prestó servicio público a la Nación entre el 30 de agosto de 1972 hasta el 2 de julio de 1997; así mismo, que el 21 de mayo de 1998 solicitó ante la Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL el reconocimiento y pago de una pensión gracia, petición que fue resuelta de manera favorable a través de la Resolución 277775 de 28 de octubre de 1998.
Afirmó que por medio de la Resolución PAP14987 de 28 de septiembre de 2010, CAJANAL negó la reliquidación de la pensión, razón por la cual el señor Cardona López presentó recurso de reposición, sin embargo, esta fue confirmada por la entidad. El 11 de marzo de 2013, con la Resolución RDP 11801, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP ordenó la reliquidación de la pensión gracia por nuevos factores, efectiva a partir del 27 de noviembre de 2009. 1.3.
Fundamentos de derecho y concepto de la vulneración. Como sustento de la acción de lesividad, indicó que Gonzalo Cardona López no tendría derecho al reconocimiento pensional por cuanto la naturaleza de la vinculación docente fue nacional, situación que contrasta con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 91 de 1989 y demás normas y jurisprudencia concordante. 1.4.
Contestación de la demanda. 2 2 Folios 202 al 208 del expediente. Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 63001 23 33 000 2015 00210 01 Demandante: UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 Gonzalo Cardona López, actuando a través de apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda.
Indicó que si bien inició como docente nacional en el Colegio INEM de Santa Marta el 30 de agosto de 1972, posteriormente prestó sus servicios al municipio de Armenia desde el 1 de febrero de 1994. De igual manera, precisó que el reconocimiento pensional se realizó con el cumplimiento de los requisitos legales y no se utilizó fraude documental o cualquier otro acto que diera lugar a equivocación o interpretación errónea de la norma.
Así mismo, señaló que la pensión gracia se encuentra protegida por la legitima confianza en la administración y que no es posible aplicar jurisprudencia expedida con posterioridad al reconocimiento, pues ello menoscaba el derecho del pensionado. Propuso como excepciones la “prescripción” y la que den ominó “de lo no establecido en la ley”. 1.5.
Decisión de primera instancia objeto de apelación.3 El Tribunal Administrativo del Quindío, el 1 de junio de 2017, dictó sentencia en la que declaró la nulidad de la Resolución 27775 de 28 de octubre de 1998, por medio de la cual se reconoció una pensión gracia a favor de Gonzalo Cardona López y negó el restablecimiento del derecho solicitado.
Del material probatorio obrante en el expediente, el a quo concluyó que el docente Cardona López no cumplió con el requisito exigido de mínimo 20 años de servicio en planteles departamentales o municipales, pues corroboró que permaneció vinculado como docente al Instituto Nacional de Educación Media de Santa Marta y Armenia entre 1972 y 1993. 3 Folios 259 a 268 del expediente.
Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 63001 23 33 000 2015 00210 01 Demandante: UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 En cuanto al restablecimiento del derecho, el tribunal consideró que no se observó prueba alguna que demostrara la existencia de la mala fe del docente, de igual manera, indicó que se trató de un error de la entidad demandante al acumular tiempos de servicios prestados en el orden nacional para el reconocimiento de la pensión gracia, situación que no puede ser atribuida al demandado. 1.6.
Recursos de apelación.4 Gonzalo Cardona López 5, a través de apoderado, propuso recurso de apelación, el cual realizó un análisis normativo en el que concluyó que la pensión gracia nació para los maestros de primaria, independientemente de su vinculación territorial o nacional, situación validada con la Ley 91 de 1989 que la hizo compatible con otras pensiones de carácter nacional.
Así mismo, solicitó tener en cuenta los principios de igualdad y favorabilidad por haber recibido la pensión de manera pacífica de parte de CAJANAL. La Unidad Administrativa Especial de gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP6, por intermedio de apoderada, presentó recurso de apelación en el que solicitó revocar el numeral tercero de la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se ordene el reintegro de las sumas recibidas por pensión gracia. Como sustento de ello, indicó que si bien se presentó un error por parte de la administración, se solicitó el consentimiento para la revocatoria de los actos y el pensionado no accedió, así como se opuso a la demanda y sus pretensiones, aprovechándose del error, configurándose un acto reprochable y sancionado penalmente. 1.7.
Alegatos en segunda instancia. 4 Folios 433 a 435 del expediente. 5 Folios 273 a 277 del expediente. 6 Folios 278 a 279 del expediente. Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 63001 23 33 000 2015 00210 01 Demandante: UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 Gonzalo Cardona López 7 allegó escrito en el que reiteró lo ya mencionado en el escrito de apelación, y puso de presente la sentencia de unificación SUJ-11-S2 de 21 de junio de 2018 del Consejo de Estado en el sentido de indicar que los dineros del situado fiscal o del Sistema General de Participaciones, una vez ingresen al presupuesto son del orden territorial.
La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, la Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio en esta etapa procesal. 1.8. Pruebas en segunda instancia. A través de auto para mejor proveer de 2 de febrero de 2023 8, esta Subsección requirió al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y a la UGPP con el fin de allegar copia de los actos que reconocieron, liquidaron y reliquidaron la pensión reconocida a favor de Gonzalo Cardona López, certificando la clase de pensión reconocida.
En consecuencia, la entidad demandante dio respuesta el 8 de marzo de 20239; por su parte, el FOMAG – Secretaría de Educación del Quindío allegó la documentación requerida el 10 de julio de 2023.10 Del material probatorio allegado, la apoderada de la UGPP descorrió traslado en el que solicitó que sea analizado conforme a la doctrina y la jurisprudencia. II.
CONSIDERACIONES 7 Folios 308 a 309 del expediente. 8 Folios 314 y 315 del expediente. 9 Índice 40 del expediente digital disponible en SAMAI. 10 Índice 47 del expediente digital disponible en SAMAI. Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 63001 23 33 000 2015 00210 01 Demandante: UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 2.1.
Competencia. El Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto de acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo 11. De igual manera, se resalta que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso 12, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a lo expuesto por el apelante y, comoquiera que, en el caso de la referencia tanto la entidad demandante como la parte demandada presentaron recursos de apelación, la competencia de la Sala no se encuentra limitada para resolver el asunto que a continuación se plantea. 2.2.
Del problema jurídico. Esta Sala de Subsección considera que el estudio y posterior decisión debe centrarse en establecer lo siguiente: 1. ¿Gonzalo Cardona López, en su calidad de docente, tenía derecho al reconocimiento y pago de una pensión gracia? En caso negativo, se deberá resolver el siguiente interrogante: 2. ¿Es procedente el reintegro de los valores pagados por concepto de pensión gracia? 2.3.
Normas y jurisprudencia aplicable al asunto. 11 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 12 «Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.» Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 63001 23 33 000 2015 00210 01 Demandante: UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 2.3.1.
La pensión gracia. La pensión gracia fue consagrada mediante el artículo 1 de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años. En ese sentido, respecto de los condicionantes para acceder a la pensión gracia, la Ley 114 de 1913 exige a los docentes que aspiran a su reconocimiento, además de los 20 años de servicio, lo siguiente: i) haberse desempeñado en los empleos con honradez, consagración y buena conducta; ii) no haber recibido o recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional; y iii) cumplir 50 años de edad.
Por su parte, se reitera, la Ley 91 de 1989 exige que el docente se haya vinculado al servicio oficial con anterioridad al 1 de enero de 1981. Posteriormente, el artículo 6 de la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados y profesores de las escuelas normales, junto a los inspectores de instrucción pública.
De manera que autorizó la suma de los servicios prestados en diversas épocas al computar los años en la enseñanza primaria, la normalista y la inspección, con el fin de completar el tiempo requerido para acceder a la pensión. Más adelante, con la Ley 37 de 1933, el beneficio gratuito de la pensión gracia se hizo extensivo a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria.
Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 1, distinguió entre los conceptos de docente «nacional» y «nacionalizado», así: «Artículo 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 63001 23 33 000 2015 00210 01 Demandante: UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 Personal nacional.
Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» [Negrillas fuera de texto].
El numeral 2 del artículo 15 de la mencionada ley limitó el reconocimiento de la pensión gracia para los docentes al establecer: «Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. […]» De las diferentes normas enunciadas, esta Corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condicionantes, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, con exclusión de los docentes nacionales.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 1997 señaló: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 63001 23 33 000 2015 00210 01 Demandante: UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].»13 Ahora bien, con el fin de determinar el carácter o naturaleza del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201814 previó las siguientes pautas jurisprudenciales: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados 1 2, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997. 14 Consejo de Estado, Sección Segunda.
Radicación 25000 -23-42-000-2013- 04683-01 (3805-2014). Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 63001 23 33 000 2015 00210 01 Demandante: UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal 1 3; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas — situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» Por último, en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2- 2022 del 11 de agosto de 2022 la Sección Segunda, incorporó adicionalmente como regla jurisprudencial sobre la interpretación del artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que: «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 63001 23 33 000 2015 00210 01 Demandante: UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento». 15 Las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial.
Así las cosas y según las preceptivas expuestas, queda claro que para acceder al reconocimiento de la pensión gracia se debe acreditar la labor docente durante 20 años en establecimientos oficiales, departamentales o municipales, en primaria o en secundaria o como normalista o inspector de instrucción pública, o en calidad de docente nacionalizado, con alguna posibilidad de adicionar tiempos en uno y otro cargo, siempre y cuando se demuestre que se ostentó dicha vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y demuestre cumplir con los demás requisitos exigidos por la Ley 114 de 1913. 2.3.2.
El principio de la buena fe. La Constitución Política en su artículo 83 estableció que « Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas.». Al respecto, la Corte Constitucional, en sentencia C–840 de 2001, se ha pronunciado de la siguiente manera: «La buena fe se refiere exclusivamente a las relaciones de la vida social con trascendencia jurídica, sirviendo al efecto para valorar el comportamiento de los sujetos de derecho, al propio tiempo que funge como criterio de reciprocidad en tanto se toma como una regla de conducta que deben observar los sujetos en sus relaciones jurídicas, esto es, tanto en el ámbito de los derechos como en la esfera de los deberes y 15 Consejo de Estado, Sección Segunda.
Radicado: 15001 -23-33-000-2016- 00278-01 (3018-2017). Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 63001 23 33 000 2015 00210 01 Demandante: UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 obligaciones. Por ello mismo, todo comportamiento deshonesto, desleal o que acuse falta de colaboración, de parte de uno de los extremos de la relación jurídica, constituye infracción al principio de la fides, toda vez que defrauda la confianza puesta por el interlocutor afectado, o lo que es igual, transgrede el fundamento del tráfico jurídico.
Configurándose así la presencia de la mala fe.» De igual forma, esta Corporación ya se ha pronunciado de la aplicación del principio de la Buena Fe en el derecho administrativo así: «El principio de buena fe en el Derecho Administrativo, significa que los poderes públicos no pueden defraudar la legítima confianza que los ciudadanos aprecian objetivamente en su actuación; de manera que el ciudadano puede confiar en la Administración y a su vez ésta puede confiar en aquel; confianza que en todo caso, debe desprenderse de signos externos, objetivos, inequívocos, que induzcan racionalmente al administrado a confiar en la apariencia de legalidad de una actuación administrativa concreta.
No puede deducirse de manera subjetiva o sicológicamente, suponiendo inten ciones no objetivas.» 16 Para casos como el que hoy nos ocupa, la solicitud de recuperación de dineros como consecuencia del pago de prestaciones sociales pagadas a particulares, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), en el artículo 164, establece que la demanda se puede presentar en cualquier tiempo y recalca que «no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe». 2.4.
Análisis del caso concreto. 2.4.1. Reconocimiento pensional. La extinta Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL E.I.C.E., a través de la Resolución 027775 de 28 de octubre de 1998, 16 Consejo de Estado. Sección Segunda. Sentencia de 20 de mayo de 2010. Radicado: 25000-23-25-000-2002-13188-01 (0807 –2008). Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 63001 23 33 000 2015 00210 01 Demandante: UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 determinó el reconocimiento y pago de una pensión gracia a favor de Gonzalo Cardona López a partir del 4 de septiembre de 1997.
Al respecto, se observa lo siguiente: «Que el peticionario prestó los siguientes servicios al Estado. Que laboró un total de 8,830 días. Que nació el 04 de septiembre de 1947 y cuenta con 50 años de edad. Que el último cargo desempeñado fue el de SUPERVISOR en DEPARTAMENTO DEL QUINDIO. Que adquirió el status jurídico el 04 de septiembre de 1997.» Posterior a ello, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones parafiscales de la Protección Social – UGPP expidió la Resolución RDP 011801 de 11 de marzo de 2013, por medio de la cual reliquidó la pensión gracia teniendo en cuenta lo devengado en el año anterior a adquirir el estatus pensional.
No obstante, la misma entidad expidió la Resolución 055455 de 5 de diciembre del 2013, por medio de la cual revocó el acto que ordenó la reliquidación pensional y determinó seguir pagando la mesada pensional de acuerdo con la Resolución 27775 de 1998. 2.4.2. Del cumplimiento de los requisitos de edad y buena conducta. Revisado el expediente, la Sala encuentra probado que Gonzalo Cardona López nació el 4 de septiembre de 1947, razón por la cual, el 4 de septiembre de 1997 cumplió 50 años de edad 17.
De igual manera, no se observan reproches sobre la buena conducta en el desempeño docente, por lo que se entiende probado dicho requisito. 17 Folio 43 del expediente. ENTIDAD DESDE HASTA DIAS DEDUCIDOS LABORADOS MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL 740201 931109 7119 DEPARTAMENTO DEL QUINDIO 931110 980810 1711 Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 63001 23 33 000 2015 00210 01 Demandante: UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 2.4.3.
Del tiempo de servicio. - Del 30 de agosto de 1972 al 10 de noviembre de 1993. Respecto de este tiempo, si bien no fue allegada copia del acto por medio del cual fue nombrado, en el expediente reposa constancia expedida el 18 de noviembre de 1997 18 por el rector del INEM Simón Bolívar de Santa Marta en el que indicó lo siguiente: Sobre el particular, se resalta que en la reclamación pensional realizada el 22 de abril de 1998, el docente Gonzalo Cardona López señaló que prestó sus servicios a la Nación en el INEM Simón Bolívar de Santa Marta desde el 30 de agosto de 1972 hasta el 15 de febrero de 1974 19.
En similar sentido, en el escrito de contestación de la demanda de la referencia, el apoderado del causante indicó que «efectivamente inició como docente nacional en el Colegio Inem de Santa Marta el 30 de agosto de 1.972, pero posteriormente pasó a ser docente territorial. Del certificado de tiempos de servicio expedido por la Secretaría de Educación Municipal de Armenia, allegado a la demanda en el folio 59 de la misma, se declara que prestó sus servicios al municipio de Armenia a partir del 01 de 18 Folio 45 del expediente. 19 Folios 41 a 43 del expediente.
Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 63001 23 33 000 2015 00210 01 Demandante: UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 febrero de 1.974.»20 Ahora bien, en línea de lo anterior, se observa la Resolución 0716 de 15 de febrero de 1974 21 expedida por el gerente general del Instituto Colombiano de Construcciones Escolares ICCE, por medio del cual dispuso el traslado del docente Cardona López de la siguiente manera: «RESOLUCION No. 0716 de 1974 15 FEB. 1974 Por la cual se causan novedades en el INEM de ARMENIA EL GERENTE GENERAL DEL INSTITUTO COLOMBIANO DE CONSTRUCCIONES ESCOLARES ICCE, en uso de sus atribuciones legales, RESUELVE:
ARTICULO PRIMERO. – Trasladar a GONZALO CARDONA LOPEZ, profesor 11-B de Español en el Instituto Nacional de Educación Media Diversificada INEM de Santa Marta, al INEM de Armenia, con el mismo cargo y sueldo. […]
ARTICULO QUINTO. – Los anteriores traslados no requieren nueva posesión. Los gastos que ocasionen serán cancelados con cargo a la cuenta de funcionamiento constituida por la Entidad.» En constancia expedida el 10 de noviembre de 1997 22 por la rectora del INEM José Celestino Mutis de Armenia, se certificó que Gonzalo Cardona López «prestó sus servicios en este Instituto en el cargo de profesor tiempo completo según Resolución No. 0716 del 15 de febrero de 1974, desde el 1º.
De febrero de 1974 hasta el 10 de noviembre de 1993. Dicho funcionario no hizo uso de licencia alguna.» Sobre la anterior novedad, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – Secretaría de Educación del Quindío expidió certificación de 19 de abril de 2017 23, donde indicó que el 20 Folio 203 del expediente. 21 Folio 228 del expediente. 22 Folio 46 del expediente. 23 Folio 225 del expediente.
Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 63001 23 33 000 2015 00210 01 Demandante: UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 16 docente Gonzalo Cardona López contaba con un régimen de pensiones nacional y permaneció vinculado así: Revisado lo anterior, para la Sala es claro que el docente Gonzalo Cardona López fue vinculado como docente nacional en el año de 1972 en el Instituto Nacional de Educación Media Diversificada Simón Bolívar de Santa Marta, circunstancia que no es discutida por las partes y que es abiertamente aceptada por la defensa del mencionado educador.
Posterior a ello, con la Resolución 716 de 1974, el gerente general del Instituto Colombiano de Construcciones Escolares ICCE ordenó el traslado del docente al Instituto Nacional de Educación Media Diversificada José Celestino Mutis de Armenia; al respecto, se observa en el mencionado acto administrativo que el gerente de la entidad, en uso de sus atribuciones legales, es quien actuó como nominador.
Sobre el particular, vale la pena recordar que la Corte Constitucional, en sentencia C–084 de 1999, al analizar la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, literal b), de la Ley 91 de 1989 precisó que antes de la nacionalización de la educación que se surtió conforme a la Ley 43 de 1975, los docentes se dividían NACIONAL X NACIONALIZADO Vigencia 812 / 2003 Fecha Retiro 09/11/1993 Fecha Posesión 18/11/1993 Numero Acto Administrativo 329 01/02/1974 Numero Acto Administrativo 716 RETIRO Tipo Acto Administrativo DECRETO Fecha Acto Administrativo III.
SITUACION LABORAL
2. REGIMEN DE PENSIONES IV. HISTORIA LABORAL INGRESO Tipo Acto Administrativo RESOLUCION Fecha Acto Administrativo 15/02/1974 Tipo de Novedad Ing. y Reing. Plantel Educativo INSTITUCION NACIONAL JOSE CELESTINO MUTIS - INEM Municipio ARMENIA FECHA A.A. DESDE 1 RESOLUCION 716 15/02/1974 01/02/1974 NOVEDADES TIPO DE A.A. No de A.A. Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 63001 23 33 000 2015 00210 01 Demandante: UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 17 sólo en dos categorías, así: (i) nacionales; y (ii) territoriales.
Específicamente, expuso: «3.2.2. Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la "nacionalización" de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes ofic iales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada "pensión gracia", de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad del empleador (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio gen eral prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohibe (sic) dispensar trato diferente y discriminado "por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica", nada de lo cual ocurre en este caso. […]» (Negrilla de la Sala) Lo anterior, en el presente caso guarda relación en la medida que el nombramiento del docente Cardona López se produjo y desarrolló antes de la expedición de la Ley 43 de 1975, además, se certificó y demostró que esta fue en una plaza nacional, bajo la subordinación de una entidad adscrita al Ministerio de Educación Nacional, por lo que, la naturaleza de la vinculación del período del 30 de agosto de 1972 al 10 de noviembre de 1993 fue del orden nacional, circunstancia que no está en discusión por las partes. 2.5.
Del restablecimiento del derecho. Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 63001 23 33 000 2015 00210 01 Demandante: UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 18 De lo descrito previamente, la Sala no encuentra material probatorio que lleve a desvirtuar la buena fe del señor Gonzalo Cardona López respecto de la pensión gracia por él percibida; de lo recopilado se observa que solicitó el reconocimiento pensional y que la administración se lo concedió de manera errónea, pues no cumplía con el requisito de servicio en entidad territorial o nacionalizado antes de 31 de diciembre de 1980, ello es claro desde el escrito de reclamación presentado el 2 de mayo de 1998.
La administración, en este caso la Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL, en su momento erró al acceder a la solicitud ya que para expedir el acto administrativo debió revisar que se daban las condiciones para ello. Al respecto, vale la pena resaltar que en las consideraciones de la Resolución 027775 de 28 de octubre de 1998 se dejó claro que el docente tenía una vinculación del orden nacional desde el 1 de febrero de 1974, la cual permaneció vigente gasta el 9 de noviembre de 1993.
Así mismo, la entidad demandante, es decir la UGPP, no aportó evidencia que lleve a desvirtuar la buena fe del demanda nte, únicamente fundamentó su pretensión en que el docente no podía alegar el error de la administración y, en consecuencia, sacar provecho de ello. De acuerdo con todo lo anterior, no es procedente la solicitud de reintegro de los valores cancelados a favor de Gonzalo Cardona López como restablecimiento del derecho por la declaratoria de nulidad del acto censurado, por tal razón, en concordancia con el literal c) del numeral 1 del artículo 164 el CPACA, no se accederá a dicha pretensión. 2.6.
Conclusión. De acuerdo con lo explicado en esta providencia, la Sala considera que en el presente asunto no se demostró el cumplimiento del Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 63001 23 33 000 2015 00210 01 Demandante: UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 19 requisito de haber prestado servicio docente de naturaleza territorial o nacionalizada por parte del señor Gonzalo Cardona López antes del 31 de diciembre de 1980, tal y como lo determinó el a quo en la sentencia objeto de apelación. De igual manera no se desvirtuó la buena fe por parte del docente en la obtención de la pensión gracia discutida, por lo tanto no prospera la pretensión de restablecimiento del derecho de devolución de dineros pagados por concepto de pensión gracia solicitada por la UGPP.
Por tanto, se impone confirmar la decisión de primera instancia por medio de la cual se accedió a la declaratoria de la nulidad de la Resolución 27775 de 28 de octubre de 2008 con la que se había reconocido una pensión gracia a favor del mencionado educador y se negó el restablecimiento del derecho deprecado. 2.7. Condena en costas.
En el caso concreto, no se advierte que haya lugar a condenar en costas, comoquiera que si bien en anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había, o no, lugar a condenar en costas, lo cierto es que actualmente, con la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, es procedente efectuar un estudio respecto de la conducta de las partes en el proceso y la carencia de fundamentación jurídica, por lo que en esos términos al hacer extensiva esa interpretación al caso bajo análisis, de la revisión del recurso de apelación del demandado, a pesar de no prosperar, no puede observarse dicha situación, contrario a ello, en el recurso se sustentaron las razones en defensa jurídica de sus intereses y, por ende, no se condenará en costas a la parte vencida.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 63001 23 33 000 2015 00210 01 Demandante: UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 20 III.
FALLA PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 1 de junio de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo de Quindío, por medio de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en modalidad de lesividad propuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP en contra de Gonzalo Cardona López.
SEGUNDO. No condenar en costas de segunda instancia, de acuerdo con lo expresado en esta sentencia.
TERCERO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión del treinta y uno (31) de agosto de dos mil veintitrés (2023). GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado