Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., dos (2) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Procede la Sala a decidir el recurso de apelación (parcial) interpuesto por el demandado contra la sentencia proferida el 4 de noviembre de 2021, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección A), mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 12 a 25). El Fondo de Previsión Social del Congreso de la República (Fonprecón), por medio de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra el señor Práxedes Crispín Bolaño Brito, para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
Se declare (i) la nulidad de la Resolución 96 de 5 de marzo de 1997, por la cual se reconoció pensión de jubilación al señor Práxedes Crispín Bolaño Brito, en su calidad de excongresista; (ii) «[q]ue [el accionado] no tiene derecho a que el FONDO DE PREVISIÓN SOCIAL DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA, haya concedido su pensión de jubilación en calidad de Congresista y bajo los parámetros de la Ley 4 de 1992» (sic);
(iii) «[…] que el pago de la pensión de jubilación reconocida […] debe hacerse conforme con la normatividad vigente al momento de desempeñarse como Congresista, esto es, al 19 de julio de 1986» (sic), y (iv) «[…] que el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, no tenía la obligación legal para reconocer la pensión en los términos de la Resolución 0096 del 5 de marzo de 1997 […]». 1.3 Fundamentos fácticos.
Relata el demandante que «[e]l doctor PRAXEDES CRISPIN BOLAÑO BRITO, se desempeñó como Senador de la República entre el 20 de julio de 1980 al 19 de julio de 1981, posteriormente ostentó el cargo de Representante a la Cámara en el periodo 1982 a 1986, asistiendo de manera interrumpida acreditando 1 año, 8 meses y 3 días de servicios actuando hasta el 19 de julio de 1986» (sic).
Que, con Resolución 96 de 5 de marzo de 1997, reconoció al señor Práxedes Crispín Bolaño Brito pensión vitalicia de jubilación, en su condición de excongresista, «[…] aplicando la Ley 4 de 1992, Decreto 1359 de 1993 y Decreto 1293 de 1994 y demás normas concordantes, a partir del 1 de agosto de 1993, en cuantía del 75% de lo devengado por un Congresista en ejercicio en el año 1993».
Dice que «[e]l Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, acorde con lo prescrito en el artículo 19 de la Ley 797 de 2003, en concordancia con lo ordenado en la sentencia de la Corte Constitucional C-835 del 23 de septiembre de 2003, detectó de manera oficiosa, la improcedencia de asumir este tipo de pensiones, por no cumplirse los requisitos establecidos en la Ley en el caso particular» (sic). 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por el acto administrativo acusado los artículos 1° de la Ley 19 de 1987, 17 de la Ley 4ª de 1992; 4, 8 y 17 del Decreto 1359 de 1993, 2, 3 y 7 del Decreto 1293 de 1994 y 12 del Decreto 816 de 2002. Arguye que con la expedición de la Resolución demandada se incurrió en violación de normas legales «en la modalidad de error de derecho por indebida aplicación, al considerar que el FONDO debía RECONOCER Y PAGAR LA PENSIÓN al [demandado] cuando no se daban los presupuestos legales para el efecto» (sic).
Que «[…] para el caso concreto del doctor PRAXEDES CRISPIN BOLAÑO BRITO, no ostentaba la calidad de Congresista a 1 de abril de 1994, razón por la cual no se le puede reconocer la pensión de jubilación, de conformidad con la normatividad especial aplicable para los Congresistas [ ], no puede ser de recibo lo expuesto en la Resolución 0096 de 5 de marzo de 1997, que en virtud del principio de favorabilidad se deba aplicar para el caso […] el régimen de transición previsto en el Decreto 1293 de 1994, por el hecho de cumplir con la edad de 40 años […] y 25 años de cotizaciones, desconociendo que para el 1 de abril de 1994, no ostentaba el cargo de Congresista, siendo que la normatividad requiere para su aplicación, que se cumpla dicha condición» (sic). 1.5 Medida cautelar.
El accionante, en el escrito de demanda, solicitó suspender provisionalmente el acto administrativo enjuiciado; medida cautelar decretada en forma parcial con auto de 27 de octubre de 2015 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección A) [ff. 33 a 39], la que fue confirmada por esta Corporación, mediante providencia de 15 de agosto de 2019 (ff. 74 a 78). 1.6 Contestación de la demanda (ff. 38 a 71).
El demandado, a través de apoderado, contestó la demanda con oposición a sus súplicas y respecto de los hechos afirma que algunos son ciertos y otros no. Propuso las excepciones denominadas inepta demanda, falta de legitimación en la causa por activa y «no comprender la demanda a todos los litisconsortes necesarios por activa». Aduce que «[e]l Dr. PRAXEDES CRISPIN BOLAÑO BRITO solicitó por primera vez su pensión de jubilación a FONPRECON en el año 1996, la cual le fue decidida mediante la Resolución No. 000096 del 05 de marzo de 1997, es decir, cuando el régimen pensional de los congresistas anterior a la Ley 4ª de 1992 y el decreto 1359 de 1993, ya se encontraba derogado, y solo era aplicable en virtud del régimen de transición establecido por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y el decreto 1293 de 1994.
Con base en esa normatividad fue precisamente la que, en virtud de su aplicación, determinó el derecho que le asiste, […] pues al 1° de abril de 1994, cumplía con los 40 años de edad y más de 15 años de servicio, siendo su último cargo desempeñado el de Representante a la Cámara en el periodo comprendido entre el 20 de julio de 1982 al 19 de julio de 1986, fecha en que se retiró definitivamente del servicio público, afiliado al Fondo de Previsión Social del Congreso de la República» (sic).
Que «[…] verificado […] el cumplimiento de los requisitos para acceder a la pensión de congresista como quedó establecido en la resolución 000096 de 1997, según la cual el [accionado] estaba afiliado a esa entidad el 19 de julio de 1986, contaba con más de 55 años de edad, no había recibido pensión ni recompensa del Tesoro Nacional y que el último cargo acreditado fue el de Representante a la Cámara, no existen argumentos que desvirtúen la legalidad del acto y, por lo tanto, son inexistentes las razones para solicitar su nulidad» (sic). 1.7 La providencia apelada (ff. 128 a 142).
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección A), en sentencia de 4 de noviembre de 2021, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda (sin condena en costas), al considerar que (i) «[…] [p]ara el sub lite el tercero interesado no era beneficiario del Régimen contenido en el Decreto 1359 de 1993, pues este se creó únicamente para dos grupos poblacionales, 1) quienes a partir de la vigencia de la Ley 4ª de 1992 tuvieren la calidad de Senador o Representante a la Cámara y 2) para aquellos congresistas pensionados antes de la Ley 4ª de 1992, que suspendieran su pensión al ser nuevamente elegidos, siempre que se mantuvieran como congresistas por al menos un año en los términos del artículo 1° de la Ley 19 de 1987» (sic);
(ii) «[…] el principal requisito del régimen de transición es que su beneficiario debía estar vinculado al Congreso el 1° de abril de 1994, y el señor BOLAÑO BRITO lo estuvo hasta el 19 de julio de 1986» (sic); y (iii) «[…] la jurisprudencia ha aclarado entonces que no están amparados por el régimen de transición y, por ende, por el régimen especial que en su momento estableció el Decreto 1359 de 1993, aquéllas personas que a 1° de abril de 1994, no tenían la calidad de congresistas».
En lo atañedero a la pretensión declarativa, relacionada con «[…] el pago de la pensión de jubilación reconocida […] con la normatividad vigente al momento de desempeñarse como Congresista, esto es, al 19 de julio de 1986», sostiene que «[…] el señor BOLAÑO BRITO a la fecha de su retiro del servicio el 19 de julio de 1986 tenía 53 años, 11 meses [y] 27 días, pues nació el 21 de julio de 1932, además reunía 23 años, 8 meses y 26 días de servicios públicos, por lo cual el régimen pensional que le correspondía es en principio, el contenido en las Leyes 33 y 62 de 1985 […]» (sic); no obstante, «como para el momento de la entrada en vigencia de [esa Ley], el actor tenía cumplido el requisito de tiempo de servicio, pero […] sólo estaba a la espera del cumplimiento de la edad», decide «[…] decretar la nulidad parcial de la Resolución 00096 de 5 de marzo de 1997, en cuanto reconoció al actor una pensión de jubilación dando aplicación al régimen especial para los congresistas consagrado en el decreto 1359 de 1993, cuando el régimen pensional que le corresponde es el contenido en el Decreto 3135 de 1968». 1.8 Recurso de apelación: El demandado, por intermedio de apoderado, interpuso recurso de apelación (parcial), al estimar que no solo tiene derecho al régimen pensional establecido en el artículo 27 del Decreto 3135 de 1968, como lo concluyó el a quo, sino que «[…] era también beneficiario del régimen contenido en el Decreto 1359 de 1993 y que por ello, podía elegir la condición pensional más beneficiosa posible […] porque cumplió con los requisitos jurisprudenciales, legales y reglamentarios exigidos para ser beneficiario de la pensión vitalicia de jubilación de la norma citada, reconocida por el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, para la época en que se realizó el reconocimiento pensional […] y solo le era aplicable en virtud del régimen de transición establecido por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y decreto 1293 de 1994» (sic).
Que «[…] no se tuvo en cuenta la jurisprudencia establecida en la sentencia de la Sección Segunda, Subsección B, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado CE-SUJ-S2-018 de 2020 y el régimen de transición de congresistas», y recuerda «que para el momento del reconocimiento de la pensión de jubilación [del accionado] se utilizaron las normas vigentes al momento, como el artículo 2° del Decreto No. 1293 de 1994 […]».
Afirma que «[…] el Dr. Bolaño Brito fue tanto Representante a la Cámara (1982 al 1986), como Senador de la República (1980 a 1981) con anterioridad al 1° de abril de 1994, y a esa fecha había cumplido más de 40 años (pues tenía 62) y había prestado servicios durante de más de quince años(inclusive más de 20), y para la fecha en cuestión mantenía el régimen pensional de congresista, pues ese era su último cargo desempeñado.
En conclusión, el Dr. Bolaño Brito cumplió con los requisitos de edad y tiempo para ser beneficiario del régimen de transición, vigente para el momento del reconocimiento del derecho pensional, como quedó establecido en la resolución 000096 de 1997, así como los necesarios para que la concesión de la pensión de congresista prevista en el artículo […] 17 de la Ley 4ª de 1992 y el Decreto 1359 de 1993» (sic para toda la cita).
II. TRÁMITE PROCESAL. El recurso de apelación fue concedido mediante proveído de 1° de marzo de 2022 y admitido por esta Corporación a través de auto de 26 de septiembre siguiente, en cumplimiento del artículo 247 del CPACA, y durante la oportunidad establecida en el numeral 4 ibidem el demandante presentó alegatos de conclusión, para lo cual reitera los argumentos planteados en la demanda; mientras que los demás sujetos procesales guardaron silencio.
III. CONSIDERACIONES. 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si el señor Práxedes Crispín Bolaño Brito, quien tuvo la calidad de congresista hasta el 19 de julio de 1986, le asiste el derecho al reconocimiento de su pensión de jubilación conforme al régimen especial previsto en la Ley 4ª de 1992 y el Decreto 1359 de 1993. 3.3 Marco normativo.
En punto a precisar si la sentencia proferida por el a quo se encuentra ajustada a derecho, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta respecto del caso concreto. Lo primero que ha de anotarse es que la Ley 100 de 1993, «[p]or la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones», fue expedida por el Congreso de la República con el fin, entre otros, de unificar la normativa en cuanto a la diversidad de regímenes pensionales especiales existentes.
No obstante, y con el objetivo de evitar menoscabar derechos a personas que se encontraban próximas a ser pensionadas o tuviesen cierto tiempo de servicio, se previó el régimen de transición, consagrado en el artículo 36 de la referida Ley 100 de 1993. En efecto, en dicha norma se dispuso que las personas que en el momento de entrar en vigor el sistema de seguridad social integral (1º. de abril de 1994) contaran con treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres, o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, se les reconocerá la pensión de jubilación de conformidad con el régimen anterior al cual se encontraban afiliadas, es decir, la pensión de jubilación respecto de la edad, tiempo de servicio y monto se les aplicará el régimen anterior.
Debe precisar esta Corporación que la Constitución Política, en el numeral 19 (letras e y f) del artículo 150 le asigna al Congreso de la República competencia para dictar las normas generales, desde luego a través de las leyes, a las cuales debe sujetarse el gobierno, entre otras materias, en punto a fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, los miembros del congreso y de la fuerza pública, así como la regulación del régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales.
En ejercicio de las anteriores atribuciones, el Congreso de la República expidió la Ley 4ª. de 1992, por medio de la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno nacional para establecer el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del congreso y de la fuerza pública y respecto de la fijación de las prestaciones sociales de los trabajadores oficiales y se dictan otras disposiciones, la cual previó en su artículo 1 (letra c) que «[e]l Gobierno Nacional con sujeción a las normas, criterios y objetivos contenidos en esta ley fijará el régimen salarial y prestacional» de los miembros del Congreso.
Asimismo, en su artículo 17 dispuso: El Gobierno Nacional establecerá un régimen de pensiones, reajustes y sustituciones de las mismas para los Representantes y Senadores. Aquéllas y éstas no podrán ser inferiores al 75% del ingreso mensual promedio que, durante el último año, y por todo concepto, perciba el Congresista. Y se aumentarán en el mismo porcentaje en que se reajuste el salario mínimo legal.
Parágrafo. La liquidación de las pensiones, reajustes y sustituciones se hará teniendo en cuenta el último ingreso mensual promedio que por todo concepto devenguen los Representantes y Senadores en la fecha en que se decrete la jubilación, el reajuste, o la sustitución respectiva. Disposición legal que fue declarada exequible de manera condicionada por parte de la Corte Constitucional en sentencia C-608 de 1999, al discurrir de la siguiente manera: La Corte reitera que, mientras no consagre disposiciones desproporcionadas o contrarias a la razón, el legislador puede prever regímenes especiales en materia de salarios y prestaciones.
El que aquí se contempla encuentra justificación en la función atribuida a los miembros del Congreso, en su obligatoria dedicación exclusiva y en la alta responsabilidad que les corresponde, así como en el estricto régimen de incompatibilidades previsto en la Constitución. Por eso, y muy particularmente si se tiene en cuenta la función de representación política que se les ha asignado, al establecer un régimen especial de pensiones la normatividad objetada no ha contemplado un privilegio indebido o una preferencia injustificada en cabeza de los miembros del Congreso.
Para la Corte es claro que en la Ley Marco podía estipularse, a manera de pauta, obligatoria para el Gobierno, como en efecto se hizo, un determinado porcentaje de la asignación como base para liquidar las pensiones de los miembros del Congreso. Tanto para el caso de ellos como para los de los altos servidores públicos a los que se extiende su régimen, según la propia Ley 4 de 1992, es válido, con las salvedades expuestas en este Fallo, que se consagre un sistema de liquidación que se les aplica de modo diferente al previsto en las reglas generales sobre la materia y que, específicamente, se fije un porcentaje -en la norma, el 75% de su ingreso mensual promedio durante el último año-, con lo cual queda claro que quien haya desempeñado uno de tales cargos no está sujeto, en cuanto al monto de la pensión, a los límites máximos estatuidos en otras disposiciones sino directa y concretamente al aludido porcentaje.
Conforme a lo anterior, la aludida norma superó el control constitucional, en la medida en que la Corte concluyó que este régimen especial encuentra su fundamento en la naturaleza y trascendencia de las funciones asignadas en la Constitución Política de 1991, lo que amerita un razonable y objetivo trato diferenciado a este grupo de servidores.
Dentro del anterior marco normativo, el presidente de, en uso de las facultades legales y constitucionales, y en especial de la contenida en el artículo 17 de 4ª. de 1992, expidió el Decreto 1359 de 1993, por medio del cual «[…] se establece un régimen especial de pensiones, así como de reajustes y sustituciones de las mismas, aplicable a los senadores y representantes a la cámara», cuyo artículo 1° consagra que «[e]l presente Decreto establece integralmente y de manera especial, el régimen de pensiones, reajustes y sustituciones de las mismas, que en lo sucesivo se aplicará a quienes a partir de la vigencia de la Ley 4a. de 1992 tuvieren la calidad de Senador o Representante a la Cámara».
Ahora bien, respecto del reconocimiento de la pensión de jubilación, el artículo 7 del precitado Decreto 1359 de 1993 prevé: Definición. Cuando quienes en su condición de Senadores o Representantes a la Cámara, lleguen o hayan llegado a la edad que dispone el artículo 1o, parágrafo 2o de la Ley 33 de 1985 y adicionalmente cumplan o hayan cumplido 20 años de servicios, continuos o discontinuos en una o en diferentes entidades de derecho público incluido el Congreso de la República, o que los hayan cumplido y cotizado en parte en el sector privado y ante el Instituto colombiano de Seguros Sociales, conforme a lo dispuesto en el artículo 7o de la Ley 71 de 1988, tendrán derecho a una pensión vitalicia de jubilación que no podrá ser inferior al 75% del ingreso mensual promedio, que durante el último año y por todo concepto devenguen los Congresistas en ejercicio, de conformidad con lo establecido en los artículos 5o y 6o del presente Decreto.
Parágrafo. Para efectos de lo previsto en el presente Decreto y en especial de la pensión vitalicia de jubilación, las sesiones ordinarias o extraordinarias del Senado y la Cámara de Representantes en cada legislatura anual se computarán en materia de tiempo y de asignaciones, como si el Congresista hubiere percibido durante los doce (12) meses del respectivo año calendario idénticas asignaciones mensuales a las devengadas en tiempo de sesiones.
Si las Corporaciones Públicas no se hubieren reunido por cualquier causa, se aplicará el presente parágrafo para los efectos de tiempo y asignación como si dichas Corporaciones hubiesen estado reunidas. No obstante, en atención a que al sistema general de seguridad social en pensiones de la Ley 100 de 1993 se incorporan los senadores, representantes a la cámara, empleados del Congreso de la República y del Fondo de Previsión Social del Congreso, el Ministro de Gobierno, en calidad de delegatario de las funciones presidenciales, emitió el Decreto 1293 de 1994, mediante el cual se dispuso un régimen de transición aplicable a dichos funcionarios «[…] y se dictan normas sobre prestaciones sociales y económicas de tales servidores públicos», y en lo pertinente preceptuó: Artículo 1º.
Campo de aplicación. El Sistema General de Pensiones contenido en la Ley 100 de 1993, se aplica a los Senadores, Representantes y empleados del Congreso de la República y del Fondo de Previsión Social del Congreso, con excepción de los cubiertos por el régimen de transición previsto en el presente decreto. Artículo 2º. Régimen de transición de los senadores, representantes, empleados del Congreso de la República y del Fondo de Previsión Social del Congreso.
Los senadores, los representantes, los empleados del Congreso de la República y los empleados del Fondo de Previsión Social del Congreso, tendrán derecho a los beneficios del régimen de transición de que trata el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, siempre que a 1º de abril de 1994 hayan cumplido alguno de los siguientes requisitos: a. Haber cumplido (40) o más años de edad si son hombres, o treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres; b. Haber cotizado o prestado servicios durante quince (15) años o más. Parágrafo.
El régimen de transición de que trata el presente artículo se aplicará también para aquellas personas que hubieran sido senadores o representantes con anterioridad al 1º de abril de 1994, sean o no elegidos para legislaturas posteriores, siempre y cuando cumplan a esa fecha con los requisitos de que tratan los literales a) o b) de este artículo, salvo que a la fecha señalada tuvieran un régimen aplicable diferente, en cuyo caso este último será el que conservarán. Artículo 3º.
Beneficios del Régimen de transición. Los senadores y representantes que cumplan con alguno de los requisitos previstos en el artículo anterior, tendrán derecho al reconocimiento de su pensión de jubilación cuando cumplan con los requisitos de edad y tiempo de servicios o número de semanas cotizadas establecidos en el Decreto 1359 de 1993, así como el monto de la pensión, forma de liquidación de la misma e ingreso base de liquidación establecidos en el mismo decreto.
Los empleados del Congreso de la República y del Fondo de Previsión Social del Congreso que cumplan con alguno de los requisitos previstos en el artículo anterior, tendrán derecho al reconocimiento de su pensión de jubilación cuando cumplan con los requisitos de edad, tiempo de servicio, número de semanas cotizadas y el monto de la pensión establecidos en el artículo 20 del acuerdo 26 de 1986, del Fondo de Previsión Social del Congreso, aprobado por el decreto 2837 de 1986.
Parágrafo. El régimen de transición de que trata el presente artículo se aplicará también para aquellos senadores y representantes que durante la legislatura que termina el 20 de junio de 1994 tuvieren una situación jurídica consolidada al cumplir antes de dicha fecha, veinte (20) años de servicios continuos o discontinuos en una o diferentes entidades de derecho público incluido el Congreso de la República, o que los hubieran cumplido y cotizado en parte en el sector privado y ante el Instituto de Seguros Sociales en cualquier modalidad.
En cuanto a la edad de jubilación se aplicará lo dispuesto en el literal b) del artículo 2º del decreto 1723 de 1964, es decir que tales congresistas, una vez cumplido el tiempo de servicios aquí previsto, podrá obtener el reconocimiento de la pensión de jubilación a la edad de cincuenta (50) años. A partir de lo anterior se colige que los congresistas amparados por el régimen de transición especial previsto en el Decreto 1293 de 1994, tendrán derecho a una pensión vitalicia de jubilación no inferior al 75% del ingreso promedio mensual devengado durante el último año de servicio del congresista.
De igual modo, el régimen de transición para congresistas, beneficia a aquellos senadores y representantes a la cámara, que al 20 de junio de 1994 tuvieran 20 años de servicio, para que una vez cumplida la edad de 50 años pudieran solicitar la pensión de jubilación en tal calidad. Respecto del régimen especial para los congresistas, la Corte Constitucional, en sentencia C-258 de 2013, decidió: Declarar INEXEQUIBLES las expresiones “durante el último año y por todo concepto“, “Y se aumentarán en el mismo porcentaje en que se reajuste el salario mínimo legal”, contenidas en el primer inciso del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, así como la expresión “por todo concepto”, contenida en su parágrafo.
Tercero.- Declarar EXEQUIBLES las restantes expresiones del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, relativas al régimen pensional de los congresistas y de los demás servidores públicos a quienes les resulte aplicable, en el entendido que: (i) No puede extenderse el régimen pensional allí previsto, a quienes con anterioridad al 1º de abril de 1994, no se encontraren afiliados al mismo.
(ii) Como factores de liquidación de la pensión solo podrán tomarse aquellos ingresos que hayan sido recibidos efectivamente por el beneficiario, tengan carácter remunerativo del servicio y sobre los cuales se hubieren realizado las cotizaciones respectivas. (iii) Las reglas sobre ingreso base de liquidación (IBL) aplicables a todos los beneficiarios de este régimen especial, son las contenidas en los artículos 21 y 36, inciso tercero, de la Ley 100 de 1993, según el caso.
(iv) Las mesadas correspondientes a pensiones reconocidas de conformidad con este régimen especial, no podrán superar los veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, a partir del 1º de julio de 2013. Cuarto.- Las pensiones reconocidas al amparo del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, con abuso del derecho o con fraude a la ley, en los términos del acápite de conclusiones de esta sentencia, se revisarán por los representantes legales de las instituciones de seguridad social competentes, quienes podrán revocarlas o reliquidarlas, según corresponda, a más tardar el 31 de diciembre de 2013.
Quinto.- En los demás casos de pensiones reconocidas de manera contraria a lo dispuesto en los numerales i, ii y iii del ordinal tercero, quienes tienen a su cargo el reconocimiento y pago de las pensiones decretadas al amparo del artículo 17 de la Ley 4 de 1992 deberán en el marco de su competencia tomar las medidas encaminadas para hacer efectivo el presente fallo, aplicando en lo pertinente, los artículos 19 y 20 la Ley 797 de 2003, en los términos del apartado de conclusiones de esta sentencia. En relación con los beneficiarios del régimen especial de congresistas, dicha Corporación sostuvo: Dado que la regla sobre beneficiarios, específicamente la posibilidad de que personas cobijadas por el régimen de transición que no estaban afiliadas al régimen especial del artículo 17 de la Ley 4 de 1992 el 1º abril de 1994, se favorezcan de él, se desprende del derecho viviente y no tiene respaldo en expresión alguna del precepto acusado, en este caso la Sala considera que la fórmula por medio de la cual se debe retirar del ordenamiento tal contenido normativo, es la adopción de una sentencia interpretativa, esto es, una declaración de exequibilidad condicionada del artículo 17 de la Ley 4 de 1992 en el entendido que no puede extenderse el régimen pensional allí previsto, a quienes con anterioridad al 1º de abril de 1994, no se encontraban afiliados al mismo.
Como ya la Sala explicó, las personas que no estaban afiliadas al régimen especial bajo estudio el 1° de abril de 1994 –salvo la excepción prevista en el artículo 2 del Decreto 1293 de 1994, es decir, quienes ya habían sido congresistas antes del 1° de abril de 1994- no tenían una expectativa legítima que generara una confianza merecedora de protección desde el punto de vista de la buena fe, y por tanto, no hay una razón que justifique un trato diferenciado preferencial.
Vale decir que la Corte Constitucional estimó que las interpretaciones vigentes acerca del artículo 17 de la Ley 4ª. de 1992 resultan contrarias al ordenamiento constitucional, en la medida en que desconocen el derecho a la igualdad y los principios constitucionales de universalidad, solidaridad y eficiencia que rigen un sistema pensional equitativo y, además, ocasionan una desproporción evidente entre algunas pensiones concedidas bajo el amparo del aludido artículo, como es el hecho de haber extendido el régimen pensional allí previsto, a quienes con anterioridad al 1º de abril de 1994 no estaban afiliados a aquel, por lo que ordenó dar aplicación al artículo 19 de la Ley 797 de 2007, en el sentido de proceder a la revocación de los correspondientes actos administrativos que reconocieron dichas pensiones y reajustarlas.
El régimen especial pensional de congresistas fue objeto de unificación jurisprudencial por parte de la sala plena de la sección segunda de esta Corporación, que mediante sentencia CE-SUJ2-018-20 de 8 de octubre de 2020, fijó las siguientes reglas: 1. Son beneficiarios del régimen especial de congresistas consagrado en el Decreto 1359 de 1993: 1.1 Los congresistas que ejercieron su labor y adquirieron el estatus entre el 18 de mayo de 1992, fecha en que entró en vigencia la Ley 4ª de 1992 y hasta el 1º de abril de 1994, data en que entró en vigor la Ley 100 de 1993, siempre que cumplan los requisitos consagrados en el art. 4º y 7º del Decreto 1359 de 1993, que son: a) Estar afiliado a Fonprecon, realizar aportes a dicha entidad y haber tomado posesión del cargo. b) Cumplir los requisitos de edad, esto es, la mujer 50 años y el hombre 55.
Inciso 2º del parágrafo 2º del art. 1º de la Ley 33 de 1985. c) Cumplir 20 años continuos o discontinuos en una o diferentes entidades de derecho público o haber cumplido o cotizado los 20 años, parte en el sector privado y ante el ISS. Art. 7º del Decreto 1359 de 1993. 1.2 Los excongresistas pensionados vueltos a elegir tienen derecho al reconocimiento de la reliquidación de su pensión de jubilación al amparo del régimen especial, siempre que cumplan los siguientes requisitos: a) Obtuvieron el reconocimiento de la pensión de jubilación por cuenta de cualquier entidad de derecho público; b) Renunciaron temporalmente a percibir esa pensión de jubilación; c) Su nueva vinculación a la labor legislativa lo fue a partir del 18 de mayo de 1992; d) El tiempo de esta nueva vinculación es superior a 1 año en forma continua o discontinua. e) Efectuaron el pago de los aportes correspondientes ante Fonprecon y estaban afiliados a dicha entidad. 1.3 Los ex congresistas beneficiarios del régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que les permite obtener el derecho a la aplicación del régimen especial consagrado en el Decreto 1359 de 1993 son los siguientes: 1.3.1 Los excongresistas que cumplan los siguientes requisitos: a) Que el congresista para el 1 de abril de 1994 cuando cobró vigencia dicha ley, tenga: a) 40 años de edad si es hombre, 35 años de edad si es mujer o 15 años o más de servicios efectivamente cotizados. b) Que el congresista reúna los requerimientos propios del régimen especial que son: (i) El ejercicio de la actividad legislativa a partir el 18 de mayo de 1992 y que dicha situación no varió hasta la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, esto es, el 1º de abril de 1994.
(ii) Cumplir los requisitos de edad, esto es, la mujer 50 años y el hombre 55. Inciso 2º del parágrafo 2º del art. 1º de la Ley 33 de 1985. (iii) Cumplir 20 años continuos o discontinuos en una o diferentes entidades de derecho público o haber cumplido o cotizado los 20 años parte en el sector privado y ante el ISS. Art. 7º del Decreto 1359 de 1993.
(iv) Haber tomado posesión del cargo de congresista; (v) Haberse afiliado a la entidad pensional del Congreso –Fonprecon-(vi) Haber efectuado cumplidamente las cotizaciones o aportes ante dicha entidad pensional. 1.3.2 Los excongresistas que durante la legislatura que termina el 20 de junio de 1994: Hubiesen cumplido 20 años de servicios continuos o discontinuos en una o diferentes entidades de derecho público incluido el Congreso de la República, o que los hubieran cumplido y cotizado en parte en el sector privado y ante el Instituto de Seguros Sociales en cualquier modalidad, con derecho a obtener el reconocimiento, en este caso en particular, a la edad de 50 años. 1.4 El reconocimiento de la pensión de jubilación de congresistas y su reliquidación, para los beneficiarios del régimen de transición, está a cargo de Fonprecon y se concede de acuerdo con las modificaciones que se imprimieron a los artículos 5 y 6 del Decreto 1359 de 1993, por cuenta del Acto Legislativo 01 de 2005, siguiendo los siguientes parámetros: a) El ingreso básico de liquidación (IBL) debe obedecer a las reglas contenidas en los artículos 21 y 36, inciso 3, de la Ley 100 de 1993, según el caso; b) Como factores de liquidación solo aplicarán: a) aquellos ingresos que hayan sido recibidos efectivamente por el beneficiario; b) tengan carácter remunerativo del servicio; y, c) sobre los cuales se hubieren realizado las cotizaciones respectivas; c) El porcentaje de liquidación pensional debe corresponder a un 75% del ingreso base de liquidación d) La mesada pensional no puede superar el tope o límite de 25 de SMLMV; y, se debe reajustar cada año según el IPC. 2.
Quienes no están amparados por el régimen especial, se rigen por el sistema general de pensiones consagrado en la Ley 100 de 1993. 3. Expiración del régimen especial de jubilación de congresistas: El 31 de julio de 2010 expiraron los regímenes pensionales especiales por orden expresa del parágrafo transitorio 2º del Acto Legislativo 01 de 2005 incluido el de los ex congresistas, de manera que con posterioridad a dicha fecha, no se puede pretender el reconocimiento de la pensión de jubilación al amparo del régimen especial de congresistas a menos que les asista el derecho adquirido a dicho reconocimiento, tras el cumplimiento de los requisitos exigidos por el régimen especial.
Lo anterior, salvo para aquellos Congresistas que para la entrada en vigencia del acto Legislativo 01 de 2005 se encontraran en régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y tuvieran 750 semanas cotizadas, para quienes dicho régimen se extiende hasta el 31 de diciembre de 2014, al tenor de lo dispuesto en el acto legislativo 01 de 2005.
9. EFECTOS EN EL TIEMPO DE LAS REGLAS DE UNIFICACIÓN ESTABLECIDAS 118. El efecto de la presente sentencia de unificación será retrospectivo y, por ende, las reglas jurisprudenciales fijadas son vinculantes para los casos pendientes de decisión tanto en vía administrativa como en sede judicial, en la forma dispuesta en la parte motiva. En tal virtud, los conflictos judiciales ya resueltos, esto es, amparados por la cosa juzgada, resultan inmodificables.
En atención a las anteriores reglas de unificación (que si bien fueron determinadas con posterioridad a la fecha de la sentencia apelada, constituyen el derrotero actual en la materia), para la Sala es claro que la exigencia más relevante para acceder al régimen especial pensional de congresistas es el factor temporal, pues se requiere principalmente que quien pretende el reconocimiento de tal derecho tuviere una vinculación al Congreso de la República entre el 18 de mayo de 1992 y el 1º. de abril de 1994. 3.4 Caso concreto.
A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca que, por medio de Resolución 96 de 5 de marzo de 1997, el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República reconoce pensión de jubilación al accionado, en condición de excongresista, a partir del 1° de agosto de 1993, en cuantía del 75% «del último ingreso mensual promedio que por todo concepto devenguen los representantes y senadores de conformidad con la Ley 4/92 […]», siempre y cuando acredite retiro definitivo del servicio oficial (ff. 5 a 11); igualmente, se informa que el demandado nació el 21 de julio de 1932 y prestó sus servicios en las siguientes instituciones: De la prueba anteriormente relacionada se desprende que Fonprecón reconoció pensión de jubilación al señor Práxedes Crispín Bolaño Brito, mediante Resolución 96 de 5 de marzo de 1997, conforme a la Ley 4ª de 1992, con el 75% de lo devengado durante el último año de servicios del «ingreso mensual promedio que por todo concepto devenguen los representantes y senadores de conformidad con la Ley 4/92», por haber acreditado 23 años, 8 meses y 26 días de servicios públicos (en calidad de congresista del 20 de julio de 1980 al 19 de julio de 1986, con asistencias interrumpidas a las sesiones legislativas).
Fonprecón acudió a la jurisdicción de lo contencioso-administrativo con el propósito de que se declarara la nulidad de la Resolución 96 de 1997, al considerar que al señor Bolaño Brito no le asistía el derecho a la aplicación del régimen especial de congresistas, dado que su vinculación como representante a la Cámara terminó el 19 de julio de 1986.
Frente a estas pretensiones, el Tribunal de instancia estimó que él no era beneficiario del mencionado régimen especial, empero, evidenció que sí tenía el derecho a la prestación en aplicación del artículo 27 del Decreto 3135 de 1968, que regula la pensión de jubilación de los empleados públicos y trabajadores oficiales. El accionado apela únicamente la decisión relacionada con el beneficio del mencionado régimen especial, en particular, porque de conformidad con el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1293 de 1994, «al 1° de abril de 1994, cumplía con los 40 años de edad y más de 15 años de servicios, siendo su último cargo desempeñado el de Representante a la Cámara en el período comprendido entre el 20 de julio de 1982 al 19 de julio de 1986, fecha en que se retiró definitivamente del servicio público, afiliado al Fondo de Previsión Social del Congreso de la República» (sic).
Para resolver el asunto sub examine, cabe advertir que el recurso de apelación (parcial) impetrado por el demandado solo se contrae al reparo descrito y, por ende, la decisión de esta Corporación, en virtud de lo previsto en el artículo 328 del CGP, aplicable por remisión expresa del 306 del CPACA, se limitará solo a la referida inconformidad, para lo cual, además, tendrá en cuenta el principio de non reformatio in pejus, según el cual al ser aquel apelante único, el juez de segunda instancia no puede hacer más gravosa su situación, puesto que se entiende que controvierte el fallo de instancia en lo que le resulta desfavorable.
En el sub lite, se advierte que el señor Bolaño Brito nació el 21 de julio de 1932 y laboró del 14 de enero de 1960 al 19 de julio de 1986, por lo que si bien es cierto que para el 1º. de abril de 1994 (cuando entró en vigor la Ley 100 de 1993) tenía más de 55 años de edad y 20 de servicio, también lo es que entre el 18 de mayo de 1992 y el 1° de abril de 1994 no fue congresista, puesto que tal condición la tuvo hasta el 19 de julio de 1986, por lo que no estaba amparado por el régimen especial previsto en el Decreto 1359 de 1993.
Lo anterior, en atención a la sentencia de unificación CE-SUJ2-018-20 de 8 de octubre de 2020 de la sección segunda del Consejo de Estado, que fijó, entre otras reglas, que son beneficiarios del régimen especial consagrado en el Decreto 1359 de 1993 «Los congresistas que ejercieron su labor y adquirieron el estatus entre el 18 de mayo de 1992, fecha en que entró en vigencia la Ley 4ª de 1992 y hasta el 1º de abril de 1994, data en que entró en vigor la Ley 100 de 1993, siempre que cumplan los requisitos consagrados en el art. 4º y 7º del Decreto 1359 de 1993 […]».
Así las cosas, no es dable acceder al reconocimiento de la pensión de jubilación del accionado con fundamento en el régimen especial contemplado en el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992 y el Decreto 1359 de 1993, puesto que, en virtud de la interpretación efectuada por esta Corporación, aquel no tuvo la condición de congresista entre el 18 de mayo de 1992 y el 1º. de abril de 1994, toda vez que su investidura la entregó el 19 de julio de 1986.
Dicho en otras palabras, tal como lo concluyó el a quo y en acatamiento de las reglas de unificación jurisprudencial señaladas en el marco jurídico de este fallo, no hay duda de que el demandado no es beneficiario del régimen especial de congresistas, en la medida en que (i) su vinculación al Congreso de la República finiquitó el 19 de julio de 1986 y su estatus fue adquirido con mucha antelación a la expedición de la Ley 4ª de 1992 y el Decreto 1359 de 1993, al amparo de la normativa anterior;
(ii) no volvió a ser elegido congresista y (iii) mucho menos lo cobija el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, para este régimen especial. Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se confirmará el fallo de primera instancia, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, pero por las razones expuestas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º. Confírmase la sentencia de 4 de noviembre de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección A), que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda en el proceso instaurado por el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República (Fonprecón) contra el señor Práxedes Crispín Bolaño Brito, conforme a la parte motiva. 2°.
Ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER CÉSAR PALOMINO CORTÉS