1 Radicado: 11001-03-24-000-2016-00516-00 Demandante: Central de Inversiones S.A. CISA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., dos (2) de marzo de dos mil veintidós (2022) Referencia: Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 11001-03-24-000-2016-00516-00 Demandante: Central del Inversiones S.A. CISA Demandado: Fiduciaria La Previsora S.A. (vocera y administradora del Patrimonio Autónomo de Remanentes de la Caja Agraria en Liquidación) AUTO QUE RECHAZA LA DEMANDA La sociedad Central de Inversiones S.A. CISA, a través de apoderado judicial, en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), promovió demanda el 3 de octubre de 2016 en contra del Acta nro. 012 de 15 de diciembre de 2011, mediante la cual se hizo «entrega y transferencia de bien inmueble a título gratuito No. PAR CAL 012, celebrada entre FIDUPREVISORA S.A., como vocera y administradora del Patrimonio Autónomo Remanentes Caja Agraria en Liquidación y CENTRAL DE INVERSIONES S.A.», suscrita por el apoderado general de la Fiduciaria La Previsora S.A. como vocera y administradora del Patrimonio Autónomo de Remanentes de la Caja Agraria en Liquidación y la Gerente de Nuevos Negocios de la Vicepresidencia Comercial y apoderada general de Central de Inversiones S.A. CISA.

Mediante auto de 28 de marzo de 20171, el Consejero encargado del Despacho para la fecha, resolvió admitir la demanda presentada y correr traslado a las partes para que contestaran, propusieran excepciones, solicitaran pruebas o presentaran demanda de reconvención. El 19 de julio de 20172, dentro de la oportunidad establecida, el apoderado judicial de Fiduciaria La Previsora S.A. contestó la demanda y propuso las excepciones de indebida escogencia del medio de control; caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; e improcedencia de la acción por cuanto no se agotó la conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad.

Vencidos los términos señalados en el auto admisorio de la demanda, el Despacho, mediante providencia de 20 de abril de 20213, al resolver las excepciones previas propuestas por el apoderado de la sociedad demandada, específicamente, la de indebida escogencia del medio de control, consideró que la misma no correspondía a ninguna de las establecidas en el artículo 100 del Código General del Proceso, pero sus 1 Folio 61 del cuaderno principal. 2 Mediante memorial obrante a folios 70 a 78 del cuaderno principal. 3 Índice nro. 18 del expediente electrónico contenido en el aplicativo SAMAI. 2 Radicado: 11001-03-24-000-2016-00516-00 Demandante: Central de Inversiones S.A. CISA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co afirmaciones configuraban una excepción mixta sobre la cual debía pronunciarse; en ese sentido, determinó lo siguiente: «En el caso objeto de examen, una vez leída la causa petendi y las pretensiones de la demanda, se observa que se persigue un interés susceptible de ser resarcido a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, como pasa a explicarse a continuación. En relación con la causa petendi, el motivo por el cual la parte actora presenta la demanda se fundamenta en que el acto acusado incurre en falsa motivación cuando el mismo señala que el inmueble transferido se encuentra saneado, dado que, en realidad, ese inmueble es inalienable por estar dentro de los límites del parque natural municipal denominado Yucao, según el Plan de Ordenamiento Territorial del municipio de Puerto López, Meta.

Por lo tanto, de conformidad con el artículo 63 de la Constitución Política, esta limitación al derecho de dominio impide que CISA pueda venderlo y con esos recursos se pague lo que le corresponde por la comisión y administración del bien y los transfiera al patrimonio autónomo para el pago de las deudas de la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero en liquidación. Este mismo argumento sirve para afirmar que el medio de control procedente no puede ser la de reparación directa por ocupación jurídica del inmueble, pues en esta teoría se tiene por válido el acto administrativo, lo que evidentemente no es así según criterio del actor.

En efecto, de acuerdo con la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado, la acción de reparación directa por ocupación jurídica procede frente a actos administrativos que se presumen ajustados al ordenamiento jurídico vigente; no obstante, como estos actos tienen la virtualidad de afectar los derechos de dominio, los efectos que se generen como lesivos de un derecho serán susceptibles de reparación4, a través del medio de control de reparación directa. 4 Así también lo ha indicado de forma clara en otros pronunciamientos como el contenido en la sentencia del 26 de agosto de 2015, exp. 33113 que dice: “La jurisprudencia de la Corporación, a lo largo de los años, ha consolidado las diferentes hipótesis en las que se puede encontrar configurada la responsabilidad del Estado por afectaciones o delimitaciones del derecho de propiedad, particularmente referido a la propiedad inmobiliaria.

Así, se pueden identificar cuatro escenarios concretos en los que las actividades del Estado sobre los bienes inmuebles de los particulares pueden configurar su responsabilidad, los cuales serán reseñados brevemente: a. La ocupación de bien inmueble; b. La responsabilidad por afectación de propiedad privada generada por obras públicas; c. La –mal llamada- ocupación jurídica de bienes inmuebles; y, d. La responsabilidad del Estado por delimitación del derecho de propiedad, la cual se compondría de dos vertientes: d.1.

La responsabilidad del Estado por afectaciones al interés general y d.2. La responsabilidad del Estado por la reglamentación general de los usos del suelo. (…) “d. La responsabilidad del Estado por delimitación del derecho de propiedad. Hasta 2012 para resolver el conflicto que se presentaba entre la garantía constitucional del derecho de propiedad y la necesidad de proteger determinados bienes jurídicos de relevancia colectiva –como la protección del medio ambiente, el desarrollo urbanístico de las ciudades, la conservación de la memoria histórica del país, entre otras–, esta Corporación desarrolló una línea jurisprudencial que permite equilibrar los distintos intereses en juego, permitir el respeto al interés general pero mantener, en la medida de lo posible, la garantía de los derechos adquiridos a la que hace referencia el artículo 58 constitucional, con la que se pretende abandonar el fundamento teórico que se encuentra en la llamada teoría de la “ocupación jurídica” y reemplazarlo por una postura más acorde con los postulados constitucionales vigentes.

Este escenario de responsabilidad patrimonial del Estado presenta dos vertientes: “d.1. La responsabilidad del Estado por afectaciones al interés general (…) d.2. La responsabilidad del Estado por la reglamentación general de los usos del suelo. Algunas aproximaciones teóricas. “Cuestión distinta se presenta –como ocurre en el sub lite- cuando la limitación del derecho de propiedad cuyo resarcimiento se pretende obtener deviene del ejercicio de las competencias de ordenación del territorio legalmente atribuido a las autoridades administrativas. 3 Radicado: 11001-03-24-000-2016-00516-00 Demandante: Central de Inversiones S.A. CISA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Bajo esta premisa, la jurisprudencia de esta Corporación ha sido unívoca en señalar que la indemnización de los daños que se causen con afectaciones al derecho real de propiedad, cuando el acto administrativo se encuentra acorde con las normas legales vigentes, pero el daño ocasionado no es reparado por la administración actuante bajo los mecanismos administrativos previstos para tal efecto, las pretensiones de la demanda deben ser canalizadas a través del medio de control de reparación directa, en tanto resulta inocuo exigir que se ataque el acto administrativo que impone la afectación5.

En este escenario, en el caso concreto no es procedente el medio de control de reparación directa por ocupación jurídica del inmueble, pues la parte actora parte del supuesto que el acto demandado no es válido, al afirmar que incurre en falsa motivación, lo cual no es posible dilucidar a la luz del medio de control de reparación directa, pero sí a la luz del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

“(…) En este sentido, la sentencia de 2012 en estudio, postura que se reitera en esta oportunidad, distinguió dos hipótesis según el alcance de la intervención del Estado en el derecho de propiedad: “i. Aquellas intervenciones que tocaran el núcleo esencial de la propiedad privada, vaciándolo completamente de contenido, y que por ello generaban, entonces, lo que se puede denominar efectos expropiatorios de las decisiones administrativas, intervenciones materialmente expropiatorias o bien, si se quiere acudir a la teoría del derecho internacional, una expropiación indirecta, que no una ‘ocupación jurídica’ –puesto que este último fenómeno requiere de una expresión física- su configuración dará lugar, además, a la aplicación de lo normado en el artículo 220 del C.C.A. –hoy 191 del CPACA-.

“ii. Aquellos casos en los que no se vacía de contenido el derecho de propiedad del demandante –o algún otro derecho de contenido patrimonial que se ejerza sobre un bien-, pero sí se disminuye. En esta segunda hipótesis se podrán identificar tres eventos: a. La aminoración del derecho se identifica como una carga tolerable que debe ser soportada por el titular del derecho de propiedad atendiendo el caso concreto; b. La limitación del derecho de propiedad –o de otros de contenido patrimonial respecto de un bien- es particular y especial, pero el ordenamiento jurídico establece mecanismos de compensación de dicha aminoración, en cuyo caso le corresponderá al juez de la reparación directa determinar si la compensación establecida por el ordenamiento jurídico es suficiente respecto de la aminoración patrimonial sufrida por el titular del derecho; y, finalmente, c. La limitación del derecho de propiedad –o de otros de contenido patrimonial respecto de un bien- es particular y especial, pero el ordenamiento jurídico no creó mecanismos de compensación, caso el cual (sic) le compete al juez establecer la manera más adecuada de compensar el detrimento del derecho de propiedad.

“(…) De esta manera, el Estado se encuentra habilitado por la propia Constitución Política para modificar el alcance de los derechos del propietario en cada caso concreto, lo que se enmarca en el ámbito normal de las cargas públicas que debe asumir el propietario por virtud de la cláusula de la función social y ecológica de la propiedad.

En otras palabras, la delimitación general del ejercicio del derecho de propiedad urbana –así incida de manera particular en un predio en concreto- no es, por regla general, anormal, excepcional o, para esos efectos, especial, razón por la cual se excluyen de la posibilidad de ser constitutivas de daños antijurídicos. En este orden de ideas, aquellas decisiones mediante las cuales se modifiquen los usos del suelo, se cambien los índices de edificabilidad, se clasifique un bien como de interés cultural, se establezcan cesiones obligatorias gratuitas, etc., no comprometen, como regla general –aunque ello admite excepciones-, la responsabilidad del Estado.

“Ahora bien, ello no implica que éste (sic) ámbito –como ninguno que pertenezca a la órbita de intervención del Estado- se encuentre exento o fuera del espectro de aplicación del artículo 90 constitucional, puesto que en la medida en que se acredite la configuración de la responsabilidad patrimonial del Estado –bajo cualquier régimen- se deberá proceder a compensar el detrimento de los elementos concretos del derecho de propiedad o a indemnizar, si es del caso y así se acredita, la pérdida del derecho por la vía de la calificación de intervenciones administrativas materialmente expropiatorias o de expropiación indirecta.

“Pero a ello sólo habrá lugar en la medida en que se evidencie que, siguiendo el contenido del derecho de propiedad, reconocido por la Ley y, en cada caso en particular, por la reglamentación local, se ha producido una disminución anormal y/o excepcional del contenido del derecho de propiedad respecto del predio en concreto, de los colindantes y, principalmente, deberá resultar desproporcionada respecto de las limitaciones que pesen previamente sobre el derecho de propiedad respecto de cuya reducción se pretende el resarcimiento” (se ha resaltado). 5 “Ahora bien, según la jurisprudencia de esta Sección del Consejo de Estado, la acción de reparación directa es la vía procesal procedente para solicitar la indemnización de perjuicios causados como consecuencia de la afectación al derecho de propiedad causada por la reglamentación de los usos del suelo.

(…) Asimismo, forzoso resulta concluir que, comoquiera que en este caso los daños alegados por el Banco demandante devienen de la expedición del Plan Maestro de Ampliación del aeropuerto El Dorado, es claro que se está frente a un caso de responsabilidad del Estado por delimitación del derecho de propiedad por reglamentación general de los usos del suelo y, por ende, la acción de reparación directa es el cauce procesal adecuado para obtener la eventual indemnización de perjuicios que por ese hecho se hubiere producido” Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 10 de agosto de 2016, exp. 38532. 4 Radicado: 11001-03-24-000-2016-00516-00 Demandante: Central de Inversiones S.A. CISA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En efecto, hecha la lectura integral de la causa petendi, lo que se observa es que hay un interés, un derecho que se considera lesionado, adicional a la defensa del ordenamiento jurídico en abstracto.

Este derecho que se considera lesionado es la imposibilidad de enajenar el bien transferido para efectuar el pago de las deudas de la aludida Caja de Crédito, y recibir los correspondientes gastos administrativos y la comisión. Ahora, este Despacho observa que la demandante ha incurrido en gastos de administración del bien que solicita restituir, que constituirían un perjuicio derivado del acto demandado, en el evento en que prosperare la eventual declaratoria de nulidad, conjuntamente con la comisión por concepto de la correspondiente enajenación. En relación con las pretensiones, se observa que la parte actora busca: 1) Declarar la nulidad del Acto nro. 012 de 15 de diciembre de 2011, y 2) ordenar la inscripción de la sentencia en el folio de matrícula inmobiliaria 234-664 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Puerto López Meta, correspondiente al bien objeto de transferencia. Como puede observarse, no solo se pide la nulidad del acta de transferencia del bien, sino también la inscripción de la sentencia en el folio de matrícula inmobiliaria, lo cual implica que el inmueble finalmente no se transfiere a la parte actora, sino que se devuelve a quien lo transfirió. En consecuencia, se restablece en favor de la parte actora el derecho a no recibir un bien que no puede enajenar y, por lo tanto, desprenderse de los gastos que la administración del mismo le ocasiona, así como, si lo desea, reclamar los perjuicios ocasionados por no haber podido vender el bien, pagarse su comisión, administrar el mismo y transferir los recursos de la venta al patrimonio autónomo.

La tesis que se sostiene en el presente auto, ya ha sido expuesta por esta Sección en oportunidad anterior. En auto proferido el 26 de abril de 20196, se analizó una demanda presentada por la sociedad CENTRAL DE INVERSIONES S.A. -CISA S.A.-, tendiente a obtener la nulidad del acta de entrega y transferencia de bien inmueble núm. PAR CAL 009 de 15 de diciembre de 2011, suscrita por la sociedad FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A. como vocera y administradora del PATRIMONIO AUTÓNOMO DE REMANENTES de la CAJA AGRARIA EN LIQUIDACIÓN y la parte actora de ese proceso.

En esa oportunidad se adecuó el medio de control de nulidad al de nulidad y restablecimiento del derecho y se expuso el siguiente criterio: “De la revisión de la demanda se desprende que, a través del acto acusado, la sociedad FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A. como vocera y administradora del PATRIMONIO AUTÓNOMO DE REMANENTES de la CAJA AGRARIA EN LIQUIDACIÓN entregó y transfirió a título gratuito a la actora el inmueble ubicado en el sector A primer piso de la calle 33 núm. 8 – 20 barrio Centro La Matuna Edificio Caja Agraria de la ciudad de Cartagena, identificado con el folio de matrícula inmobiliaria núm. 060-161464, lo que pone de manifiesto que se trata de un acto de contenido particular y concreto, comoquiera que 6 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN, Bogotá, D.C., veintiséis (26) de abril de dos mil diecinueve (2019), Radicación número: 11001-03-24-000-2018-00290-00, Actor: CENTRAL DE INVERSIONES S.A - CISA S.A, Demandado: FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A, Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD. 5 Radicado: 11001-03-24-000-2016-00516-00 Demandante: Central de Inversiones S.A. CISA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co resuelve una situación jurídica en cabeza de la actora y, por ende, una eventual declaratoria de nulidad conllevaría el restablecimiento automático de sus derechos.” (Se destaca) Como puede apreciarse, la eventual declaratoria de nulidad del acta por medio de la cual la Fiduprevisora S.A. transfiere a título gratuito un inmueble en favor de Central de Inversiones S.A. CISA, implica un restablecimiento automático de los derechos de esta última, por lo que se configura la hipótesis prevista en el parágrafo del artículo 137 del CPACA., que ordena en estos casos tramitar la demanda a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

En consecuencia, el presente medio de control será adecuado al de nulidad y restablecimiento del derecho». Por lo anterior, resolvió adecuar el medio de control al de nulidad y restablecimiento del derecho. En atención a lo anterior, revisado el expediente, advertía que el acto acusado causaba un perjuicio a la demandante, estimable en los gastos de administración y la comisión pactada de la enajenación que no se podía realizar, debido a que el inmueble objeto de transferencia a través del acta demandada, no se podía colocar en el comercio; por lo anterior estimó que, como consecuencia de la declaratoria de nulidad del acto acusado, se restablecería en favor de la parte demandante el derecho a reclamar los perjuicios ocasionados por no haber podido enajenar el bien, pagarse su comisión, administrar el mismo y transferir los recursos de la venta al patrimonio autónomo, así renunciara a ellos en la demanda, y a dejar de incurrir en tales gastos.

Conforme a lo expuesto, el Despacho consideró que la demanda tenía cuantía y, en consecuencia, carecía de competencia para conocer del asunto y determinar si se omitieron los requisitos de procedibilidad previos a la presentación de la demanda. Con el fin de determinar la autoridad judicial competente para conocer del proceso, se requirió a la parte demandante para que estimara razonadamente la cuantía, y se le concedió un término de 10 días, so pena de dar por terminado el proceso por no subsanar el defecto anotado.

Dentro de la oportunidad antes señalada, el apoderado judicial de la demandante, mediante memorial de 3 de mayo de 20217 dirigido al presente proceso, presentó escrito de subsanación, refiriéndose a un asunto distinto al que corresponde al radicado de la referencia, a saber, la nulidad de un acta que «transfirió a CISA la propiedad del inmueble identificado con FMI No. 060-161494 y cédula catastral 01-01-0123- 0007-901, denominado Hall del sector A del Edificio Caja Agraria ubicado en la calle 33 No. 8-20 barrio centro en la ciudad de Cartagena»; dentro del señalado memorial, manifestó frente a la determinación de la cuantía, lo siguiente: «Señala el auto que ordenó la adecuación del proceso que, luego de revisada la actuación, se infiere que con la declaratoria de nulidad pretendida se desprendería un restablecimiento del derecho en favor de CISA, así: 7 Índice nro. 19 del expediente electrónico contenido en el aplicativo SAMAI. 6 Radicado: 11001-03-24-000-2016-00516-00 Demandante: Central de Inversiones S.A. CISA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “el derecho a reclamar los perjuicios ocasionados por no haber podido vender el bien, pagarse su comisión, administrar el mismo y transferir los recursos de la venta al patrimonio autónomo, así renuncie a ellos en la demanda y a dejar de incurrir en tales gastos”.

De conformidad con lo narrado en el hecho 8º de la demanda, el bien que fue objeto de transferencia por medio de la resolución que se pide anular, no existe jurídicamente, esto es no es una individualidad que haga parte de la copropiedad constituida por las unidades privadas del edificio o conjunto en el que se encuentra, precisamente por tratarse de una zona común, un espacio en el hall de acceso del edificio de la Caja Agraria en la ciudad de Cartagena.

Por ello, conforme a lo previsto en la Ley 675 de 2001, su tenencia y uso pertenece a todos los copropietarios en común y proindiviso. Por ello de la nulidad no se seguiría restablecimiento ni en la forma de recobro de los gastos, ni en la cesación de causación de los mismos, pues ellos no existen, por ser un acto sin cuantía, es imposible determinarla o calcularla».

De lo anterior, se tiene que el apoderado judicial de la demandante presentó un memorial en el que hace referencia a un objeto de un proceso diferente al presente, por lo que procede el rechazo de la demanda, dado que no subsanó el defecto indicado en auto de 20 de abril de 2021; en ese sentido, según lo dispuesto en el artículo 169 del CPACA8, en concordancia con el artículo 1709 del mismo código, y lo expresado en el ordinal segundo del auto de 6 de septiembre de 2020, se dispondrá el rechazo de la demanda y la devolución de sus anexos a la parte demandante.

En vista de lo anterior, el Despacho RESUELVE:

PRIMERO: RECHAZAR la demanda presentada por la sociedad Central de Inversiones S.A., en ejercicio del medio de control nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del CPACA, en contra del Acta nro. 012 de 15 de diciembre de 2011, mediante la cual se hizo «entrega y transferencia de bien inmueble a título gratuito No. PAR CAL 012, celebrada entre FIDUPREVISORA S.A., como vocera y administradora del Patrimonio Autónomo Remanentes Caja Agraria en Liquidación y CENTRAL DE INVERSIONES S.A.», suscrita por el apoderado general de la Fiduciaria La Previsora S.A. como vocera y administradora del Patrimonio Autónomo de Remanentes de la Caja Agraria en Liquidación y la Gerente de Nuevos Negocios de la Vicepresidencia Comercial y apoderada general de Central de Inversiones S.A. CISA. 8 «ARTÍCULO 169.

RECHAZO DE LA DEMANDA. Se rechazará la demanda y se ordenará la devolución de los anexos en los siguientes casos: 1. Cuando hubiere operado la caducidad. 2. Cuando habiendo sido inadmitida no se hubiere corregido la demanda dentro de la oportunidad legalmente establecida. 3. Cuando el asunto no sea susceptible de control judicial». 9 «ARTÍCULO 170.

INADMISIÓN DE LA DEMANDA. Se inadmitirá la demanda que carezca de los requisitos señalados en la ley por auto susceptible de reposición, en el que se expondrán sus defectos, para que el demandante los corrija en el plazo de diez (10) días. Si no lo hiciere se rechazará la demanda». 7 Radicado: 11001-03-24-000-2016-00516-00 Demandante: Central de Inversiones S.A. CISA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría de la Sección Primera, DEVUÉLVANSE la demanda y sus anexos a la parte demandante.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, (firmado electrónicamente) OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado