Radicado: 17001-23-33-000-2020-00028-01 (2103-2025) Demandante: Alexander Portocarrero Angulo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá, D.C. veintitrés (23) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 17001-23-33-000-2020-00028-01 (2103-2025) Demandante: Alexander Portocarrero Angulo Demandado: Servicio Nacional de Aprendizaje1 – SENA Tema: Relación laboral encubierta Decisión: Revocar sentencia de primera instancia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA ASUNTO 1.
La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 30 de mayo de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones. I. ANTECEDENTES2 1.1 Pretensiones de la demanda 2.
Declarar la nulidad del Oficio 17-1010 2-2018-004541 suscrito el 20 de noviembre de 2018 por el director regional del SENA, por medio del cual se negó la existencia de una relación laboral entre la entidad y el señor Alexander Portocarrero Angulo. 3. Como consecuencia de lo anterior, solicitó declarar la existencia de un contrato realidad entre las partes.
A título de restablecimiento del derecho, ordenar el reconocimiento y pago en favor del demandante de las prestaciones sociales (ordinarias y extraordinarias) que percibe un empleado público de la entidad, tales como: prima de navidad y alimentación, vacaciones, prima de vacaciones, cesantías, intereses sobre las cesantías, subsidio familiar, gastos de 1 En adelante SENA. 2 Expediente digitalizado visible en índice 12 aplicativo SAMAI primera instancia – archivos 004 y 17.
Radicado: 17001-23-33-000-2020-00028-01 (2103-2025) Demandante: Alexander Portocarrero Angulo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 representación, bonificación por servicios prestados, bonificación por recreación, viáticos, incrementos de salario por antigüedad, entre otros. 4.
Solicitó el reembolso de los dineros depositados por el actor por concepto de aportes al Sistema de Seguridad Social Integral y pólizas de seguro de cada uno de los contratos; el pago de la sanción moratoria por la no consignación de las cesantías y la indemnización por daños morales en razón a la imposibilidad de percibir prestaciones sociales durante el periodo de la relación laboral. 5.
Finalmente, pidió que las sumas reconocidas fueran indexadas a la fecha del pago. 1.2 Hechos que fundamentan la demanda 6. El señor Alexander Portocarrero Angulo, mediante apoderado, indicó que suscribió con el SENA contratos de prestación de servicios entre el 21 de diciembre de 2006 y el 31 de enero de 2018 para desempeñar actividades de instructor en el Área de Gestión Ambiental. 7.
Dentro de las obligaciones que cumplió se encontraban, entre otras, las siguientes: impartir formación profesional en el Centro de Formación, adelantar las gestiones necesarias para la ejecución del contrato en condiciones de eficiencia y calidad, cumplir el objeto y alcance del contrato en los horarios necesarios, desarrollar las actividades adicionales que como instructor se requiere para la ejecución del contrato, permanecer identificado con su carnet en las instalaciones de la entidad. 8.
Los contratos fueron ejecutados por el actor de forma continua y bajo la subordinación y dependencia del SENA, puesto que: debía cumplir el horario impuesto durante toda la semana, las cargas y funciones propias de los instructores de planta; recibió llamados de atención, memorandos, circulares, oficios y correos electrónicos de sus superiores inmediatos; la entidad siempre vigiló, controló y evaluó su comportamiento; y, recibió capacitaciones. 9.
Por lo anterior, el actor presentó reclamación administrativa el 29 de octubre de 2018, a través de la cual solicitó la declaratoria de una relación laboral y el pago de las prestaciones sociales dejadas de percibir. No obstante, el SENA el 20 de noviembre resolvió negativamente las peticiones mediante el Oficio 2- 2018-004541. 1.3.
Fundamentos de derecho y concepto de la vulneración. 10. Se explicó que con la expedición del acto administrativo acusado se vulneraron el Preámbulo y los artículos 1, 2, 25, 53, 93, 94, 121, 122, 123, 125 y 209 de la Constitución Política. En cuanto a las disposiciones legales, se indicó la vulneración de las siguientes normas: artículo 138 de la Ley 1437 de 2011;
Radicado: 17001-23-33-000-2020-00028-01 (2103-2025) Demandante: Alexander Portocarrero Angulo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Decreto 1042 de 1978; artículos 15 y 17 de la Ley 100 de 1993; Ley 797 de 2003; artículos 99, 102 y 104 de la Ley 50 de 1990; y Ley 344 de 1996. 11.
Como concepto de violación, se adujo que el acto enjuiciado desconoció el hecho de que el actor, durante toda su vinculación con el SENA, estuvo sometido a subordinación, pues recibió órdenes, cumplió horarios y desarrolló funciones similares a las ejecutadas por el personal de planta. 12. En consecuencia, y en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formas —consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política—, los contratos de prestación de servicios suscritos deben considerarse desvirtuados, dando paso a la existencia de una relación laboral encubierta entre las partes.
Como efecto de dicha declaratoria, procede el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales que el actor dejó de percibir durante la ejecución de los contratos. 1.4. Contestación de la demanda 13. El SENA3, a través de su vocero judicial, contestó la demanda oponiéndose a las pretensiones. Para ello, expuso los siguientes argumentos: 14.
En relación con los hechos, sostuvo que no existió una relación laboral entre las partes. Afirmó que las pruebas demuestran que el actor suscribió varios contratos de prestación de servicios para desarrollar diversas actividades contractuales de manera personal, por el término estrictamente necesario. Por lo tanto, dichas vinculaciones no tuvieron vocación de permanencia. 15.
Además, entre cada contrato existieron periodos de interrupción considerables, por lo que no era cierto que el servicio hubiese sido «ininterrumpido». 16. Propuso las siguientes excepciones de mérito: i) prescripción trienal y bienal, conforme a la sentencia CE-SUJ2-005; ii) inexistencia de manifestación del accionante por desequilibrio contractual; iii) inexistencia de los elementos propios del contrato realidad y, en consecuencia, inexistencia del vínculo o relación laboral; iv) interrupción contractual —contrataciones distintas—; v) inexistencia de perjuicios morales; vi) cobro de lo no debido; vii) compensación; y viii) la genérica e innominada. 1.5.
Sentencia de primera instancia4 17. El Tribunal Administrativo de Caldas dictó sentencia el 30 de mayo de 2025, en la cual tomó las siguientes decisiones: 3 Expediente digitalizado visible en índice 22 aplicativo SAMAI primera instancia – archivo 25. 4 Índice 35 aplicativo SAMAI – primera instancia. Radicado: 17001-23-33-000-2020-00028-01 (2103-2025) Demandante: Alexander Portocarrero Angulo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 17.1 Declaró parcialmente probada la excepción de prescripción de las prestaciones sociales causadas en favor del actor antes del 21 de enero de 2010, y no probadas las demás excepciones de mérito propuestas por la entidad. 17.2 Declaró la nulidad parcial del acto administrativo demandado y, en consecuencia, la relación laboral entre las partes desde el 20 de diciembre de 2006 hasta el 31 de enero de 2018. 17.3 A título de restablecimiento del derecho, condenó al SENA a liquidar y pagar el valor de las prestaciones sociales en favor del demandante en el período comprendido entre el 21 de enero de 2010 y el 31 de enero de 2018, salvo sus interrupciones, tomando como base los honorarios de cada uno de los contratos de prestación de servicios suscritos. 17.4 Condenó a la entidad tener en cuenta los honorarios pactados en todos los contratos y calcular el IBC pensional del demandante, mes a mes, para establecer si existen diferencias entre los aportes realizados por aquel como contratista y los que se debieron efectuar.
En dicho caso, ordenó al SENA cotizar al fondo de pensiones respectivo la suma faltante por tal concepto. 17.5 Precisó que el tiempo laborado debía computarse para efectos pensionales. 17.6 Ordenó el cumplimiento de la sentencia de acuerdo con el artículo 187 del CPACA. 17.7 Negó las demás pretensiones. 18. Para arribar a la anterior decisión, el a quo concluyó que las pruebas allegadas al proceso acreditaron los elementos constitutivos de una relación laboral encubierta, así: 19.
Prestación personal del servicio: Se demostró que el demandante suscribió contratos de prestación de servicios con el SENA entre el 20 de diciembre de 2006 y el 31 de enero de 2018, salvo interrupciones, para ejercer funciones como instructor en formación profesional, formulación de proyectos, diseño de actividades de aprendizaje, acompañamiento de planes de negocio y atención de aprendices en los diferentes programas del Centro de Formación Cafetera, Regional Caldas del SENA. 20.
Se resaltó que dentro del acervo probatorio reposaba copia del contrato 034 del 27 de enero de 2009; sin embargo, no se acreditó su ejecución, pues el documento no estaba firmado ni existían actas de inicio, registros presupuestales o certificaciones que acreditaran dicho tiempo como laborado. Radicado: 17001-23-33-000-2020-00028-01 (2103-2025) Demandante: Alexander Portocarrero Angulo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 21.
Remuneración: Se constató con los contratos, sus actas de liquidación y comprobantes de pago. 22. Subordinación: Para el tribunal, este requisito se comprobó al analizarse los documentos y testimonios de forma conjunta, pues el objeto principal de los contratos se orientó a que el demandante impartiera clases en calidad de instructor, función inserta en el objeto misional del SENA y sobre la cual recae una presunción de subordinación propia de la actividad docente. 23.
Que determinadas cláusulas contractuales evidencian la dependencia del actor, tales como: (a) cumplir horarios en los lugares que indicara la entidad; (b) responder por los bienes y elementos puestos a su disposición; y (c) dictar la formación profesional en los sitios designados por el SENA. 24. Que los declarantes atestiguaron que el demandante recibió órdenes de sus superiores; sus obligaciones y horario eran asignados por el coordinador académico; era citado a reuniones donde se socializaban temas relacionados a las metas, cursos y aspectos a mejorar; recibió capacitaciones en el Centro y en otros lugares del departamento. 25.
Además, se acreditó la permanencia del servicio, dado que el demandante fue contratado por más de 11 años para realizar funciones relacionadas con el objeto misional de la entidad. 26. Y en lo que respecta a la equivalencia de funciones con personal de planta, se explicó que si bien los contratos no advierten la existencia de personal en la entidad que realizara las actividades del actor, los testigos indicaron que él desempeñó el servicio misional del ente ante la carencia de empleados de planta que cumplieran las funciones de instructor. 1.6.
Recurso de apelación 27. El SENA5 presentó recurso de apelación a través del cual solicitó que se revocara la sentencia de primera instancia y en su lugar se negaran las pretensiones. 28. Señaló que la entidad, para el cumplimiento de su objeto misional, requiere contratar a particulares mediante contratos de prestación de servicios para dictar un número específico de horas en determinados programas de formación. Lo anterior ha sido reconocido por el Consejo de Estado en su jurisprudencia, en la cual ha precisado que las actividades de los instructores del SENA no se asemejan a las de los docentes de las instituciones educativas oficiales. 5 Índice 38 aplicativo SAMAI – primera instancia. Radicado: 17001-23-33-000-2020-00028-01 (2103-2025) Demandante: Alexander Portocarrero Angulo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 29.
Reprochó que el a quo no efectuara un análisis riguroso de las pruebas para determinar si se configuró o no la subordinación. A su juicio, los testimonios no fueron precisos sobre la manera en que el demandante estuvo bajo subordinación continua de la entidad, en tanto no expresaron situaciones concretas de órdenes, llamados de atención o requerimientos, ni particularidades de su servicio en tiempo, modo y lugar.
En realidad, los declarantes relataron circunstancias relativas a su propia vinculación con el SENA. Además, en el expediente no obran pruebas adicionales que permitan deducir la existencia de subordinación. 30. Sostuvo que el a quo valoró como indicios de subordinación el hecho de que el actor portara un carnet, recibiera dotaciones o cumpliera horario.
No obstante, estos aspectos corresponden a coordinaciones necesarias entre las partes para garantizar la adecuada prestación del servicio. En ese sentido, argumentó que la labor del actor fue independiente y autónoma, y que las instrucciones suministradas por la entidad fueron meramente operativas, sin que ello implicara dependencia o subordinación. 31.
Finalmente, indicó que el hecho de que el demandante realizara actividades de instructor —o que estas hagan parte de la misionalidad del SENA— no conlleva que exista el elemento de subordinación y, por tanto, la relación laboral. Asimismo, no se desvirtuó la temporalidad y transitoriedad de los contratos, ni se acreditó que los servicios fueran permanentes a la ESE, en tanto existieron interrupciones entre los contratos.
Como no se observa causal que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir previas las siguientes, II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 32. El Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto de acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo6. 33.
De igual manera, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso7, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita solamente a lo expuesto por el apelante y, comoquiera que en el presente caso solo apeló la parte demandada, en esta instancia la Sala se pronunciará únicamente a los argumentos expuestos en su recurso. 6 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 7 «Competencia del superior.
El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.» Radicado: 17001-23-33-000-2020-00028-01 (2103-2025) Demandante: Alexander Portocarrero Angulo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 2.2.
Problema jurídico 34. De acuerdo con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, el problema jurídico se contrae a resolver los siguientes interrogantes: 35. ¿Entre el señor Alexander Portocarrero Angulo y el SENA existió una relación laboral encubierta por haberse desempeñado como instructor en el período reclamado en la demanda? 36.
De acreditarse lo anterior, se estudiará si sobre tal vínculo contractual acaeció total o parcialmente el fenómeno de la prescripción trienal y si la parte actora tiene derecho al pago de las prestaciones sociales invocadas en la demanda. 2.3. De la relación laboral encubierta o subyacente 37. En lo relacionado con el derecho al trabajo, el artículo 53 Constitucional consagra los derechos fundamentales de los trabajadores relacionados con la igualdad de oportunidades, remuneración mínima vital y móvil proporcional a la cantidad y calidad de trabajo, irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales, situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho y primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por las partes. 38.
En lo que respecta al contrato estatal de prestación de servicios el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, señala que no son fuente de una relación laboral ni generan la obligación de reconocer y pagar prestaciones sociales; sin embargo, la jurisprudencia de esta Corporación y de la Corte Constitucional ha admitido que tal disposición no es aplicable cuando se demuestran los elementos configurativos de una relación laboral, a saber: la subordinación continuada, la prestación personal del servicio y la remuneración (artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo). 39.
En esa lógica, en la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, la Sección Segunda del Consejo de Estado reiteró ciertos criterios elaborados por la jurisprudencia para identificar, en el marco de los contratos de prestación de servicios, el elemento de la subordinación, en cuanto requisito sine qua non para declarar la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, a saber: i) el lugar de trabajo, ii) el horario de las labores, iii) la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar, que se materializa, por ejemplo, con el ius variandi o con la inserción del prestador del servicio en el círculo rector, organizativo o disciplinario de la entidad; y iv) que las actividades o tareas a desarrollar correspondan de manera idéntica, semejante o equivalente a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.
Radicado: 17001-23-33-000-2020-00028-01 (2103-2025) Demandante: Alexander Portocarrero Angulo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 40. Igualmente, estableció unas reglas así: i) los contratos de prestación de servicios no pueden concatenarse indefinidamente en el tiempo, cuando se suscriben con personas naturales; ii) existe un término de 30 días hábiles, en principio y como marco de referencia, en los contratos de prestación de servicios que presenten interrupciones, que de no superarse, se puede concluir «la existencia de una unidad de vínculo contractual» siempre y cuando «se constate que los objetos contractuales y las obligaciones emanadas de ellos son iguales o similares y apuntan a la satisfacción de las mismas necesidades»; de allí que de encontrarse acreditada la relación laboral, quien pretenda su reconocimiento debe reclamarlo dentro de los tres años siguientes contados a partir de la finalización del vínculo contractual, y, en aquellos casos donde se presente solución de continuidad entre contratos, debe analizarse la prescripción frente a cada uno de ellos, a partir de sus fechas de finalización, por lo que de no presentarse la reclamación en ese período, operará el fenómeno prescriptivo, salvo en lo relacionado con los aportes a pensión que no están sometidos a dicho término; iii) es improcedente la devolución de los aportes a la Seguridad Social en salud efectuados por el contratista en exceso, por «constituir estos aportes obligatorios de naturaleza parafiscal». 2.4.
Análisis de la Sala frente al primer problema jurídico. 41. Con el material probatorio presentado al proceso, se evidencia que el actor cumplió con la carga de demostrar la prestación personal de su servicio en favor del SENA desde el 20 de diciembre de 2006 hasta el 31 de enero de 2018, salvo interrupciones. Concretamente, los períodos en mención se prueban con las copias de los contratos de prestación de servicios cuyos extremos, objetos y valores se relacionan a continuación: Número Contrato u Orden de servicio Inicio Fin Objeto del contrato Valor del contrato 198 de 20068 20 de diciembre de 20069 20 de marzo de 2007 Prestación de servicios profesionales, como instructor contratista, impartiendo horas de formación profesional (asesoría, formulación y acompañamientos en planes de negocios, atendiendo a los alumnos) de los programas de jóvenes rurales del Centro Agropecuario SENA $5.727.820 158 de 200710 19 de junio de 2007 18 de diciembre de 2007 Prestación de servicios profesionales, como instructor contratista, impartiendo horas de formación profesional (asesoría, formulación y acompañamientos en planes de negocios, atendiendo a los alumnos) de los programas de jóvenes rurales del Centro Agropecuario SENA $16.173.029 Otrosí contrato 19 de diciembre de 2007 22 de diciembre de 2007 $621.998 086 de 200811 25 de febrero de 2008 31 de julio de 2008 Prestación de servicios personales como instructor contratista, impartiendo horas de formación profesional (asesoría, formulación y acompañamientos en planes de negocios, atendiendo a los alumnos) de los programas de formación profesional integral del Centro para la $12.196.311 8 Expediente digitalizado visible en índice 12 aplicativo SAMAI primera instancia – archivo 6 pág. 1120. 9 Acta de inicio de contrato.
Expediente digitalizado visible en índice 12 aplicativo SAMAI primera instancia – archivo 6 pág. 1132. 10 Expediente digitalizado visible en índice 12 aplicativo SAMAI primera instancia – archivo 6 pág. 1090. 11 Expediente digitalizado visible en índice 12 aplicativo SAMAI primera instancia – archivo 6 pág. 556. Radicado: 17001-23-33-000-2020-00028-01 (2103-2025) Demandante: Alexander Portocarrero Angulo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 formación Cafetera del SENA, en el programa de jóvenes rurales 033 de 200812 1 de agosto de 2008 15 de diciembre de 2008 Prestación de servicios personales como instructor contratista, impartiendo horas de formación profesional (asesoría, formulación y acompañamientos en planes de negocios, atendiendo a los alumnos) de los programas de formación profesional integral del Centro para la formación Cafetera del SENA, en el programa de jóvenes rurales $13.098.405 074 de 200913 17 de marzo de 2009 17 de diciembre de 200914 Prestación de servicios personales como instructor contratista, impartiendo horas formación profesional presencial (asesoría, formulación y acompañamientos en planes de negocios, atención a [los] aprendices) en los programas de formación profesional integral del Centro (sic) para la Formación Cafetera del SENA $15.541.920 032 de 201015 21 de enero de 2010 20 de diciembre de 2010 Prestación de servicios personales como instructor contratista, impartiendo formación profesional presencial y/o virtual (asesoría, formulación y acompañamientos en planes de negocios, atención a los aprendices) en los programas de formación profesional integral del Centro para la Formación Cafetera de SENA $30.923.200 084 de 201116 2 de febrero de 2011 30 de junio de 2011 Contratación de instructores por períodos fijos de tiempo presencial y/o virtual, para la ejecución de acciones de formación profesional, en el Centro para la Formación Cafetera $14.381.162 207 de 201117 13 de julio de 2011 16 de diciembre de 2011 Prestación de servicios temporales como instructor, por período fijo, para la ejecución de acciones de formación profesional, presenciales o virtuales, en el Centro de Formación Cafetera, apoyar el desarrollo de las actividades de formación, formulación de proyectos y diseño de actividades de aprendizaje, en el área de Recursos Naturales y Gestión Ambiental $14.863.750 047 de 201218 24 de enero de 2012 29 de junio de 2012 Prestación de servicios personales de carácter temporal, como instructor, por período fijo, para la ejecución de acciones de formación profesional, presenciales y/o ambientales virtuales de aprendizaje, en el Centro para la Formación Cafetera, apoyar el desarrollo de las actividades de formación, formulación de proyectos y diseño de actividades de aprendizaje, en el área Recursos Naturales y Gestión Ambiental $13.520.000 182 de 201219 3 de julio de 2012 12 de diciembre de 2012 Prestación de servicios personales de carácter temporal, como instructor, por período fijo, para la ejecución de acciones de formación profesional, presenciales o virtuales, en el Centro para la Formación Cafetera, apoyar el desarrollo de las actividades de formación, formulación de proyectos y diseño de actividades de aprendizaje, en el área Agua Potable, Saneamiento Básico, Recursos Naturales y Gestión Ambiental $15.957.333 051 de 201320 21 de enero de 2013 3 de diciembre de 2013 Prestación de servicios personales de carácter temporal, como instructor, por período fijo, para la ejecución de acciones de formación profesional, presenciales o virtuales, en el Centro para la Formación Cafetera, apoyar el desarrollo de las actividades de formación, formulación de $32.153.029 Otrosí contrato 051 de 2013 4 de diciembre de 2013 13 de diciembre de 2013 $1.027.253 12 Expediente digitalizado visible en índice 12 aplicativo SAMAI primera instancia – archivo 6 pág. 1734. 13 Expediente digitalizado visible en índice 12 aplicativo SAMAI primera instancia – archivo 6 pág. 457. 14 Acta de liquidación del contrato.
Expediente digitalizado visible en índice 12 aplicativo SAMAI primera instancia – archivo 6 pág. 476. 15 Expediente digitalizado visible en índice 12 aplicativo SAMAI primera instancia – archivo 6 pág. 106. 16 Expediente digitalizado visible en índice 12 aplicativo SAMAI primera instancia – archivo 6 pág. 514. 17 Expediente digitalizado visible en índice 12 aplicativo SAMAI primera instancia – archivo 6 pág. 1190. 18 Expediente digitalizado visible en índice 12 aplicativo SAMAI primera instancia – archivo 6 pág. 1706. 19 Expediente digitalizado visible en índice 12 aplicativo SAMAI primera instancia – 014 anexo pág. 169. 20 Expediente digitalizado visible en índice 12 aplicativo SAMAI primera instancia – archivo 6 pág. 314.
Radicado: 17001-23-33-000-2020-00028-01 (2103-2025) Demandante: Alexander Portocarrero Angulo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 proyectos y diseño de actividades de aprendizaje, en el área agua, saneamiento, recursos naturales. 272 de 201421 20 de enero de 2014 31 de agosto de 2014 Prestación de servicios personales de carácter temporal, como instructor, por período fijo, para la ejecución de acciones de formación profesional, presenciales o virtuales, en el Centro para la Formación Cafetera, apoyar el desarrollo de las actividades de formación, formulación de proyectos y diseño de actividades de aprendizaje, en el área Ambiental. $ 34.281.360 Otrosí contrato 272 de 2014 1 de septiembre de 2014 12 de diciembre de 2014 097 de 201522 21 de enero de 2015 11 de diciembre de 2015 Prestación de servicios personales de carácter temporal, como instructor, por período fijo, para la ejecución de acciones de formación profesional, presenciales o virtuales, en el Centro para la Formación Cafetera, apoyar el desarrollo de las actividades de formación, formulación de proyectos y diseño de actividades de aprendizaje, en el área Agua Potable, Saneamiento Básico, Recursos Naturales y Gestión Ambienta $35.091.840 Otrosí contrato 097 de 201523 12 de diciembre de 2015 16 de diciembre de 2015 136 de 201624 25 de enero de 2016 15 de diciembre de 2016 Prestar servicios personales de carácter temporal, como instructor, por período fijo, para la ejecución de acciones de formación profesional, presenciales o virtuales, dentro del programa de articulación con la Educación Media del SENA, en el Centro para la Formación Cafetera, apoyar el desarrollo de las actividades de formación, formulación de proyectos y diseño de actividades de aprendizaje, en el área Ambiental $36.032.357 207 de 201725 23 de enero de 2017 13 de diciembre de 2017 Prestación de servicios personales de carácter temporal, como instructor, por período fijo, para la ejecución de acciones de formación profesional, presenciales o virtuales, en el Centro para la Formación Cafetera, apoyar el desarrollo de las actividades de formación, formulación de proyectos y diseño de actividades de aprendizaje, en el área Agua Potable, Saneamiento Básico, Recursos Naturales y Gestión Ambiental $37.113.325 136 de 201826 22 de enero de 2018 31 de enero de 2018 Prestar servicios personales de carácter temporal, como instructor, por período fijo, para la ejecución de acciones de formación profesional, presenciales y/o virtuales, en el Centro para la Formación Cafetera, apoyar el desarrollo de las actividades de formación, formulación de proyectos y diseño de actividades de aprendizaje, en el área [Ambiental].
Actuando bajo su responsabilidad, de forma independiente con plena autonomía administrativa, técnica y ejecutiva $1.190.864 42. Del análisis de los objetos contractuales se deduce que el demandante desempeñó funciones como instructor, impartiendo cursos en programas de formación profesional y/o virtual en el Centro Agropecuario27 y en el Centro de Formación Cafetera del SENA, Regional Caldas.
Estas actividades se relacionaron con la ejecución de programas para jóvenes rurales y con el apoyo a la formación, formulación de proyectos y diseño de actividades de aprendizaje en las áreas de Agua Potable, Saneamiento Básico, Recursos Naturales y Gestión Ambiental. 21 Expediente digitalizado visible en índice 12 aplicativo SAMAI primera instancia – archivo 6 pág. 1502. 22 Expediente digitalizado visible en índice 12 aplicativo SAMAI primera instancia – archivo 6 pág. 97. 23 Expediente digitalizado visible en índice 12 aplicativo SAMAI primera instancia – 014 anexo pág. 175. 24 Expediente digitalizado visible en índice 12 aplicativo SAMAI primera instancia – archivo 6 pág. 930. 25 Expediente digitalizado visible en índice 12 aplicativo SAMAI primera instancia – archivo 6 pág. 1311. 26 Expediente digitalizado visible en índice 12 aplicativo SAMAI primera instancia – 014 anexo pág. 121. 27 Contratos 198 de 2006 y 158 de 2007.
Radicado: 17001-23-33-000-2020-00028-01 (2103-2025) Demandante: Alexander Portocarrero Angulo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 43. En cuanto a la contraprestación, que se refiere a los emolumentos recibidos por el contratista durante la ejecución de las actividades convenidas, la Subsección observa que dicho requisito se acredita con las cláusulas referentes a los honorarios de los contratos, así como las constancias de pagos recibidos mensuales por el actor obran en el expediente. 44.
En cuanto al elemento esencial de la relación laboral, esto es, el de la continuada subordinación y dependencia, la Sala ha afirmado que «implica una superioridad jerárquica en el esquema organizacional de quien se atribuye esta facultad sobre el subordinado», mientras que la coordinación «más que una facultad es una obligación que el estatuto de contratación estatal, por medio de las normas que lo rigen, impone a los entes públicos que desarrollen cualquier tipo de convenio con rubros oficiales, y que deben realizar para garantizar la correcta ejecución del objeto contractual.
Dicha obligación incluye facultades de carácter administrativo, que implican regularizar algunas funciones, el definir horarios en la prestación del servicio contratado e incluso el suministro de algunos elementos, que identifiquen al contratista con la comunidad; empero, coordinar de ningún modo lleva implícita la superioridad jerárquica contenida de la subordinación»42. 45.
En el caso concreto, corresponde analizar las pruebas con el fin de establecer si el contratista estuvo subordinado al SENA durante la ejecución de los contratos. 46. Para ello, se tendrán en cuenta los criterios determinados por esta Corporación en la sentencia de unificación SUJ-025-CES2- 2021. 47. En esos términos, con las pruebas aportadas se acreditó que la demandante tuvo diferentes lugares de trabajo, pues los cronogramas de las programaciones de sus servicios dan cuenta que estos realizaron tanto en las instalaciones del Centro para la Formación Cafetera del SENA como en diferentes lugares, tales como la vereda cielito lindo El Roble28, Instituto Filadelfia29, en la ciudad de Manizales Malteira30 o en el barrio Belem Inem31.
Asimismo, los testigos Mauricio Londoño Gutiérrez32, Fabio Osorio33 y Nelson de Jesús Arias Franco34 afirmaron que los servicios eran realizados en diferentes partes del departamento de Caldas. 28 Expediente digitalizado visible en índice 12 aplicativo SAMAI primera instancia – archivo 6 pág. 992. 29 Expediente digitalizado visible en índice 12 aplicativo SAMAI primera instancia – archivo 6 pág. 1003. 30 Expediente digitalizado visible en índice 12 aplicativo SAMAI primera instancia – archivo 6 pág. 1107. 31 Expediente digitalizado visible en índice 12 aplicativo SAMAI primera instancia – archivo 6 pág. 1585 32 El testigo sobre este punto dijo: «Pregunta: ¿En qué municipios o en qué lugares les correspondía al señor Alexander Porto Carrero cumplir esa actividad? Contestó: Manizales, Anserma, Pacoras, Salamina, Aguadas, Neira, Aranzazu». 33 Este declarante al respecto dijo: «Pregunta: ¿Puede indicarle al despacho, si el señor Alexander Portocarrero tenía un sitio de trabajo en el SENA para cumplir su función como instructor? Contestó: No, nosotros no teníamos sitio.
Había un lugar común donde entrábamos y en un escritorio para varios. Y generalmente nosotros permanecíamos fuera en los municipios, entonces no teníamos un lugar propio destinado específicamente». 34 El deponente afirmó lo siguiente: «Pregunta: ¿Las responsabilidades a las que comprometió contractualmente el señor Portocarrero en el SENA, las realizaba exclusivamente en Manizales o requería Radicado: 17001-23-33-000-2020-00028-01 (2103-2025) Demandante: Alexander Portocarrero Angulo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 48.
En relación con el horario de labores, la Subsección advierte que las pruebas allegadas al expediente permiten establecer la forma como el demandante prestó el servicio, conforme se detalla a continuación: 49. Constan en el proceso las programaciones de los servicios prestados por el demandante durante los meses de abril, mayo y junio de 2009; marzo– diciembre de 2010; febrero–diciembre de 2011; febrero de 2012; febrero– diciembre de 2013; marzo, abril, mayo, junio, octubre, noviembre y diciembre de 2016; y febrero y marzo de 201735. 50.
De dichos documentos se desprende que los horarios del demandante variaban según los cursos impartidos, con una intensidad máxima de ocho horas diarias, aunque también se evidencian períodos en que cumplió actividades de cinco o seis horas. Las planillas demuestran que los servicios se realizaron en franjas comprendidas entre las 8:00 a.m. y 12:00 p.m., 2:00 p.m. y 6:00 p.m.; 3:00 p.m. y 7:00 p.m.; 6:00 a.m. y 12:00 p.m.; y entre las 6:00 a.m. y 2:00 p.m. En cuanto a los días de ejecución, las programaciones indican que la labor se prestaba de lunes a viernes, excepto los días festivos. 51.
También sobre el horario de servicios, el testigo Mauricio Londoño Gutiérrez indicó que el demandante cumplía las actividades encomendadas en una jornada de ocho horas36, afirmación que reiteró el señor Fabio Osorio, añadiendo que la labor iniciaba a las 7 u 8 de la mañana y se extendía hasta las 12 o 6 de la tarde37. 52. Así las cosas, las pruebas obrantes en el plenario acreditan que el actor prestó sus servicios en diferentes horarios de lunes a viernes.
No obstante, contrario a lo establecido por el tribunal, esta Subsección considera que el hecho de que el demandante se comprometiera a prestar sus servicios en determinados espacios temporales no configura por sí solo el elemento de subordinación, ello, por cuanto esta Subsección ya ha precisado que el cumplimiento de un horario no debe entenderse como un elemento que en su análisis particular y aislado lo también desplazarse a otros lugares? Contestó: No, no era Manizales, nosotros estábamos en todo el departamento de Caldas y la asignación de lugares y de tiempos y de características de formación la hacíamos en cualquier parte del departamento». 35 Expediente digitalizado visible en índice 12 aplicativo SAMAI primera instancia – archivo 6 pág. 992 y siguientes.
Asimismo, archivos 44, 45 y 46. 36 En detalle, el declarante dijo sobre el particular lo siguiente: «Pregunta: ¿Cómo era la jornada de trabajo? En el caso del señor Portocarrero, no la suya. Contestó: Sí, correcto. Tenía que cumplir ocho horas de formación. Ocho horas que eran las horas que el coordinador académico nos dijera en qué horarios y en qué sitio del departamento tenía que cumplir la formación. Porque no era solamente en la ciudad de Manizales, sino en la formación propia». 37 En particular el declarante explicó: «Pregunta: Sírvase a indicarle al tribunal lo que le conste acerca de la vinculación que tuvo el señor Alexander Portocarrero Angulo con el SENA, especificando qué tareas cumplía, en qué horarios, etcétera.
Contestó: El desempeñaba como instructor en el centro de formación cafetera y pues los horarios que tenía que cumplir era de ocho horas diarias. O sea, de siete de la mañana u ocho de la mañana hasta las hasta las doce y dos a seis (…)». Radicado: 17001-23-33-000-2020-00028-01 (2103-2025) Demandante: Alexander Portocarrero Angulo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 configure38.
Por el contrario, ello debe entenderse, en los contratos de prestación de servicios, como un parámetro lógico que guarda relación con la coordinación entre el contratista y el contratante a fin de lograr la correcta ejecución del objeto convenido. 53. En cuanto a la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar, es de reiterar que el control y manejo directo de la entidad contratante sobre las actividades ejecutadas por el contratista resultan ser un requisito fundamental a efectos de constatar la existencia o no del elemento de subordinación. De forma que, para probar la existencia de la relación laboral encubierta, debe la parte demandante probar que se encontraba dentro del círculo rector, disciplinario y organizativo de la entidad, a modo tal que se concluya que las actividades ejecutadas se encontraban dirigidas de manera contundente por la entidad contratante. 54.
El SENA, en su recurso de apelación, consideró que con las pruebas que reposan en el expediente no se acredita la existencia de una relación laboral encubierta. Censuró especialmente el análisis de los testimonios, de quienes adujo que no expusieron circunstancias concretas que fuercen concluir que la entidad subordinó al actor en el cumplimiento de sus contratos. 55.
Para la Sala, le asiste razón al recurrente, pues, del análisis en conjunto de las pruebas no se desprende de manera clara qué funcionarios de la entidad ejercieran de forma decisiva una dirección y control efectivo sobre las actividades del señor Alexander Portocarrero Angulo. Por lo tanto, no se extraen los componentes de juicio necesarios que permitan establecer la existencia del elemento de la subordinación. 56.
En relación con los testimonios, al señor Mauricio Londoño Gutiérrez se le interrogó sobre la dependencia con que el actor desarrollaba sus actividades, a lo que respondió lo siguiente: «Pregunta: ¿Y ustedes podían desarrollar con absoluta independencia su labor o debían seguir directrices de la institución? Contestó: No, nosotros tenemos que seguir las directrices que la institución nos dice, cuáles son los horarios, cuáles son los sitios, cuáles son los días en que tenemos que ir.
La institución es la que nos dice cómo debemos cumplir todo ese trabajo». 57. Por su parte, el señor Fabio Osorio atestiguó que para el cumplimiento de las actividades de instrucción no eran independientes, sino que seguían lineamiento de la entidad, así: «Pregunta: Para esas labores de instrucción académica, ¿ustedes podían hacerla libremente o debían seguir algunos parámetros o pautas del Sena? Contestó: No, había que seguir unos lineamientos que el SENA nos daba.
Pregunta: ¿Qué eran como cuáles, si lo recuerda? Contestó: Nosotros nos daban como un instructivo donde había que desarrollar la clase de acuerdo con ese instructivo. Pregunta: ¿El señor Porto Carrero tenía algún grado de dependencia dentro de la institución? Es decir, ¿estaba bajo las órdenes, las orientaciones de alguna persona? Contestó: Pues 38 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia tres (3) de octubre de dos mil veintidós (2022).
Rad. 25000234200020130457501 (2611-2016) C.P: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS. Radicado: 17001-23-33-000-2020-00028-01 (2103-2025) Demandante: Alexander Portocarrero Angulo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 teníamos que prestarle, presentar un informe periódico y teníamos que estar en una reunión que se llamaba el grupo primario». 58.
A su turno, el señor Nelson de Jesús Arias Franco manifestó que el actor dependía de la coordinación académica39 y añadió que las funciones propiamente se supeditaban a los lineamientos establecidos por esas personas: «Pregunta: ¿Esos coordinadores que usted acaba de mencionar, qué injerencia tenían en las funciones o tareas ejercidas por el señor Alexander Portocarrero? Contestó: Las funciones eran especiales, porque sin los lineamientos que ellos orientaran, no podíamos nosotros ejecutar las actividades, y ellos eran los que decían a dónde teníamos que ir, ellos nos decían en qué consistían las actividades que debíamos de realizar en cuanto al cumplimiento de las metas en las cuales se comprometía el SENA permanentemente (…)». 59.
De los anteriores relatos no se concluye de forma clara que el demandante recibiera, por parte del personal del SENA, órdenes o direccionamientos que permitieran desvirtuar la autonomía de su servicio. En efecto, los testigos Londoño Gutiérrez y Arias Franco indicaron que los instructores debían seguir las directrices de la entidad en cuanto a los horarios, los lugares del servicio y las actividades a desarrollar.
Sin embargo, como se explicó previamente, el establecimiento de horarios no implica, por sí mismo, la existencia de subordinación. 60. En cuanto al señalamiento de los lugares del servicio, se observa que estos derivaban de lo establecido en los objetos contractuales, pues, debido a la naturaleza de los cursos impartidos y a las actividades requeridas para su desarrollo —orientadas principalmente a programas de jóvenes rurales y a proyectos en las áreas de Agua Potable, Saneamiento Básico, Recursos Naturales y Gestión Ambiental—, su cumplimiento no solo era posible en las instalaciones de la entidad, sino también en espacios externos vinculados al entorno comunitario. 61.
Además, el testigo Arias Franco refirió que las actividades se trazaban de acuerdo con las metas de la entidad; sin embargo, no precisó de qué manera ello implicó que el contratista fuese requerido para la realización de funciones que excedieran los acuerdos contractuales. 62. Por su parte, el señor Fabio Osorio adujo que los servicios de los instructores no eran independientes porque debían seguir los lineamientos del SENA, presentar informes periódicos y asistir a reuniones.
Empero, su relato no explicó de qué forma tales lineamientos limitaron la autonomía del actor, máxime cuando estos y la presentación de informes constituyen coordinaciones necesarias para 39 El testigo sobre este punto dijo: «Pregunta: ¿El señor Portocarrero dependía de manera específica de algún servidor público del SENA? Contestó: Sí, dependía de la coordinación académica y dependía directamente de la subdirección (…)» Radicado: 17001-23-33-000-2020-00028-01 (2103-2025) Demandante: Alexander Portocarrero Angulo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 garantizar la adecuada ejecución del contrato, lo que no configura per se subordinación40. 63.
Igualmente, es necesario precisar que los testigos41 —de forma genérica— indicaron que para prestar el servicio era necesario la utilización de un carnet o bata; no obstante, para la Subsección este hecho no configura un indicio de subordinación, pues en realidad ello también hace parte de las regularizaciones coordinadas que establecen las partes para lograr el cometido del contrato.
En ese sentido, el uniforme cumple el propósito de identificar al contratista con el servicio prestado, lo relaciona con la entidad contratante, al mismo tiempo que lo diferencia de los usuarios o personal externo de esta42. 64. Por otro lado, en el expediente obran cuarenta y ocho (48) correos electrónicos, los cuales se clasifican en dos grupos: i) correos reenviados por personal del SENA a un grupo numeroso de instructores; y ii) correos enviados por personal de SENA directamente al demandante, junto a otras personas. 65.
En el primer grupo43, la Subsección destaca los siguientes correos: el 14 de febrero y el 2 de abril de 2011 se le remitió a los instructores información relativa al banco de programas de la formación complementaria44; el 31 de mayo de 2011, se le suministró a los contratistas información relacionada con la nómina45; el 26 de febrero de 2012, se les indicó que, para la realización de las planillas de pago, debían ingresar los datos esenciales del servicio, tales como el nombre del interventor del contrato46; el 16 de marzo de 2012, se puso en conocimiento el sistema de compensatorios por semana santa47; el 2 de mayo de 2012, el coordinador académico les informó a los instructores que debido a fallas en el internet se aplazaba la entrega del acta de seguimiento48; el 9 de agosto de 2012, se le recordó a los remitentes la necesidad de actualizar la información en la plataforma SIGEP49; el 16 de septiembre de 2012, se reiteró la necesidad de diligenciar la encuesta MECI50; el 2 de abril de 2013, el coordinador académico del Centro de Formación indicó que, a partir del 3 de abril de 2013, iniciaban las 40 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia veintitrés (23) de mayo de dos mil veinticuatro (2024).
Rad. 66001-23-33-000-2017-00083-01 (2190-2020) C.P: Luis Eduardo Mesa Nieves. 41 Mauricio Londoño Gutiérrez al respecto indicó: «Pregunta: Para el cumplimiento de esas actividades, ya sea aquí en Manizales o en un municipio cercanos o lejanos, ¿ustedes debían portar un uniforme, carnet o cómo llegaban ustedes a dar clase? Contestó: Nosotros teníamos un carnet que nos identificaba como instructores del Centro para la Formación» Fabio Osorio dijo: «Pregunta: ¿Ustedes debían tener un uniforme o carnet para poder ejercer su actividad como instructores? Contestó: Un carnet.
Ya el resto, pues si uno compraba la camiseta o la cachucha, pues uno ya conseguía eso aparte». 42En caso de similares premisas fácticas se pudo se presente esta consideración, ver por ejemplo: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia diecisiete (17) de julio de dos mil veinticinco (2025). Rad. 68001-2333-000-2016-00340-01 (6226-2019) C.P: Luis Eduardo Mesa Nieves. 43 Correos reenviados por personal del SENA a un grupo numeroso de instructores. 44 Expediente digitalizado visible en índice 12 aplicativo SAMAI primera instancia – archivo 14 pág. 27. 45 Expediente digitalizado visible en índice 12 aplicativo SAMAI primera instancia – archivo 6 pág. 1927. 46 Expediente digitalizado visible en índice 12 aplicativo SAMAI primera instancia – archivo 14 pág. 55. 47 Expediente digitalizado visible en índice 12 aplicativo SAMAI primera instancia – archivo 14 pág. 55. 48 Expediente digitalizado visible en índice 12 aplicativo SAMAI primera instancia – archivo 14 pág. 2. 49 Expediente digitalizado visible en índice 12 aplicativo SAMAI primera instancia – archivo 14 pág. 64. 50 Expediente digitalizado visible en índice 12 aplicativo SAMAI primera instancia – archivo 14 pág. 11.
Radicado: 17001-23-33-000-2020-00028-01 (2103-2025) Demandante: Alexander Portocarrero Angulo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 comisiones en la estrategia aula finca51; el 14 de enero de 2014, se invitó a una capacitación pedagógica52; y el 7 de abril de 2014 se les invitó a los remitentes a la realización de una reunión53. 66.
La Sala observa que dichas comunicaciones fueron impersonales, dirigidas a múltiples instructores y contenían información general, mayoritariamente referida a aspectos básicos de la prestación del servicio o a requisitos formales, lo cual refleja una coordinación propia del vínculo contractual, mas no una relación de subordinación. 67.
En consecuencia, no es posible concluir que a través de estas misivas se hubiesen impuesto al actor directrices que desbordaran los límites de la coordinación entre las partes, dado que las pruebas, por su impersonalidad, no permiten llegar a tales conclusiones. 68. Por otro lado, en el segundo grupo54, se destacan los siguientes correos enviados por personal del SENA, entre otras personas, al señor Alexander Portocarrero Angulo: el 2 de septiembre de 2011, se le remitió información sobre los cursos complementarios programados para ese periodo55; el 20 de mayo de 2012, se le envió acta de acompañamiento de grupo para su revisión56; el 22 de julio de 201357, 23 de septiembre de 201358 y 21 de marzo de 201459 se le invitó a asistir a reuniones del grupo primario; y, el 11 de octubre de 2017, la coordinadora académica del Centro para la Formación Cafetera remite a varios instructores diferentes informaciones, particularmente, se señaló que debían aplicar estrategias que garanticen el buen comportamiento del grupo, uso de carnet y documento de identidad y porte de uniforme60. 69.
Así las cosas, para la Sala, los lineamientos dirigidos a los instructores en los correos mencionados —referidos a las estrategias para garantizar el buen comportamiento de los aprendices, el uso del carné, del documento de identidad y del uniforme—, lejos de constituir órdenes o instrucciones específicas sobre la forma de prestación del servicio, se configuran como pautas generales de coordinación dentro de las facultades administrativas del contratante, orientadas al cumplimiento adecuado de las obligaciones contractuales. 70.
Asimismo, el hecho de que en los correos generales o los dirigidos directamente al actor se adviertan invitaciones a reuniones de grupos primarios, tal circunstancia —contrario a lo indicado por el tribunal— tampoco permite 51 Expediente digitalizado visible en índice 12 aplicativo SAMAI primera instancia – archivo 6 pág. 1920. 52 Expediente digitalizado visible en índice 12 aplicativo SAMAI primera instancia – archivo 14 pág. 32. 53 Expediente digitalizado visible en índice 12 aplicativo SAMAI primera instancia – archivo 14 pág. 58. 54 Correos enviados por personal de SENA directamente a la demandante, junto a otras personas. 55 Expediente digitalizado visible en índice 12 aplicativo SAMAI primera instancia – archivo 6 pág. 1924. 56 Expediente digitalizado visible en índice 12 aplicativo SAMAI primera instancia – archivo 14 57 Expediente digitalizado visible en índice 12 aplicativo SAMAI primera instancia – archivo 14 pág. 22 58 Expediente digitalizado visible en índice 12 aplicativo SAMAI primera instancia – archivo 14 pág. 14 59 Expediente digitalizado visible en índice 12 aplicativo SAMAI primera instancia – archivo 14 60 Expediente digitalizado visible en índice 12 aplicativo SAMAI primera instancia – archivo 14 pág. 83 Radicado: 17001-23-33-000-2020-00028-01 (2103-2025) Demandante: Alexander Portocarrero Angulo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 concluir la existencia de direccionamientos sobre el servicio del demandante; pues, más allá de esas citaciones o la indicación de los testigos sobre la existencia de reuniones, no existe dentro del expediente otros elementos de juicio en que se precise su desarrollo; si el actor acudió a ellas y recibió órdenes por parte de la entidad; o, en caso de no acudir, tuvo algún llamado de atención o requerimiento debido a su inasistencia. 71.
Por lo demás, en los restantes documentos que obran en el expediente se encuentran los antecedentes administrativos, las copias de los contratos de prestación de servicios con sus respectivas actas de inicio y finalización, las constancias e informes de ejecución contractual, así como los reportes de actividades, de cuya lectura no se advierten indicios de subordinación en el servicio del actor. 72.
Además, merece destacarse que el 14 de agosto de 201761, el coordinador asignó al demandante la labor de gestionar el programa de especialización tecnológica en producción y consumo sostenible a partir del 25 de septiembre de 2017, lo cual en principio podría constituir un indicio de subordinación, pero insuficiente para acreditar la relación laboral encubierta; además, para la Sala, esta actividad fue incluida dentro de las obligaciones del contratista en los contratos de prestación de servicios62. 73.
Asimismo, no es de recibo el argumento expuesto en la sentencia de primera instancia, según el cual el hecho de que el demandante hubiera prestado sus servicios durante aproximadamente once años se configure la existencia de una relación laboral. Al respecto, debe recordarse que, en la jurisdicción contencioso-administrativa, quien pretenda la declaratoria de una relación laboral encubierta con entidades del Estado debe demostrar que, durante la ejecución del servicio, se configuraron los tres elementos esenciales: prestación personal, remuneración y, especialmente, subordinación. 74.
Esto, pues el ordenamiento jurídico nacional permite que las entidades del Estado cumplan con el cometido que les fue asignado excepcionalmente con personas distintas a las que integran su planta de personal, mediante la suscripción de contratos de prestación de servicios, cuando: (i) las actividades requieran conocimientos especializados o (ii) no puedan realizarse con el personal empleado. 75.
También se desvirtúa el argumento relativo a que la subordinación se encuentra implícita en el servicio de la demandante, en tanto que su labor se asemeja a la realizada por los docentes. Al respecto, la Sala aclara que el 61 Expediente digitalizado visible en índice 21 aplicativo SAMAI primera instancia – archivo 14 pág. 77 62 Véase que en el contrato de prestación de servicios 1207 de 2017 se convino como obligación especifica del demandante la prerrogativa del coordinador académico de designarlo como gestor de proyectos, así: « 7).
El Coordinador Académico podrá designarlo como gestor de proyectos para apoyar la programación y seguimiento de la formación por proyecto o conjunto de proyectos por redes tecnológicas que garanticen la integralidad en la ejecución del proceso de aprendizaje». Radicado: 17001-23-33-000-2020-00028-01 (2103-2025) Demandante: Alexander Portocarrero Angulo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 ejercicio de instrucción del demandante en favor del SENA no es equiparable a las actividades de docente, dado que las funciones ejercidas por los educadores vinculados en planteles educativos del Estado se encuentran precedidos por múltiples estamentos que imponen en la actividad las condiciones en que en tiempo, modo y lugar se presta el servicio. 76.
Igualmente, la Subsección ha sostenido que la vinculación de instructores al ser indispensable para dar ejecución al objeto principal de la institución es dable que se dé mediante una relación legal o reglamentaria o por medio del contrato de prestación de servicios, en tanto, es permitido y reglamentado por el Estatuto General de Contratación, así como los manuales de funciones y circulares expedidos por el SENA63. 77.
Por lo tanto, la Corporación64 ha explicado que en los casos de los formadores del SENA que fueron beneficiaros de contrato de prestación de servicios, se debe cumplir con la carga de acreditar que la relación contractual se ejecutó bajo la continuada subordinación y dependencia de los funcionarios de la institución. 78. Por consiguiente, siguiendo lo establecido en el artículo 167 del Código General del Proceso «[…] incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen»; por lo que era el actor quien le correspondía probar los supuestos de hecho de la configuración de la relación encubierta que alegó que existió entre su persona con la entidad a través de las pruebas pertinentes, suficientes y útiles del caso, tal y como se ha sostenido la Subsección en casos precedentes65. 79.
Lo anterior, pues «si bien no puede decirse que existe una prueba reina para demostrar el elemento de la subordinación y dependencia continuada, esta Sala si ha considerado que para acreditar este elemento de la relación laboral, deben aportarse aquellas que permitan acreditar fehacientemente que el contratista no ejercía su actividad, para la cual fue contratado, en forma autónoma e independiente, sino que debía someterse ineludiblemente a las órdenes e instrucciones de funcionarios de la entidad, en las circunstancias de tiempo, modo y lugar que estos impusieran»66. 80.
Por tanto, al no probarse el elemento de la subordinación en la relación contractual existente entre las partes, la Sala revocará la sentencia de primera 63 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia de 26 de septiembre de 2024. Expediente: 08001-23-33-000-2015-90067-01 (0573-2023).
CP Jorge Iván Duque Gutiérrez. 64 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia de 28 de noviembre de 2024. Expediente: 05001-23-33-000-2016-01020-01 (1379-2023). CP Luis Eduardo Mesa Nieves. 65 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia de 28 de noviembre de 2024.
Expediente: 05001-23-33-000-2016-01020-01 (1379-2023). CP Luis Eduardo Mesa Nieves. 66 Sentencia de 20 de abril de 2023; Sección Segunda, Subsección A, radicado 000 2014 00007 01 C.P Gabriel Valbuena Hernández. Radicado: 17001-23-33-000-2020-00028-01 (2103-2025) Demandante: Alexander Portocarrero Angulo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 instancia que accedió a las pretensiones de la demanda, para en su lugar negarlas. 81.
Por sustracción de materia no se estudiarán los demás problemas jurídicos. 2.5. De la condena en costas en ambas instancias 82. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas.
A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 83. La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.
Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 84. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 85.
Bajo ese entendido, se condenará a pagar las costas en ambas instancias a la parte vencida, es decir, al demandante. Para el efecto, conforme con el artículo 366 del CGP las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de Caldas. 86.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley. FALLA:
PRIMERO: REVOCAR sentencia de fecha treinta (30) de mayo de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, en su lugar, NEGAR las pretensiones de la demanda, de acuerdo con las razones expuestas en la parte motiva. Radicado: 17001-23-33-000-2020-00028-01 (2103-2025) Demandante: Alexander Portocarrero Angulo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 SEGUNDO: CONDÉNESE en costas en ambas instancias a la parte demandante, conforme la parte motiva de esta sentencia.
TERCERO: EFECTÚENSE las anotaciones correspondientes en el sistema de gestión judicial SAMAI y una vez en firme esta providencia devuélvase el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Consejero de Estado