CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., veintitrés (23) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001 23 33 000 2018 00611 01 (4514–2021) Demandante: Rubén Darío Millán Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP Temas: Pensión gracia. Requisito de tiempo de servicio.
Naturaleza de la vinculación docente. Conversión horas cátedra. Ley 1437 de 2011 Decisión: Revocar sentencia de primera instancia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA 1. La Sala de Subsección procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de 30 de julio de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca – Sala de Oralidad que accedió las súplicas de la demanda.
I. ANTECEDENTES1 1.1. Hechos y pretensiones de la demanda 2. El señor Rubén Darío Millán, por intermedio de apoderado judicial, solicitó declarar la nulidad de las Resoluciones RDP 045144 del 29 de noviembre de 2017 y RDP 007909 del 27 de febrero de 2018, por medio de las cuales la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP –, negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia y resolvió desfavoramente un recurso de apelación, respectivamente. 3.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó el reconocimiento de la pensión gracia en cuantía del 75% del promedio de la totalidad de los factores salariales devengados a partir de la adquisición del estatus jurídico, con los respectivos ajustes de ley; el pago de intereses moratorios, el cumplimiento de la sentencia en los términos de los artículos 189 y 192 del CPACA; y que se condene en costas a la parte demandada. 1 Los documentos del proceso se encuentran visibles en el expediente digital disponible en la Sede Electrónica de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo – SAMAI.
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001 23 33 000 2018 00611 01 (4514–2021) Demandante: Rubén Darío Millán Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4. Se aduce que el señor Rubén Darío Millán nació el 12 de abril de 1955, por lo que en la actualidad tiene más de 50 años; que fue vinculado al servicio docente en la normal departamental Nuestra Señora de las Mercedes desde 1978 hasta por lo menos la fecha de presentación de la demanda. 5.
En consideración a ello, elevó petición ante la UGPP para el reconocimiento y pago de una pensión gracia, la cual fue resuelta de manera negativa con los actos hoy demandados. 1.2. Fundamentos de derecho y concepto de la vulneración 6. Como argumento de lo pretendido, indicó que la entidad demandada infringió los artículos 1, 2, 4, 6, 13, 25, 29, 53 y 58 de la Constitución Política, así como las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 4 de 1966 y 91 de 1989, entre otras. 7.
Alegó que la UGPP incurrió en una interpretación errónea y subjetiva de la norma al desconocer que el actor prestó servicios desde 1978, y no desde 1993, como lo señaló la entidad. Que, además, la negativa de la entidad demandada a reconocer la pensión gracia radicaba en el argumento de que el demandante era docente nacional, lo cual tenía sustento en jurisprudencia y no en el estudio acertado de la ley; por lo que la actuación era contraria a la Constitución y a la ley. 1.3.
Contestación de la demanda 8. Luego de presentada la demanda el 31 de mayo de 2018 y admitida el 08 de agosto de 2018, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, una vez notificada, a través de apoderado presentó escrito con el que se opuso a la prosperidad de las pretensiones; indicó que, si bien el demandante prestó servicios en el sector educativo, gran parte de su vinculación fue del orden nacional, lo cual lo excluye del régimen previsto en la Ley 114 de 1913 y la Ley 91 de 1989. 9.
Sostuvo además que las certificaciones aportadas carecen de autenticidad y de elementos que permitan establecer la naturaleza jurídica del vínculo, por lo que no constituyen prueba idónea del tiempo de servicio computable para la prestación solicitada. 10. Adicionalmente manifestó que no vulneró derecho alguno del demandante, toda vez que los actos administrativos se encuentran debidamente motivados y sustentados en la normatividad vigente y la jurisprudencia del Consejo de Estado.
En consecuencia, propuso las excepciones de inexistencia de la obligación, cobro de lo no debido, buena fe de la administración y prescripción trienal de mesadas. 1.4. Sentencia de primera instancia 11. En decisión de 30 de julio de 2020 el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, accedió a las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la entidad como parte vencida.
Lo anterior, teniendo en cuenta que el a quo encontró Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001 23 33 000 2018 00611 01 (4514–2021) Demandante: Rubén Darío Millán Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co acreditado que el demandante ostentó la calidad de docente territorial y/o nacionalizado, en tanto su vinculación se produjo con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, y que acumuló más de veinte (20) años de servicios al magisterio oficial, desempeñándose con honradez, consagración y buena conducta. 12.
En consecuencia, el Tribunal consideró cumplidos los requisitos previstos en la ley para obtener la prestación reclamada, así como lo dispuesto en las sentencias CE-SUJ2-011-18 de 21 de junio de 2018 y SUJ-030-CE-S2-2022 de 11 de agosto de 2022, y ordenó el reconocimiento de la pensión gracia. 1.5. Recurso de apelación 13. A modo de síntesis, se tiene que la UGPP, mediante apoderado judicial, interpuso recurso de apelación solicitando la revocatoria de la sentencia de primera instancia, alegando que la parte actora no cumple con los requisitos contemplados en la Ley 114 de 1913, concretamente, haber prestado servicios como docente departamental, distrital, municipal o nacionalizado por el termino de 20 años. 14.
Precisó que el tiempo laborado por el demandante entre el 25 de octubre de 1993 y el 26 de abril de 2016 no puede contabilizarse para el reconocimiento de la pensión gracia, dado que, según el certificado de tiempo de servicio No. 1887 del 26 de abril de 2016, expedido por la Secretaría de Educación del Valle del Cauca, dicho periodo corresponde a una vinculación de carácter nacional, y no territorial o municipal. 15.
Adicionalmente, advirtió que el actor no aportó documento idóneo proveniente del jefe de recursos humanos o del funcionario competente, que acreditara de forma plena la calidad de docente municipal alegada, ni la fuente de financiación de los tiempos reclamados. Por último, apeló la condena en costas. 1.6. Trámite correspondiente a la segunda instancia 16.
Con auto de 21 de enero de 2022, se admitió el recurso de apelación. Y luego a través del auto de 14 de marzo de 2022 se corrió traslado para alegar. 17. Por un lado, la parte demandante, adjuntó memorial solicitando confirmar la sentencia de primera instancia, toda vez que considera que cumple con los requisitos para ser beneficiario de la pensión gracia. 18.
A su turno, la entidad demandada solicitó revocar la sentencia de primera instancia porque el demandante no cumplió con el requisito de los 20 años de servicio prestados al nivel territorial, y, por lo tanto, no puede ser acreedor de la pensión gracia. 19. El Ministerio Publico, guardó silencio en esta etapa procesal. 20. Finalmente, se advierte que tramitado en forma legal el proceso y no Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001 23 33 000 2018 00611 01 (4514–2021) Demandante: Rubén Darío Millán Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co observando la Corporación causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, se procederá a resolver la alzada, previas las siguientes, II.
CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 21. De acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. De igual manera, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso3, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a lo expuesto por el apelante y, comoquiera que, en el caso de la referencia, únicamente la parte demandada presentó recurso de alzada, el análisis se encuentra limitado a lo allí plasmado. 2.2 Del problema jurídico 22.
Corresponde a esta Sala de Subsección determinar si el señor Rubén Darío Millán, tiene derecho al reconocimiento y pago de una pensión gracia por haber cumplido los requisitos para ello, en especial los 20 años de servicio como docente territorial o nacionalizado; o si, por el contrario, no acredita las exigencias para hacerse acreedor a tal prestación. 2.3.
Normas y jurisprudencia aplicable al asunto 2.3.1. La pensión gracia 23. La pensión gracia fue consagrada mediante el artículo 1.º de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años. 24. En ese sentido, respecto de los condicionantes para acceder a la pensión gracia, la Ley 114 de 1913 exige a los docentes que aspiran a su reconocimiento, además de los 20 años de servicio, lo siguiente: i) haberse desempeñado en los empleos con honradez, consagración y buena conducta; ii) no haber recibido o recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional; y iii) cumplir 50 años de edad.
Por su parte, se reitera, la Ley 91 de 1989 exige que el docente se haya vinculado al servicio oficial con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. 25. Posteriormente, el artículo 6 de la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados y profesores de las escuelas normales, junto a los inspectores de instrucción pública.
De manera que autorizó la suma de los servicios prestados en diversas épocas al computar los años en la enseñanza 2 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 3 «Competencia del superior.
El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.» Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001 23 33 000 2018 00611 01 (4514–2021) Demandante: Rubén Darío Millán Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co primaria, la normalista y la inspección, con el fin de completar el tiempo requerido para acceder a la pensión. 26.
Más adelante, con la Ley 37 de 1933, el beneficio gratuito de la pensión gracia se hizo extensivo a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria. 27. Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 1.º, distinguió entre los conceptos de docente «nacional» y «nacionalizado», así: «Artículo 1.
Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975.
Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» [Negrillas fuera de texto]. 28. El numeral 2.º del artículo 15 de la mencionada ley limitó el reconocimiento de la pensión gracia para los docentes al establecer: «Artículo 15.
A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. […]» 29. De las diferentes normas enunciadas, esta Corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condicionantes, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, con exclusión de los docentes nacionales.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 1997 señaló: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001 23 33 000 2018 00611 01 (4514–2021) Demandante: Rubén Darío Millán Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].»4 30.
Ahora bien, con el fin de determinar el carácter o naturaleza del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 20185 previó las siguientes pautas jurisprudenciales: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» 4 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997. 5 Consejo de Estado, Sección Segunda.
Radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001 23 33 000 2018 00611 01 (4514–2021) Demandante: Rubén Darío Millán Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 31. Por último, en sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 2022 la Sección Segunda incorporó adicionalmente como regla jurisprudencial sobre la interpretación del artículo 15, numeral 2.º, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que: «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».6 32.
Las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial. 33. Así las cosas y según las preceptivas expuestas, queda claro que para acceder al reconocimiento de la pensión gracia se debe acreditar la labor docente durante 20 años en establecimientos oficiales, departamentales o municipales, en primaria o en secundaria o como normalista o inspector de instrucción pública, o en calidad de docente nacionalizado, con alguna posibilidad de adicionar tiempos en uno y otro cargo, siempre y cuando se demuestre que se ostentó dicha vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y que cumplió con los demás requisitos exigidos por la Ley 114 de 1913. 2.3.2 Incorporación personal docente a los entes territoriales en el proceso de descentralización de la educación 34.
Con ocasión al proceso de descentralización planteado en la Constitución Política de 1991, el Congreso de la República profirió la Ley 60 de 1993, la cual dispuso la desarticulación del proceso de nacionalización que imperaba previamente para la prestación del servicio educativo, con el fin de que los entes territoriales estuvieran encargados de la cobertura y la calidad de este servicio. 35.
En el parágrafo del artículo 15 ibidem, se determinó que la Nación cedería los bienes del servicio educativo a los departamentos, municipios y distritos; de igual manera, a través de dicha normativa, dispuso el traslado del personal y de los establecimientos educativos a las entidades del orden territorial. 36. En el inciso 4 del artículo 6 de la Ley 60 de 1993 se indicó: «[…] El régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidas serán 6 Consejo de Estado, Sección Segunda.
Radicado: 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001 23 33 000 2018 00611 01 (4514–2021) Demandante: Rubén Darío Millán Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co compatibles con pensiones o cualquier otra clase de remuneraciones.
El personal docente de vinculación departamental, distrital y municipal será incorporado al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio y se les respetará el régimen prestacional vigente de la respectiva entidad territorial. […]» (Subrayado y negrilla fuera del texto original) 37. A partir de lo expuesto, las plantas de personal comenzarían a formar parte de la respectivas entidades territoriales, en principio departamentos y distritos y, en consecuencia, era necesario que se adelantara un proceso de incorporación, pues los docentes que tenían la condición de nacionales o nacionalizados, debían migrar a los departamentos, municipios o distritos, y el régimen prestacional que incorporaran como a los que se vincularan de forma posterior, sería el establecido en la Ley 91 de 1989. 38.
Ahora bien, aunque como se puso de manifiesto la intención de la norma era que más municipios asumieran el manejo total de la administración del servicio de educación, lo cierto es que dicha legislación únicamente habilitó a los municipios certificados (con una población superior a 100 mil habitantes) para que se les trasladara directamente los recursos relacionados con al sistema educativo para ser invertidos con autonomía. Así, lo dispuso el literal b, numeral 7 del artículo 16 ibidem: «A solicitud de los concejos de los municipios que tengan población igual o superior a 100.000 habitantes según el censo nacional de 1985 y con la aprobación del Ministerio de Educación Nacional podrán las asambleas otorgar a estos municipios autonomía para la prestación del servicio de educación y la asunción de las obligaciones correspondientes en las mismas condiciones de los distritos.» 39.
De forma posterior, con el fin de hacer frente al problema base de la educación del país, generado por «la duplicidad de funciones entre los niveles municipal, departamental y nacional» y en aras a «pasar a una nueva etapa de la descentralización, en la cual […] las entidades territoriales consolidan su autonomía administrativa como operadores de la organización de los servicios de educación […]», se expidió la Ley 715 de 2001. 40.
Dicha normativa fue expedida con el fin de asignar competencias a las entidades territoriales relacionadas con la prestación del servicio público de la educación en sus niveles preescolar, básico y medio. Asimismo, esta ley se refirió expresamente a la incorporación de personal administrativo en sus artículos 34 y 38. Tales normas disponen: «ARTÍCULO 34.
Incorporación a las plantas. Durante el último año de que trata el artículo 37 de esta ley, se establecerán las plantas de cargos docentes, directivos y administrativos de los planteles educativos, de los departamentos, distritos y municipios. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001 23 33 000 2018 00611 01 (4514–2021) Demandante: Rubén Darío Millán Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Establecidas las plantas, los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos, que fueron nombrados con el lleno de los requisitos, mantendrán su vinculación sin solución de continuidad […]
ARTÍCULO 38. Incorporación de docentes, directivos docentes y administrativos a los cargos de las plantas. La provisión de cargos en las plantas financiadas con recursos del Sistema General de Participaciones, se realizará por parte de la respectiva entidad territorial, dando prioridad al personal actualmente vinculado y que cumpla los requisitos para el ejercicio del cargo. […]» 41.
En conclusión, el proceso de descentralización del sector educativo trajo consigo dos consecuencias: i) que las entidades territoriales debían recibir el personal administrativo contemplado en las respectivas plantas de personal adoptadas conforme a la Ley a través del procedimiento de incorporación, y ii) que los docentes incluidos en la nueva planta mantendrían el mismo tipo de vinculación que ostentaban de manera inicial y sin solución de continuidad. 2.4.
Actuación administrativa 42. El señor Rubén Darío Millán, actuando a través de apoderado, radicó el 05 de septiembre de 2017 solicitud de reconocimiento y pago de una pensión gracia ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, que a través de la Resolución RDP 045144 de 29 de noviembre de 2017 negó la solicitud, en razón a que consideró que el docente tuvo vinculación del orden nacional a partir del 25 de octubre de 1993. 43.
Inconforme con la precitada decisión, el peticionario interpuso recurso de apelación, el cual fue desatado de manera negativa mediante la Resolución RDP 007909 del 27 de febrero de 2018. 2.5. Caso concreto 44. Así entonces, pasa la Sala a resolver el problema jurídico planteado, en orden a determinar si el demandante cumple con las exigencias contenidas en la Ley 114 de 1913, demás normas complementarias y la jurisprudencia del Consejo de Estado, para el reconocimiento de la pensión gracia. 2.5.1.
Del cumplimiento de los requisitos a. Edad 45. Revisado el expediente, y con el objeto de resolver el problema jurídico planteado, la Sala encuentra acreditado que Rubén Darío Millán nació el 12 de abril de 19557, razón por la cual, el 12 de abril de 2005 cumplió 50 años de edad. 7 Copia del registro civil de nacimiento visible en el expediente digital que se encuentra en SAMAI.
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001 23 33 000 2018 00611 01 (4514–2021) Demandante: Rubén Darío Millán Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co b. Buena conducta 46. En cuanto al desempeño del ejercicio docente, no se observan reproches que pongan en duda su actuar en el desarrollo de la actividad educativa, por lo que también se entiende cumplido dicho requisito. c. Tiempo de servicio 47.
Al respecto, se observan las siguientes novedades laborales como docente oficial: - Con antelación al 31 de diciembre de 1980 Revisado el expediente se observa que la rectora, la directora y la secretaria de la Institución Educativa Normal Departamental Nuestra señora de las Mercedes ubicada en el municipio de Zarzal, certificaron que el señor Rubén Darío Millán, laboró como profesor de tiempo parcial, durante los años i) 1978 (15 horas semanales); ii) 1979 (15 horas semanales); iii) 1980 (15 horas semanales); iv) 1981 (15 horas semanales); v) 1982 (15 horas semanales); vi) 1983 (15 horas semanales); vii) 1984 (15 horas semanales); viii) 1985 (12 horas semanales), ix) 1985 (15 horas semanales), véase: Ahora, en atención al decreto de pruebas de oficio efectuado por la Sala, se tiene que la Secretaria de Educación del Valle del Cauca, dio contestación mediante oficio de 21 de agosto de 2024, adjuntado información laboral del demandante, y en lo que respecta al periodo objeto de análisis (entre los años 1978 y 1980) no hubo pronunciamiento alguno, no obstante, indicó que el pago de los salarios fue Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001 23 33 000 2018 00611 01 (4514–2021) Demandante: Rubén Darío Millán Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co financiado con recursos del situado fiscal entre los años (1980 a 2002), y luego precisó que el docente viene laborando al servicio del departamento del Valle en una plaza nacional desde el 25 de octubre de 1993.
Pues bien, para la Sala el material probatorio recaudado no resulta suficiente para establecer la prestación del servicio docente, en tanto, aunque figura la certificación relacionada con anterioridad en la que se afirma que la institución era de carácter departamental, no reposa ninguna otra prueba que respalde dicho documento y ofrezca certeza sobre la forma en que fue vinculado al servicio, dado que no se aportó acto administrativo de designación o de posesión, como tampoco orden de servicio y menos aún certificado laboral proveniente de la entidad nominadora, pese a que se decretó prueba a fin de obtener claridad sobre el desarrollo de la función docente durante el periodo en estudio; en esa medida las pruebas proporcionadas como se dijo, resultan insuficientes, no pudiendo pasar por alto la Sala que laboró desde 1978 en la Normal Departamental Nuestra Señora de las Mercedes de Zarzal, plaza que según el oficio aportado al plenario luego del decreto de pruebas fue señalada como del orden nacional, no mediando, se insiste, ningún material probatorio que con suficiencia desvirtúe las certificaciones allegadas en cumplimiento del decreto probatorio, que relacionan la plaza como nacional.
En concordancia con lo anterior, la Sala restará merito probatorio a las documentales antes relacionadas, y dado que no existe otras pruebas en el plenario que ofrezcan certeza sobre la prestación del servicio docente del actor –bien sea territorial o nacionalizado- con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, se concluye que no se acredita dicha exigencia legal para obtener la pensión gracia. Ahora, valga resalta que la parte demandante tenía pleno conocimiento que este requisito fue el objeto de discrepancia con la entidad demandada, motivo por el cual le fue negada en sede administrativa la prestación, por lo que era de su carga demostrar el cumplimiento del mismo, aportando el material probatorio correspondiente que llevará al convencimiento del ejercicio docente territorial o nacionalizado, bien fuera aportando los actos administrativos de designación, o los contratos de prestación de servicios, certificado de información laboral emitida por la entidad nominadora, entre otros; pero por el contrario, incumplió con la carga probatoria a que hace referencia el artículo 167 del Código General del Proceso, que dispone que «Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen».
En similar sentido, la Corte Constitucional se pronunció respecto de la carga de la prueba en materia pensional cuando existan inconsistencias en la historia laboral del solicitante, al respecto, la sentencia SU-182 de 2019 señaló: «En este punto es importante precisar que la carga de la prueba sobre las posibles inconsistencias o irregularidades recae, en principio, sobre la administradora de pensiones, pues “el trabajador sigue siendo el sujeto jurídico más débil del sistema, por lo cual merece una especial protección del Estado”21.
Además, la Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001 23 33 000 2018 00611 01 (4514–2021) Demandante: Rubén Darío Millán Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co administradora cuenta con “mejores y mayores elementos de juicio que le permitan adoptar una decisión más fiel a la realidad de los hechos que se le plantean”15.
Pero cuando la administradora de pensiones presenta una “justificación bien razonada”, soportada en medios probatorios que advierten razonablemente sobre una inconsistencia o una irregularidad en la historia laboral, le corresponde al afiliado desvirtuar tal hecho. En términos similares, la Sala Plena del Consejo de Estado ha sostenido que, frente a una “censura fundada” de la administración, la carga de la prueba se traslada al afiliado, quien podrá hacer uso de los distintos medios probatorios a su alcance16.» (Negrilla de la Sala) Como resultado del análisis realizado, se advierte que no se encuentra acreditado el requisito de la prestación del servicio docente con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 lo que imposibilita continuar con el estudio de los demás periodos de labor; en consecuencia, la Sala se releva de analizar las demás exigencias de ley, para obtener la pensión gracia; lo cual conlleva a revocar la sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones, incluida la condena en costas. 2.4.
Conclusión Teniendo en cuenta lo descrito previamente, la Sala considera que el docente Rubén Darío Millán no logró acreditar de manera fehaciente una prestación de servicios como docente territorial o nacionalizado antes de 1980; En ese orden, no hay lugar a acceder al reconocimiento de la pensión gracia, asistiéndole razón a la entidad recurrente, en cuanto a que debe revocarse la sentencia de primera instancia. 2.5 Condena en costas La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas.
A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.
Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGPP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA.
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001 23 33 000 2018 00611 01 (4514–2021) Demandante: Rubén Darío Millán Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En consecuencia, se impondrán costas a la parte demandante -parte vencida-, en ambas instancias, por cuanto la sentencia de primera instancia será revocada en su totalidad.
Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III.FALLA PRIMERO. REVOCAR la sentencia proferida el 30 de julio de 2020, por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que accedió a las súplicas de la demanda, y en su lugar, NEGAR las pretensiones de la demanda, de conformidad con las consideraciones expuestas.
SEGUNDO. Condenar en costas en ambas instancias a la parte demandante.
TERCERO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA