Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., veintiocho (28) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 08001-23-33-000-2020-00667-01 (2159-2025) Demandante: Doris Esther García Berdugo Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Vinculación como docente territorial y nacionalizada.
No se requiere el cumplimiento de los requisitos antes de la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989. El formato CETIL no es una prueba solemne y exclusiva para acreditar tiempo de servicio. La financiación de las plazas de educadores con recursos del SGP no las hace necesariamente del orden nacional. Período como maestra nacional incomputable por vinculación en virtud de la educación contratada con la Iglesia Católica.
Aplicación de sentencias de unificación del 21 de junio de 2018 y del 11 de agosto de 2022. REVOCA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el veintitrés (23) de mayo de dos mil veinticinco (2025) por el Tribunal Administrativo del Atlántico, por medio de la cual se accedió a las pretensiones.
ANTECEDENTES 1. La señora Doris Esther García Berdugo instauró demanda1 contra la UGPP en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), con el fin de que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES 1 Ver expediente digital en el índice 2 de SAMAI.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 08001-23-33-000-2020-00667-01 (2159-2025) 2. Que se declare la nulidad de las Resoluciones: (i) RDP 031190 del 20 de octubre de 2019; (ii) RDP 34550 del 18 de noviembre del 2019, y (iii) RDP 038167 del 16 de diciembre de 2019, por medio de las cuales se negó el reconocimiento de la pensión gracia y se confirmó tal decisión respectivamente al resolver los recursos de reposición y apelación. 3.
A título de restablecimiento del derecho, se condene a la UGPP a reconocer, liquidar y pagar la mencionada prestación conforme a las previsiones de la Ley 114 de 1913, en cuantía del 75% de los factores salariales percibidos durante el año anterior a la adquisición del estatus jurídico, con efectividad desde junio de 2016, cancelando el retroactivo actualizado de las mesadas adeudadas por dicho concepto desde la consolidación del derecho. 4.
Se dé cumplimiento al fallo en los términos de los artículos 192, 193 y 195 del CPACA y se condene en costas a la entidad accionada.
HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: 5. Que nació el 8 de octubre de 1955 y en su vida laboral inicialmente fue nombrada como docente oficial del departamento del Atlántico desde el 7 de abril de 1975 hasta el 27 de enero de 1982. Luego fue vinculada bajo ese mismo cargo por el municipio de Bahía Solano entre el 21 de febrero de 1985 y el 25 de septiembre de 1987, al igual que por el departamento del Chocó del 4 de marzo de 1987 al 19 de febrero de 1991. 6.
También tuvo un vínculo en calidad de maestra oficial con el departamento del Guainía desde el 18 de septiembre de 1996 al 8 de julio de 2001. Seguidamente fue designada como tal por el distrito de Barranquilla entre el 23 de agosto de 2013 y el 7 de julio de 2015. Por último, fue nombrada educadora en período de prueba por parte del departamento del Atlántico a partir del 7 de julio de 2015 y finalmente lo fue en propiedad en virtud del Decreto 00722 del 1 de abril de 2016. 7.
Esta mencionada autoridad territorial expidió en su momento el Decreto 021 de 1983 con el que supuestamente la había nombrado como su educadora, sin embargo, con posterioridad profirió el Decreto 0076 del 18 de noviembre de 1994 mediante el cual volvía a designarla, al menos hasta la fecha de presentación de la demanda (8 de noviembre de 2019). 8.
El 25 de julio de 2019 solicitó el reconocimiento de la pensión gracia, ante lo cual la UGPP expidió los actos demandados con los que negó lo reclamado al asegurar que no era dable computar tiempos de servicio del orden nacional. Se Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 08001-23-33-000-2020-00667-01 (2159-2025) interpusieron recursos de reposición y apelación, los cuales fueron resueltos desfavorablemente con los demás actos reprochados.
NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN 9. Consideró vulnerados: los artículos 2.°, 6.°, 13 y 53 de la Constitución Política, la Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 43 de 1975 y 91 de 1989; así como los artículos 5.º y 6.º del Decreto 2277 de 1979. 10. Expresó que de las pruebas obrantes en el expediente, se advierte que ha sido vinculada por distintas entidades territoriales para prestar sus servicios, destacando las labores de docencia realizadas con antelación al 31 de diciembre de 1980, con vinculación departamental, distrital, municipal, y/o nacionalizada; por lo que el actuar de la demandada al desconocer dicha circunstancia constituye un actuar arbitrario.
TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA 11. El 30 de marzo de 2022 fue admitida la demanda.2 La UGPP manifestó3 que a la demandante no le asiste el derecho a la pensión gracia, toda vez de conformidad con la información consignada en el certificado electrónico de tiempos laborados - CETIL, se evidencia que la actora no tiene cargados tiempos válidos para el estudio de la pensión gracia, esto es, que no acredita vinculación alguna con antelación al 31 de diciembre de 1980, ni el registro de haber acreditado el cumplimiento de los requisitos para acceder al derecho en esa fecha. 12.
Propuso como excepciones las de: (i) inexistencia de las obligaciones reclamadas; (ii) cobro de lo no debido, (iii) excepción subsidiaria de buena fe, y (iv) prescripción de mesadas. 13. El 1.º de marzo de 20244 se prescindió de la celebración de la audiencia inicial con el fin de dictar sentencia anticipada, por lo que se fijó el litigio, y se decretaron e incorporaron las pruebas.
El 22 de abril de 20255 se corrió traslado para alegar de conclusión y al Ministerio Público para conceptuar si a bien lo consideraba. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN6 14. El Tribunal Administrativo del Atlántico mediante sentencia del 23 de mayo de 2025 accedió a las pretensiones en el sentido de declarar la nulidad de los actos demandados y ordenar a la UGPP reconocer la pensión gracia a favor del 2 Ibid. 3 Ibid. 4 Ibid. 5 Ibid. 6 Ibid.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 08001-23-33-000-2020-00667-01 (2159-2025) accionante con efectividad desde el 2 de mayo de 2016, pero con efectos fiscales a partir del 25 de julio de 2016 por efectos de la prescripción trienal que declaró probada. Se abstuvo de condenar en costas a la parte accionada. 15.
Expuso que no es cierto el argumento de la entidad demandada cuando asegura que la actora debió acreditar el cumplimiento de los requisitos antes de la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989, ya que el marco normativo aplicable en ningún momento previó dicha exigencia adicional como un límite temporal. Aclaró que una cosa diferente, es que el numeral 2º del artículo 15 de dicha regulación indique que se reconocerá la pensión gracia a los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que “tuviesen” o “llegaren” a tener derecho a la misma, pues ese supuesto hace referencia a una expectativa legítima de tales educadores que no podía frustrarse con la llegada de la normativa en mención. 16.
Adicionalmente destacó que, contrario a la postura de la parte demandada, el financiamiento de la plaza ocupada por la docente oficial por parte del Sistema General de Participaciones no es motivo válido para excluir automáticamente los periodos laborados, en la medida en que, al momento de ser transferidos del presupuesto nacional al presupuesto del ente territorial pierden el carácter de recursos nacionales por obra de mandato constitucional, pues el gobierno finalmente carece de competencia para la ejecución y la administración de dichos dineros que ingresan en modalidad exógena al presupuesto propio de cada autoridad local, quien tiene entre sus competencias la organización de su propio sistema de educación. 17.
Explicó que tampoco encuentra sustento el argumento de que el formato CETIL es la única prueba válida para la acreditación del tiempo de servicio, porque el juez de instancia debe evaluar todos los elementos de prueba incorporados al proceso, inclusive las tachas que eventualmente aludan los sujetos procesales, de lo cual deberá estimar el grado de certeza que aporte cada elemento para comprobar los supuestos de hecho de la norma jurídica que las partes consideren aplicables y los hechos de la demanda o la contradicción sobre ellos de la contestación, bajo criterios analíticos, lógicos e integrales, con el fin de adoptar la resolución de la controversia. 18.
Respecto del análisis de los requisitos para consolidar la pensión, afirmó que estos están acreditados, pues luego de valorar las pruebas encontró que cumplió la edad de 50 años el 8 de octubre de 2005, que era dable presumir la buena fe en su actuar con honradez al ejercer su cargo y que acumuló los 20 años de labor oficial educativa, incluido un período antes del 31 de diciembre de 1980, ya que demostró que tuvo dos lapsos como educadora oficial nacionalizada del 7 de abril de 1975 al 27 de enero de 1982 y del 21 de febrero de 1985 al 19 de febrero de 1991, así como maestra territorial del 18 de septiembre de 1996 al 7 de julio de 2001, del 11 de Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 08001-23-33-000-2020-00667-01 (2159-2025) septiembre de 2013 al 7 de julio de 2015 y desde esa misma fecha hasta el 1 de enero de 2023. 19.
Señaló que las aludidas exigencias las satisfizo el 29 de abril de 2016, pero que, como la efectividad de la prestación se da desde el día hábil siguiente, esta prestación tendría que concederse desde el 2 de mayo de 2016. Aseguró que por esa razón se configuró la excepción de prescripción, puesto que la petición de reconocimiento pensional se radicó el 25 de julio de 2019 y la demanda se presentó el 29 de octubre de 2020, lo que indica que se encuentran prescritas las mesadas causadas con anterioridad al 25 de julio de 2016.
RECURSO DE APELACIÓN7 20. La parte demandada interpuso recurso de apelación. Afirmó que para que la actora pueda ser beneficiaria de la pensión gracia, debe haber cumplido la totalidad de los requisitos antes del 29 de diciembre de 1989 tal como lo estableció las Sentencias C-084 de 1999 y C-489 de 2000. 21. Añadió que para demostrar el tiempo de servicio y el tipo de la vinculación, es importante contar con pruebas idóneas y pertinentes que acrediten la debida prestación de la labor.
Sin embargo, el tribunal tuvo en cuenta para reconocer la prestación los formatos de información laboral que reposan en el expediente, cuando a partir del 1 de julio de 2019, todos los formatos diferentes al CETIL perdieron vigencia en virtud del Decreto 726 de 26 de abril de 2018, motivo por el cual no es posible tener en cuenta el contenido de los documentos valorados en primera instancia, más aún porque estos no contienen toda la información necesaria para determinar la institución donde laboró, el tipo de su nombramiento o los extremos temporales. 22.
Argumentó que, en todo caso, no podían tenerse en cuenta como tiempos de servicio válidos los acumulados después del 31 de diciembre de 1990, ya que los docentes en tal calidad tienen el mismo régimen prestacional de los servidores públicos nacionales, y por ello, tienen derecho a una sola pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Precisó al respecto que la clasificación docente nacionalizado solo tuvo vigencia hasta la primera fecha en mención, siendo evidente que los vinculados con posterioridad al 1.º de enero de 1990 no se clasifican como maestros tal, sino como educadores nacionales. 23.
Finalmente expuso que los tiempos de servicios pagados con dineros provenientes del situado fiscal o del Sistema General de Participaciones no pueden tenerse como válidos para acreditar el requisito de tiempo de labor oficial para reclamar el derecho a la pensión gracia, pues es claro que los mismos resultan ser 7 Ibid. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 08001-23-33-000-2020-00667-01 (2159-2025) recursos exógenos al ser transferidos por la Nación a las entidades territoriales como una forma de materializar la participación de aquellas en las rentas nacionales.
TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA 24. El 1.º de octubre de 20258 se admitió el recurso de apelación y se dispuso que, una vez ejecutoriada esta decisión, el expediente pasaría a Despacho para dictar sentencia sin necesidad de traslados, y se advirtió que el Ministerio Público podría emitir concepto hasta antes de que el proceso ingresara al mismo. 25.
El Ministerio Público9 solicitó revocar la sentencia apelada. Manifestó que si bien es cierto la docente se vinculó al servicio de la educación territorial con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y laboró como maestra del orden distrital, municipal, y departamental durante algunos periodos referidos, no lo es menos que los tiempos debidamente acreditados en dichas modalidades de vinculación no suman los 20 años de servicios, sin que existan elementos probatorios adicionales de los cuales puedan verificarse el tipo de relación legal para los lapsos desde 2013 en adelante.
Se decidirá previas las siguientes, CONSIDERACIONES 26. El problema que debe resolver la Subsección es determinar si la demandante cumplió con la totalidad de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente los relativos a demostrar una o varias vinculaciones como maestra oficial con carácter territorial o nacionalizado durante al menos 20 años de servicio, e igualmente algún período en tal calidad anterior al 31 de diciembre de 1980.
Marco normativo y jurisprudencial 27. Inicialmente, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, ya que es un beneficio que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1.° señaló que: «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» 8 Ver índice 4 de SAMAI. 9 Ver índice 8 de SAMAI.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 08001-23-33-000-2020-00667-01 (2159-2025) 28. De igual forma, el artículo 3.° de dicha norma estableció que: «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4.º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados: «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.
Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» 29. Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden. 30.
La pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6.° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].
Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»10. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos previamente consagrados para el efecto. 31.
De otro lado, la Ley 24 de 1947 consagró que: «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año». De hecho, la Ley 4.ª de 1966, en su artículo 4.º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que: «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio». 10 Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección- A, Sentencia de 11 de octubre de 2007, C. P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren, expediente 0417-07.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 08001-23-33-000-2020-00667-01 (2159-2025) 32. Ahora bien, sobre el derecho bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1.º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980. 33.
Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos: «ARTÍCULO 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2.
Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» (Subrayado intencional). 34.
Al respecto, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199711 señaló que: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto). 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 08001-23-33-000-2020-00667-01 (2159-2025) 35.
En lo que referente a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201812 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, frente al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones: «[…] i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha 12 Proceso identificado con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), de Gladys Amanda Hernández Triana contra la UGPP. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 08001-23-33-000-2020-00667-01 (2159-2025) previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones. […]» (Resaltado del texto original) 36.
En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores. 37. Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir, entre otros, observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades administran al personal de educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989. 38.
Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030- CE-S2-2022 del 11 de agosto de 2022,13 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento». 39.
Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por 13 Proceso identificado con radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), de Hirma Nubia Jiménez Lozano contra la UGPP. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 08001-23-33-000-2020-00667-01 (2159-2025) la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución en sede administrativa y judicial. 40.
En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos: i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. Resolución del caso concreto 41.
Estima la Sala necesario pronunciarse en primera medida sobre uno de los planteamientos de impugnación de la parte accionada, puntualmente que la consolidación del estatus pensional, en especial, los tiempos de servicio computables para adquirir la pensión gracia debían adquirirse con anterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989 (29 de diciembre de 1989). 42.
Para la Sala tal argumento no es compartido ya que esta Corporación en la sentencia SUJ-030-CE-S2-2021, a través de la cual unificó jurisprudencia, se precisó la regla en cuanto al entendimiento que debe otorgarse al artículo 15, numeral 2, literal a) de la Ley 91 de 1989 para efectos de reconocer la pensión gracia de jubilación en los siguientes términos: Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 08001-23-33-000-2020-00667-01 (2159-2025) «[…] Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento.» 43.
En ese sentido, no se desconoce el alcance de la Sentencia C-489 de 2000 si se cumplen los requisitos después de la vigencia de la Ley 91 de 1989, pues, a partir de las apreciaciones efectuadas en la mencionada decisión, «[ ] [esta nunca] dispuso un límite temporal, consistente en que la pensión gracia únicamente se podría reconocer a quienes hubieran reunido todos los requisitos antes del 29 de diciembre de 1989; [cualquier] conclusión [en ese sentido] […] resulta[ría] contradictoria con las demás sentencias de constitucionalidad que han abordado asuntos similares». 44.
Por ende, el único límite temporal que se impuso radicaba en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con anterioridad al 31 de diciembre de 1980; protegiéndose el reconocimiento de la pensión gracia para los docentes que tenían la expectativa de ser beneficiarios de aquella. 45. Así pues, el hecho que la actora haya acreditado los 50 años o los 20 años de labor oficial después de 1989 no resulta un argumento plausible para considerar que no podía acceder a la pensión gracia, pues queda claro que el cumplimiento de los requisitos, incluido el de los tiempos de servicio, podía darse con posterioridad al 29 de diciembre de esta última anualidad. 46.
De otra parte, frente al argumento de la UGPP relacionado con que el medio probatorio idóneo a título de prueba solemne para la demostración del tiempo de servicio es exclusivamente el formato CETIL, la Sala recuerda que en la sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018 se estableció que para tener probado el vínculo laboral del docente y su naturaleza jurídica se requieren solamente medios de convicción inequívocos que acrediten tales elementos, ello con fundamento en la libertad probatoria prevista en el artículo 165 del CGP que se predica de esta clase de actuaciones, pues es en razón de una valoración integral del material practicado bajo criterios como el de la sana crítica que se pueden tener comprobados los fundamentos fácticos, no con un tipo de documento específico. 47.
Acerca del reparo de impugnación relativo a que después de la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989 los docentes que se vincularan serían del orden nacional por cuanto su régimen prestacional corresponde al de esta clase de personal, además por el hecho de que los recursos con los que son financiados se derivan de rentas exógenas por transferencias de la Nación, la Sala debe precisar inicialmente que el marco jurídico salarial no afecta el tipo de plaza o la clase de nombramiento con el que se haya designado al educador, pues esto dependerá de la naturaleza del empleador y del cargo a ocupar bajo los criterios del artículo 1.º de la Ley 91 de 1989.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 08001-23-33-000-2020-00667-01 (2159-2025) 48. En todo caso, frente al criterio del origen de los recursos como sustento para determinar la vinculación de un maestro oficial, se debe precisar que aún así se demuestre que las acreencias de la actora fueron cofinanciadas por autorización del Ministerio de Educación, lo cierto es que tal y como se expuso en el acápite del marco normativo, lo relevante frente al reconocimiento del derecho en litigio es que la vinculación y el cargo a ocupar por la docente sea de carácter territorial o nacionalizado. 49.
Se recuerda que a la luz de los lineamientos fijados por la Sala en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, el pago de los haberes laborales de los educadores territoriales y nacionalizados con cargo «[…] a las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— […] hoy sistema general de participaciones.», no implica que los recursos que enmarcan la prestación del servicio sean de naturaleza nacional y por consiguiente le otorguen dicha calidad a la plaza que la educadora oficial ostenta. 50.
En ese sentido, el argumento planteado por la parte demandada relacionado con que el presupuesto que solventa la provisión de los cargos docentes proveniente del SGP determina el carácter nacional del cargo desempeñado por la accionante, no encuentra respaldo en esta instancia, pues como se dijo, tal circunstancia no tiene la virtualidad de afectar o modificar la naturaleza de la plaza. 51.
Definidos los reparos anteriores, el objeto de debate en esta oportunidad se circunscribe a determinar si la reclamante cumplió con todos los requisitos para acceder a la prerrogativa pretendida, especialmente, verificando si demostró una vinculación nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y 20 años de servicio bajo tales calidades. 52.
Pues bien, frente al primer requisito enunciado en el marco normativo relacionado con la edad, se observa que la actora nació el 8 de octubre de 1955,14 de modo que cumplió los 50 años el 8 de octubre de 2005. 53. Para el segundo requisito atinente a la acumulación de 20 años de servicio del accionante como docente territorial o nacionalizado, se realiza el siguiente estudio sobre los tiempos de labor acreditados en la presente causa judicial: • (i) Del 7 de abril de 1975 al 27 de enero de 1982, (ii) del 18 de septiembre de 1996 al 7 de julio de 2001, y (iii) del 2 de septiembre de 2013 al 6 de julio de 2015 14 Según copias de la cédula de ciudadanía y del registro civil de nacimiento obrantes en el expediente digital del índice 2 de SAMAI.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicado: 08001-23-33-000-2020-00667-01 (2159-2025) 54. Conforme a los Formatos Únicos para la Expedición de Certificado de Historia Laboral emitidos el 28 de junio de 2019, el 11 de junio del mismo año y el 12 de junio de 2018 por las Secretarías de Educación Departamentales del Atlántico, del Guainía y de Barranquilla respectivamente,15 así como de la certificación laboral del 27 de mayo de 2003 generada por la primera dependencia;16 se tiene demostrado que la demandante prestó el servicio para dichas autoridades como docente oficial exactamente durante los dos períodos bajo estudio. 55.
Pues bien, sobre el primer interregno se destaca que en el expediente reposa el Decreto 0226 del 25 de marzo de 1975,17 por medio del cual el gobernador del departamento del Atlántico nombró directamente a la actora para que se desempeñara como educadora oficial exactamente desde el 7 de abril de 1975 cuando tomó posesión del cargo.18 56.
Del mismo modo, para el segundo lapso obra el Decreto 0254 del 8 de julio de 2001,19 con el que el gobernador del departamento del Guainía aceptó la renuncia presentada por la accionante como maestra de la planta de personal de dicha entidad territorial, esto a partir de esa misma fecha, con la precisión de que había sido nombrada en virtud del Decreto 104 del 18 de septiembre de 1996. 57.
Se encuentra además el acta de posesión del 11 de septiembre de 2013 ante el alcalde del distrito de Barranquilla20 en la que se señaló que la demandante había sido nombrada para ejercer como profesora distrital de básica primaria en virtud del Decreto 0694 del 23 de agosto de 2013, con efectos fiscales a partir del 2 de septiembre del mismo año. Sobre el punto también se tiene la Resolución 03478 del 7 de julio de 201521 con la que el secretario de educación de la mencionada entidad territorial aceptó la renuncia de la mencionada docente a la plaza de su propia planta de personal, con efectividad desde esta última data. 58.
Con fundamento en lo expuesto, la Sala advierte a partir de los referidos actos administrativos que, ninguna de las decisiones de designación o de retiro fueron adoptadas con la intervención directa del Ministerio de Educación, ni aval de este para que, en virtud de la desconcentración, los mencionados entes territoriales en representación de la Nación efectuaran las vinculaciones aludidas previamente. 59.
De hecho, tampoco se verifica que se haya presentado autorización de financiamiento por parte del delegado de dicha cartera gubernamental ante el 15 Ibid. 16 Ibid. 17 Ibid. 18 Ibid. 19 Ibid. 20 Ibid. 21 Ibid. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Radicado: 08001-23-33-000-2020-00667-01 (2159-2025) respectivo Fondo Educativo Regional en cumplimiento del artículo 10 de la Ley 43 de 1975, ni bajo los postulados del artículo 6.° de dicha norma. 60.
En ese orden de ideas, se extrae con claridad que los tres vínculos de la accionante en estos tiempos examinados tuvieron lugar por decisión autónoma y directa de los referidos gobernadores y alcalde, lo que indica que tales relaciones legales fueron en calidad de docente territorial, en la medida en que dichas relaciones legales y reglamentarias no cumplieron las condiciones para ser consideradas de naturaleza nacional o nacionalizada conforme los criterios del artículo 1.º de la Ley 91 de 1989. 61.
Lo expuesto porque tal situación se ajusta a la interpretación que se desarrolló en la sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018, según la cual es territorial la plaza creada de forma exclusiva por el distrito, departamento o municipio respectivo, y cuyos gastos se cubran con cargo a su propio presupuesto, tal como se corroboró para estos tiempos de servicio, y como bien lo indica la referida norma que señala lo siguiente: «[…]
ARTÍCULO 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: […] Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975. […]» 62.
De hecho, en lo que respecta al primer interregno bajo estudio, se advierte que este inició antes de la entrada en vigencia de la Ley 43 de 1975 (11 de diciembre de 1975), por lo que la plaza ocupada solo podía ser nacional o territorial, tal como lo planteó la Corte Constitucional en sentencia C-084 de 1999, por medio de la cual se estudió la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, literal b), de la Ley 91 de 1989, precisó que: «[…] antes de la "nacionalización" de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada "pensión gracia", de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Radicado: 08001-23-33-000-2020-00667-01 (2159-2025) diversidad del empleador (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público. […]» (Negrilla de la Sala) 63.
Igualmente, esta Corporación en diferentes oportunidades ha reiterado lo concluido por la Corte Constitucional, al señalar que los períodos laborados de manera previa a la Ley 43 de 1975, solo pueden categorizarse en 2 tipos de plazas, territorial o nacional, por lo que la ocupada por la reclamante tuvo que ser del primer tipo al haberse descartado las condiciones del segundo. 64.
En consecuencia, los tiempos de labor oficial de la demandante como educadora estatal de naturaleza territorial, comprendidos entre el 7 de abril de 1975 y el 27 de enero de 1982, del 18 de septiembre de 1996 al 7 de julio de 2001, y del 2 de septiembre de 2013 al 6 de julio de 2015 (13 años, 5 meses, y 13 días), sí deben ser tenidos en cuenta para cumplir la exigencia de 20 años de servicio necesarios para acceder al derecho solicitado. • Del 21 de febrero de 1985 al 19 de febrero de 1991 65.
Al respecto, según la Certificación Electrónica de Tiempos Laborados (CETIL) expedido 24 de octubre de 2024 por la Secretaría de Educación Departamental del Chocó,22 la demandante tuvo una vinculación como educadora oficial entre el 12 de marzo de 1987 y el 12 de febrero de 1991, esto por nombramiento efectuado a través del Decreto 0115 de la primera fecha en mención. En este mismo documento se deja claro de manera expresa que la entidad empleadora era el Ministerio de Educación Nacional. 66.
Para este mismo período también se observa el Formato Único para la Expedición del Certificado de Historia Laboral emitido el 11 de abril de 2019 por el departamento del Chocó,23 en el que se indica que la reclamante se desempeñó como maestra desde el 2 de marzo de 1987 hasta el 19 de febrero de 1991, sin especificar el empleador o el tipo de nombramiento. 67.
Ahora, para el año 1985 obra en el expediente una constancia laboral del 28 de marzo de 2003 suscrito por el alcalde de Bahía Solano,24 en la que se indica que la actora se desempeñó en comisión como profesora en la Normal Santa Teresita de El Valle a partir del 21 de febrero de 1985 hasta el 25 de septiembre de 1987. Sobre el punto se aprecia el acta de posesión 010 de la primera fecha,25 con la cual se destaca que desde ese momento ejerció como maestra de la referida institución 22 Ibid. 23 Ibid. 24 Ibid. 25 Ibid.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Radicado: 08001-23-33-000-2020-00667-01 (2159-2025) educativa por nombramiento efectuado a través del Decreto 0103 del 13 de febrero de 1985. 68. Adicionalmente se encuentra el Decreto 115 del 2 de marzo de 1987 expedido por el gobernador del departamento del Chocó con intervención del delegado del Ministerio de Educación ante el FER,26 en el que se designó a la reclamante como educadora de la Escuela Normal Santa Teresita de El Valle en un cargo del que tomó posesión desde el 4 de marzo de 1987,27 pero no en virtud de un nuevo vínculo, sino para volver a desempeñar la misma plaza que la propia actora había dejado vacante por un traslado y que ya ocupaba con anterioridad en la referida institución sin solución de continuidad, ello conforme a las siguientes consideraciones: «[…] Que según convenio del Episcopado y el Ministerio de Educación Nacional, a los religiosos no se les aplicará el Decreto 1498 de Mayo 9/80, relacionado con el concurso para educadores.
Que existe la plaza vacante dejada por la Hermana DORIS GARCIA BERDUGO, en la Escuela Normal Santa Teresita del Valle - Chocó en al año 1986, por traslado de la misma hermana a otro lugar sin que se le nombrara el reemplazo. […]» 69. Del análisis de las referidas pruebas, se advierte que la accionante venía vinculada como docente desde el 21 de febrero de 1985 bajo una sola relación legal y reglamentaria para ocupar una plaza que, de acuerdo con el contexto precisado en el referido Decreto 115 del 2 de marzo de 1987, da a entender que solo tuvo algunas situaciones de traslados, pero que finalmente era un mismo cargo de la planta de personal del Ministerio de Educación prevista para ser ocupada en una escuela normal que tiene naturaleza nacional, bajo el marco de la educación contratada entre la referida cartera gubernamental y la Iglesia Católica, a fin de que se prestaran servicios educativos en zonas apartadas del país por medio de sus integrantes como eran las “hermanas”. 70.
Pues bien, en atención a un análisis integral de estas pruebas y con base en el criterio de la sana crítica, la Sala estima que el departamento del Chocó a través del municipio de Bahía Solano tuvo que haber ejercido funciones con las facultades conferidas por los Decretos 2768 del 17 de diciembre de 1975 y 2484 del 26 de noviembre de 1976, las cuales ya han sido analizadas por esta Corporación, cuando en sentencia del 24 de julio de 2008,28 con ponencia de la consejera Bertha Lucía Ramírez de Páez, se estudió la modalidad de educación contratada bajo los siguientes postulados: 26 Ibid. 27 Ibid. 28 Radicación interna 2387-2006.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 Radicado: 08001-23-33-000-2020-00667-01 (2159-2025) «[…] Mediante la Ley 20 de 1974, se aprobó el Concordato y el Protocolo Final entre la República de Colombia y la Santa Sede, suscrito en Bogotá el 12 de julio de 1973 y surge la Educación Misional Contratada.
Esta modalidad de prestación del servicio educativo posibilitó la ampliación de la educación en los sectores más apartados del país y en los antiguos territorios nacionales a través de la suscripción de contratos entre el Gobierno Nacional y la Iglesia Católica. “(…) Como servicio a la comunidad en las zonas marginadas, necesitadas temporalmente de un régimen canónico especial, la Iglesia colaborará en el sector de la educación oficial mediante contratos que desarrollen los programas oficiales respectivos y contemplen las circunstancias y exigencias específicas de cada lugar.
Tales contratos celebrados con el Gobierno Nacional se ajustarán a criterios previamente acordados entre éste y la Conferencia Episcopal, de conformidad con lo dispuesto en el Artículo VI. (…)” Con el fin de desarrollar los contratos mencionados en la norma transcrita, el Gobierno expidió el Decreto 2768 de 1975, que consagró normas para la celebración de los contratos entre el Gobierno Nacional y la Iglesia Católica y estableció que serían firmados por el Ministerio de Educación Nacional a nombre del Gobierno Nacional y por el respectivo Ordinario Competente a nombre de la Iglesia, y tienen como objeto la administración por parte de esta de los centros educativos en el sector de la educación oficial, su tenor literal es el siguiente: “Artículo cuarto. El nombramiento de rectores y directores, del personal docente, administrativo y de servicio, en los centros educativos bajo contrato, se hará de acuerdo con el siguiente procedimiento: 1.
El nombramiento de los rectores o directores de cada centro educativo o de cada conjunto de centros educativos bajo régimen contractual, lo hará el Ministerio de Educación Nacional entre los candidatos que presente el Ordinario competente. (…)” El Decreto 2484 de 1976 modificó el Decreto 2768 de 1975 y estableció que el Ordinario Competente (Iglesia Católica) presentará al Ministerio de Educación Nacional los nombres del personal directivo, docente y administrativo de cada Centro Educativo o de cada conjunto de Centros Educativos, para que este ratifique las novedades de personal, su tenor literal es el siguiente: “El Ministerio de Educación Nacional procederá a ratificar las novedades de personal de los Centros Educativos bajo contrato de acuerdo con el siguiente procedimiento: 1.
El Ordinario Competente presentará al Ministerio de Educación Nacional los nombres del personal directivo, docente y administrativo de cada Centro Educativo o de cada conjunto de Centros Educativos. (…)” Mediante el Decreto 2155 de 1987, se derogaron los Decretos anteriores y en su lugar dispuso: “Artículo 1º Los contratos que de conformidad con el artículo trece del Concordato, se celebren entre el Gobierno Nacional y la Iglesia Católica en el sector de la educación oficial en las zonas contempladas en el artículo sexto del Tratado, se ajustarán a las siguientes reglas: Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 Radicado: 08001-23-33-000-2020-00667-01 (2159-2025) 1.
Los contratos serán celebrados por el Presidente de la República y el Ministro de Educación Nacional, o por este último, de conformidad con las normas sobre competencia vigentes al momento de la firma, en nombre del Gobierno Nacional y por el respectivo ordinario competente a nombre de la Iglesia Católica. 2. Los contratos tienen como objeto la administración por parte de la Iglesia Católica de los Centros Educativos del Estado y de la Iglesia Católica que se rigen por las normas del Estado y cumplan los requisitos fijados en este Decreto. 3.
Para cada jurisdicción eclesiástica se celebrará un solo contrato, en cuyos anexos quedarán enumerados, por regiones, los institutos docentes que sean objeto de este régimen contractual. En caso de que una jurisdicción eclesiástica abarque varias jurisdicciones civiles, se podrán hacer tantos contratos cuantas sean las jurisdicciones civiles, según las conveniencias o exigencias legales. 4.
En cada contrato se establecerá la posibilidad de su revisión y actualización según lo exija el cambio de las circunstancias durante su vigencia. 5. La duración de cada contrato será por un tiempo mínimo de tres años y máximo de cinco, y podrán ser renovados por acuerdo entre las partes. 6. Como anexo de cada contrato figura un inventario de los bienes muebles e inmuebles que pertenezcan a cada centro educativo. 7.
Cuando el edificio del centro educativo del Estado pertenezca a la Iglesia Católica, en el contrato se mencionará expresamente el carácter eclesiástico de la propiedad del edificio. 8. Con cargo a las sumas señaladas en la ley de presupuesto de cada año y sus adiciones, se pagarán los sueldos y prestaciones sociales del personal directivo docente, docente y administrativo de los centros educativos bajo contrato, así como los gastos inherentes a la buena marcha de los centros educativos, sostenimiento de edificios, servicios públicos, material pedagógico y demás conceptos que aparezcan dentro de la ley de presupuesto.
Las partidas por aporte de cesantías y Ley 27 de 1974, las girará directamente el Ministerio de Educación Nacional al Fondo Nacional de Ahorro y al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, de acuerdo con la apropiación presupuestal respectiva. 9. Cada contrato requiere para su validez: a) Pago de impuesto de timbre en la Administración de Hacienda Nacional; b) Aprobación y registro presupuestal; c) Publicación en el DIARIO OFICIAL.
(…)” Con la expedición del Decreto 1268 de 2001 que reglamentó el artículo 200 de la Ley 115 de 1994 la competencia para la suscripción de estos contratos con Iglesias y Confesiones Religiosas se trasladó a las Entidades Territoriales con cargo de sus presupuestos, bajo la continua inspección y vigilancia del Ministerio de Educación Nacional.
Lo anterior permite concluir que el cuerpo docente adscrito a los Centros Educativos Contratados, cuyos nombramientos provenían por ratificación del Ministerio de Educación Nacional, ostentaban el carácter de docentes Nacionales. Lo anterior significa que los sueldos y prestaciones sociales del personal directivo docente, docente y administrativo de los centros educativos bajo contrato, estarán a cargo de la Nación. La educación contratada se trata de una de las diversas formas de prestar educación pública, entendida como aquella que se financia con recursos oficiales, se ofrece en condiciones de gratuidad y debe llegar a los sectores sociales más pobres, en los Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 Radicado: 08001-23-33-000-2020-00667-01 (2159-2025) que el Estado no puede proporcionar educación directamente sino por intermedio de estos contratos que quedan a cargo de la Nación. […]» 71.
En ese orden de ideas, los docentes nombrados a través de la educación contratada ostentan un vínculo laboral de naturaleza jurídica nacional, puesto que como quedó ampliamente expuesto, dichas designaciones son efectuadas conforme a la celebración de los contratos suscritos entre el Gobierno Nacional y la Iglesia Católica, para lo cual se estableció que los salarios y prestaciones sociales del personal directivo docente, docente y administrativo de los centros educativos, bajo ese tipo de relación, estaría a cargo de la Nación. 72.
Lo expuesto se ajusta entonces a lo previsto en la Ley 91 de 1989, la cual en el artículo 1.º consagró lo siguiente: «Artículo 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional […]» 73.
Por tanto, al evidenciar que la vinculación continua de la demandante desde el 21 de febrero de 1985 hasta el 19 de febrero de 1991 (5 años, 11 meses y 29 días), se derivó de una decisión autónoma y propia del Ministerio de Educación, para que aquella ocupara una plaza de su propia planta de personal, resulta acertado concluir que no se cumplió con el requisito fundamental de acreditar un tiempo de labor oficial educativa territorial o nacionalizada, lo que impide tener en cuenta este lapso como tiempo de servicio válido para adquirir la pensión gracia. 74.
Lo anterior se asegura porque jurisprudencialmente ya se dejó claro que los vínculos nacionales no son computables para consolidar el derecho en litigio, tal como expresamente se indicó en la sentencia de unificación del Consejo de Estado proferida el 21 de junio de 2018, la cual es de obligatoria observancia tanto en vía administrativa como judicial, al margen de los argumentos que pueda plantear un docente que, incluso, se reconoce como nacional. • Del 7 de julio de 2015 al 20 de octubre de 201929 75.
De conformidad con el Formato Único para la Expedición del Certificado de Historia Laboral generado por la Secretaría de Educación Departamental del Atlántico el 28 de junio de 2019,30 efectivamente se podría determinar que la 29 Esta fecha corresponde a la de expedición del acto administrativo demandado hasta cuando la UGPP tuvo la posibilidad de verificar la situación de la actora en cuanto a la vigencia de su vínculo laboral como docente activa para esa misma fecha, lo cual corresponde al límite para el cumplimiento de la decisión previa. 30 Ver expediente digital en el índice 2 de SAMAI.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 Radicado: 08001-23-33-000-2020-00667-01 (2159-2025) demandante laboró como docente oficial durante el lapso bajo estudio mediante una vinculación que, según este documento, se asegura que fue nacionalizada. 76. Ahora, de este mismo documento y del acta de posesión del 7 de julio de 201531 se corrobora que la actora fue nombrada en período de prueba como educadora de dicha entidad territorial, con carácter nacionalizado en virtud del Decreto 551 del 2 de julio de 2015, y que luego, con la Resolución 00722 del 1.º de abril de 201632 fue designada en propiedad en el referido cargo, con la precisión de que los gastos de esta plaza serían imputados a los recursos del Sistema General de Participaciones que financian la planta de personal educativo del departamento. 77.
Con base en lo anterior, al revisar esta documentación lo que se evidencia es que estas decisiones de vinculación fueron efectuadas por el departamento del Atlántico, pero con la intervención indirecta del delegado del Ministerio de Educación con funciones de ordenador del gasto del respectivo FER, pues si bien no se observa la firma de este funcionario, si se advierte que las acreencias de esta docente serían pagadas con recursos del Sistema General de Participaciones. 78.
A partir de este material probatorio es posible arribar a la conclusión de que la demandante fue maestra nacionalizada durante el interregno bajo estudio, para lo cual es adecuado resaltar que el Consejo de Estado33 ha precisado sobre dicha clasificación aludida que: «El carácter nacionalizado de la designación […] encuentra respaldo en el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, en tanto dispone que son nacionalizados aquellos «docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975». 79.
Bajo este contexto y de conformidad con el artículo 1.º de Ley 91 de 1989, se puede concluir que el cargo desempeñado por la reclamante fue creado o transformado en vigencia y cumplimiento del artículo 10 de la Ley 43 de 1975 y bajo los postulados del artículo 6.° de dicha norma, en virtud de los cuales, los ingresos para atender el proceso de nacionalización serían administrados por los Fondos Educativos Regionales (FER) a través de las rentas derivadas del SGP, con sujeción a los planes que en su momento debía establecer la mencionada cartera gubernamental. 80.
Por consiguiente, a pesar de no encontrar razones que justifiquen prescindir del tiempo laborado por la actora como docente nacionalizada durante el lapso transcurrido entre el 7 de julio de 2015 y el 20 de octubre de 2019 (4 años, 3 meses y 13 días), observa la Sala que, sumando este más los 3 primeros períodos analizados previamente (sin contabilizar el lapso desde 1985 hasta 1991 por ser del 31 Ibid. 32 Ibid. 33 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 13 de julio de 2023.
Radicado: 25000 23 42 000 2019 00093 01 (3408–2021) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 Radicado: 08001-23-33-000-2020-00667-01 (2159-2025) orden nacional), la actora no satisfizo el requisito de cumplir más de 20 años al servicio educativo como maestra con vinculaciones compatibles con la esencia de la pensión gracia, pues en total acumuló a la fecha en que se concretó la decisión previa para la entidad, solo 17 años, 8 meses y 26 días que resultan insuficientes para consolidar el derecho en litigio. 81.
Bajo tal contexto, en el entendido de que la reclamante no cumplió esta exigencia analizada (que es esencial para consolidar el derecho pretendido), resulta inane verificar los demás requisitos normativos, pues ante este primer estudio se corrobora la necesidad de negar el reconocimiento de la prestación reclamada, y por tanto, de revocar el fallo apelado, tal como lo solicitó el Ministerio Público en su concepto.
De la condena en costas en ambas instancias 82. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 83.
La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.
Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 84. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida.
La liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGPP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 85. En consecuencia, se impondrán costas en ambas instancias en contra de la parte demandante, por cuanto ante la prosperidad de la apelación de la entidad demandada se revocará el fallo impugnado y, por tanto, la decisión proferida de negar las pretensiones es contraria a los intereses de la primera, lo que implica que ha resultado vencida en juicio.
Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 de la misma norma, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del tribunal de origen. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 Radicado: 08001-23-33-000-2020-00667-01 (2159-2025) En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A Primero. REVOCAR la sentencia proferida el veintitrés (23) de mayo de dos mil veinticinco (2025) por el Tribunal Administrativo del Atlántico, por medio de la cual se accedió a las pretensiones.
En su lugar, Segundo. Negar las súplicas de la demanda. Tercero. Condenar en costas de ambas instancias a la parte demandante. Cuarto. Devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente