Radicación: 25000-23-42-000-2012-01768-01 (0713-2022) Demandante: Nubia Yolanda Rodríguez Garavito Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: ELIZABETH BECERRA CORNEJO Bogotá D.C., ocho (8) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2012-01768-01 (0713-2022) Demandante: Nubia Yolanda Rodríguez Garavito Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP– Tema: pensión gracia, reconocimiento.

Subtema 1: Docente con vinculación temporal de tiempo completo. Acreditación del tiempo de servicio Subtema 2: Presupuestos para el reconocimiento de la pensión gracia. Desigualdad salarial no constituye un presupuesto para el reconocimiento del derecho. Acreditación de la plaza como requisito esencialmente relevante Subtema 3: Interés moratorio por pago tardío de las mesadas (art. 141 de la L. 100/93), improcedencia. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, el 16 de septiembre de 2019, que negó las pretensiones de la demanda.

I. SÍNTESIS DEL CASO Nubia Yolanda Rodríguez Garavito, en condición de docente del Distrito Capital de Bogotá, solicitó el reconocimiento y pago de la pensión gracia a la extinta CAJANAL1, entidad que denegó la solicitud porque no encontró demostrada la vinculación anterior al 30 de diciembre de 1980 ni acreditó si las plazas ocupadas en interinidad fueron del orden departamental, municipal, distrital o nacionalizado.

La demandante aduce que el acto administrativo infringió las normas en que debía fundarse, desconoció el precedente jurisprudencial e incurrió en falsa motivación al denegar el reconocimiento pensional aun cuando acreditó los requisitos para acceder al derecho y demostró que inició labores con el magisterio de Cundinamarca el 17 de octubre de 1979 y con el Distrito de Bogotá en agosto de 1987. 1 Hoy Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en adelante –UGPP– Radicación: 25000-23-42-000-2012-01768-01 (0713-2022) Demandante: Nubia Yolanda Rodríguez Garavito Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 II.

ANTECEDENTES 2.1. Demanda2 1. Nubia Yolanda Rodríguez Garavito presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la UGPP, mediante apoderado judicial, el 6 de diciembre de 2012, con las siguientes pretensiones: (i) Que se declare la nulidad de la Resolución No. UGM 021069 de 19 de diciembre de 2011, mediante la cual CAJANAL le negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia. (ii) Que se condene a la demandada a reconocer y pagar la pensión gracia a que tiene derecho Nubia Yolanda, a partir del 23 de abril de 2011, por el servicio docente prestado en el departamento de Cundinamarca y el Distrito Capital de Bogotá, en cuantía equivalente al 75% del promedio de los factores salariales devengados en el último año, actualizada conforme a lo previsto en el artículo 187 del CPACA.

(iii) Que se condene a la UGPP a pagar los intereses moratorios establecidos en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993, a partir de la ejecutoria de la sentencia condenatoria, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 192 del CPACA. (iv) Que se condene en costas y agencias en derecho al ente demandado de acuerdo conforme al artículo 188 del CPACA. 2.1.2.

Hechos 2. Como fundamento fáctico de las pretensiones, la demandante expuso, en síntesis: (i) que nació el 23 de abril de 1961, de manera que cumplió 50 años el 23 de abril de 2011; (ii) que se vinculó al magisterio del departamento de Cundinamarca mediante nombramiento como docente interino departamental el 17 de octubre de 1979, (iii) que fue vinculada al Distrito de Bogotá como docente temporal de tiempo completo, en virtud de nombramientos territoriales distritales interrumpidos, desde el 12 de agosto de 1987 hasta el 30 de noviembre de 1992, y como docente con nombramiento en propiedad del 8 de febrero de 1993 al 31 de diciembre de 2010, fecha en la que fue retirada por invalidez;

(iv) que solicitó el reconocimiento y pago de la pensión gracia el 15 de julio de 2011; (v) que CAJANAL, mediante Resolución UGM 021069 del 19 de diciembre de 2011, negó el reconocimiento de la pensión porque no contabilizó la totalidad del tiempo laborado en el Departamento de Cundinamarca y el Distrito capital de Bogotá. 2 Expediente físico, cuaderno principal, folios 15 a 28.

Radicación: 25000-23-42-000-2012-01768-01 (0713-2022) Demandante: Nubia Yolanda Rodríguez Garavito Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 2.1.3. Normas violadas y concepto de la violación 3. La actora citó como normas violadas: la Constitución Política, artículos 1, 2, 4, 5, 6, 13, 23, 25, 46, 48, 53, 58, 228 y 236; la Ley 91 de 1989, artículo 15; la Ley 114 de 1913, artículos 1, 3 y 4; la Ley 116 de 1928, artículo 6; el Decreto 081 de 1976, artículo 3 y el Decreto Ley 2277 de 1979, artículo 3. 4.

En el concepto de violación, la demandante expuso que el acto demandado infringió las normas en que debería fundarse y desconoció el precedente jurisprudencial, porque no tuvo en cuenta el tiempo laborado en interinidad al servicio del magisterio de Cundinamarca desde el 17 de octubre de 1979. Asimismo, afirmó que el acto incurrió en falsa motivación por la equivocada interpretación que realizó de las normas que establecen los requisitos para acceder a la pensión, pues el requisito de 20 años de servicio no exige la prestación de manera continua, también puede acreditarse con tiempo discontinuo.

La intención del legislador con la expedición de la Ley 91 de 1989 fue la de conservar la pensión gracia para los docentes nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, por tanto, al acreditar una vinculación laboral anterior, con periodos interrumpidos desde el 17 de octubre de 1979, cumplió los requisitos exigidos en la ley para acceder al reconocimiento pretendido. 2.2.

Contestación de la demanda3 3. El apoderado de la UGPP propuso las excepciones de “prescripción”, “Inexistencia de las obligaciones demandadas y cobro de lo no debido”, “Improcedencia de intereses moratorios, costas o indexación”, “Falta de título y de causa en la parte actora” y “Buena Fe”. Al sustentar la oposición a las pretensiones de la demanda, manifestó que la demandante no acreditó el requisito de tiempo de servicio conforme a los presupuestos exigidos en la ley para ser beneficiaría del derecho a la pensión gracia. 2.3.

Sentencia de primera instancia4 4. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, mediante sentencia dictada el 16 de septiembre de 2019, negó las pretensiones de la demanda. 5. Al motivar la decisión, el tribunal consideró que las “comunicaciones” allegadas para acreditar el tiempo de servicio no refieren el tipo de vinculación, el nivel del centro educativo ni la naturaleza de los recursos que financiaron los salarios.

Así, respecto de los 45 días laborados como docente antes de 1980, en la Normal de Junín, consideró que no existe prueba sobre la naturaleza de la vinculación, ni de los recursos con los que se pagaban los salarios y de si eran menores a los que devengaban los docentes nacionales. La certificación de tiempo de servicio expedida por la Secretaría de Educación de Bogotá tampoco informa el tipo de vinculación de los nombramientos temporales o en interinidad, aspecto que resultaba necesario para determinar la naturaleza de los recursos destinados al pago de los salarios posteriores a 1981. 6.

Consideró, además, que la actora no demostró la desigualdad salarial, 3 Expediente físico, cuaderno principal, folios 76 a 79. 4 Expediente físico, cuaderno principal, folios 303 a 318. Radicación: 25000-23-42-000-2012-01768-01 (0713-2022) Demandante: Nubia Yolanda Rodríguez Garavito Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 presupuesto que, a juicio del Tribunal, justifica la compensación mediante el reconocimiento de la pensión gracia, prevista en la ley como una dádiva para compensar una comprobada inequidad de los salarios de los docentes con vinculación territorial.

En todo caso, la demandante tampoco acreditó el requisito del tiempo de servicio, pues las pruebas aportadas solo acreditan 18 años y 8 días de ejercicio docente. 2.4. Recurso de apelación5 7. La demandante, al sustentar el recurso, afirmó que su carga probatoria se circunscribía a la demostración del vínculo laboral en una plaza territorial o nacionalizada antes de 31 de diciembre de 1980, de 20 años de servicio y del desempeño del cargo conforme a las reglas de la buena conducta, por tanto, la exigencia atinente a demostrar una desigualdad salarial entre docentes territoriales y nacionales excede lo dispuesta en la ley. 8.

Respecto a la acreditación del tiempo de servicio, afirmó que las pruebas aportadas al expediente que dan cuenta de los nombramientos realizados por el Gobernador de Cundinamarca en el año 1979, los actos de vinculación temporal dictados por el Distrito Capital de Bogotá desde 1987 hasta 1993 y las vinculaciones en propiedad a partir de 2010, acreditan más de 20 años de servicio como docente territorial. 9.

Concluyó que el certificado de servicios expedido por la secretaría distrital de educación, respaldada con los actos administrativos de nombramiento, acredita debidamente el tiempo laborado, pues indica el tipo de vinculación y el periodo laborado. En este orden, solicitó que se revoque la sentencia “y en su lugar se concedan las pretensiones solicitadas en la demanda”, dirigidas a obtener el reconocimiento pensional y el pago de intereses moratorios por el pago tardío de las mesadas. 2.5.

Trámite procesal en segunda instancia6 10. Esta corporación, mediante auto de 12 de mayo de 2022, admitió el recurso de apelación conforme a lo previsto en el numeral 3° del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021. No hubo lugar a la presentación de alegatos de conclusión porque las partes no solicitaron la práctica de pruebas en esta instancia. 11.

Sin embargo, el ente demandado presentó escrito de alegaciones en el que insistió que la demandante sólo acreditó 45 días de servicio en interinidad en 1979 y 17 años, 10 meses y 23 días en propiedad, para un total de 18 años y 8 días7. 12. La Sala, mediante auto de 20 de junio de 20248, decretó pruebas de oficio para aclarar puntos dudosos de la presente contienda, en atención a lo establecido en el inciso segundo del artículo 213 del CPACA.

De las pruebas allegadas se corrió 5 Samai, expediente electrónico, índice 12. 6 Samai, expediente electrónico, índice 6. 7 Samai, expediente electrónico, índice 11. 8 Samai, expediente electrónico, índice 25. Radicación: 25000-23-42-000-2012-01768-01 (0713-2022) Demandante: Nubia Yolanda Rodríguez Garavito Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 traslado a las partes de conformidad con lo dispuesto en el artículo 110 del CGP9 III.

CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 13. El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, es competente para conocer de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias proferidas en primera instancia por los tribunales administrativos, según el inciso primero del artículo 150 del CPACA. 3.2. Problemas jurídicos 14.

De acuerdo con el marco de juzgamiento fijado en el recurso de apelación interpuesto por la demandante10, la Sala procede a resolver los siguientes problemas: 15. ¿Nubia Yolanda Rodríguez Garavito acreditó la prestación del servicio docente con las certificaciones y los actos de nombramiento de las vinculaciones territoriales temporales que aduce haber prestado en 1979 y entre los años 1987 a 1992, necesarios para reunir el presupuesto de 20 años de servicio que exige la ley para la procedencia del reconocimiento de la pensión gracia? Si la respuesta a este cuestionamiento es afirmativa, la Sala abordará el estudio del siguiente asunto: 16.

¿Nubia Yolanda Rodríguez Garavito debía demostrar la desigualdad salarial con sus homólogos del nivel nacional para acceder al beneficio de la pensión gracia? 17. En caso de que la respuesta sea negativa, la Sala determinará lo siguiente: ¿procede el pago de los intereses de mora previstos en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993, causados por la demora en el pago de la pensión gracia, cuando la pretensión de reconocimiento de la prestación es una pretensión acumulada en el mismo debate judicial? 3.3.

Marco normativo de la pensión gracia –Reiteración jurisprudencial– 18. Ley 114 de 1913 creó una “pensión de jubilación vitalicia” para los maestros de escuelas oficiales que prestaron servicio en el magisterio por un tiempo no menor de veinte años, en cuantía equivalente a la mitad del salario devengado en los dos últimos años de labor o al promedio del sueldo recibido, si este fuese variable, siempre que cumplieran los siguientes requisitos: (i) desempeñar el empleo con honradez y consagración;

(ii) carecer de medios de subsistencia de acuerdo con su posición social y costumbres; (iii) no recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional. 19. La Ley 116 de 1928 extendió la prestación pensional a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública. Posteriormente, la Ley 37 de 1933 cobijó a los maestros que completaron servicios docentes en establecimientos de enseñanza secundaria. 9 Samai, expediente electrónico, índice 37. 10 CGP, artículo 320.

Radicación: 25000-23-42-000-2012-01768-01 (0713-2022) Demandante: Nubia Yolanda Rodríguez Garavito Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 20. La Ley 43 de 1975 terminó con el régimen de responsabilidades compartidas en materia educativa entre la Nación y los departamentos y municipios al establecer que “La educación primaria y secundaria oficiales” constituyen un servicio público a cargo de la Nación. Por tanto, los gastos que este ocasiona, sufragados por “los Departamentos, Intendencias, Comisarías, el Distrito Especial de Bogotá y los Municipios, serán de cuenta de la Nación, en los términos de la presente Ley”. 21.

Con ocasión del proceso de nacionalización referido y la posterior centralización en el manejo de las obligaciones prestacionales del personal docente nacional y nacionalizado, la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y reguló la forma en que serían asumidas las cargas prestacionales del personal docente luego de la nacionalización, estableció un régimen de transición que buscó amparar la expectativa de los docentes territoriales beneficiarios de la pensión gracia inmersos en el proceso de nacionalización que culminó el 31 de diciembre de 1980. 22.

Así, los docentes vinculados antes de la fecha señalada en precedencia mantienen el beneficio hasta la consolidación de su derecho pensional para proteger la expectativa ante el cambio que implicó la extinción de la prestación por motivo de la nacionalización de la educación. Para los demás docentes, es decir, los vinculados con posterioridad al 31 de diciembre de 1980, tan sólo se reconocería la pensión ordinaria de jubilación. 23.

Entonces, es dable afirmar que el punto de partida para definir si el docente tiene derecho a la pensión gracia se encuentra en la clasificación contenida en la Ley 91 de 1989, cuyo artículo 1° categorizó y definió a los docentes de la siguiente manera: - Personal nacional: Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. - Personal nacionalizado: Son (i) los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1.º de enero de 1976 y (ii) los docentes vinculados a partir de esa fecha a una plaza nacionalizada en virtud del proceso de nacionalización de la educación que se adelantó por disposición de la Ley 43 de 1975. - Personal territorial: Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial a partir del 1º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 1011 de la Ley 43 de 1975, de manera que la plaza a ocupar haya sido creada exclusivamente por la entidad territorial con cargo a su propio presupuesto. 24.

La Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de unificación SUJ-11-S2 de 21 de junio de 2018, estableció, además, que la vinculación de los docentes territoriales o nacionalizados no muta cuando en el acto de nombramiento interviene el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como 11 “En adelante ningún departamento, intendencia o comisaría, ni el Distrito Especial, ni los municipios podrán con cargo a la Nación, crear nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria, ni tampoco podrán decretar la construcción de nuevos planteles de enseñanza media, sin la previa autorización, en ambos casos, del Ministerio de Educación Nacional.”.

Radicación: 25000-23-42-000-2012-01768-01 (0713-2022) Demandante: Nubia Yolanda Rodríguez Garavito Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 miembro de la Junta Administradora del respectivo Fondo Educativo Regional. Lo anterior porque el pago de las acreencias de estos docentes provenía directamente de las rentas del ente territorial o del situado fiscal cuando se sufragaban los gastos a través de los Fondos Educativos Regionales, hoy Sistema General de Participaciones.

En este orden, la sentencia de unificación fijó las siguientes reglas jurisprudenciales: i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales (…), una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2º de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales (…). v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional y asimismo, este último, certifica la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal54; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar (…). 3.4. Verificación del tiempo de servicio docente 25. En lo atinente al tiempo de servicio, el certificado laboral del 29 de julio de 2024, expedido por el profesional especializado del Grupo de Certificaciones Laborales de la Dirección de Talento Humano de la alcaldía mayor de Bogotá13 en virtud del auto que 12 Al respecto se puede consultar el Decreto 3157 (artículo 34) de 1968, la Ley 43 (artículo 6) de 1975, el Decreto 102 de 1976, la Ley 24 (artículo 54) de 1988, y el Decreto 1706 (artículo 10) de 1989. 13 SAMAI.

Índice 32. Oficio No. S-2024-240105 por medio del cual se remite certificado de tiempos de servicios de la señora Nubia Yolanda Rodríguez Garavito, en respuesta a prueba decretada para mejor proveer mediante auto de 20 de junio de 2024. Radicación: 25000-23-42-000-2012-01768-01 (0713-2022) Demandante: Nubia Yolanda Rodríguez Garavito Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 dispuso el decreto de pruebas en esta instancia, da cuenta de que la señora Nubia Yolanda Rodríguez Garavito “figura en las nóminas del programa TERRITORIAL – DISTRITAL – RECURSOS PROPIOS”, con múltiples vinculaciones temporales de tiempo completo como docente en colegios del distrito, entre los años 1987 a 1992, así: Institución educativa Cargo Período Clase de vinculación Fecha inició vinculación Fecha finalización vinculación Escuela Rebeca Camacho Gutiérrez Docente 23/07/1987 30/11/1987 Vinculación Temporal Tiempo Completo Escuela Santa Rosita Docente 18/01/1988 30/11/1988 Vinculación Temporal Tiempo Completo Escuela Distrital Argentina Docente 23/01/1989 30/11/1989 Vinculación Temporal Tiempo Completo Concentración Distrital Sotavento Docente 22/01/1990 30/11/1990 Vinculación Temporal Tiempo Completo Escuela Distrital Ciudad De Montreal Docente 18/01/1991 12/11/1991 Vinculación Temporal Tiempo Completo Escuela Distrital Robert Kennedy Docente 13/11/1991 30/11/1991 Vinculación Temporal Tiempo Completo Escuela Distrital Robert Kennedy Docente 20/01/1992 06/02/1992 Vinculación Temporal Tiempo Completo 26.

El Decreto 02347 de 198014, incorporado al expediente tanto por la demandante como por la directora de personal de instituciones educativas de la gobernación de Cundinamarca, da cuenta de que la demandante fue nombrada en interinidad como profesora de la Anexa Normal Departamental de Junín, por el término de 45 días, desde el 17 de octubre de 1979, en virtud de la licencia no remunerada concedida a la docente Fabiola Gómez Garavito.

El decreto de nombramiento aparece firmado por el secretario de Educación de la Gobernación de Cundinamarca de la época, Jesús Hernando Lozano Díaz. 27. El acta de posesión de cargo, fechada el “6 de julio de 1980”15, corrobora que la demandante ejerció el cargo docente “Por el término interino de cuarenta y cinco (45) días a partir del 17 de octubre de 1979”, de conformidad con el decreto 02347 de 1980.

El acta de posesión fue suscrita por el alcalde de la época del municipio de Junín, Cundinamarca, y fue aportada por la directora de personal de instituciones educativas de la gobernación de Cundinamarca. 28. El Oficio de 23 de julio de 198716, da cuenta de que Nubia Yolanda Rodríguez Garavito fue vinculada como maestra temporal en la Concentración “Rebeca Camacho de Gutiérrez", en la jornada de la tarde, autorizada desde el 13 de julio hasta el 30 de noviembre de 1987.

Dicho oficio fue firmado por el secretario de educación del Distrito de Bogotá de la época, Óscar Constain Aragón, y fue aportado por el jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Secretaría de Educación del Distrito Capital, en respuesta al requerimiento del tribunal. 29. La Resolución 209 de 4 de marzo de 198817, suscrita por el alcalde mayor de 14 Expediente físico, cuaderno principal, folios 7 y 257. 15 Expediente físico, cuaderno principal, folios 221 y 258. 16 Expediente físico, cuaderno No. 2 de anexos, folio 59. 17 Samai, expediente electrónico índice 31.

Respuesta Jefe Oficina Asesora Jurídica de la Alcaldía Mayor de Bogotá a prueba decretada para mejor proveer ordenada mediante auto de 20 de junio de 2024. Radicación: 25000-23-42-000-2012-01768-01 (0713-2022) Demandante: Nubia Yolanda Rodríguez Garavito Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Bogotá y los secretarios de hacienda, educación y general, informa sobre la necesidad de realizar nombramientos de maestros de tiempo completo, de manera temporal, en algunas escuelas del Distrito Especial de Bogotá, y refiere el realizado a la señora Nubia Yolanda Rodríguez Garavito, desde el 18 de enero de 1988, en la escuela Rebeca Gutiérrez de Camacho. 30.

Así mismo, la Resolución 107 de 24 de enero de 198918, suscrita por el alcalde mayor de Bogotá y los secretarios de hacienda, educación y general, da cuenta de los nombramientos de personal en calidad de maestros temporales de tiempo completo, entre los que se encuentra el de Nubia Yolanda Rodríguez Garavito, para el año lectivo 1989. 31.

Según consta en el Oficio de 24 de enero de 198919, expedido por el jefe de División de Personal de la Secretaría de Educación de la Alcaldía Mayor de Bogotá, Nubia Yolanda Rodríguez Garavito fue nombrada como docente mediante Resolución 0107 de 24 de enero de 1989, para prestar servicios en la escuela Argentina la Nueva. 32. La Resolución 0213 de 31 de enero de 199020, suscrita por el alcalde mayor de Bogotá, demuestra la vinculación como docente temporal de tiempo completo de Nubia Yolanda Rodríguez Garavito, a partir de la fecha de iniciación de labores y durante el año lectivo 1990. 33.

El oficio de 18 de enero de 199121, suscrito por el jefe de División de Personal de la secretaría de educación de la Alcaldía Mayor de Bogotá, demuestra la vinculación temporal que para dicha anualidad tuvo Nubia Yolanda Rodríguez Garavito. Y, la certificación de 24 de enero de 199122, suscrita por la directora de la jornada de la tarde de la Escuela Distrital Ciudad de Montreal, evidencia que la demandante prestó servicio docente en dicha institución educativa hasta el 12 de noviembre de 1991, fecha en la que fue reubicada en la Escuela Distrital Robert F. Kennedy, en donde laboró hasta el 30 de noviembre siguiente. 34.

La Resolución 748 de 10 de marzo de 199223, suscrita por el alcalde mayor de Bogotá, acredita que Nubia Yolanda Rodríguez Garavito fue nombrada de manera temporal, como docente temporal de tiempo completo, a partir de la fecha de iniciación de labores y durante el año lectivo 1992, para prestar servicio en la Escuela el Rincón de Suba, jornada de la mañana. 35.

El director de la Concentración Distrital de El Rincón (Suba), mediante certificación del 28 de septiembre de 199424, afirmó que Nubia Yolanda Rodríguez Garavito laboró como profesora en dicha institución desde el 7 de febrero de 1992 y el 30 de noviembre del mismo año. 18 Samai, expediente electrónico índice 31. Respuesta Jefe Oficina Asesora Jurídica de la Alcaldía Mayor de Bogotá a prueba decretada para mejor proveer ordenada mediante auto de 20 de junio de 2024. 19 Expediente físico, cuaderno No. 2 de anexos, folio 64. 20 Samai, Respuesta jefe Oficina Asesora Jurídica de la Alcaldía Mayor de Bogotá a prueba decretada para mejor proveer ordenada mediante auto de 20 de junio de 2024, índice 31. 21 Expediente físico, cuaderno No. 2 de anexos, folio 67. 22 Expediente físico, cuaderno No. 2 de anexos, folios 69 y 72. 23 Samai, respuesta jefe Oficina Asesora Jurídica de la Alcaldía Mayor de Bogotá a prueba decretada para mejor proveer ordenada mediante auto de 20 de junio de 2024. 24 Expediente físico, cuaderno 2 de anexos, folio 89.

Radicación: 25000-23-42-000-2012-01768-01 (0713-2022) Demandante: Nubia Yolanda Rodríguez Garavito Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 36. La Resolución No. 202 de 1 de febrero de 199325, firmada por el alcalde mayor de Bogotá, acredita el nombramiento en propiedad de la demandante, como docente distrital desde el 5 de febrero de 1993 y determinó como fecha de efectividad el 8 de febrero de 1993.

De ello da cuenta también, el acta de posesión sin número de 5 de febrero de 199326. La vinculación culminó el 9 de diciembre de 2010, fecha en la que la Secretaría de Educación de Bogotá la retiró del servicio por invalidez, luego de ser calificada con un porcentaje de pérdida de la capacidad laboral equivalente al 90% (Resolución No. 14104 de diciembre 9 de 201027). 37.

El certificado de historia laboral del 15 de mayo de 201528, expedido por la profesional especializada del grupo de certificaciones de la Alcaldía Mayor de Bogotá, informa que la demandante prestó servicio docente en el nivel primaria, con vinculación territorial, subtipo distrital, con fuente de recursos propios. De conformidad con el certificado en mención, la docente tuvo 7 vinculaciones temporales con el distrito y una en propiedad, con más de 20 años de servicio. 38.

El Ministerio de Educación Nacional informó que no encontró registro en sus archivos de nombramiento docentes a nombre de Nubia Yolanda Rodríguez Garavito29. 39. Las pruebas documentales referidas demuestran, entonces, que la señora Nubia Yolanda Rodríguez Garavito prestó el servicio docente durante 8279 días, esto es, 22 años, 8 meses y 9 días, vinculada mediante actos administrativos expedidos por la Gobernación de Cundinamarca y la Alcaldía Mayor de Bogotá, en el programa de nómina territorial distrital, financiada con recursos “propios”, en los siguientes periodos: Institución educativa Cargo Período Clase de vinculación Tiempo de servicios en días Fecha inició vinculación Fecha finalización vinculación Anexa Normal de Junín Docente 17/10/1979 1/12/1979 Vinculación interinidad 45 Escuela Rebeca Camacho Gutiérrez Docente 23/07/1987 30/11/1987 Vinculación Temporal Tiempo Completo 130 Escuela Santa Rosita Docente 18/01/1988 30/11/1988 Vinculación Temporal Tiempo Completo 317 Escuela Distrital Argentina Docente 23/01/1989 30/11/1989 Vinculación Temporal Tiempo Completo 311 Concentración Distrital Sotavento Docente 22/01/1990 30/11/1990 Vinculación Temporal Tiempo Completo 312 Escuela Distrital Ciudad De Montreal Docente 18/01/1991 12/11/1991 Vinculación Temporal Tiempo Completo 298 Escuela Distrital Robert Kennedy Docente 13/11/1991 30/11/1991 Vinculación Temporal Tiempo Completo 17 Escuela Distrital Robert Kennedy Docente 20/01/1992 06/02/1992 Vinculación Temporal Tiempo Completo 17 Rincón de Suba Docente 07/02/1992 30/11/1992 Vinculación Temporal Tiempo Completo 297 Distrito Docente 08/02/1993 31/12/2010 Propiedad 6535 Total días 8279 25 Expediente físico, cuaderno principal, folios 147 a 149. 26 Expediente físico, cuaderno principal, folio 146. 27 Expediente físico, cuaderno 2 de anexos, folios 27 a 28. 28 Expediente físico, cuaderno 2 de anexos, folios 142 a 143. 29 Expediente físico, cuaderno principal, folio 144.

Radicación: 25000-23-42-000-2012-01768-01 (0713-2022) Demandante: Nubia Yolanda Rodríguez Garavito Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Total 22 años, 8 meses y 9 días 40. En cuanto a la acreditación del beneficio de la transición para quienes se encontraban vinculados como docentes territoriales a 31 de diciembre de 1980, la Sala observa que el Decreto de nombramiento No. 02347 de 27 de mayo de 1980, suscrito por el secretario de educación del departamento de Cundinamarca, y el acta de posesión de 6 de julio de 1980, firmada por el alcalde de Junín, en la misma fecha, constituyen documentos públicos y auténticos, no tachados de falsos.

Por tanto, eficaces para acreditar que la demandante conservó la expectativa de obtener el derecho a la pensión gracia, en razón a que demuestran su vinculación docente a partir del 17 de octubre de 1979. 41. Lo anterior, por cuanto las pruebas documentales referidas evidencian el nombramiento de la demandante en una institución educativa del nivel territorial, mediante acto administrativo suscrito por el secretario de educación departamental y posesión realizada por el alcalde del municipio, aportados por la directora de personal de las instituciones educativas de la gobernación de Cundinamarca, quien acompañó dicho documento con la certificación 2017109256 de 18 de agosto de 2017, mediante la cual da cuenta de que la señora Nubia Yolanda Rodríguez Garavito prestó sus servicios como profesora interina en la secretaría de educación: “Con CECD No. 02347 de 24/05/1980, Nombrase interinamente como profesora para la Anexa a la normal Departamental del municipio de Junín (Cund), por el término de Cuarenta y Cinco (45) días, a partir del 17 de Octubre de 1979, en reemplazo de Fabiola Gómez Garavito, a quien se le concede licencia sin remuneración.” (sic). 42.

Adicionalmente, es del caso reiterar, conforme a la jurisprudencia unificada de la Sala, que los periodos de servicio docente prestados en virtud de nombramientos temporales o en interinidad “son computables para acceder a la pensión gracia, pues lo relevante es la prestación efectiva del servicio en el ramo docente del orden territorial o nacionalizado”.

Lo anterior, porque30 “si bien el ordenamiento jurídico no define expresamente la naturaleza de la interinidad, como una forma de proveer cargos docentes, esta Corporación ha precisado que dicha figura debe entenderse como el mecanismo mediante el cual la administración, ante la imposibilidad de contar con docentes de carrera, designa con carácter transitorio a personas instruidas en el ejercicio de la referida actividad, en atención a la necesidad y urgencia de garantizar la efectiva prestación de los servicios educativos31”. 43.

En lo concerniente a las vinculaciones posteriores al año 1980, obran en el expediente oficios emitidos por el jefe de la División de Personal de la Secretaría de Educación de Bogotá, a través de los cuales comunicaba las vinculaciones a la demandante, en los que hace referencia a la naturaleza de estas. Los documentos, analizados en conjunto con los certificados de historia laboral que informan sobre la fuente de los recursos y el tipo de vinculación territorial, y los actos administrativos de 30 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, expediente 2016- 00278-01 (3018-2017). 31 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 14 de noviembre de 2015, radicado: 52001-23-33-000-2013-00058-01 (2636-2014).

En igual sentido pueden consultarse las siguientes sentencias de la Sección Segunda de esta corporación: a. del 27 de septiembre de 2018, radicado: 17001-23- 33-000-2014-00386-01(3283-15); b. del 12 de marzo de 2020, radicado: 25000-23-42-000- 2015-04753-01 (3310-18). Radicación: 25000-23-42-000-2012-01768-01 (0713-2022) Demandante: Nubia Yolanda Rodríguez Garavito Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 nombramiento aportados en esta instancia procesal, demuestran que la señora Nubia Yolanda Rodríguez Garavito prestó el servicio docente por más de 22 años, con vinculación anterior a diciembre de 1980. 44.

También está demostrado con la cédula de ciudadanía, que la demandante nació el 23 de abril de 196132, por lo que cumplió 50 años el 23 de abril de 2011 y que desempeñó el cargo docente con honradez y consagración, tal como se infiere de la certificación expedida por la Procuraduría General de la Nación, fechada el 13 de enero de 199333, en la que consta que Nubia Yolanda Rodríguez Garavito no fue sancionada disciplinariamente.

Por tanto, cumplió con los requisitos de edad y tiempo de servicio establecidos en la ley para acceder a la pensión gracia. 45. Ahora, es del caso precisar que la demostración de la diferencia salarial entre lo devengado por un docente territorial y uno nacional, no constituye un presupuesto para el reconocimiento de la pensión gracia como lo consideró el tribunal, porque la disposición de la ley 91 de 1989, que preservó la expectativa para los docentes vinculados antes al 31 de diciembre de 1980, “siempre que cumplan con la totalidad de los requisitos”, fue entendida en la sentencia de unificación de esta Sección34, de la siguiente manera: “para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta.". 46.

Así, es válido afirmar que la demandante acreditó los requisitos exigidos por el legislador para obtener el reconocimiento de la pensión gracia, pues acreditó más de 22 años de servicio docente, vinculada antes del 31 de diciembre 1980, mediante nombramientos temporales35 y en propiedad, en plazas del orden territorial. 47. Ante la prosperidad de la pretensión de reconocimiento de la pensión gracia, la Sala precisa que no se configura el fenómeno de la prescripción de mesadas, porque en el caso bajo estudio la demandante adquirió el estatus pensional el 23 de abril de 2011, cuando cumplió 50 años, solicitó el reconocimiento pensional ante Cajanal el 15 de julio de 2011, la reclamación fue negada mediante la Resolución UGM 02169 de 12 de diciembre de 2011 y la demanda fue presentada el 6 de diciembre de 2012. 48.

Por último, el problema jurídico relativo al reconocimiento de intereses moratorios por la mora en el pago de la pensión gracia, impone precisar, conforme a la jurisprudencia de la Sala, que esta prestación fue considerada como una dádiva, por tanto, no está dirigida a cubrir los riesgos de vejez, invalidez o muerte amparados con las prestaciones que forman parte del Sistema General de Pensiones establecido en la Ley 100 de 1993.

Es decir, “no se trata propiamente de una pensión, en el entendido que no se encuentra dentro del régimen de seguridad social, y su reconocimiento no responde a la contraprestación económica por los aportes que se deben efectuar al 32 Expediente físico, cédula de ciudadanía, folio 3 33 Expediente físico, cuaderno 2 de anexos, folio 57. 34 Sentencia SUJ-11-S2 de 21 de junio de 2018. 35 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia del 11 de agosto de 2022, expediente SUJ-030-CE-S2-2021.

Radicación: 25000-23-42-000-2012-01768-01 (0713-2022) Demandante: Nubia Yolanda Rodríguez Garavito Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 sistema, y en tal sentido, la Sala estima que la pensión gracia no es objeto de los intereses moratorios contemplados en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993.”36. 49.

Adicionalmente, la Sala ha considerado que no hay lugar al pago de los intereses de mora previstos en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993, cuando dicha pretensión está supeditada al reconocimiento de la pensión gracia que “surge a partir de la sentencia”, pues en dicho caso no se configura “demora en el pago de las mesadas pensionales”37.

En este orden, la pretensión de pago de intereses moratorios no prospera. 3.5. Conclusión 50. Por lo anterior, la Sala considera que Nubia Yolanda Rodríguez Garavito tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia reclamada porque acreditó el ejercicio de la labor docente durante más de 22 años, desde el 17 de octubre de 1979, por virtud de nombramientos temporales y en propiedad, en plazas territoriales, a partir del 24 de abril de 2011, día siguiente al que cumplió 50 años de edad, sin que sea dable exigir requisitos adicionales a los considerados en la sentencia de unificación SUJ-11-S2 de 21 de junio de 2018, como el atinente a la acreditación de una diferencia salarial con docentes del orden nacional referido en la sentencia apelada.

La pretensión de pago de intereses moratorios será denegada, en tanto no existe demora en el pago de las mesadas de la pensión gracia, en razón a que el derecho a la pensión gracia surge con esta sentencia. 3.6. Costas 51. La presente providencia acoge el criterio de interpretación mayoritario38 de la Subsección sobre el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, consistente en que para decretar la condena en costas debe verificarse que la parte vencida actuó de manera temeraria o de mala fe.

Por lo tanto, no hay lugar en el caso de autos a imponer dicha condena, en atención a que no se advierte que aquella haya incurrido en las anteriores 36 Consejo de estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 1 de marzo de 2018, exp. 1602-2017. 37 Consejo de estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 26 de junio de 2024, exp. 4399-2021. 38 La magistrada ponente considera que para condenar en costas a la parte vencida debe acudirse a un criterio objetivo valorativo por varias a razones a saber: (i) El artículo 188 del CPACA mantiene vigente la regla de procedencia en materia de costas para el proceso de lo contencioso administrativo.

(ii) Dicho artículo 188 no excluye la aplicación del CGP, por ejemplo, el artículo 365, según el cual solo habrá lugar a costas «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». (iii) La temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas».

(iv) El inciso segundo del artículo 188 no elimina el criterio objetivo, por el contrario, amplia su espectro al considerar que en los asuntos en los que se ventila un interés público, antes exceptuados, es posible imponer condena en costas «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». (v) Los parámetros antes enunciados son producto de una interpretación finalista y sistemática de las normas citadas, sin perjuicio de las de carácter especial como los artículos 265 a 269 del CPACA.

Lo expuesto en consonancia con la sentencia SU-241 de 2024 de la Corte Constitucional, que a propósito del régimen de costas en el CPACA indicó que «puede concluirse que para imponer la condena en costas el juez ya no tiene en cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la hora de condenar en costas, sino la derrota en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo- valorativo.”.

En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, M.P. William Hernández Gómez, rad. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-14). Radicación: 25000-23-42-000-2012-01768-01 (0713-2022) Demandante: Nubia Yolanda Rodríguez Garavito Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 conductas. 3.7.

Reconocimiento personería 52. La Sala reconocerá personería al abogado Edgar José Polanco Pereira para que actúe en representación de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP–, en los términos y para los efectos del poder otorgado mediante escritura pública No. 4326 de 20 de agosto de 2024, que se encuentra a índice 41 de Samai.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: REVOCAR la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, el 16 de septiembre de 2019, que negó las pretensiones de la demanda presentada.

SEGUNDO: DECLARAR la nulidad de la Resolución UGM 021069 de 19 de diciembre de 2011, por medio de la cual la Caja Nacional de Previsión Social negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia a la señora Nubia Yolanda Rodríguez Garavito.

TERCERO: ORDENAR a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, a título de restablecimiento del derecho, reconocer y pagar la pensión gracia a favor de Nubia Yolanda Rodríguez Garavito, en cuantía equivalente al 75% del promedio de los factores salariales devengados en el año anterior al que adquirió el estatus pensional, a partir del 24 de abril de 2011, de conformidad con la parte motiva de esta sentencia. Las anteriores sumas deberán actualizarse de acuerdo con la fórmula según la cual, el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh) por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente a la fecha de la sentencia) por el índice inicial (vigente para la fecha en que debió hacerse el pago), así: R = Rh Índice inicial Índice final CUARTO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda, por las razones expuestas.

QUINTO: Sin condena en costas en esta instancia. Radicación: 25000-23-42-000-2012-01768-01 (0713-2022) Demandante: Nubia Yolanda Rodríguez Garavito Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 SEXTO: DAR cumplimiento a este proveído dentro de los términos establecidos para ello por los artículos 192 y siguientes de la Ley 1437 de 2011.

SÉPTIMO: RECONOCER personería al abogado Edgar José Polanco Pereira, identificado con cédula de ciudadanía 16.918.747 de Cali y portador de la tarjeta profesional 140.742 del Consejo Superior de la Judicatura, para actuar como apoderado del ente demandado.

OCTAVO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://Samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx