REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá DC, treinta y uno (31) de julio de dos mil veinticuatro (2024). Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-15-000-2024-03527-00 Demandante: HEVER DE JESÚS HOLGUÍN VELÁSQUEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Asunto: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL QUE CONDENÓ EN COSTAS EN PRIMERA INSTANCIA. Síntesis del caso: el demandante consideró que la providencia que confirmó la condena en costas en la primera instancia desconoció una sentencia del Consejo de Estado que unificó el tema relacionado con la indemnización moratoria por pago tardío de las cesantías de los docentes afiliados al FOMAG, en la que, si bien se negaron las pretensiones de la demanda, la parte vencida no fue condenada al pago de esos gastos.

La Sala declarará improcedente la acción de tutela por el incumplimiento del requisito de subsidiariedad. La Sala decide la acción de tutela1 presentada por el señor Hever de Jesús Holguín Velásquez, por medio de apoderada judicial, en contra del Juzgado Veinte Administrativo del Circuito Judicial de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia, para la protección de sus derechos constitucionales del debido proceso y acceso a la administración de justicia, consagrados en los artículos 29 y 229 de la Constitución Política, presuntamente vulnerados con ocasión de las providencia del 21 de septiembre de 2023 y 22 de febrero de 2024 proferidas por dichas autoridades judiciales, respectivamente.

I.

ANTECEDENTES Los hechos de la demanda Como fundamento fáctico de la acción la parte demandante señaló, en síntesis, lo siguiente: 1 Mediante escrito radicado el 9 de julio de 2024. 2 Expediente: 11001-03-15-000-2024-03527-00 Demandante: Hever de Jesús Holguín Velásquez Acción de tutela 1) Presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del Fomag y el municipio de Medellín, con el fin de que se le reconociera y pagara la sanción por mora y la indemnización por el pago tardío de los intereses a las cesantías. 2) Mediante sentencia del 29 de septiembre de 2023, el Juzgado Veinte Administrativo del Circuito Judicial de Medellín2 negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte demandante con fundamento en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011. 3) Presentó recurso de apelación, en el cual indicó que los regímenes especiales no pueden traer condiciones menos favorables que el régimen general; además, señaló que no existe una razón que justifique que los derechos de los docentes no los mismos que ostenta un servidor público. 4) En providencia del 21 de marzo de 20243, el Tribunal Administrativo de Antioquia confirmó la decisión de primera instancia y dispuso que no condenaba en costas en esa instancia. Fundamentos de la vulneración El demandante señaló que las autoridades judiciales demandadas vulneraron sus derechos fundamentales del debido proceso y acceso a la administración de justicia con ocasión de las providencias cuestionadas, pues desconocieron una sentencia del Consejo de Estado4 a través de la que se unificó el tema relacionado con la indemnización moratoria por pago tardío de las cesantías de los docentes afiliados al FOMAG porque allí, si bien se negaron las pretensiones de la demanda, la parte vencida no fue condenada al pago de esos gastos.

Dispuso que no se evidenció que la parte vencida en el proceso hubiese actuado con temeridad o mala fe, por lo tanto, no era procedente que se condenara en costas en la primera instancia, más aún cuando no existía en el proceso ningún medio de prueba que demostrara su causación. 2 Proceso con radicación no. 050001-33-33-020-2022-00284-00/01. 3 Decisión que se notificó por correo electrónico el 1 de abril del presente año. 4 Sala Plena del Consejo de Estado, sentencia de unificación del 11 de octubre de 2023, radicación interna 5746-2022. 3 Expediente: 11001-03-15-000-2024-03527-00 Demandante: Hever de Jesús Holguín Velásquez Acción de tutela Pretensiones Con fundamento en lo anterior la parte demandante solicitó que se acceda a la siguiente súplica: “Solicito que se protejan los derechos al DEBIDO PROCESO, ACCESO A LA ADMINISTRACIÒN DE JUSTICIA, PRINICIPIO DE GRATUIDAD, y, conforme con esto se REVOQUE DE MANERA PARCIAL la sentencia emitida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA CUARTA MAGISTRADO PONENTE ALVARO CRUZ RIAÑO radicado: 05001333302020220024801 el numeral segundo donde no condena en costas en esta instancia.”.

Actuación procesal Mediante auto de 12 de julio de 2024, se admitió la acción de tutela y se ordenó la notificación al presidente y a los magistrados integrantes del Tribunal Administrativo de Antioquia, al titular del Juzgado Veinte Administrativo del Circuito Judicial de Medellín, al director del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG), a la ministra de Educación Nacional y al alcalde de Medellín, con el fin de que allegaran un informe sobre los hechos que motivaron el ejercicio de la acción. Intervenciones de las autoridades demandadas La magistrada ponente del Tribunal Administrativo de Antioquia indicó que no se pronunció sobre la condena en costas decretada en primera instancia, por cuanto dicho aspecto no fue objeto del recurso de apelación. El titular del Juzgado Veinte Administrativo del Circuito Judicial de Medellín afirmó que la acción de tutela es improcedente porque para la fecha en que se profirió la sentencia de primera instancia en el proceso ordinario, no se había proferido la sentencia de unificación que invocó como desconocida.

La Fiduprevisora SA, en calidad de vocera y administradora del Patrimonio Autónomo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, solicitó su desvinculación de la acción de tutela y afirmó que no se vulneraron los derechos fundamentales invocados, pues la autoridad judicial demandada actuó conforme a las normas aplicables al asunto.

El alcalde del Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín señaló que la actuación del tribunal estuvo enmarcada en la ley y la jurisprudencia; además, que 4 Expediente: 11001-03-15-000-2024-03527-00 Demandante: Hever de Jesús Holguín Velásquez Acción de tutela la acción de tutela carecía de relevancia constitucional, en el entendido que se trataba de un asunto meramente legal y económico.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado la Sala procede a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) finalidad de la acción de tutela, 2) delimitación del asunto y 3) el caso concreto. Finalidad de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, disposiciones que regulan la acción de tutela, tal mecanismo se ejerce mediante un procedimiento preferente y sumario cuyo objeto es proteger de manera inmediata y eficaz los derechos constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados por una acción u omisión de una autoridad pública o de un particular.

Sin embargo, este instrumento no puede ser utilizado válidamente para pretender sustituir los mecanismos de defensa idóneos previstos por el legislador y tampoco para desplazar o variar los procedimientos de reclamo judicial preestablecidos o para revivir términos precluidos o acciones caducadas. 2. Delimitación del asunto. La Sala aclara que, si bien la acción de tutela se dirigió contra las sentencias proferidas en las dos instancias del proceso ordinario, lo cierto es que los argumentos de reproche de la parte actora se dirigieron a controvertir el contenido de la providencia de segunda instancia, siendo aquella la que definió el marco de decisión de la presente providencia. Lo anterior, aunado a que esa sentencia fue la que finalizó el proceso y ante la eventualidad de que deba accederse al amparo pretendido la autoridad judicial encargada de cumplir la orden y dictar una sentencia de reemplazo sería el Tribunal Administrativo de Antioquia.

En suma, el análisis de la Sala se circunscribirá a lo decidido en segunda instancia. 5 Expediente: 11001-03-15-000-2024-03527-00 Demandante: Hever de Jesús Holguín Velásquez Acción de tutela 3. El caso concreto En el asunto de la referencia se demanda por esta vía constitucional al Tribunal Administrativo de Antioquia con el fin de que se protejan los derechos constitucionales fundamentales del debido proceso y acceso a la administración de justicia presuntamente vulnerados con ocasión de la providencia del 22 de febrero de 2024, que confirmó la condena en costas en la primera instancia, pues desconoció una sentencia del Consejo de Estado que unificó el tema relacionado con la indemnización moratoria por pago tardío de las cesantías de los docentes afiliados al FOMAG, y en la que, si bien se negaron las pretensiones de la demanda, la parte vencida no fue condenada al pago de esos gastos.

La Fiduprevisora SA solicitó que se le desvinculara de la acción de tutela, debido a que no le asiste responsabilidad alguna por la presunta vulneración de los derechos invocados por la demandante, pues las pretensiones de la demanda no se dirigen a cuestionar una acción u omisión de esa institución. Sin embargo, la Sala advierte que no hay lugar a acceder a la solicitud de desvinculación en consideración a que dicha autoridad fue vinculada como tercero con interés, pues fungió como demandado en el proceso de nulidad y restablecimiento en el que se profirió la sentencia objeto del presente estudio.

En los términos en que ha sido propuesta la controversia la Sala declarará improcedente la acción de tutela por el incumplimiento del requisito de subsidiariedad, por las razones que pasan a exponerse: 3.1 Caracterización del requisito de subsidiariedad La acción de tutela es un mecanismo excepcional y extraordinario para acudir ante el juez constitucional cuando el ordenamiento jurídico no prevea una herramienta jurisdiccional idónea y eficaz para la protección de los derechos fundamentales, como se infiere del texto del inciso 3 del artículo 86 de la Carta Política.

En desarrollo del precepto constitucional aludido, el numeral 1 del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 exige como presupuesto procesal de la acción de tutela que el demandante no disponga de otro medio de defensa judicial, a menos que se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 6 Expediente: 11001-03-15-000-2024-03527-00 Demandante: Hever de Jesús Holguín Velásquez Acción de tutela La finalidad de este presupuesto de procedibilidad de la acción es que las personas hagan uso de todos los mecanismos que el sistema judicial consagra para conjurar la situación que amenaza o vulnera sus derechos fundamentales, de modo que se restrinja el uso indiscriminado e indebido de este mecanismo constitucional como vía preferente o instancia judicial alterna de protección para desplazar o reemplazar a las herramientas judiciales que el legislador estableció para la protección de los derechos.

En esa medida, cuando se presenta la acción de tutela con el fin de obtener una decisión más rápida, para burlar los procedimientos judiciales previamente estatuidos o para proponer argumentos y planteamientos que no se propusieron ante el juez ordinario habiendo tenido la oportunidad de hacerlo, se desconoce el carácter subsidiario y residual de este mecanismo constitucional.

Ahora bien, como lo ha reiterado la jurisprudencia constitucional, el presupuesto de la subsidiariedad debe ser estudiado en cada caso concreto y, por ende, aun en los eventos en que existan otros medios de defensa judicial, existen dos excepciones que justifican su procedibilidad, así: (i) cuando el medio de defensa judicial dispuesto por la ley para resolver las controversias no es idóneo y eficaz conforme a las especiales circunstancias del caso estudiado, procede el amparo como mecanismo definitivo; y, (ii) cuando, pese a existir un medio de defensa judicial idóneo, éste no impide la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual la acción de tutela procede como mecanismo transitorio.

En suma, la acción de tutela condiciona el ejercicio de la acción de tutela a la inexistencia de otro medio de defensa judicial, salvo que este no suponga un mecanismo idóneo y efectivo para evitar la vulneración o amenaza del derecho fundamental o que se pretenda un amparo transitorio para evitar la materialización de un perjuicio irremediable. 3.2 Verificación del cumplimiento del requisito de subsidiariedad en el caso concreto 1) En el asunto sub examine, el demandante indicó que no se evidenció que la parte vencida en el proceso hubiese actuado con temeridad o mala fe, por lo tanto, no era 7 Expediente: 11001-03-15-000-2024-03527-00 Demandante: Hever de Jesús Holguín Velásquez Acción de tutela procedente que el tribunal condenara en costas en la primera instancia, más aún cuando no existía en el proceso ningún medio de prueba que demostrara su causación. 2) No obstante, revisada la solicitud de tutela objeto de examen la Sala advierte que la misma es improcedente en los términos previstos por el ordinal 1° del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, en razón a que, a pesar de que se invoca la vulneración de derechos fundamentales como el debido proceso y acceso a la administración de justicia, el demandante no agotó todos los medios de defensa judicial que tenía a su alcance y tampoco demostró la existencia de un perjuicio irremediable que imponga la imperiosa necesidad de que el juez constitucional intervenga y adopte medidas urgentes, improrrogables y suficientes en aras de evitar su inminente materialización o mitigarlo. 3) En efecto, en el recurso de apelación que presentó en contra de la sentencia de primera instancia, el demandante no cuestionó lo relacionado con la condena en costas, en tanto que solo se limitó a esbozar argumentos sobre el reconocimiento y pago de la sanción moratoria. 4) Por consiguiente, a partir de los documentos allegados al expediente, resulta claro que como la parte actora no cuestionó a través del recurso de apelación la condena en costas proferida en primera instancia debe declararse improcedente la acción de tutela por el incumplimiento del requisito de subsidiariedad. 5) Por otra parte, para la Sala tampoco se evidencia la existencia de un perjuicio irremediable que torne procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio, pues, a partir del análisis del acervo probatorio no es posible establecer que el demandante se encuentre en una situación de debilidad manifiesta que implique adoptar medidas urgentes, impostergables, improrrogables e inmediatas para la protección de sus derechos fundamentales. 6) Se recuerda que la acción de tutela se torna improcedente para suplir mecanismos idóneos de defensa y/o para revivir términos, pues una interpretación contraria nos llevaría a que ésta fuera empleada como un instrumento para desplazar las competencias ordinarias, lo que de suyo desnaturalizaría esta acción que es eminentemente protectora de derechos fundamentales. 8 Expediente: 11001-03-15-000-2024-03527-00 Demandante: Hever de Jesús Holguín Velásquez Acción de tutela En este caso, se reitera, el actor ni siquiera solicitó al tribunal en ningún momento que se revocara la condena en costas impuesta en primera instancia, pese a que tuvo la oportunidad de hacerlo, motivo por el cual es evidente que su alegato en esta instancia constitucional resulta impertinente para reclamar sobre aspectos que no propuso durante el trámite ordinario, en consecuencia, la Sala declarará improcedente la acción de tutela por el incumplimiento del requisito de subsidiariedad, por las razones hasta aquí expuestas.

En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA –SUBSECCIÓN B–, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: 1º) Declárase improcedente la acción de tutela por el incumplimiento del requisito de subsidiariedad, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2º) Niégase la solicitud de desvinculación presentada por la Fiduprevisora SA. 3º) Notifíquese esta decisión personalmente a las partes o mediante telegrama, telefónica, electrónicamente o por cualquier otro medio expedito y eficaz. 4°) Si esta sentencia no fuese impugnada dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, una vez retorne el expediente archívese con las constancias previas de Secretaría.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado (Firmado electrónicamente) ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado (Firmado electrónicamente) Aclara voto MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado (Firmado electrónicamente) Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.