CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejera ponente: Ana María Charry Gaitán Bogotá, D.C., seis (6) de julio de dos mil veintidós (2022) Radicación: 11001-03-06-000-2022-00033-00 Referencia: Conflicto negativo de competencias administrativas. Actor: Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación. Partes: Fiscalía General de la Nación -Dirección de Control Disciplinario- y Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá. Asunto: Autoridad competente para ejercer el control disciplinario de una funcionaria judicial perteneciente a la Fiscalía General de la Nación. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), (Ley 1437 de 2011), modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 20211, respectivamente, procede a estudiar el asunto de la referencia. I.

ANTECEDENTES 1.1. El conflicto de competencias administrativas La Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá rechazó la competencia para investigar disciplinariamente a la servidora pública Luz Ángela Bahamón Flórez, funcionaria de la Fiscalía General de la Nación, porque, pese a tener la calidad de fiscal, los hechos por los cuales fue denunciada fueron cometidos, a su juicio, en ejercicio de funciones administrativas.

Por tal razón, remitió la actuación a la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación, quien también rechazó la competencia, al considerar que la 1«Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la Jurisdicción».

Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000033-00 implicada tenía la condición de funcionaria judicial, y su poder disciplinario recae solamente sobre los empleados. 1.2. Hechos relevantes para resolver del conflicto Con base en los documentos remitidos, los antecedentes de este conflicto se resumen así: 1.2.1. El 25 de agosto de 2017, contra la servidora pública Luz Ángela Bahamón Flórez se presentó una queja ante la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, porque, en el desarrollo del proceso penal radicado con el número 110016000049200905757, que se adelantaba ante el Juzgado Séptimo Penal Especializado de Bogotá, en el cual intervino como fiscal, hizo unas afirmaciones que, en consideración del quejoso, pueden ser catalogadas como una falta disciplinaria2. 1.2.2.

El 20 de octubre de 2017, la Sala Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá declaró su falta de competencia para iniciar una actuación disciplinaria contra la servidora pública Bahamón Flórez, y remitió el asunto a la «Dirección Nacional de Fiscalías – Oficina de Control Interno», debido a que la denunciada «si bien […] ostenta la calidad de funcionaria judicial, también lo es que las acusaciones efectuadas en su contra hacen relación a su función como Directora Especializada Antinarcóticos y Lavado de Activos de la Fiscalía General de la Nación», cargo en el cual se ejerce una función administrativa3. 1.2.3.

El 25 de noviembre de 2019, la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación también negó competencia para adelantar la actuación disciplinaria contra la servidora pública Bahamón Flórez, y propuso un conflicto ante la Corte Constitucional. Lo anterior, porque, consultado «el Sistema de Información Administrativo y Financiero de la entidad (SIAF)», constató que, para la época en la que ocurrieron los hechos denunciados, la servidora pública Bahamón Flórez tenía la calidad de funcionario judicial, en tanto que se desempeñaba como «Fiscal Delegada ante el Tribunal del Distrito»4. 1.2.4.

La Corte Constitucional, mediante Decisión del 24 de noviembre de 2021, se declaró inhibida para pronunciarse sobre la controversia suscitada entre la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación y la Sala Disciplinaria 2 Expediente digital, archivo 08, folios 4 - 22. 3 Expediente digital, archivo 08, folios 324 y 325. 4 Expediente digital, archivo 08, folios 331 - 334.

Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000033-00 del Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá, y remitió el expediente a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, por lo siguiente5: a) Según lo establecido en el artículo 241, numeral 11, de la Carta Política, la Corte Constitucional es competente para resolver conflictos entre jurisdicciones, mas no conflictos de competencias administrativas. b) El caso analizado no comporta un conflicto de jurisdicciones, porque se suscitó «entre una autoridad judicial –la Sala Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá, hoy Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá– y una autoridad administrativa –la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación–». c) La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la competente para resolver los conflictos de competencia administrativa en los que las autoridades disciplinarias involucradas no tengan un superior común, y, al menos, una de dichas autoridades sea del orden nacional.

II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado, en su inciso 3, por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala, por el término de 5 días, para que las autoridades involucradas y las personas interesadas presentaran sus alegatos o consideraciones en el trámite del conflicto6.

Consta que se informó sobre el presente conflicto a la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación; a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá; al Juzgado Séptimo Penal Especializado de Bogotá; a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial; a la Corte Constitucional; al señor Jairo Enrique Sánchez Díaz, denunciante, y a la servidora pública Luz Angela Bahamón Flórez, denunciada7.

En informe secretarial del 2 de marzo de 2022, consta que, dentro del término de fijación del edicto, solamente presentó alegatos la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación. «Las demás autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio»8. 5 Expediente digital, archivo 05. 6 Expediente digital, archivo 11. 7 Expediente digital, archivo 14. 8 Expediente digital, archivo 6.

Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000033-00 El 20 de abril de 2022, el despacho ponente requirió a la Fiscalía General de la Nación, para que: 1. Certifique, con los soportes correspondientes, los cargos que desempeñaba la doctora Luz Ángela Bahamón a 28 de agosto de 2016 y 25 de agosto de 2017; y 2. Precise las funciones de los cargos desempeñados por la doctora Luz Ángela Bahamón en las fechas referidas y si, el ejercicio de dichas funciones, de acuerdo con la planta de personal de la Fiscalía General de la Nación, le otorgaron la calidad de funcionario público.

En respuesta a este requerimiento, el Departamento de Administración Personal de la Fiscalía General de la Nación remitió un certificado en el que constan los cargos ocupados por la servidora pública Bahamón Flórez, tanto en propiedad como en encargo, y los salarios devengados. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 3.1. La Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación9 «Los hechos materia de la queja en cuestión se derivan del ejercicio de funciones judiciales, dado que la doctora Bahamón Flórez ostentaba el cargo de fiscal, situación que también el quejoso puso de presente».

El artículo 125 de la Ley 270 de 1996 dispone que los magistrados, jueces y fiscales tienen la calidad de funcionarios, mientras que las demás personas que conforman los despachos de la Rama Judicial son empleados. Además, el artículo 111 de dicha ley establece que el Consejo Superior de la Judicatura es [era] el competente para ejercer el control disciplinario de los funcionarios judiciales.

La Ley 734 de 2002 señala que la titularidad de la acción disciplinaria contra funcionarios judiciales recae en la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, y que el control disciplinario de los empleados de la Fiscalía General de la Nación corresponde a la Dirección de Control Disciplinario de esta autoridad.

Conforme al Acto Legislativo 02 de 2015, a partir del 13 de enero de 2021, fecha de entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, le compete a dicha autoridad el control disciplinario de los funcionarios y empleados judiciales de la Fiscalía General de la Nación. Sin embargo, los procesos que se 9 Expediente digital, archivo 18.

Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000033-00 hayan iniciado antes de la mencionada fecha seguirán observando las reglas de competencia establecidas en la Ley 734 de 2002 y en la Ley 270 de 1996. 3.2. La Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá La Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá (antes, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá) no intervino. Sin embargo, la decisión mediante la cual declaró su falta de competencia contiene las razones que sustentan el rechazo competencial, las cuales se sintetizan así: Tanto el artículo 114 de la Ley 270 de 1996 como los artículos 193 y 194 de la Ley 734 de 2002 disponen que las salas jurisdiccionales de los consejos seccionales de la judicatura tienen competencia disciplinaria solamente sobre los funcionarios judiciales.

Aunque la servidora pública Luz Ángela Bahamón Flórez tenía la calidad de funcionaria judicial en el momento de la comisión de los hechos por los cuales fue denunciada, las acusaciones en su contra hacen relación a una función eminentemente administrativa. Por lo tanto, el juzgamiento de la presunta irregularidad en que incurrió corresponde a la oficina de control disciplinario interno de la Fiscalía General de la Nación. IV.

CONSIDERACIONES Antes de plantear el problema jurídico y resolver el conflicto planteado, la Sala procederá a explicar por qué tiene competencia para pronunciarse de fondo, en este caso, y el alcance de la decisión que adopte. Para ello, se hará referencia a los siguientes temas: i) la regla especial de competencia en los procesos disciplinarios; ii) la competencia general de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en los conflictos de competencia administrativa; iii) la suspensión de términos legales, y iv) la aclaración previa sobre el alcance de la decisión. 4.1.

Competencia de la Sala 4.1.1. Regla especial de competencia en los procesos disciplinarios En primer lugar, es necesario advertir que, por las razones que se explicarán más adelante, la actuación disciplinaria que sea procedente iniciar, en este caso, estaría regida, en su totalidad, por el nuevo Código General Disciplinario, contenido en la Ley 1952 de 2019, con las modificaciones introducidas por la Ley 2094 de 202110. 10 Por medio de la cual se reforma la Ley 1952 de 2019 y se dictan otras disposiciones.

Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000033-00 En esa medida, debe advertirse, los conflictos de competencia que se presenten entre autoridades que deban conocer de una actuación disciplinaria, en cualquiera de sus instancias, se regulan por norma especial contenida en el artículo 99 de la Ley 1952, que dispone: Artículo 99. Conflicto de competencias.

El funcionario que se considere incompetente para conocer de una actuación disciplinaria deberá expresarlo remitiendo el expediente en el estado en que se encuentre, en el menor tiempo posible, a quien por disposición legal tenga atribuida la competencia. Si el funcionario a quien se remite la actuación acepta la competencia, avocará el conocimiento del asunto; en caso contrario, lo remitirá al superior común inmediato, con el objeto de que éste dirima el conflicto.

El mismo procedimiento se aplicará cuando ambos funcionarios se consideren competentes. El funcionario de inferior nivel, no podrá promover conflicto de competencia al superior, pero podrá exponer las razones que le asisten y aquel, de plano, resolverá lo pertinente. En el presente asunto, sin embargo, no cabe aplicar esta disposición, debido a que las autoridades involucradas en el conflicto planteado, esto es, la Dirección de Control Interno Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación y la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá, no tienen un superior común. Ante la imposibilidad de aplicar la norma especial, es necesario acudir a las disposiciones que regulan el procedimiento administrativo general, contenidas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en particular, aquellas que establecen la competencia y el procedimiento para dirimir los conflictos de competencia que puedan surgir entre dos o más autoridades. 4.1.2.

Regla general de resolución de conflictos de competencia administrativa La parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «procedimiento administrativo». Su Título III se ocupa del «procedimiento administrativo general», cuyas «reglas generales» están integradas en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado, en su inciso 3, por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, que dispone: Artículo 39.

Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000033-00 correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.

En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […].

En el mismo sentido, el artículo 112, numeral 10°, del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080, señala que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil es: 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo [ ].

Con base en las disposiciones mencionadas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencias administrativas, a saber: i) Que el presunto conflicto planteado se haya originado en el ejercicio de la función administrativa. En relación con este punto, la Sala hará, más adelante, algunas consideraciones especiales, teniendo en cuenta que la función disciplinaria asignada constitucionalmente a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, y a sus seccionales, es de índole jurisdiccional. ii) Que se trate de una actuación o asunto de carácter particular y concreto.

El asunto discutido es particular y concreto, porque se trata de la actuación que debe adelantarse contra la servidora pública Luz Ángela Bahamón Flórez, en virtud de la queja disciplinaria interpuesta por el señor Jairo Enrique Sánchez Díaz. iii) Que, simultánea o sucesivamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación o el asunto administrativo en particular.

La Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación y la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá, hoy Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá, negaron tener la competencia Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000033-00 para conocer de la actuación disciplinaria que deba adelantarse por la queja presentada contra la servidora pública Bahamón Flórez. iv) Que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional; o que, si se trata de autoridades del nivel territorial, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.

El presente caso involucra a dos autoridades del orden nacional: la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá (autoridad desconcentrada territorialmente, que forma parte de la Jurisdicción Disciplinaria) y la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación. 4.1.3. La competencia de la Sala para resolver conflictos de competencias administrativas entre autoridades que cumplen función administrativa y función jurisdiccional Frente al escenario descrito, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado ha emitido distintos pronunciamientos11, que permiten concluir que, cuando se presentan conflictos de competencias sobre un mismo y determinado asunto o actuación, cuya naturaleza es administrativa para una de las partes y judicial para otra, la Sala se encuentra facultada para resolver de fondo el respectivo conflicto, en ejercicio de su función legal de dirimir los conflictos de competencias administrativas, y declarar competente a cualquiera de las autoridades enfrentadas.

Esto, sin perjuicio de reconocer que la misma Sala ha adoptado decisiones en el sentido contrario. En algunos de los casos señalados, la Sala declaró competente a la autoridad cuya función era jurisdiccional, incluso si dicha autoridad tenía también carácter judicial (desde el punto de vista orgánico), como sucedió en la decisión del 18 de septiembre de 2014, al resolver un conflicto negativo de competencias entre la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) – Seccional Palmira, División de Recaudo y Cobranzas- y el Consejo Seccional de la Judicatura del Quindío, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, en relación con cuál de dichas autoridades debía conocer de una queja disciplinaria formulada contra personas que actuaron como auxiliares de la justicia, y en la que se atribuyó la competencia al Consejo Seccional de la Judicatura referido12.

Es importante resaltar que, en ninguno de los precedentes de la Sala, esta condicionó su propia competencia para resolver de fondo el conflicto planteado a la 11 Decisión del 22 de junio de 2006 (radicación 2006-00059); decisión del 18 de septiembre de 2014 (radicación 2014-00168); decisión del 16 de mayo de 2018 (radicación 2017-00200); decisión del 18 de junio de 2019 (radicación 2019-00063); decisión del 20 de mayo de 2021 (radicación 2021-00024), entre otros. 12 Radicación No. 11001-03-06-000-2014-00168-00.

Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000033-00 consideración previa sobre cuál de las autoridades enfrentadas era o podría ser la competente para iniciar o continuar la actuación respectiva. Por el contrario, en dichos casos, definió primero su competencia para resolver de fondo el conflicto y, a partir de esta determinación, procedió a analizar cuál de las autoridades en conflicto era la competente para conocer del asunto planteado, con fundamento en las normas aplicables.

Por lo tanto, pese a que, en el presente caso, una de las dos autoridades involucradas en el conflicto ejerce funciones disciplinarias de carácter jurisdiccional, esto es, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá, la Sala es competente para dirimir el conflicto, conforme a lo expuesto en los precedentes referidos. En efecto, resulta un imperativo constitucional y legal que la Sala de Consulta y Servicio Civil resuelva esta clase de conflictos, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 29, 236 y 237 de la Constitución; 3, 39 y 112 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y 83 y 93 del Código General Disciplinario, ya que, por una parte, la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación (entidad perteneciente a la Rama Judicial del Poder Público) cumple una función disciplinaria de naturaleza administrativa, cuya competencia debe ser dilucidada y, por la otra, es necesario garantizar el derecho fundamental al debido proceso de la funcionaria judicial involucrada y del quejoso (artículo 29 de la Constitución Política), resolviendo, de manera expresa, clara y definitiva, cuál es la autoridad competente para adelantar la respectiva actuación disciplinaria. 4.1.4.

La competencia de la Sala en el caso concreto El conflicto negativo de competencias planteado en el presente caso corresponde a la actuación disciplinaria que debería iniciarse, si resulta procedente, en virtud de la queja presentada contra la servidora pública Luz Ángela Bahamón Flórez, por algunas afirmaciones que hizo dentro del proceso penal que se adelantaba ante el Juzgado Séptimo Especializado de Bogotá, en el cual intervino como fiscal.

La Sala no desconoce que, conforme con lo dispuesto en el Acto Legislativo 02 de 2015, a la función disciplinaria de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, se le dio el carácter de «jurisdiccional», y que dicho cambio entró a regir el 13 de enero del 2021. Tampoco desconoce que, previo a la expedición de dicha reforma constitucional, la función disciplinaria sobre los funcionarios judiciales (jueces, magistrados y fiscales), según el artículo 111 de la Ley 270 de 1996, tenía igualmente el carácter de jurisdiccional, y estaba atribuida a la Sala Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura y a las salas disciplinarias de los consejos seccionales.

Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000033-00 Sin embargo, lo anterior no afecta la competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil para resolver de fondo el conflicto de competencias que se ha planteado, no solo porque así se sigue de los precedentes reseñados en el punto anterior, sino, especialmente, por las razones que se tuvieron en cuenta en la citada decisión del 16 de mayo de 2018 (radicación 2017-00200), cuyas partes están conformadas, como en el sub examine, por autoridades jurisdiccionales y administrativas.

En consecuencia, le corresponde a la Sala de Consulta y Servicio Civil resolver el conflicto negativo de competencias planteado, pues así se colige de lo dispuesto en los artículos 29, 236 y 237 de la Constitución Política; 3, 39 y 112, numeral 10, del CPACA, y 2 y 93 de la Ley 1952 de 2019, entre otras normas. 4.2. Términos legales El inciso final del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 ordena que «[m]ientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán».

En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado en su inciso 3 por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, para el examen y la decisión de los asuntos que se plantean a la Sala como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.

El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 4.3.

Aclaración previa sobre el alcance de la decisión El artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado, en su inciso 3, por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto, decisión que adopta la Sala con fundamento en los supuestos fácticos puestos a su consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente del conflicto.

Por tanto, esta Sala no puede Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000033-00 pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales alusiones que se hagan a los aspectos jurídicos o fácticos propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, así como las pruebas que obren en el respectivo expediente administrativo, para adoptar la decisión de fondo que sea procedente. 4.4.

Problema jurídico En el presente asunto, le corresponde a la Sala definir cuál es la autoridad competente para iniciar la actuación disciplinaria a que haya lugar por la queja interpuesta contra la servidora pública Bahamón Flórez, quien, actuando como fiscal, en el proceso radicado con el número 110016000049200905757, que se adelantaba ante el Juzgado Séptimo Penal Especializado de Bogotá, hizo unas afirmaciones que, en consideración del quejoso, pueden ser catalogadas como una falta disciplinaria.

Para resolver el presente conflicto, la Sala se referirá a: i) la vigencia de la Ley 1952 de 2019, reformada por la Ley 2094 de 2021, respecto del conflicto planteado; ii) las funciones disciplinarias de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y de las comisiones seccionales; iii) la potestad disciplinaria del Estado; iv) la competencia disciplinaria de la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación, y v) el caso concreto. 5.

Desarrollo de las consideraciones 5.1. Vigencia de la Ley 1952 de 2019, reformada por la Ley 2094 de 2021, respecto del conflicto planteado Mediante la Ley 1952 de 2019 se expidió el «Código General Disciplinario», el cual, entre otros, derogó expresamente la Ley 734 de 2002, Código Disciplinario Único. El originario artículo 263 de la Ley 1952 de 2019, relativo a la transitoriedad de las normas contenidas en dicho código, dispuso: Artículo 263.

Transitoriedad. Los procesos disciplinarios en los que se haya proferido auto de apertura de investigación disciplinaria o de citación a audiencia al entrar en vigencia la presente ley continuarán tramitándose de conformidad con las ritualidades consagradas en el procedimiento anterior. Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000033-00 Las indagaciones preliminares que estén en curso al momento de entrada de la vigencia de la presente ley, se ajustarán al trámite previsto en este código.

Por su parte, la versión originaria del artículo 265 de la Ley 1952 de 2019 estableció, entre otros aspectos, lo siguiente: i) Que «[l]a presente ley entrará a regir cuatro (4) meses después de su sanción y publicación […]», lo que tuvo lugar el 28 de enero de 2019. ii) Que los artículos 33, 101, 102, 208, 209, 210, 211, 212, 213, 214, 215, 216, 217, 218, 219, 220, 221, 222, 223, 224, 225, 226, 227, 228, 229, 230, 231, 232, 233, 234, 235 y 254, relativos al procedimiento reflejado en este código, entrarán en vigencia dieciocho (18) meses después de su promulgación. Sin embargo, inicialmente, el artículo 140 de la Ley 1955 de 201913 prorrogó, hasta el 1 de julio de 2021, la entrada en vigencia del Código General Disciplinario.

Y, más adelante, el 29 de junio de 2021, fue expedida la Ley 209414, cuyo artículo 73 estableció una nueva prórroga de la entrada en vigencia de la Ley 1952 de 2019, como a continuación se observa: Artículo 265. Vigencia y Derogatoria. Las disposiciones previstas en la presente ley, y las contenidas en la ley 1952 de 2019, que no son objeto de reforma, entrarán a regir nueve (9) meses después de su promulgación. Durante este período conservará su vigencia plena la Ley 734 de 2002, con sus reformas.

En virtud de lo anterior, la entrada en vigencia plena de la Ley 1952 de 2019, con las modificaciones efectuadas por la Ley 2094, ocurrió el 29 de marzo de 2022, fecha en la que se concretó la derogatoria de Ley 734 de 2002, salvo del artículo 30 de dicha normativa (que aún está vigente)15. Ahora bien, el artículo 71 de la Ley 2094 de 2021, al modificar el artículo 263 del Código General Disciplinario, estableció una nueva regla de transitoriedad normativa, así: 13 «Por el [sic] cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”». 14 «Por medio de la cual se reforma la ley (sic) 1952 de 2019 y se dictan otras disposiciones». 15 Artículo 265.

Vigencia y derogatoria. Las disposiciones previstas en la presente ley, y las contenidas en la Ley 1952 de 2019, que no son objeto de reforma, entrarán a regir nueve (9) meses después de su promulgación. Durante este período conservará su vigencia plena la Ley 734 de 2002, con sus reformas. […].

PARÁGRAFO 2 o. El artículo 7o de la presente ley entrará a regir treinta meses (30) después de su promulgación. Mientras tanto, mantendrá su vigencia el artículo 30 de la ley 734 de 2002, modificado por el artículo 132 de la ley 1474 de 2011. [Subrayas por fuera del texto original]. Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000033-00 Artículo 263.

Artículo transitorio. A la entrada en vigencia de esta ley, los procesos en los cuales se haya surtido la notificación del pliego de cargos o instalado la audiencia del proceso verbal, continuarán su trámite hasta finalizar bajo el procedimiento de la Ley 734 de 2002. En los demás eventos se aplicará el procedimiento previsto en esta ley. [Se destaca].

Como en el caso que nos ocupa no se ha surtido la notificación del pliego de cargos, ni se ha instalado la audiencia del proceso verbal, de acuerdo con lo establecido en el precitado artículo 263, se deberán observar y aplicar las reglas contenidas en las Leyes 1952 de 2019 y 2094 de 2021, y no las de la Ley 734 de 2002, aunque el conflicto se haya originado en vigencia de esta última. 5.2.

Las funciones judiciales-disciplinarias de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y de las comisiones seccionales. Reiteración16 Mediante la reforma constitucional contenida en el Acto Legislativo 02 de 2015, se suprimió el Consejo Superior de la Judicatura y se reemplazó por el Consejo de Gobierno Judicial y la Gerencia de la Rama.

Además, y como consecuencia de la adopción de un nuevo modelo de disciplina de la Rama Judicial, se creó la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. No obstante, la Corte Constitucional, mediante la sentencia C-285 de 2016, declaró inexequibles algunos artículos del acto legislativo en mención. Y, en la Sentencia C- 373 de 2016, declaró exequible el artículo 19, quedando incorporado a este la Constitución Política, como artículo 257A.

Al respecto, la Sala, en el Concepto 2415 del 20 de agosto de 2019, señaló: Como es sabido, la Sentencia C-285-16 declaró inexequibles el Consejo de Gobierno Judicial y la Gerencia de la Rama Judicial, y reconfiguró el Consejo Superior de la Judicatura y sus funciones. Asimismo, la Sentencia C-373-16 declaró exequible el artículo 19 del AL 02/15, el cual quedó incorporado como artículo 257 A de la Constitución Política.

De tal manera que, si bien operó la derogatoria tácita de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria como efecto del artículo 15 del AL 02/15, dicha sala debió continuar en ejercicio de la función disciplinaria hasta cuando, de acuerdo con el artículo 19 del mismo AL 02/15 -artículo 257 A de la Constitución Política- sea integrada la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. [Se resalta]. 16 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisiones del 20 de mayo de 2021, radicación núm. 11001-03-06-000-2021-00024-00 y del 28 de septiembre de 2021, radicación núm. 11001-03-06-000-2021-00104-00.

Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000033-00 En tal virtud, la entrada en funcionamiento del nuevo modelo quedó sujeta a la designación y posesión de los magistrados que integrarían la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Este organismo quedó conformado, finalmente, en diciembre del año 2020, con la elección de los siete magistrados que la integran, y la posesión de estos, el 13 de enero del 2021.

Sobre las funciones asignadas a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, el artículo 257A de la Carta Política, adicionado por el artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 2015, dispone: Artículo 257A. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial ejercerá la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial. […].

Podrá haber Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial integradas como lo señale la ley. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial será la encargada de examinar la conducta y sancionar las faltas de los abogados en ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la ley, salvo que esta función se atribuya por la ley a un Colegio de Abogados.

Parágrafo transitorio 1°. Los Magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial deberán ser elegidos dentro del año siguiente a la vigencia del presente acto legislativo. Una vez posesionados, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial asumirá los procesos disciplinarios de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. […] Las Salas Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura serán transformadas en Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial. […].

Por virtud del artículo citado, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial sustituyó al Consejo Superior de la Judicatura (Sala Jurisdiccional Disciplinaria) en cuanto al ejercicio de la función disciplinaria (judicial) sobre los funcionarios judiciales y los abogados, en ejercicio de su profesión, salvo que, en relación con estos últimos, la ley atribuya esa función a un colegio de abogados.

Dicha norma, adicionalmente, le asignó al nuevo órgano la función jurisdiccional disciplinaria respecto de los empleados de la rama judicial (que antes eran disciplinables por sus respectivos superiores jerárquicos, conforme al artículo 115 de la Ley 270 de 1996). Así, por mandato del acto legislativo en mención, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial tiene a su cargo el ejercicio de la potestad disciplinaria respecto de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, así como de los abogados, en ejercicio de su profesión, siempre que esta función no sea atribuida a un colegio de abogados.

Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000033-00 En consecuencia, en la actualidad y desde que empezó a operar (13 de enero de 2021), la Comisión Nacional de Disciplina Judicial tiene la competencia exclusiva y excluyente para investigar y sancionar disciplinariamente a los funcionarios y empleados de la Rama Judicial (excepto aquellos funcionarios que gozan de fuero constitucional), y a los abogados en ejercicio, por virtud del mandato superior antes referido.

Cabe recordar, como lo sostuvo esta Sala, que el propósito del constituyente derivado, al adoptar, con el artículo 257A de la Carta, un nuevo modelo de disciplina judicial, fue el de crear «un nuevo órgano autónomo dentro de la Rama Judicial encargado de la disciplina de los funcionarios y empleados judiciales y de los abogados, en aras de mejorar el servicio público de la justicia».

Ahora bien, aunque la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, como cabeza de la Jurisdicción Disciplinaria, tiene competencia en todo el territorio nacional, era necesario que se estableciera, dentro de dicha Jurisdicción, una estructura desconcentrada territorialmente, en forma similar a como está previsto para las otras jurisdicciones, de manera tal que la función judicial-disciplinaria se pudiera cumplir eficiente y eficazmente, en toda la geografía nacional.

Por esta razón, el inciso cuarto del artículo 257A superior dispuso que podía haber comisiones seccionales de disciplina judicial, integradas en la forma como lo señale la ley. Asimismo, como lo ordenó el parágrafo transitorio 1° del artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 2015, se estableció un régimen de transición, para facilitar el cambio al nuevo modelo, pues dicha reforma ordenó la creación de un nuevo órgano y le asignó competencias en materia disciplinaria, para sustituir a otro que ya existía y se encontraba en ejercicio, lo que imponía la necesidad de establecer algunas reglas temporales que facilitaran la implementación de los cambios.

Así, el parágrafo transitorio 1º dispuso: Parágrafo transitorio 1º. Los Magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial deberán ser elegidos dentro del año siguiente a la vigencia del presente acto legislativo. Una vez posesionados, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial asumirá los procesos disciplinarios de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. […] Las Salas Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura serán transformadas en Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial.

Se garantizarán los derechos de carrera de los Magistrados y empleados de las salas disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura quienes continuarán conociendo de los procesos a su cargo, sin solución de continuidad. [Subrayas añadidas]. Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000033-00 Vale la pena precisar que la Corte Constitucional, en las sentencias C-373 de 2016 y C-112 de 2017, declaró exequibles las normas que regulan la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y el régimen de transición para su entrada en funcionamiento.

De lo dicho por la Corte sobre la vigencia, el régimen de transición y la entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina judicial, es importante traer a colación lo siguiente: 19.1. En primer lugar, para la Corte es claro que las actuaciones de los empleados judiciales ocurridas con anterioridad a la puesta en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y de las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial deberán ser examinadas por las autoridades que al momento de su ocurrencia sean las competentes.

Esta conclusión se desprende no solo de que la nueva regulación no contempla una prohibición de que así sea, sino también porque las garantías de legalidad y de juez natural adscritas al derecho al debido proceso (art. 29) y al derecho a la igualdad (art. 13) exigen que tal sea la interpretación del parágrafo transitorio del artículo 19.

En efecto, dado que la Comisión Nacional de Disciplina Judicial así como las Comisiones Seccionales son órganos de naturaleza judicial y quienes han tenido a cargo el control disciplinario de los empleados judiciales, hasta ahora, son órganos que actúan cumpliendo funciones administrativas –superiores jerárquicos y Procuraduría General de la Nación-, para la Corte debe preferirse aquella interpretación de la Carta que ofrezca suficiente certeza respecto del curso que deberán seguir todas las actuaciones disciplinarias, de una parte, y de las autoridades que se encontrarán a cargo de iniciarlas y terminarlas, de otra.

Además, una conclusión contraria privaría a los empleados judiciales de acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. A juicio de este Tribunal resulta pertinente la aplicación de la regla de inmodificabilidad de la competencia que, para este caso, supone que los nuevos órganos solo serán competentes para ejercer la función disciplinaria respecto de los actos ocurridos con posterioridad a su entrada en funcionamiento17. [Énfasis de la Sala].

Así, para los efectos de este conflicto, es importante resaltar que: i) la Comisión Nacional de Disciplina Judicial asumiría sus funciones, una vez posesionados sus integrantes; ii) las antiguas salas disciplinarias de los consejos seccionales de la judicatura se transformarían provisionalmente (mientras la ley no las regule de otra forma) en comisiones seccionales de disciplina judicial, cuyos magistrados y empleados continuarían conociendo de los procesos a su cargo, sin solución de continuidad; y iii) en virtud de la regla de inmodificabilidad de la competencia, los nuevos órganos solo serían competentes para ejercer la función disciplinaria respecto de los empleados judiciales, frente a los actos ocurridos con posterioridad a su entrada en funcionamiento.

En esa línea, una vez conformada la Comisión, los procesos disciplinarios que estaban a cargo del Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional 17 Sentencia C-373 de 2016, expediente D-10947. Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000033-00 Disciplinaria, y de los consejos seccionales pasaron a ser asumidos por la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las respectivas comisiones seccionales, conforme con lo ordenado por el parágrafo transitorio 1° del artículo 257A superior, modificado por el artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 2015.

Adicionalmente, a partir de ese mismo momento, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las comisiones seccionales adquirieron competencia para adelantar los procesos disciplinarios contra los empleados de la Rama Judicial, por hechos ocurridos con posterioridad a la mencionada fecha. A este respecto, es importante recordar, finalmente, que el artículo 125 de la Ley 270 de 1996 (Estatutaria de la Administración de Justicia) estableció la clasificación de los servidores de la Rama Judicial, así: «Tienen la calidad de funcionarios los Magistrados de las Corporaciones Judiciales, los Jueces de la República y los Fiscales» [se enfatiza], y «[s]on empleados, las demás personas que ocupen cargos en las Corporaciones y Despachos Judiciales y en los órganos y entidades administrativas de la Rama Judicial». 5.3.

La potestad disciplinaria del Estado. Reiteración18 El ius puniendi del Estado está en cabeza de la Administración e implica ejercer la actividad sancionadora, para establecer la responsabilidad de los servidores públicos o de los particulares que ejerzan funciones públicas. El poder punitivo que se reconoce al Estado se fundamenta en los principios contenidos en la Constitución Política y en la ley19.

Esta potestad disciplinaria está justificada por la necesidad de garantizar que los servidores públicos, en el desempeño de sus empleos, cargos o funciones, cumplan con los principios de moralidad pública, transparencia, objetividad, legalidad, honradez, lealtad, igualdad, imparcialidad, celeridad, publicidad, economía, eficacia y eficiencia. Asimismo, para que se respeten las prohibiciones, y el régimen de inhabilidades e incompatibilidades, impedimentos y conflictos de intereses, establecidos en la Constitución y en las leyes20.

Cuando los servidores públicos quebrantan estos principios, o incurren en cualquier omisión o en extralimitación en el ejercicio de funciones, prohibiciones, o en violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, impedimentos y 18 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión de 13 de diciembre de 2019, radicación núm. 11001-03-06-000-2019-00120-00. 19 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión de 13 de diciembre de 2019, radicación núm. 11001-03-06-000-2021-00049-00(C). 20 Ley 734 de 2002, artículo 22.

Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000033-00 conflictos de intereses, se hace necesario que el Estado intervenga con su actividad disciplinaria. El Consejo de Estado ha señalado lo siguiente, respecto de dicha función: Si los presupuestos de una correcta administración pública son la diligencia, el cuidado y la corrección en el desempeño de las funciones asignadas a los servidores del Estado, la consecuencia jurídica no puede ser otra que la necesidad de la sanción de las conductas que atenten contra los deberes que le asisten.

Por ello, la finalidad de la ley disciplinaria es la prevención y buena marcha de la gestión pública, al igual que la garantía del cumplimiento de los fines y funciones del Estado en relación con las conductas de los servidores que los afecten o pongan en peligro21. Entonces, el ejercicio de la facultad disciplinaria busca propender por el adecuado cumplimiento de la función pública, en beneficio de la comunidad y como protección de los derechos y libertades de la población, en general22.

La Corte Constitucional, sobre el objetivo de la potestad disciplinaria, ha indicado lo siguiente: […] tiene como objetivo fundamental prevenir y sancionar aquellas conductas que atenten contra el estricto cumplimiento de los deberes que se imponen a los servidores públicos u obstaculicen el adecuado funcionamiento de la administración pública […] la potestad disciplinaria corrige a quienes en el desempeño de la función pública contraríen los principios de eficiencia, moralidad, economía y transparencia […]23.

En el referido pronunciamiento, la Corte también recordó que la función pública es la razón de ser de la existencia del Estado, en cuanto tiene como finalidad primordial la garantía y protección de los derechos fundamentales. Destacó que la regulación disciplinaria permite proteger la organización de la Administración y sus recursos, y hacer un seguimiento del cumplimiento de los deberes de los funcionarios públicos.

Sobre la titularidad de la potestad disciplinaria, es preciso señalar que el artículo 2° de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 1 de la Ley 2094, dispone: Artículo 2°. Titularidad de la potestad disciplinaria, funciones jurisdiccionales de la Procuraduría General de la Nación e independencia de la acción. El Estado es el titular de la potestad disciplinaria.

Se le atribuye a la Procuraduría General de la Nación funciones jurisdiccionales para la vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Decisión del 23 de septiembre de 2015. Radicación núm. 11001-03-25-000-2010-00162-00(1200- 10. 22 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 2046. 23 Corte Constitucional, Sentencia C-028 del 26 de enero 2006.

Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000033-00 públicas, inclusive los de elección popular y adelantar las investigaciones disciplinarias e imponer las sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad y las demás establecidas en la ley. Las decisiones sancionatorias que pongan fin a la actuación disciplinaria y producto de las funciones jurisdiccionales que se le reconocen a la Procuraduría General de la Nación serán susceptibles de ser revisadas ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo, en los términos establecidos en esta Ley.

Para los servidores públicos de elección popular, la ejecución de la sanción se supeditará a lo que decida la autoridad judicial. Sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación y de las personerías distritales y municipales, corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias.

A la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial les corresponde ejercer la acción disciplinaria contra los funcionarios y empleados judiciales, incluidos los de la Fiscalía General de la Nación, así como contra los particulares disciplinables conforme a esta ley y demás autoridades que administran justicia de manera temporal permanente. […]. [Enfatiza la Sala].

Conforme con la norma transcrita, las funciones disciplinarias de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y de la Procuraduría General de la Nación son de orden jurisdiccional, mientras que las de las oficinas de control disciplinario interno son de carácter administrativo. De esta manera, se reitera24 que la potestad disciplinaria está en cabeza del Estado y se ejerce de la siguiente manera25: i) Por parte de las oficinas, grupos o unidades de control disciplinario de las ramas, entidades, órganos y organismos del Estado, respecto de los servidores públicos de cada entidad. ii) En cabeza de la Procuraduría General de la Nación, a quien se le atribuyó funciones jurisdiccionales, bien sea para el ejercicio del poder disciplinario preferente, o para conocer de los asuntos sobre los cuales se le otorgó 24 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.

Decisión del 4 de mayo de 2022, radicado núm. 11001-03-06-000-2021-00081-00. 25 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 4 de mayo de 2022, radicado núm. 11001-03-06-000-2022-00002-00. Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000033-00 competencia privativa (funcionarios de elección popular y sus propios servidores, entre otros, con las excepciones que trae la Constitución y la ley). iii) Por parte de las personerías municipales y distritales, a las que la ley otorga, igualmente, un poder disciplinario preferente, para investigar a los servidores públicos de los respectivos municipios y distritos. iv) Por parte de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y de las comisiones seccionales, sobre los asuntos disciplinarios de los funcionarios y empleados judiciales y los abogados, en el ejercicio de su profesión. v) Por parte de algunas otras entidades públicas, a las que la ley ha dotado de la potestad disciplinaria sobre ciertos grupos de servidores públicos o de particulares en ejercicio de funciones públicas, como la Superintendencia de Notariado y Registro o la Agencia del Inspector General de Tributos, Rentas y Contribuciones Parafiscales (ITRC). 5.4.

Competencia disciplinaria de la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación Mediante el Decreto Ley 2699 de 1991 se expidió el Estatuto Orgánico de la Fiscalía General de la Nación, por medio del cual se determinó la estructura y las funciones de sus diferentes oficinas. El artículo 25 se refirió a la Oficina de Veeduría, asignándole, en el numeral 4, entre otras funciones, la de «vigilar la aplicación del régimen disciplinario por parte de los superiores jerárquicos […]».

El título VII consagró el régimen disciplinario aplicable a los funcionarios y empleados de esa entidad (artículos 105 a 135). Su artículo 107 dispuso que la función disciplinaria, en primera instancia, correspondía a los jefes de las diferentes dependencias de la Fiscalía, y en segunda instancia, a sus respectivos superiores26. Dicho régimen también fijó las faltas disciplinarias (artículo 115), las sanciones y el procedimiento aplicables (artículo 121 y siguientes), y señaló su aplicación prevalente, en los siguientes términos: Artículo 135.

El régimen disciplinario de la Fiscalía General de la Nación se sujetará a las normas contenidas en el presente Estatuto. Sin embargo, a falta de disposición expresa se aplicarán las normas que regulan las actuaciones ante la administración pública, en cuanto no se opongan a la naturaleza y fines del régimen disciplinario aquí estipulado. 26 Artículo 108 del Decreto Ley 2699 de 1991.

Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000033-00 Mediante el Decreto Ley 261 de 200027, se modificó la estructura de la Fiscalía General de la Nación. Su artículo 11 mantuvo el ejercicio de la facultad disciplinaria en el fiscal general de la Nación, los directores de fiscalías y los fiscales con función de jefes o coordinadores de unidad.

A su turno, el artículo 27 asignó a la Oficina de Control Interno la responsabilidad de verificar que las áreas o empleados encargados de la aplicación del régimen disciplinario ejercieran adecuadamente esta función. El artículo 29 se refirió a la Oficina de Veeduría, Quejas y Reclamos, y le asignó las siguientes funciones en materia disciplinaria: i) sustanciar las investigaciones contra los empleados de la entidad, cuando lo solicite el superior jerárquico del disciplinado; ii) vigilar la aplicación del régimen disciplinario por parte de los superiores jerárquicos y adelantar las investigaciones por irregularidades en su aplicación, y iii) asesorar al fiscal general de la Nación en los aspectos de carácter disciplinario, de su competencia. La Ley 734 de 2002, Código Único Disciplinario, alude a la Oficina de Control Disciplinario de la Fiscalía28, y reitera su competencia en materia disciplinaria, en primera instancia, sobre los empleados de la entidad.

Por medio de la Ley 938 de 2004, se expidió el Estatuto Orgánico de la Fiscalía General de la Nación y se derogaron las anteriores disposiciones29. Dicho estatuto le asignó a la Oficina de Veeduría y Control Disciplinario Interno la competencia para instruir y fallar, en primera instancia, las investigaciones disciplinarias contra los empleados del organismo30, en consonancia con lo dispuesto en la Ley 734 de 200231.

Asimismo, se conservó en cabeza del fiscal general de la Nación la función de conocer, en segunda instancia, las decisiones disciplinarias dictadas por la referida oficina (artículos 11 a 29). 27 «Por el cual se modifica la estructura de la Fiscalía General de la Nación y se dictan otras disposiciones». 28 Parágrafo 1 del artículo 76. 29 Artículo 79. «Vigencia. La presente ley tiene vigencia a partir de la fecha de su publicación y deroga el Decreto 2699 de 1991, el Decreto-ley 261 de 2000 y las demás disposiciones que le sean contrarias». 30 Artículo 20 de la Ley 938 de 2004. 31 El parágrafo 1º del artículo 76 de la Ley 734 de 2002 se refiere a la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación, ya que para esa fecha era el nombre de la dependencia a cargo del control disciplinario de los empleados del Organismo.

Con la Ley 938 de 2004, se cambió la denominación a Oficina de Veeduría y Control Disciplinario Interno, pero conservó las funciones disciplinarias respecto de los empleados de la Fiscalía General de la Nación, en primera instancia. Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000033-00 El Decreto Ley 016 de 201432 (modificado por el Decreto Ley 898 de 201733) cambia de nuevo la estructura orgánica y funcional de la Fiscalía General de la Nación, y reitera que el fiscal general tiene la competencia para «[c]onocer, instruir y fallar en segunda instancia, las actuaciones disciplinarias contra los empleados de la entidad […]»34.

La anterior Oficina de Veeduría pasa a denominarse «Dirección de Control Disciplinario», y mantiene la competencia para «[c]onocer, instruir y fallar en primera instancia, las actuaciones disciplinarias contra los empleados de la entidad […]» (artículo 14-1)35. De acuerdo con el marco normativo expuesto, la competencia para el ejercicio de la función disciplinaria respecto de los empleados de la Fiscalía General de la Nación, esto es, aquellas personas que cumplen funciones en la entidad, pero no tienen la calidad de fiscales, estaba radicada en la Dirección de Control Disciplinario de la entidad, para la primera instancia, mientras que la segunda instancia estaba asignada al fiscal general de la Nación. Ahora bien, no puede desconocerse que el Acto Legislativo 02 de 2015 asignó a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial la función jurisdiccional disciplinaria frente a los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, lo que comprende tanto a los funcionarios judiciales de la Fiscalía General de la Nación, esto es, los fiscales, como a los empleados de dicha entidad.

Sin embargo, como ya se explicó, en virtud de la regla de intangibilidad de la competencia, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, y sus seccionales, solo tienen competencia para ejercer la función disciplinaria frente a los empleados de la Fiscalía, en relación con los hechos ocurridos con posterioridad a su entrada en funcionamiento, el 13 de enero de 2021, lo que implica que la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación mantiene la competencia para ejercer el control disciplinario sobre tales empleados, por actos ocurridos antes de la señalada fecha. 32 «Por el cual se modifica y define la estructura orgánica y funcional de la Fiscalía General de la Nación». 33 «Por el cual se crea al interior de la Fiscalía General de la Nación la Unidad Especial de Investigación para el desmantelamiento de las organizaciones y conductas criminales responsables de homicidios y masacres, que atentan contra defensores/as de derechos humanos, movimientos sociales o movimientos políticos o que amenacen o atenten contra las personas que participen en la implementación de los acuerdos y la construcción de la paz, incluyendo las organizaciones criminales que hayan sido denominadas como sucesoras del paramilitarismo y sus redes de apoyo, en cumplimiento a lo dispuesto en el Punto 3.4.4 del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera, se determinan lineamientos básicos para su conformación y, en consecuencia, se modifica parcialmente la estructura de la Fiscalía General de la Nación, la planta de cargos de la entidad y se dictan otras disposiciones». 34 Artículo 4, num. 24 del Decreto Ley 016 de 2014. 35 El artículo 33 del Decreto Ley 898 de 2017 adicionó un nuevo numeral (el 10) al artículo 14 del Decreto Ley 016 de 2014.

Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000033-00 Así lo establece, además, en forma expresa, el parágrafo transitorio del artículo 93 del Código General Disciplinario, modificado por el artículo 14 de la Ley 2094 de 2021, en los siguientes términos: Parágrafo transitorio. La Oficina de Control Disciplinario Interno de la Fiscalía General de la Nación, seguirá conociendo de los procesos disciplinarios cuyos hechos tuvieron ocurrencia hasta antes del 13 de enero de 2021 hasta su finalización, aplicando el procedimiento previsto en la Ley 734 de 2002. 6.

El caso concreto La Sala debe definir cuál es la autoridad competente para iniciar una actuación disciplinaria contra la servidora pública Luz Ángela Bahamón Flórez, funcionaria de la Fiscalía General de la Nación, por la queja presentada en su contra, el 25 de agosto de 2017, ante la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá. Los hechos que originaron la queja están relacionados con unas afirmaciones que hizo la servidora pública Bahamón Flórez el 28 de agosto de 2016, dentro de la causa criminal que se adelantaba en el Juzgado Séptimo Penal Especializado de Bogotá, con el radicado 110016000049200905757.

Las partes en este conflicto son la Fiscalía General de la Nación, por intermedio de la Dirección de Control Disciplinario, y la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá, que asumió las funciones de la extinta Sala Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá. Como se explicó en precedencia, mediante la reforma constitucional contenida en el Acto Legislativo 02 de 2015, se adoptó un nuevo modelo de disciplina para la Rama Judicial, que supuso la eliminación de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, y de las salas equivalentes de los consejos seccionales.

Igualmente, se dispuso la creación de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, junto con sus seccionales. Este último órgano, a partir del 13 de enero de 2021, asumió, por un lado, la acción disciplinaria contra los funcionarios de la Rama Judicial, incluyendo los de la Fiscalía General de la Nación, por hechos ocurridos antes o después de ese momento (para lo cual asumió los procesos que estaban tramitando los organismos suprimidos); y, por otro lado, la acción disciplinaria contra los empleados judiciales (incluyendo los de la Fiscalía General de la Nación), por situaciones acaecidas a partir de la fecha señalada.

Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000033-00 Según lo establecido por el artículo 125 de la Ley 270 de 1996, tienen la calidad de funcionarios judiciales los jueces de la República, los magistrados de las corporaciones judiciales y los fiscales. Las demás personas que ocupen cargos en las corporaciones y despachos judiciales, y en los órganos y entidades administrativas de la Rama Judicial, son empleados.

Por consiguiente, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura era la competente para conocer los procesos contra los fiscales y, a partir del 13 de enero de 2021, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial o, según corresponda, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial. Las razones por las cuales las autoridades en pugna niegan la competencia para investigar disciplinariamente a la servidora pública Luz Ángela Bahamón Flórez se sintetizan, así: a) La Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación, porque constató que, para la época de los hechos denunciados, la servidora pública Bahamón Flórez tenía la calidad de funcionaria judicial, en tanto se desempeñaba como «Fiscal Delegada ante el Tribunal del Distrito». b) El Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá, en razón a que «si bien [la investigada] ostenta la calidad de funcionaria judicial, también lo es que las acusaciones efectuadas en su contra hacen relación a su función como directora especializada antinarcóticos y lavado de activos de la Fiscalía General de la Nación», cargo en el cual se ejerce una función administrativa36, mas no judicial.

De las certificaciones remitidas por la Fiscalía, en respuesta al requerimiento hecho por la magistrada ponente, el 20 de abril de 2022, se tiene que la servidora pública Luz Ángela Bahamón Flórez: i) Ingresó a la Fiscalía General de la Nación el 4 de febrero de 2003, como fiscal delegada ante los jueces del circuito. ii) Desde el 4 de febrero de 2003 hasta la fecha, ha permanecido en el ente investigador, sin solución de continuidad, como fiscal (en distintos niveles). iii) El 28 de agosto de 2016, fecha en la que ocurrieron los hechos que motivaron la queja disciplinaria, ocupaba el cargo de «Fiscal Delegado ante Tribunal de Distrito». iv) A 25 de agosto de 2017, fecha de la denuncia, ocupaba el cargo de «Fiscal Delegado ante Tribunal de Distrito», de la Dirección Especializada 36 Expediente digital, archivo 08, folios 324 y 325.

Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000033-00 contra el Lavado de Activos, y se desempeñaba, además, como directora, en encargo, de la «Dirección Especializada Contra el Lavado de Activos». Para la Sala, no existe duda alguna de que la autoridad competente para investigar disciplinariamente a la servidora pública Luz Ángela Bahamón Flórez es la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá, por las siguientes razones: Los procesos disciplinarios contra funcionarios judiciales, incluidos los de la Fiscalía General de la Nación, por hechos ocurridos antes o después del 13 de enero de 2021, debían ser asumidos por la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, o las comisiones seccionales, según el caso, tal como lo dispone expresamente el parágrafo transitorio 1 del artículo 257A de la Constitución, incorporado por el artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 2015, antes citado.

Los hechos por los cuales fue denunciada disciplinariamente la servidora pública Luz Ángela Bahamón Flórez tuvieron lugar el 28 de agosto de 2016, época para la cual se desempeñaba como «Fiscal Delegado ante Tribunal de Distrito». Asimismo, cuando fue denunciada, el 25 de agosto de 2017, se desempeñaba como «Fiscal Delegado ante Tribunal de Distrito», de la Dirección Especializada contra el Lavado de Activos, y fungía, además, como directora de esa dependencia, en encargo.

Por la fecha en la que ocurrieron los hechos y el cargo que desempeñaba la servidora pública Bahamón Flórez, resulta claro que la autoridad competente para investigarla disciplinariamente era la Sala Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá y, en consecuencia, actualmente lo es la respectiva Comisión Seccional de Disciplina Judicial, debido a que la denunciada, en su calidad de fiscal, tenía la condición de funcionaria judicial.

No sobra reiterar que, respecto de dichos servidores públicos, la Carta Política, la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia y, ahora, el Código General Disciplinario establecen una regla de competencia exclusiva, actualmente ejercida por la Comisión Seccional de Disciplina Judicial. No obstante, la discusión competencial se presenta por la afirmación efectuada por la entonces Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá, en el sentido de que los hechos que se reprochan a la servidora pública Bahamón Flórez, en la queja disciplinaria presentada en su contra, «tienen relación con la función como Directora Especializada Antinarcóticos y Lavado de Activos de la Fiscalía General de la Nación», cargo que, en su opinión, conlleva el ejercicio de una función administrativa37, y no judicial. 37 Expediente digital, archivo 08, folios 324 y 325.

Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000033-00 Sobre este aspecto, la Sala ha señalado que «el Consejo Superior de la Judicatura o los consejos seccionales, según el caso, pueden y deben investigar disciplinariamente las faltas en que incurran los funcionarios judiciales, aunque no las cometan en ejercicio de la función jurisdiccional»: Es necesario destacar, entonces, que ni la Ley 200 de 1995 ni la 734 de 2002, actualmente vigente, adoptaron un criterio funcional para asignar la competencia a las unidades, oficinas o grupos de control disciplinario interno de las entidades públicas, es decir, basado en el tipo de función que los servidores públicos investigados realizan o deben realizar, sino un criterio puramente orgánico, esto es, referente a la vinculación o subordinación del empleado con la correspondiente entidad.

Esta es la razón por la cual, mientras que la unidad de control disciplinario interno de una entidad pública de la Rama Ejecutiva puede y debe investigar las faltas en que incurran los empleados de dicha entidad, así las comentan en ejercicio de funciones judiciales que les haya asignado la ley, el Consejo Superior de la Judicatura o los consejos seccionales, según el caso, pueden y deben investigar disciplinariamente las faltas en que incurran los funcionarios judiciales, aunque no las cometan en ejercicio de la función jurisdiccional, que constituye su actividad principal, sino en desarrollo de alguna función administrativa o electoral que la ley les haya asignado excepcionalmente38. [Destaca la Sala].

Lo anterior significa, contrario sensu, que las oficinas de control disciplinario interno de las entidades públicas no están habilitadas para tramitar procesos disciplinarios contra funcionarios judiciales, aun cuando la presunta falta haya sido cometida en ejercicio de una función que no sea judicial. La Sala es consciente de que las consideraciones citadas en precedencia tuvieron lugar en vigencia de la derogada Ley 734 de 2002.

Empero, ello no restringe su aplicación al caso analizado, el cual, como se señaló en el primer acápite de las consideraciones, se debe regir por la Ley 1952 de 2019, reformada por la Ley 2094 de 2021, toda vez que las conclusiones a las cuales ha llegado la Sala, sobre este punto, obedecen, fundamentalmente, a lo dispuesto por el Acto Legislativo 02 de 2015 y a la entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.

Respecto de la competencia disciplinaria sobre los funcionarios judiciales y la naturaleza de esa función, el Acto Legislativo 02 de 2015 y el Código General Disciplinario contienen unas reglas de competencia que no se apartan, sustancialmente, de las que contenía el texto original de la Carta Política y la Ley 734 de 2002. Esto es, en ambas normativas, la naturaleza de esta función es 38 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.

Decisión de 16 de mayo de 2018, radicación núm. 11001-03-06-000-2017-00200-00. Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000033-00 jurisdiccional y el competente es un órgano que hace parte de la estructura de la Rama Judicial. Así las cosas, para la Sala, el hecho de que las funciones por las cuales fue denunciada la servidora pública Bahamón Flórez pueden considerarse, eventualmente, como administrativas, no modifica ni condiciona la regla de competencia que, por virtud de lo establecido en el artículo 257A de la Carta Política, en la Ley 270 de 1996 y en el Código General Disciplinario recae, actualmente, en la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y en sus comisiones seccionales.

Dicho lo anterior, solo resta por analizar si la servidora pública Luz Ángela Bahamón Flórez perdió la categoría de fiscal, por el hecho de haber asumido, en encargo, la dirección de una unidad especializada de la Fiscalía General de la Nación. El Decreto Ley 016 de 201439, en su artículo 2°40, establece que la Fiscalía General de la Nación, para el cumplimiento de las funciones constitucionales y legales, tendrá, entre otras, una Dirección Especializada contra el Lavado de Activos.

Dicha Unidad, a su vez, forma parte de la Fiscalía Delegada para las Finanzas Criminales. El referido decreto no señala, de forma expresa, las funciones de la Dirección Especializada contra el Lavado de Activos, pero sí establece, en el parágrafo del artículo 19, modificado por el artículo 41 del Decreto 898 de 2017, que las direcciones de las fiscalías nacionales especializadas, incluyendo la que estaba a cargo de la servidora pública Bahamón Flórez, al momento de los hechos por los cuales fue denunciada, estarán bajo la dirección de un fiscal delegado, designado por el fiscal general de la Nación: Artículo 19.

Direcciones de Fiscalías Nacionales Especializadas. La Fiscalía General de la Nación tiene las siguientes Direcciones de Fiscalías Nacionales Especializadas: […]. 6. Dirección de Fiscalía Nacional Especializada Antinarcóticos y Lavado de Activos. 39 Por el cual se modifica y define la estructura orgánica y funcional de la Fiscalía General de la Nación. 40 Artículo 2°.

Estructura. <Artículo modificado por el artículo 25 del Decreto 898 de 2017. El nuevo texto es el siguiente:> Para el cumplimiento de las funciones constitucionales y legales, la Fiscalía General de la Nación tiene la siguiente estructura: […]. 2. Despacho del Vicefiscal General de la Nación […]. 2 2. Delegada para las Finanzas Criminales […]. 2.2.1.

Dirección Especializada contra el Lavado de Activos. Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000033-00 […].

PARÁGRAFO. Las Direcciones de Fiscalías Nacionales Especializadas tienen competencia en todo el territorio nacional y su dirección será ejercida por un Fiscal Delegado designado por el Fiscal General de la Nación. [Énfasis añadido]. Significa lo anterior que, para asumir la Dirección Especializada contra el Lavado de Activos, se debe tener la calidad de fiscal delegado, la cual, como se observa en algunos de los documentos que conforman el expediente, siempre tuvo la servidora pública Bahamón Flórez.

Dicho de otro modo, la servidora pública Bahamón Flórez tenía la condición de funcionaria judicial, no solamente cuando ocurrieron los hechos que motivaron la queja disciplinaria, 28 de agosto de 2016, sino también cuando se presentó la respectiva queja, pues el hecho de haber ocupado el cargo de directora (e) de la Dirección Especializada contra el Lavado de Activos, no implicaba, de modo alguno, perder o despojarse de su condición de fiscal, sino que, por el contrario, el requisito principal para poder ejercer dicha posición era la de ser «Fiscal Delegado».

Por lo anterior, no podía ni puede ser disciplinada por la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación, ya que esta dependencia solo tiene competencia sobre los empleados del ente acusador que hayan incurrido en faltas disciplinarias con antelación al 13 de enero de 2021. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:

PRIMERO: DECLARAR competente a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá, para iniciar la actuación disciplinaria que considere procedente contra la servidora pública Luz Ángela Bahamón Flórez, por los hechos presuntos ocurridos dentro del proceso penal radicado con el número 110016000049200905757, que se tramitaba ante el Juzgado Séptimo Penal Especializado de Bogotá, conforme con la denuncia presentada por el señor Jairo Enrique Sánchez Díaz, el 25 de agosto de 2017.

SEGUNDO: REMITIR el expediente a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá, para el ejercicio de la competencia correspondiente.

TERCERO: COMUNICAR esta decisión a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá, a la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación, a la Sala Plena de la Corte Constitucional, a la servidora pública Luz Ángela Bahamón Flórez y al señor Jairo Enrique Sánchez Díaz, denunciante. Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000033-00 CUARTO: ADVERTIR que los términos legales a los que está sujeta la actuación administrativa de la referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en el cual se comunique la presente decisión.

QUINTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, por disposición expresa del artículo 39, inciso 3º, de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Comuníquese y cúmplase. ANA MARÍA CHARRY GAITÁN ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidenta de la Sala Consejero de Estado MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ Consejera de Estado Consejero de Estado (salvamento de voto) REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI, con el fin de garantizar su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.