CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá D.C., nueve (9) de junio de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000-23-42-000-2017-04454-02 (3820-2021) Demandante: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES Demandada: ANTONIO MEDINA IZQUIERDO Litisconsortes necesarios: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL Y E.P.S. FAMISANAR LTDA Temas: Compatibilidad entre pensiones de vejez reconocidas por la extinta Cajanal y Colpensiones en virtud de tiempos de servicio públicos y privados respectivamente.
No se configura la prohibición de doble erogación del tesoro público del artículo 128 constitucional. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Ley 1437 de 2011 O-113-2022 ASUNTO La Subsección decide el recurso de apelación formulado por la parte demandante contra la sentencia proferida el 21 de julio de 2021 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, que negó las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES Colpensiones en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que consagra el artículo 138 de la Ley 1437 del 2011, formuló en síntesis las siguientes: Pretensiones Que se declare la nulidad de la Resolución GNR98807 del 18 de mayo de 2013, por medio de la cual Colpensiones reconoció y ordenó el pago de una pensión de vejez a favor del señor Antonio Medina Izquierdo, en una cuantía de $2.193.892, efectiva a partir del 10 de diciembre de 2011; ello en aplicación del Decreto 758 de 1990.
A título de restablecimiento del derecho, se conmine al demandado a devolver las sumas abonadas con ocasión al otorgamiento de la aludida prestación desde la fecha de su reconocimiento y hasta que se verifique el respectivo reembolso, así como los dineros que le fueron pagados por concepto de salud. Condenar al señor Medina Izquierdo al pago de los montos adeudados con la correspondiente indexación o a los intereses a que haya lugar.
Supuestos fácticos relevantes El señor Antonio Medina Izquierdo nació el 17 de mayo de 1935. Mediante Resolución 98807 del 18 de mayo de 2013 le fue otorgada por parte de Colpensiones una pensión de vejez, en cuantía de $2.193.892, efectiva a partir del 10 de diciembre de 2011. Indicó que el demandado a la fecha de presentación de la demanda, percibe una pensión de jubilación reconocida por la extinta Cajanal (hoy UGPP).
A través de Resolución GNR130091 del 21 de abril de 2014 la autoridad libelista solicitó al señor Medina Izquierdo autorización para revocar el acto administrativo que data del 18 de mayo de 2013. DECISIONES RELEVANTES EN LA AUDIENCIA INICIAL La fijación del litigio es la piedra basal del juicio por audiencias de allí que la relación entre ella y la sentencia es la de «tuerca y tornillo», porque es guía y ajuste de esta última.
De esta manera se preserva la congruencia que garantiza el debido proceso, razón por la cual el juez al proferir la sentencia debe resolver el litigio en forma concordante con los hechos, las pretensiones, las excepciones; puntos que fueron condensados y validados por las partes al precisar el «acuerdo sobre el desacuerdo» en la audiencia inicial.
De allí que los problemas jurídicos adecuadamente formulados y aceptados por los sujetos procesales se convierten en una eficiente guía para el decreto de las pruebas, las alegaciones, la sentencia y sustentación de los recursos pertinentes. Por lo dicho, la audiencia inicial es el punto de partida más legítimo y preciso para fundamentar adecuadamente la sentencia. Fechas de la audiencia inicial: 26 de septiembre de 2019 y 18 de marzo de 2021.
Resumen de las principales decisiones Excepciones previas (art. 180-6 CPACA) En el acta se consignó lo siguiente al momento de decidir las excepciones: «[…] Se procedió a resolver la excepción propuesta por la apoderada del señor Antonio Medina Izquierdo denominada caducidad y la propuesta por famisanar de No comprender la demanda a todos los litisconsortes necesarios, las cuales se declararon no probadas.
Frente a lo (sic) demás medios exceptivos propuestos por el señor Antonio Medina Izquierdo, la UGPP y Famisanar indicó (sic) que no serían estudiados en esta etapa procesal, sino en la respectiva sentencia en la medida que se encontraban relacionados directamente con el fondo del asunto. […]». (Folio 220 del cuaderno ppal. y grabación en cd obrante a folio 215 ibidem).
Se notificó la decisión en estrados y la E.P.S. Famisanar presentó recurso de apelación el cual fue desatado por parte del despacho del suscrito ponente, mediante auto del 24 de julio de 2020 (índice 9 del registro de actuaciones de SAMAI), el cual resolvió confirmarla en todas sus partes. Fijación del litigio (art. 180-7 CPACA) El litigio se fijó en los siguientes términos: «[…] Consiste en determinar i) la legalidad de la Resolución No. GNR 98807 del 18 de mayo de 2013 mediante la cual, la Administradora Colombiana de Pensiones “Colpensiones” reconoció una pensión de vejez al señor Antonio Medina Izquierdo sin tener en cuenta que ya le había sido reconocida una pensión de jubilación por parte de la extinta Caja Nacional de Previsión Social, mediante Resolución No. 2627 del 16 de agosto de 1991 en cuantía de $350.850, de conformidad con el Decreto 546 de 1971, la Ley 33 de 1985 y la Ley 4ª de 1966 teniendo en cuenta, 22 años, 4 meses y 21 días de servicios prestados a la Rama Judicial. ii) En caso de ser así, corresponde establecer si la parte actora tiene derecho al restablecimiento del derecho en los términos solicitados. […]».
(Folio 270 del cuaderno ppal. y grabación en cd que reposa a folio 267 ibidem). SENTENCIA APELADA El a quo profirió sentencia escrita el 21 de julio de 2021 por medio de la cual negó las pretensiones de la entidad demandante, con fundamento en las siguientes consideraciones: Efectuó un recuento normativo y conceptual sobre la prohibición de percibir más de una asignación proveniente del erario, y en cuanto al caso particular del señor Antonio Medina Izquierdo sostuvo que de las pruebas arrimadas al plenario es plausible colegir que el demandado tiene reconocidas dos pensiones, una de jubilación por parte de la extinta Cajanal (hoy UGPP) y otra de vejez a cargo de Colpensiones.
En ese orden, manifestó que el beneficio pensional concedido por Cajanal se consolidó en aplicación del Decreto 546 de 1971 y las Leyes 33 de 1985 y 4ª de 1966, las cuales exigían 55 años de edad y 20 años de servicios públicos prestados, por lo que no cabe duda que el derecho se causó en virtud de cotizaciones derivadas de la labor ejercida por el demandado en entidades del Estado y bajo la calidad de empleado público.
Por su parte, en lo que respecta a la prestación otorgada por Colpensiones, puntualizó que, de los medios de convicción allegados por la parte activa, se logra desprender que la aludida pensión tuvo en cuenta para su cálculo los tiempos prestados en diferentes instituciones educativas tales como: Universidad Gran Colombia, Universidad Católica, Corporación Universidad Libre, Fundación Educacional Inter, Corporación Universitaria Republicana, las cuales gozan de una naturaleza privada.
Bajo esta intelección, arguyó que los aportes efectuados para financiar la prestación reconocida por la entidad demandante al señor Medina Izquierdo mediante Resolución GNR098807 del 18 de mayo de 2013, son dineros que provienen de una relación laboral de carácter privado y, por ende, no pueden ser considerados como pertenecientes el tesoro público.
Para fundamentar su postura citó apartes jurisprudenciales de la sentencia del 21 de junio de 2018 emitida por esta Sección Segunda, en la cual se resolvió de manera similar un asunto con supuestos fácticos concordantes con el de marras, en punto a demostrar que no se configuró un quebrantamiento de la estabilidad financiera del Estado. RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante formuló recurso de apelación en contra del fallo de primera instancia con el fin de que este sea revocado, y en su lugar se acceda a las pretensiones de la demanda.
Para tal efecto, argumentó que el acto administrativo enjuiciado fue expedido sin tener en cuenta que al señor Antonio Medina Izquierdo le había sido reconocida una pensión de jubilación por parte de la extinta Cajanal (hoy UGPP), por lo que es evidente que el derecho prestacional otorgado por Colpensiones es incompatible con esta primera, ello a la luz de lo dispuesto en el artículo 128 superior y en el canon 19 de la Ley 4ª de 1992.
De otro lado, indicó que en caso de que proceda la nulidad de la decisión administrativa demandada, deberá determinarse la viabilidad de la orden de restablecimiento del derecho tendiente a la devolución de lo pagado por el reconocimiento de la pensión de vejez desde la fecha de inclusión en nómina de pensionados, conforme la Resolución GNR98807 del 18 de mayo de 2013, pues de lo contrario se pondría en riesgo el sistema general de pensiones el cual se encuentra administrado por la entidad libelista, que a su vez está revestido del principio de solidaridad.
SOBRE LA ETAPA DE ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA Una vez presentado el recurso de apelación por la parte demandante, al estar dentro del término procesal correspondiente, el Despacho ponente mediante auto del 11 de febrero de 2022, admitió el recurso de alzada y, en concordancia con el artículo 212 del CPACA y el ordinal 5.° del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021 a través del cual se modificó el artículo 247 del CPACA, dispuso que por Secretaría, dentro de los 10 días siguientes a la ejecutoria de mencionada providencia, pasara el expediente al Despacho para dictar sentencia, salvo que las partes presenten solicitud probatoria.
En cumplimiento de lo anterior y en atención a la constancia del 22 de marzo de 2022, proferida por la Secretaría, visible a folio 339 del plenario, en la cual se indicó que no hubo solicitud de pruebas, se procede a decidir de fondo el asunto. CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto.
De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en la respectiva alzada, la cual en el presente caso únicamente la formuló la parte demandante. Problema jurídico En ese orden, el problema jurídico que debe resolverse en esta instancia se resume en la siguiente pregunta: ¿La pensión de vejez reconocida por Colpensiones a favor del señor Antonio Medina Izquierdo mediante la Resolución GNR98807 del 18 de mayo de 2013 en razón de los servicios prestados por este en diversas entidades de educación superior, es incompatible con la pensión de jubilación concedida por la extinta Cajanal (hoy UGPP) a través de la Resolución 2627 del 16 de agosto de 1991, en aplicación del Decreto 546 de 1971? En lo que respecta a este cuestionamiento, la Subsección sostendrá la siguiente tesis: la pensión de jubilación reconocida a favor del demandado por parte de Cajanal y a cargo actualmente de la UGPP, es compatible con la prestación otorgada al señor Medina Izquierdo por Colpensiones, puesto que tal situación originada por los aportes del sector privado y del sector público con las características que rodean el presente asunto, no se enmarca en la prohibición constitucional de devengar doble erogación del tesoro público, al margen de que aquel hubiese laborado para diferentes empleadores en períodos simultáneos, tal como se explica a continuación: Sobre la prohibición constitucional de percibir doble erogación proveniente del erario Debido a que tanto en la demanda como en la fijación del litigio, al igual que en el recurso objeto de estudio según los argumentos de impugnación que delimitan el ámbito de competencia del ad quem, se fija la controversia en la determinación de la compatibilidad o no de las dos pensiones que devenga actualmente el demandado en atención a un supuesto doble pago con cargo a recursos públicos, es necesario inicialmente comprender el marco constitucional y legal que rige el asunto, de modo que en primer lugar se pone de presente el artículo 128 superior que reza lo siguiente: «ARTICULO 128.
Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley. Entiéndese por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas.».
Este postulado constitucional fue desarrollado a través de una norma marco como es la Ley 4.ª de 1992, por medio de la cual se fijó el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales, en la que, por cierto, sobre los presupuestos excepcionales a la regla aludida, se previó lo siguiente: «ARTÍCULO 19. Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público, ni recibir más de una asignación que provenga del Tesoro Público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado.
Exceptuánse las siguientes asignaciones: a) Las que reciban los profesores universitarios que se desempeñen como asesores de la Rama Legislativa; b) Las percibidas por el personal con asignación de retiro o pensión militar o policial de la Fuerza Pública; c) Las percibidas por concepto de sustitución pensional; d) Los honorarios percibidos por concepto de hora-cátedra; e) Los honorarios percibidos por concepto de servicios profesionales de salud; f) Los honorarios percibidos por los miembros de las Juntas Directivas, en razón de su asistencia a las mismas, siempre que no se trate de más de dos juntas; g) Las que a la fecha de entrar en vigencia la presente Ley beneficien a los servidores oficiales docentes pensionados.
PARÁGRAFO. No se podrán recibir honorarios que sumados correspondan a más de ocho (8) horas diarias de trabajo a varias entidades.». Ahora, respecto a la validez superior de la norma en cita, la Corte Constitucional profirió la sentencia C-133 del 1.° de abril de 1993, mediante la cual declaró su exequibilidad al indicar que tal precepto se ajusta al postulado supralegal de la incompatibilidad entre dos o más asignaciones del erario bajo la siguiente intelección: «[…] Si bien es cierto que en el artículo 128 C.P. se consagra una incompatibilidad, no lo es menos que ésta se encuentra en íntima relación de conexidad con la remuneración de los servidores estatales; basta ver que en ella se prohíbe la concurrencia de dos o más cargos públicos en una misma persona, tanto como recibir más de una asignación que provenga del erario público.
El término "asignación" comprende toda clase de remuneración que emane del tesoro público, llámese sueldo, honorario, mesada pensional, etc. Siendo así, bien podía el legislador ordinario establecer dicha incompatibilidad dentro de la citada Ley 4a. de 1992, sin contrariar mandato constitucional alguno. Aún en el remoto caso de que se hubiere concluido que el régimen de inhabilidades e incompatibilidades para los funcionarios públicos debía ser regulado por medio de ley ordinaria, el artículo 19, objeto de acusación, tampoco sería inconstitucional, por cuanto el legislador estaba perfectamente facultado para hacerlo. […]».
De conformidad con este contexto, resulta pertinente aclarar que, en efecto, la prohibición constitucional para recibir dos o más pagos con fuente de financiación de recursos públicos, abarca también a las pensiones en términos generales desde el concepto amplio de asignación, ello siempre y cuando su causa u origen sea común mientras provengan de aportes derivados de sendas vinculaciones con el Estado.
Sobre el particular, se precisa que el hecho de que una de las prestaciones sometidas a examen de compatibilidad haya sido reconocida por el extinto ISS, no conlleva per se la naturaleza de erogación del erario. Si bien el artículo 49 del Decreto 758 de 1990 preveía la improcedencia de devengar las pensiones que reconocía dicha institución con las demás contempladas para el sector público, se resalta que el Consejo de Estado en sentencia del 3 de abril de 1995 declaró la nulidad de tal supuesto normativo al precisar que: «[…] Como ha dicho la Corte Suprema de Justicia en sentencia de 27 de enero de 1995 (expediente No. 7109, Sala de Casación Laboral, magistrado ponente Dr. Jorge Iván Palacio Palacio.) “puede decirse entonces que el ISS se convirtió en un mero administrador de los dineros que aportaran asalariados y empleadores con el compromiso de manejarlos; por consiguiente no puede afirmarse que las pensiones que éste otorgue provinieron del Tesoro Público”.
La Sala comulga con tal apreciación. Se trata de dos asignaciones completamente diferentes por su origen y por su fuente. La pensión que reciba la persona de la Caja Nacional de Previsión Social o de cualquiera otra similar, y la que reclame del ISS; una obedece a servicios prestados al Estado; la otra por haber prestado servicios laborales a otra entidad, a un ente particular llamado patrono o empleador todo lo cual conduce a indicar que las dos pensiones sean compatibles por cuanto no se opone a los señalado en la norma constitucional que prohíbe, salvo excepciones, percibir una pluralidad de asignaciones provenientes del Tesoro Público”. […]».
(Negrillas de la Sala). De este aparte jurisprudencial se destaca que, la coexistencia entre una pensión de vejez otorgada en su momento por el Instituto de Seguros Sociales y una concedida por una administradora como lo era Cajanal frente al mismo derecho prestacional derivado del ejercicio de una actividad oficial en este último caso, no genera la aludida incompatibilidad basada en el artículo 128 constitucional si la primera reconoció la prestación con base en tiempos de cotización de patronos particulares.
Sobre dicho punto esta Subsección se pronunció en sentencia del 2 de diciembre de 2019 cuando se señaló lo siguiente: «[…] Pues bien, como quedó expuesto, el Consejo de Estado aclaró que el Instituto de Seguros Sociales se convirtió en un mero administrador de los dineros que aportaban asalariados y empleadores con el compromiso de manejarlos, lo cual significa que no todas las pensiones pagadas por ese instituto denoten per se la calidad de públicas o provenientes del tesoro público, pues muchas de ellas son sufragadas con dineros provenientes de patronos particulares.
Por eso, la naturaleza jurídica de las pensiones debe ser determinada por la calidad del patrono o de quien realice los aportes, pues dependiendo del origen o la fuente de los dineros con que se hayan hecho los aportes se denominará si es pública o privada. […]». (Negrilla del texto original. Líneas intencionales). Por otro lado, en lo atinente a la unidad de financiamiento del Sistema General de Seguridad Social en Pensiones consolidada a partir de la vigencia de la Ley 100 de 1993, y por lo tanto, acerca de la improcedencia de cubrir dos prestaciones derivadas del mismo riesgo, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, señaló que: «[…] Partiendo de los presupuestos antes señalados y teniendo en cuenta los principios de equidad y eficiencia que orientan el sistema en su conjunto, considera la Sala que es dable afirmar, que si el sistema de seguridad social, como se puede apreciar a partir de la ley 100 de 1993, reafirmado por la ley 797 de 2003, es un sistema integral y único que cubre a toda la población frente a diferentes contingencias, entre ellas, la relativa al riesgo de vejez, éste no permite que sea posible que un mismo beneficiario disfrute simultáneamente de dos pensiones que por su naturaleza cubren el mismo riesgo, cualquiera sea la entidad pensional del Sistema General de Pensiones a la cual se encuentre afiliado.
En otras palabras, el sistema no admite que un pensionado por vejez pueda adquirir una segunda pensión, también por vejez, ni aún en la hipótesis de que la entidad administradora sea diferente dentro del mismo Sistema. […]» Según esta línea de intelección, el contenido del precepto del artículo 128 superior al referirse a la noción de asignación del tesoro público, debía entenderse de manera irrestricta y en consecuencia los aportes al mentado sistema no podían hacer parte de este criterio.
Por su parte, la Sección Segunda del Consejo de Estado precisó que tal aseveración relativa al entendimiento abstracto de la incompatibilidad entre asignaciones del Estado, tenía fundamento respecto de las situaciones pensionales configuradas antes de que entrara en vigencia la Ley 100 de 1993, pues al entrar en vigor, esta implementó un sistema integral que se acompasaba con el canon constitucional precitado, en el entendido de que no era posible devengar dos prestaciones destinadas a contener el mismo riesgo de vejez, tal como se adujo de la siguiente forma: «Bajo estas consideraciones, puede concluirse, que no es acertada la decisión de la Administración relativa a la negativa del derecho pensional reclamado, fundada en la incompatibilidad pensional, máxime si, como en el presente asunto, la pensión reconocida por el ISS es resultado de aportes eminentemente privados, efectuados con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993. […] De la compatibilidad pensional.
Al respecto, establece el artículo 128 de la Constitución Política que: "Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley. Entiéndese por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas.".
Consagra el anterior precepto constitucional la imposibilidad de (I) desempeñar más de un empleo público y (II) percibir más de una asignación que provenga del (a) tesoro público o (b) de empresas o instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado. Dentro de esta prohibición ha de entenderse no sólo la percepción de más de un "sueldo" que provenga de más de un empleo público, sino la de otras remuneraciones o asignaciones que tengan la misma fuente, tales como pensiones, entre otros.».
Esta aclaración halla sustento en la medida en que el fin ulterior del Sistema General de Seguridad Social implementado con la promulgación de la Ley 100 de 1993, es unificar las condiciones y exigencias para toda la población, en orden de acceder en clave de igualdad e integralidad a todas las prestaciones que este consagra, y de aquella forma suplir las contingencias derivadas de la actividad laboral.
Ello se traduce también en que a pesar de que los recursos para financiar los derechos económicos en comento se constituyen en aportes comunes a una única especie de fondo parafiscal (que por definición es paralelo al fisco individualmente considerado), lo cierto es que se torna inviable generar con cargo al propio sistema y a favor de un mismo beneficiario, dos o más pagos destinados a satisfacer un objetivo idéntico como en este caso sería el de aplacar la pérdida de capacidad laboral por vejez.
Ello atentaría contra la estructura y principios del SGSSP como la sostenibilidad y solidaridad que hacen eco y sentido con la esencia del artículo 128 de la Constitución Política, específicamente cuando el financiamiento de dichas prerrogativas deviene de un solo esquema remunerativo basado en cotizaciones generadas en virtud de relaciones legales y reglamentarias propias del sector público.
Lo anterior sobre la misma causa o fundamento de pago, se aduce por cuanto el Consejo de Estado en sentencia del 19 de febrero de 2015, ratificó y explicó bajo un evento de cotizaciones del sector privado y del sector público, que en definitiva no es posible devengar dos pensiones de vejez consolidadas por tiempos prestados al servicio del Estado.
No obstante, aclaró que sí resultaba viable ese supuesto en el caso de percibir dichas prestaciones, pero una con base en aportes del sector privado y la otra con aportes de empleadores de derecho público, tal como se señaló de la siguiente manera: «De lo anterior se concluye que es viable percibir una pensión de jubilación por servicios prestados en el sector público y a la vez recibir una pensión de vejez por parte del ISS siempre que ésta se reconozca por servicios prestados a patronos particulares.
No sucede lo mismo cuando la pensión que reconoce el Instituto del Seguro Social incluye tiempos laborados en el sector público porque en ese caso se involucran dineros que provienen del "tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado" y en tal sentido sería incompatible con la pensión de jubilación reconocida por servicios prestados en el sector público.».
(Negrita fuera de texto). En suma, en virtud de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 y en el entendido de que el artículo 128 superior contempla una prohibición de devengar una doble erogación por parte del Estado, se torna incompatible obtener el pago de dos o más pensiones derivadas del Sistema Integral de Seguridad Social: i) cuando busquen contener el mismo riesgo, es decir, propendan por un objeto análogo, y ii) especialmente cuando la causa, base o fuente de financiación de ambas prestaciones sean las cotizaciones provenientes de servicios prestados ante entidades públicas o pagadas con recursos del erario, pues el origen de los aportes no se desvirtúa o se transforma por el hecho de convertirse en parafiscales, sino que se configura en razón de la naturaleza jurídica del empleador y la relación laboral sostenida con el empleado.
Bajo este contexto, el ordenamiento jurídico y la línea jurisprudencial vigentes habilitan la compatibilidad entre dos pensiones de vejez en favor de un mismo beneficiario, ello siempre y cuando sus fuentes de financiación en materia de aportes sean diferentes en punto a la esencia de los vínculos laborales que sustentan ambas prestaciones, esto es, que se trate de cotizaciones derivadas en cada caso exclusivamente de tiempos de servicio a diferentes empleadores del sector público y privado respectivamente.
La situación jurídica particular del demandado En primer lugar, se observa que al señor Antonio Medina Izquierdo efectivamente le fueron reconocidas dos pensiones de vejez con base en los siguientes hechos probados: Mediante Resolución 2627 del 16 de agosto de 1991 (cd de antecedentes administrativos, visible a folio 97 del cuaderno ppal.) la extinta Cajanal (hoy UGPP) reconoció una pensión de jubilación a favor del demandado, para lo cual tuvo en cuenta el tiempo de servicio laborado en la Rama Judicial, ello en aplicación del Decreto 546 de 1971, en los siguientes términos: «[…] Que el peticionario ha prestado los siguientes servicios al Estado: RAMA JURISDICCIONAL (Cajanal) (fols 214 a 216) A M D 25 de enero de 1968 al 15 de junio de 1990 22 4 21 TOTAL TIEMPO 22 4 21 Que está afiliado a esta entidad el día 15 de junio de 1990.
Que el último cargo fue el de JUEZ TERCERO PENAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ. Que nació el 17 de mayo de 1935 y cuenta con más de (55) años de edad. Que adquirió el estatus jurídico el 17 de mayo de 1990. Que no ha recibido pensión ni recompensa del tesoro Nacional. Que de acuerdo con el Decreto 546/71 aplicando el (75%) sobre el salario más alto devengado en el último año de servicios se determina la cuantía de la pensión, así: FACTORES SALARIALES VALOR SALARIO BÁSICO $444.200.00 PRIMA ASCENCIONAL $9.100.00 PRIMA DE CAPACITACIÓN $14.500.00 TOTAL FACTORES SALARIALES $467.800.00 PROMEDIO $467.800.00 X 75% = $350.850.00 […]».
A su turno, Colpensiones a través de Resolución GNR098807 del 18 de mayo de 2013 (ibidem), ordenó el reconocimiento y pago de una pensión de vejez al señor Medina Izquierdo, y para el efecto tuvo en cuenta los servicios prestados por aquel en la Universidad Nocturna La Gran Colombia, la Corporación Universitaria Libre, la Universidad Católica, la Fundación Universitaria Inter y la Fundación Universitaria Republicana, así: […] Luego, fue expedida la Resolución GNR130091 del 21 de abril de 2014 (ibidem), por medio de la cual la entidad libelista resolvió de manera negativa un recurso de reposición interpuesto contra la anterior decisión administrativa y solicitó la revocatoria directa de la misma, al discurrir: «[…] Que COLPENSIONES se encuentra en proceso de sistematización y generó erróneamente la Resolución No. 98807 del 18 de mayo de 2013, reconociendo una Pensión de Vejez, por un valor de $2,193,892 DOS MILLONES CIENTO NOVENTA Y TRES MIL OCHOCIENTOS NOVENTA Y DOS PESOS M/CTE, sin tener en cuenta que el señor MEDINA IZQUIERDO ANTONIO, según la página de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se encuentra reportado con prestación económica en estado ACTIVO y percibiendo una PENSIÓN DE JUBILACIÓN con el CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL EICE EN LIQUIDACIÓN. […] De conformidad con la normatividad mencionada anteriormente no es procedente el reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, toda vez que hay inmersa una incompatibilidad legal, e igualmente dichas cotizaciones deben ser utilizadas para el financiamiento de la pensión de vejez, ya reconocida por la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL EICE EN LIQUIDACIÓN. […] Que conforme a lo manifestado anteriormente, se le solicita al señor MEDINA IZQUIERDO ANTONIO la revocatoria del acto administrativo en el cual le reconoció la pensión de vejez […] así las cosas solicitamos allegue a esta administradora, su consentimiento a nuestro correo institucional […] u otro medio escrito, a efectos de revocar el acto administrativo por el cual se concedió pensión de sobrevivientes […]».
Se evidencia reporte de semanas cotizadas en pensiones emitido por Colpensiones el 5 de marzo de 2018 (folios 33 a 42 del cuaderno ppal.), del cual se desprende que el señor Medina Izquierdo efectuó sus cotizaciones ante el referido ente de previsión de manera interrumpida, entre el 19 de febrero de 1979 y el 9 de diciembre de 2011, cuando laboró al servicio de la Universidad Nocturna La Gran Colombia, la Corporación Universitaria Libre, la Universidad Católica, la Fundación Universitaria Inter y la Fundación Universitaria Republicana.
Pues bien, en atención al marco factual indicado anteriormente, se desprende que el demandado devenga dos pensiones de jubilación que cubren el mismo riesgo relativo a la terminación de actividades laborales por la condición etaria de la vejez. Sin embargo, del contexto aludido también se destaca el hecho de que la causa u origen de ambas prestaciones es diferente en lo que respecta a la fuente de los recursos con los cuales estas son financiadas.
En primer lugar, el derecho económico otorgado por parte de la entonces Cajanal y a cargo de la actual UGPP conforme a la Resolución 2627 del 16 de agosto de 1991, se demostró que tiene como fundamento para su pago el tiempo acumulado de cotizaciones a la mentada autoridad desde el 25 de enero de 1968 hasta el 15 de junio de 1990, el cual tuvo lugar exclusivamente en virtud del servicio prestado por el demandado como juez tercero penal del circuito de Bogotá. Sobre el punto, es adecuado precisar que el período de labor sobre el cual se analizó la consolidación del derecho pensional discutido por Colpensiones, en efecto es necesaria y únicamente de orden oficial, toda vez que se trata de un ex servidor de la Rama Judicial que se encuentra cobijado por las prerrogativas especiales del Decreto 546 de 1971, las cuales exigían el cumplimiento, para el caso del señor Medina Izquierdo, de 55 años de edad y 20 años de servicios de los cuales al menos 10 hayan sido prestados exclusivamente a la Rama Judicial o el Ministerio Público.
Por ello, es consecuente afirmar que su vínculo con la referida autoridad fue legal y reglamentario, al tratarse de un servidor público, de suerte que los aportes efectuados por el período durante el cual existió dicho nexo, devienen imperiosamente de recursos del Estado que no varían su esencia al convertirse en cotizaciones como se expuso con antelación. En razón de lo expuesto, se infiere que la pensión de jubilación reconocida en su momento por la extinta Cajanal a favor del demandado, tiene como causa de financiación sendos pagos de naturaleza pública que la tornan por ese motivo en una asignación del erario en los términos del artículo 128 constitucional.
Por otro lado, a partir del marco probatorio enlistado, se encuentra que la pensión de vejez concedida por Colpensiones a favor del señor Antonio Medina Izquierdo conforme a la Resolución 98807 del 18 de mayo de 2013, se fundamentó en cuanto al tiempo de servicio requerido para adquirir el derecho como tal, solo en las semanas cotizadas por parte de aquel a la aludida entidad en virtud de la relación contractual de tipo laboral sostenida con la Universidad Nocturna La Gran Colombia, la Corporación Universitaria Libre, la Universidad Católica, la Fundación Universitaria Inter y la Fundación Universitaria Republicana.
Al respecto, basta con verificar la naturaleza de cada una de las instituciones de educación superior, para lo cual se encuentra: Universidad Nocturna La Gran Colombia, según el estatuto de la entidad, aprobado por la Resolución 17118 del Ministerio de Educación Nacional, es «una persona jurídica de derecho privado de utilidad común, sin ánimo de lucro, organizada como corporación e institución de educación superior constituida como Universidad, consagrada a la cultura profesional de los pueblos grancolombianos […]».
(negrita fuera del texto) Corporación Universitaria Libre, la cual, en virtud del artículo 3.º del Acuerdo 01 de 1994 suscrito por la mentada institución, está «organizada como persona jurídica de derecho privado, de utilidad común e interés social y sin ánimo de lucro, de duración indefinida y de nacionalidad colombiana, cuyo domicilio principal es el Distrito Capital de Santafé de Bogotá. […]».
(negrita fuera del texto) Universidad Católica, que fue conformada como «una institución de educación superior PRIVADA, de utilidad común, sin ánimo de lucro y su carácter académico es el de Universidad […]», según la Resolución 15647 del Ministerio de Educación Nacional. (negrita fuera del texto y mayúscula original) Fundación Universitaria Inter, que según el parágrafo primero del artículo 1.º de la Resolución 3623 del 4 de julio de 2006 expedida por el Ministerio de Educación Nacional, «la naturaleza jurídica de la entidad privada, cuya personería se reconoce es la de una Fundación de utilidad común, sin ánimo de lucro».
(negrita fuera del texto) Fundación Universitaria Republicana, la cual «es una entidad de Educación Superior de carácter privado y sin ánimo de lucro con personería jurídica No. 3061 emanada del Ministerio de Educación Nacional y con registro ICFES No. 2837 […]». (negrita fuera del texto) De este modo, en lo que respecta a la pensión de vejez reconocida por Colpensiones, es válido afirmar que su sustento de financiación o causa la constituye solamente los aportes efectuados por el demandado en vigencia de un vínculo laboral de carácter particular, esto se avizora además con el régimen aplicado por la entidad libelista en la resolución de reconocimiento pensional, esto es, el Acuerdo 049 de 1990 aprobado por el Decreto 758 de la mentada anualidad, que se refiere a los afiliados a dicha entidad y con patronos particulares.
Ello a su vez implica que las correspondientes cotizaciones derivaron de recursos privados que conforme a lo analizado previamente, no mutan su naturaleza en públicos al ingresar como giros de orden parafiscal, pues su origen es uno solo y no contempla erogaciones del erario, de suerte que la prestación bajo examen no podría entenderse como una asignación del Estado bajo la noción de que trata el artículo 128 superior.
Sin perjuicio de lo expuesto hasta este punto, la Sala advierte que a pesar de que los aportes efectuados tanto a la extinta Cajanal como a Colpensiones corresponden a períodos concomitantes o simultáneos en varios años, ello no implica la incompatibilidad inherente a la prohibición contenida en el canon precitado en este caso particular, por lo siguiente: i) La posibilidad de que existan dobles pagos de aportes a pensión por un mismo rango de tiempo, no invalida uno de estos ni impide que sean tenidos en cuenta para los efectos prestacionales que le son propios, siempre y cuando se advierta que fueron generados por distintas vinculaciones con diferentes empleadores del sector privado.
Ello, en la medida en que bajo el esquema de recaudo bajo el cual se consolida el Sistema General de Seguridad Social, siempre deben realizarse descuentos y giros a las entidades administradoras de pensiones sobre cualquier remuneración que perciba un empleado en razón de su o sus relaciones laborales o legales y reglamentarias, sin que la presencia de dos o más de estas exonere al empleador o al empleado de la referida carga en virtud de los principios de solidaridad e integralidad. ii) Tampoco encuentra sentido considerar que, ante la verificación de cotizaciones equivalentes a dos períodos iguales, la esencia de estas cambie, se unifique o consolide en una sola y mucho menos que por ese hecho deban ser asumidas como aportes de recursos públicos sin estimar que algunos de estos se hayan causado ante la vigencia de relaciones laborales privadas.
Sobre el punto se resalta que, la causa de los referidos pagos es única y no se desvirtúa por entrar a conformar tributos de carácter parafiscal con destinación específica, habida cuenta de que tal condición precisamente implica que estos no hacen parte del erario, sino que constituyen unos contingentes económicos cuyo fin es exclusivo para financiar y costear el reconocimiento de sendas pensiones y demás prestaciones concebidas por el propio sistema.
En todo caso, se demostró que el demandado ocupó un empleo público y otro por sendas relaciones laborales con diferentes patronos en el sector privado a partir de los cuales efectuó aportes respectivamente, tal como era su obligación, por lo que se encuentra debidamente justificada la duplicidad de cotizaciones en períodos concomitantes, al encontrar que estas devienen de empleadores disímiles incluso en su naturaleza.
En atención a lo esbozado, la Subsección estima que lo probado en el sub lite es que, si bien el señor Antonio Medina Izquierdo tiene reconocidas dos pensiones de jubilación que cubren la misma contingencia relacionada con la vejez, la causa de financiamiento de cada una es totalmente diferente a pesar de la equivalencia en ciertos interregnos de tiempos de servicio.
Pues, en la que fue objeto de otorgamiento por parte de Cajanal, solo se tuvieron en cuenta cotizaciones derivadas de recursos públicos con motivo de una relación legal y reglamentaria, mientras que la concedida por Colpensiones lo fue con base en aportes de origen privado por la existencia de una relación laboral del demandado con varias instituciones educativas de carácter particular.
Bajo este supuesto fáctico, no podría alegarse que en el asunto de marras se presente una doble asignación por parte del Estado prohibida constitucionalmente, ello debido a la divergencia sustancial entre la naturaleza jurídica de cada prestación comparada, tal y como lo sustentó el a quo. Por último, en lo referente al argumento impugnativo esbozado por Colpensiones en su recurso de alzada tendiente a la devolución de las sumas abonadas a favor del demandado por concepto de pensión de vejez, es pertinente indicar que tal pedimiento no guarda vocación de prosperidad, por cuanto, conforme quedó desarrollado en precedencia, la prestación económica otorgada al señor Medina Izquierdo en la Resolución 98807 del 18 de mayo de 2013 se ajusta a las previsiones normativas del ordenamiento jurídico y no se configura dentro de la prohibición legal y constitucional de percibir doble erogación del tesoro público.
En conclusión: la pensión de jubilación reconocida por la extinta Cajanal a favor del señor Antonio Medina Izquierdo mediante la Resolución 2627 del 16 de agosto de 1991, no es incompatible con la prestación concedida por Colpensiones a través de la Resolución 98807 del 18 de mayo de 2013. Lo anterior toda vez que aun cuando ambas tienen la misma finalidad relacionada con el cubrimiento de la terminación de vínculos laborales por la condición etaria de la vejez, la primera de estas se fundamenta para su consolidación exclusivamente en los servicios prestados por el demandado como juez tercero penal del circuito de Bogotá en la Rama Judicial, por lo que los aportes efectuados en razón de tal vinculación comparten la misma esencia, mientras que el segundo derecho económico aludido, se basó en el cómputo de las semanas cotizadas ante la subsistencia de una relación laboral del señor Medina Izquierdo con entidades exclusivamente particulares, lo que conlleva necesariamente que los giros a pensión fueron de orden privado.
Según esta intelección, en el presente caso se convalida la coexistencia entre una asignación del erario constituida por la pensión a cargo de la extinta Cajanal (hoy UGPP) y una prestación económica de origen privado de la cual es responsable la entidad libelista, por cuando es viable y procedente al no configurarse el supuesto del artículo 128 constitucional y al alinearse tal hecho a la línea interpretativa del Consejo de Estado sobre casos como el particular.
Decisión de segunda instancia Según lo expuesto, se impone confirmar la sentencia proferida el 21 de julio de 2021 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, la cual denegó las pretensiones de la demanda, habida cuenta de que no prosperan los argumentos del recurso de apelación formulado por la entidad libelista.
De la condena en costas Esta Subsección sentó posición sobre la condena en costas en vigencia del CPACA, en aquella oportunidad se determinó el criterio objetivo-valorativo para la imposición de condena en costas por lo siguiente: «El legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio «subjetivo» –CCA- a uno «objetivo valorativo» –CPACA-.
Se concluye que es «objetivo» porque en toda sentencia se «dispondrá» sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. Sin embargo, se le califica de «valorativo» porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.
Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes. La cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de los sujetos procesales, pues varía según sea la parte vencida el empleador, el trabajador o el jubilado, estos últimos más vulnerables y generalmente de escasos recursos, así como la complejidad e intensidad de la participación procesal (Acuerdo núm. 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura).
Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas, por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por éstas. La liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho), la hará el despacho de primera o única instancia, tal y como lo indica el CGP, previa elaboración del secretario y aprobación del respectivo funcionario judicial.
Procede condena en costas tanto en primera como en segunda instancia.» De lo anterior se colige que la condena en costas implica una valoración objetiva valorativa que excluye como criterio de decisión la mala fe o la temeridad de las partes. En efecto, el artículo 188 del CPACA, regula que tratándose de costas en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en la sentencia el juez tiene la obligación de pronunciarse sobre dicho aspecto, con excepción de los asuntos en los que se ventile un interés público.
Bajo este hilo argumentativo, en el presente caso no se condenará en costas de esta instancia a la parte demandante, pues el asunto de la referencia fue promovido en interés general al derivarse de la interposición de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en la modalidad de lesividad, instaurada por la propia entidad que expidió el acto administrativo cuestionado a fin de proteger el erario, circunstancia que impide resolver lo atinente a dicha carga impositiva de acuerdo con el referido artículo 188 del CPACA.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda, Subsección A administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Confirmar la sentencia proferida el 21 de julio de 2021 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, que denegó las pretensiones de la demanda, en el proceso que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovió la Administradora Colombiana de Pensiones contra el señor Antonio Medina Izquierdo.
Segundo: Sin condena en costas de segunda instancia. Tercero: Ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones pertinentes en el programa SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente