Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., primero (1.°) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 41001-23-33-000-2013-00447-03 (1793-2023) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Demandado: Alba Luz Esquivel Sánchez Temas: Lesividad.
Reconocimiento de pensión gracia. Tiempos de servicio de un docente territorial y nacionalizada. REVOCA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto la parte demandante contra la sentencia proferida el veinticuatro (24) de enero de dos mil veintitrés (2023) por el Tribunal Administrativo del Huila, por medio de la cual se accedió a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) instauró demanda en contra del señor ALBA LUZ ESQUIVEL SÁNCHEZ en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, ello bajo la modalidad de lesividad, con el fin de que se acceda a las siguientes, PRETENSIONES1 Que se declare la nulidad de la Resolución RDP 026836 del 13 de junio de 2013, por medio de la cual la UGPP reconoció una pensión gracia a favor de la demandada en cumplimiento de un fallo de tutela.
Que a título de restablecimiento del derecho se condene al accionado a restituir a la entidad de manera indexada, la suma correspondiente a las mesadas pensionales pagadas a las cuales no tenía derecho, junto con el pago de los intereses comerciales y moratorios conforme lo previsto en el artículo 192 del CPACA. 1 Folios 4, cuaderno N°1, ppal.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 41001-23-33-000-2013-00447-03 (1793-2023) Que se imponga el pago de las costas a cargo de la parte pasiva. HECHOS2 Los hechos en que se fundamenta la demanda pueden resumirse de la siguiente manera: Que la demandada durante su vida laboral tuvo una vinculación como docente oficial al servicio de la Secretaría de Educación del Departamento del Huila, desde el 13 de junio de 1972 hasta el 28 de agosto de 1973 (1 año, 2 meses y 15 días), esto, bajo una relación legal y reglamentaria del orden departamental.
Que posteriormente, se vinculó al Instituto Nacional de Promoción Social de Neiva laborando como docente de carácter nacional entre el 8 de febrero de 1977 y el 9 de octubre de 1998. Que el 13 de junio de 2003, la señora Esquivel Sánchez solicitó ante la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL E.I.C.E. (en adelante CAJANAL) el reconocimiento y pago de una pensión gracia. Que mediante la Resolución 7957 del 12 de marzo de 2004, dicha autoridad negó lo reclamado al aducir que no había acreditado los 20 años de servicio en la docencia del orden territorial, municipal o distrital; decisión que fue confirmada mediante la Resolución 8800 del 8 de octubre de 2004.
Que la mencionada docente y varios educadores más interpusieron acción de tutela contra la mencionada entidad, a fin de que les fuera concedida la aludida prestación, a lo cual efectivamente accedió el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué (Bolívar) mediante sentencia del 6 de octubre de 2006 dictada en el proceso con radicado n°. 2006-00194, quien ordenó el reconocimiento de aquel derecho con el fin de amparar los derechos fundamentales al debido proceso, la igualdad y la seguridad social de los reclamantes.
Que, al margen de esta decisión judicial, la entonces CAJANAL en varias oportunidades se abstuvo de darle cumplimiento al precisar que la accionada no acreditaba los requisitos legales para otorgarle la pensión gracia, ello a través de las Resoluciones 24520 del 29 de mayo de 2007, 27824 del 20 de junio de 2008, PAP 014423 del 21 de septiembre de 2010, PAP 038782 del 16 de febrero de 2011.
Que posteriormente, la UGPP acatando la referida sentencia de tutela expidió la Resolución RDP 026836 del 13 de junio de 2013 con la que concedió el pago de la aludida prestación a favor de la demandada en cuantía de $1.853.552 y con efectividad a partir del 9 de abril de 2003. 2 Folios 5 a 8,. cuaderno N°1, ppal Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 41001-23-33-000-2013-00447-03 (1793-2023) TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida mediante auto del 12 de marzo de 20183, y notificada a la señora Alba Luz Esquivel Sánchez,4 quien presentó memorial de contestación5 en el que manifestó que los educadores que fueron vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, para efectos de las prestaciones económicas y sociales mantendrían el régimen del que gozaban en cada entidad territorial, por lo que si se tiene en cuenta que la accionada tuvo un nombramiento antes de la referida fecha, tendría que entenderse que de conformidad con la Ley 43 de 1975, aquel debe ser considerado como un docente nacionalizado, condición que le permite tener derecho a la pensión gracia. Que la sentencia del 6 de octubre del 2006 proferida por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué (Bolívar), hizo tránsito a cosa juzgada constitucional, por lo que la decisión de reconocimiento pensional resultaba inmutable e inmodificable en clave de una prerrogativa adquirida a la que se le debía dar cumplimiento sin reparo, y no como lo hizo la entidad actora al abusar de su derecho de acción mediante la interposición de un medio de control temerario que va en contra de los derechos fundamentales de la demandada.
La parte pasiva interpuso como excepciones las que denominó: i) cosa juzgada constitucional, ii) violación directa de la constitución política en su artículo 122 (supremacía de la Constitución Política), iii) excepción en el acto administrativo de ejecución carece de control por vía de acción; iv) cobro de lo no debido; v) inexistencia de la obligación. Igualmente, solicitó la vinculación del Ministerio de Educación y de las Secretarías de Educación de Huila y de Neiva; con el propósito de verificar la información que por parte de ellas si reportó en los certificados de tiempos de servicios y salarios que allegó la UGPP.
A través de auto del 11 de octubre de 20186 se ordenó la suspensión provisional de los efectos de la Resolución RDP 026836 del 13 de junio de 2013 expedida por la UGPP, por medio de la cual se reconoció y ordenó el pago de la pensión gracia en favor de la señora Esquivel Sánchez. Dicha providencia fue apelada y confirmada por esta corporación mediante auto del 18 de junio de 20207.
En la audiencia inicial8, en la etapa de saneamiento se decidió negar la solicitud de vinculación efectuada en la contestación de la demanda, toda vez que se consideró que el Ministerio de Educación y las Secretarías de Educación del Huila y de Neiva no serían las encargadas de dar cumplimiento ante una eventual condena. Al resolver las excepciones previas encontró que no operó la cosa juzgada y que la 3 Folio 299, cuaderno principal n°.2.
La admisión se efectuó luego de que el Consejo de Estado mediante auto del 27 de noviembre de 2017, revocó la decisión que adoptó el Tribunal Administrativo del Huila de rechazar la demanda al considerar que el asunto no era susceptible de control judicial. 4 Folio 329, cuaderno principal n°.2. 5 Folios 335 a 362, cuaderno principal n°.2 6 Folios 51 a 55, cuaderno medida cautelar. 7 Folios 21 a 35, cuaderno apelación auto. 8 Folios 438 a 442, cuaderno principal n°. 3.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 41001-23-33-000-2013-00447-03 (1793-2023) legalidad del acto enjuiciado era pasible de enervarse en la jurisdicción de lo contencioso administrativa. Frente a los demás medios exceptivos propuestos adujo que eran argumentos de defensa atados con el fondo de la controversia por lo que se analizarían en el fallo.
En la misma diligencia se fijó el litigio estableciéndose el objeto de la demanda y las pretensiones frente a las cuales se orientaría la decisión, se señaló que no existía ánimo conciliatorio, se dio traslado a la contraparte de la tacha de falsedad propuesta frente a los certificados de tiempo de salarios y se efectuó el decreto de pruebas conforme al artículo 180 numeral 10 de la Ley 1437 de 2011.
De forma posterior, se celebró la audiencia de pruebas9, incorporándose al expediente los documentos que se allegaron con ocasión a los exhortos ordenados en la audiencia preliminar, reiterándose los requerimientos a las entidades que no habían allegado los medios de pruebas decretados y resolvió negativamente la tacha documental; absteniéndose de darle trámite a la misma, con fundamento en los artículos 269 y 270 del CGP.
Finalmente, a través de auto se dispuso dar traslado para alegar de conclusión a las partes y al Ministerio Público para que allegara concepto si a bien lo tenía. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN El Tribunal Administrativo del Huila dictó sentencia escrita el 24 de enero de 2023, a través de la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, esto al declarar la nulidad del acto reprochado, pero al mismo tiempo denegar el reintegro de las sumas de dinero reclamadas.
Para ello aseguró en primer lugar que, de acuerdo con las disposiciones del Decreto 1962 de 1969, los Institutos Nacionales de Educación Media Diversificada -INEM-, son entidades del orden nacional. En tal virtud, el tiempo de servicio en esos establecimientos no es computable para acceder a la pensión gracia. Que, en esa medida, la demandada no satisfacía los requisitos para acceder a la pensión gracia, porque en el momento en que solicitó su reconocimiento (junio de 2003), había laborado más de 20 años en calidad de docente nacional (vinculada al INEM Julián Motta Salas) y como se resaltara en el anterior precedente jurisprudencial, este lapso no se computa como tiempo de servicio para ser acreedor de dicha prestación. Que aunque los argumentos de defensa de la parte pasiva se dirigen a desvirtuar la veracidad de la información consignada en las certificaciones del tiempo de servicio y salario que allegó la autoridad demandante; en la audiencia de pruebas celebrada el 26 de febrero de 2020 se resolvió la tacha documental; absteniéndose de darle trámite a la misma, porque «el argumento que ha esbozado el apoderado de la parte demandada se ha concentrado o se ha fincado a afirmar que su cliente no ha sido docente 9 Folios 563 a 564, ibid.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 41001-23-33-000-2013-00447-03 (1793-2023) nacional … con la demanda se aportó buena parte de documentos relacionados con los tiempos de servicios y de la vinculación de la demandada, de suerte que sobre esos documentos pudo en su momento esgrimir la tacha, por lo tanto, en este momento se torna improcedente la petición».
Aunado a ello, advirtió que la petición no reúne los requisitos del artículo 270 del CGP (merced a su generalidad); y que el argumento central consistirá en la falta de competencia del municipio para certificar los tiempos de servicio, algo incongruente. En lo tocante con la devolución de las mesadas pagadas a la demandada hasta la fecha de decretarse la medida cautelar considera que no hay lugar a recuperarlas, porque no existe prueba que demuestre que la señora Alba Luz Esquivel Sánchez incurriera en conductas dolosas, fraudulentas o deshonestas para acceder al beneficio pensional.
EL RECURSO DE APELACIÓN10 En su escrito de apelación, la parte demandada solicitó la revocación de la sentencia de primera instancia y la consecución de todas sus pretensiones. Sostuvo que es incorrecto considerar que el único aspecto determinante para establecer la calidad de docente son los actos de nombramiento. Según su argumento, lo crucial para llegar a dicha conclusión radica en verificar la plaza ocupada y las condiciones bajo las cuales se hizo, es decir, si fue como educador nacionalizado o nacional.
Afirmó que las labores desempeñadas por la señora Alba Luz Esquivel eran equiparables a las de los docentes de planta. Alegó que se cumplían los tres elementos fundamentales de la relación laboral con el departamento del Huila y el municipio de Neiva, a saber, prestación personal del servicio, subordinación continua y remuneración como contraprestación del servicio.
Argumentó que los entes territoriales mencionados fueron quienes pagaron los salarios y prestaciones sociales de la actora, y no se presentó prueba que indique que el Ministerio de Educación Nacional realizó el reconocimiento de la pensión ordinaria o aceptó su retiro de la planta de personal de nivel central, citando la figura del «contrato realidad» establecida en la Sentencia C-614 de 2009.
Que la UGPP ignoró los preceptos constitucionales y el precedente jurisprudencial vinculante, como las sentencias C-6-79 de 2011, C-614 de 2009 y C-335 de 2008, al afirmar que la demandada tenía una vinculación laboral nacional debido al nombramiento realizado por el Ministerio de Educación o por haber trabajado en instituciones educativas nacionales.
Objetó la validez de los certificados emitidos por las Secretarías de Educación del Huila y Neiva, que sugieren que la demandada fue vinculada como educadora nacional, argumentando que solo el Ministerio de Educación puede certificar tal condición. 10 Índice 183 de la plataforma digital SAMAI, Gestión en Otras Corporaciones, radicado n°. 41001-23-33-000- 2013-00447-00 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 41001-23-33-000-2013-00447-03 (1793-2023) Finalmente, se destacó que los Decretos 0513 y 0514, fechados el 15 de mayo de 1998, establecían claramente que Alba Luz Esquivel Sánchez provenía de la planta de personal del municipio de Neiva, no de la planta de personal de la Nación - Ministerio de Educación Nacional, un hecho que, según la parte demandante, fue pasado por alto en la motivación de la sentencia. PRONUNCIAMIENTO DE LAS PARTES De conformidad con el numeral 4° del artículo 247 del CPACA, una vez admitido el recurso de apelación las partes guardaron silencio.
Adicionalmente, al no haberse practicado pruebas de segunda instancia, conforme al numeral 5° de esta misma normativa, no se corrió traslado para alegar de conclusión. POSICIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO El señor Agente del Ministerio Público, Procurador Tercero Delegada ante el Consejo de Estado, rindió concepto en el sentido de solicitar que se revoque la sentencia apelada, con fundamento en los siguientes razonamientos: Que pese a que se pudo encontrar una decisión proferida dentro de un proceso de connotaciones similares al que hoy es objeto de apelación donde la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado11 señala que no se puede considerar como acto de ejecución aquel que surge con ocasión al cumplimiento de una orden judicial emanada de un juez constitucional y por lo tanto, es susceptible de ser enervada a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, lo cierto es que dicho argumento no resulta de recibo pues, a fin de cuentas podría terminar desnaturalizando y cercenando la competencia, en el contexto de la noción de juez natural de tutela, en asuntos de lesión a derechos fundamentales, en concordancia con la jurisprudencia constitucional.
Al respecto cuestiona si el recurso argumentativo de la tutela judicial efectiva es un argumento suficiente para provocar un choque jurisdiccional de tal magnitud, que le permita al juez administrativo cuestionar el fondo de la decisión constitucional para llegar eventualmente a revocarla indirectamente, desconociendo la valoración previa y jerárquica que habría de operar en cabeza de la Corte Constitucional, con el solo hecho de decidir si revisa o no las decisiones de tutela de instancia. De igual forma, resaltó que aun cuando la Subsección B a través de sus hipótesis excepcionales se irrogó la facultad indirecta de revisar decisiones de tutela contenidas en actos de ejecución nunca señaló cuáles normas constitucionales y/o legales que fundamenten sus argumentos, ni por qué resulta viable alejarse de los derroteros que en pacífica línea jurisprudencial, han adoptado las demás salas de decisión de la Sala de lo Contencioso Administrativo, cuando han señalado que «[…] aquellos [actos] que ejecutan una decisión judicial o administrativa, no son 11 Sentencia con radicación 41001-23-33-000-2013- 00431-01 (4004-2016).
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 41001-23-33-000-2013-00447-03 (1793-2023) susceptibles de control jurisdiccional, salvo que la administración, al proferir el acto ejecutorio, se aparte del acto administrativo ejecutivo o habilitante, a través de agregados, modificaciones o supresión de elementos esenciales del acto primigenio[…]».
CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección, es el de determinar si los períodos de labor de la demandada como docente oficial, lo fueron bajo una vinculación del orden nacional que no pueda ser tenida en cuenta para consolidar la pensión gracia. Marco normativo y jurisprudencial En primer lugar, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio prestacional que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, la cual en su artículo 1° señaló que, «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3° de la norma en cita estableció que, «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados. «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.
Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.
Posteriormente, la pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 41001-23-33-000-2013-00447-03 (1793-2023) de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].
Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»12. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, sin embargo, no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos previamente previstos para el efecto.
Aunado a ello, la Ley 24 de 1947 consagró que, «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año». De hecho, la Ley 4ª de 1966, en su artículo 4º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio».
Ahora bien, sobre la prerrogativa bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980. Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos. «ARTÍCULO 15.
A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: (…) 2. Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Por otro lado, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, 12 Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección- A, Sentencia de 11 de octubre de 2007, C. P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren, expediente 0417-07.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 41001-23-33-000-2013-00447-03 (1793-2023) sino que en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199713 señaló que, «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).
De hecho, en punto a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201814 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, respecto al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones. «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. 14 Proceso identificado con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), de Gladys Amanda Hernández Triana contra la UGPP.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 41001-23-33-000-2013-00447-03 (1793-2023) interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.
Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse en primer lugar la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades posesionan y en general administran al personal de educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.
Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 202215 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o 15 Proceso identificado con radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), de Hirma Nubia Jiménez Lozano contra la UGPP.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 41001-23-33-000-2013-00447-03 (1793-2023) nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento». Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial, tal como sucede con el asunto bajo examen en esta oportunidad.
Resolución del caso concreto En primer lugar, se resalta que para definir el presente litigio es innecesario efectuar un análisis integral de los requisitos legales para acceder a la pensión gracia, toda vez que el centro de discusión frente al reconocimiento de la prestación a favor de la demandada radica en verificar la pertinencia o no de computar un tiempo de servicio que la entidad accionante asegura que es de carácter nacional, y que por lo tanto no sería válido para el efecto.
Pues bien, de acuerdo con los preceptos legales y el criterio jurisprudencial expuesto en el acápite del marco normativo aplicable, para esta Subsección es claro que se ha mantenido la tesis de que los docentes nacionales no tienen derecho a beneficiarse de la pensión gracia regulada inicialmente en la Ley 114 de 1913, y ampliada en sus beneficiarios a partir de las Leyes 116 de 1928 y 37 de 1933.
En efecto, si bien las tres normas citadas disponen que, además de los maestros de escuelas primarias oficiales, también se debe reconocer el derecho a profesores de escuelas normales, inspectores de instrucción pública y maestros que hubiesen completado el tiempo de servicio señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria, dicho reconocimiento solo se predica de aquel grupo de docentes, siempre que tengan la connotación de haber sido vinculados en una plaza nacionalizada o territorial.
Luego, aun si se trata de un docente vinculado por el Ministerio de Educación Nacional que prestó sus servicios en educación primaria, secundaria o normalista, este no tendría derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia. Así las cosas, la Sala advierte que la señora Alba Luz Esquivel Sánchez le fue reconocida la pensión gracia a través de la Resolución RDP 026836 del 13 de junio de 2013,16 esto en cumplimiento de un fallo de tutela proferido por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué (Bolívar),17 quien determinó que, entre otros, la demandada había acreditado a cabalidad el cumplimiento de los requisitos previstos en la Ley 114 de 1913 para ser acreedor del derecho pensional pretendido, por lo que amparó sus garantías constitucionales al debido proceso y a la igualdad. 16 Folios 183 a 185, C1. 17 Folios 62 a 98, C1.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 41001-23-33-000-2013-00447-03 (1793-2023) Para el efecto, se encuentra demostrado que en el mencionado acto administrativo, la UGPP tuvo en cuenta los tiempos laborados por la accionada como docente en el departamento de Huila entre el 13 de junio de 1972 y el 28 de agosto de 1973 y entre el 29 de agosto de 1973 y el 30 de mayo de 2003, esto es, por un lapso aproximado de más de 30 años, lo cual permitiría inferir en principio que la educadora cumplía dos de los requisitos esenciales para ser beneficiaria de la prestación en comento, es decir, la vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980 y el requisito temporal de 20 años de servicio como maestra oficial.
A pesar de ello, la decisión de primera instancia concluyó que la demandada no cumplió efectivamente con los requisitos para acceder a la pensión gracia, ya que solo logró acreditar 1 año, 2 meses y 18 días como docente departamental en el Colegio Santa Librada de Neiva. No obstante, la Subsección observa que, del material probatorio presente en el expediente, se deduce de manera válida que la relación legal y reglamentaria de la demandada durante los periodos mencionados no se limitó únicamente a su calidad de docente nacional.
En su lugar, se identifican otros lapsos en los que desempeñó roles tanto a nivel territorial como nacionalizada. A continuación, se analizarán detalladamente dichos periodos. Periodo I: Del 13 de junio de 1972 al 21 de marzo de 1974- Docente territorial Al examinar el conjunto de pruebas recopiladas para determinar la naturaleza de las relaciones legales y reglamentarias que la demandada mantuvo a lo largo de su carrera laboral, se evidencia que, durante el periodo comprendido entre el 13 de julio de 1972 y el 28 de agosto de 1973, con el cual contribuyó a un servicio total de 1 año, 1 mes y 4 días al Departamento del Huila.
Este tiempo de servicio se confirma mediante el certificado laboral emitido el 26 de mayo de 2003 por la profesional universitaria de la Secretaría de Educación de dicha entidad territorial, el cual establece lo siguiente: Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 41001-23-33-000-2013-00447-03 (1793-2023) Incluso, de la copia del acta de posesión expedida por el Oficial de Archivo de la Contraloría General del departamento de Huila, se verifica que la señora Alba Luz Esquivel asumió el cargo de profesora de Enseñanza Media en el Liceo Santa Librada el 24 de julio de 1972, conforme al nombramiento realizado por el secretario de Educación del departamento.
Este dato se confirma a continuación: Posteriormente, según el certificado emitido el 26 de mayo de 2003 por la profesional universitaria del departamento de Huila, al detallar los periodos de servicio de la demandada, se indica que esta mantuvo una vinculación a nivel nacional a partir de su nombramiento en la Resolución 8265 del 23 de agosto de 1973 hasta la fecha de emisión del documento, cuando estaba vinculada al Instituto Nacional de Promoción Social.
Esto se evidencia en el siguiente extracto: Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicado: 41001-23-33-000-2013-00447-03 (1793-2023) Asimismo, se nota que la demandada asumió oficialmente dicho cargo el 29 de agosto de 1973, formalizando la posesión ante la oficina del secretario del Huila.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Radicado: 41001-23-33-000-2013-00447-03 (1793-2023) Así, frente al análisis de la naturaleza jurídica del vínculo en comento, es adecuado resaltar que la Corte Constitucional en sentencias C-084 de 1999, por medio de la cual se estudió la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, literal b), de la Ley 91 de 1989, precisó que, «[…] antes de la "nacionalización" de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada "pensión gracia", de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad del empleador (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohibe (sic) dispensar trato diferente y discriminado "por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica", nada de lo cual ocurre en este caso. […]» (Negrilla de la Sala) Por lo tanto, al constatar que las dos primeras vinculaciones de la demandante tuvieron lugar desde el 13 de junio de 1974 y se extendieron únicamente hasta 21 de marzo de 1974 — fecha hasta la cual duró dicho cargo según el certificado expuesto —(1 años, 9 meses, y 8 días), es decir, antes del 1.° de enero de 1976 e incluso anterior al 31 de diciembre de 1980, es válido afirmar que este periodo fue desempeñado como docente a nivel territorial.
Por los argumentos anteriormente expuestos, se deberá tener por colmado el presupuesto de ingreso a la docencia oficial con antelación al 31 de diciembre de 1980, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia reclamada. Periodo II: Del 16 de abril de 1974 al 21 de marzo de 1974- Docente nacional Es relevante destacar que, de acuerdo con el Decreto 1822 del 22 de marzo de 197418 y el acta de posesión del 16 de abril de 197419, la señora Alba Luz Esquivel Sánchez fue designada y tomó posesión por el Gerente General del Instituto Colombiano de Construcciones Escolares (ICCE) en el puesto de instructora IV-B (Educación Física) en el Instituto Nacional de Educación Media Diversificada (INEM) de Neiva, tal como se aprecia en las siguientes imágenes: 18 Folio 371, C1. 19 Folio 513, cuaderno apelación sentencia. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Radicado: 41001-23-33-000-2013-00447-03 (1793-2023) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Radicado: 41001-23-33-000-2013-00447-03 (1793-2023) Pues bien, una vez verificado lo anterior, debe recordarse que la Ley 91 de 1989 en el artículo 1º dejó claro que un docente nacional es aquel nombrado directamente por el Gobierno Central, a saber: «Artículo 1.
Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional […]» Además, se puede evidenciar que la designación de la demandante como profesora estaba orientada a desempeñarse en el INEM de Neiva, lo que constituye un motivo adicional para considerar la plaza como de alcance nacional.
Al respecto es crucial destacar que en relación con los Institutos Nacionales de Educación Media denominados "INEM", esta Sala ha mantenido una posición consistente al establecer que estos son centros educativos de carácter nacional y, por tanto, quienes allí se desempeñan mantienen una relación legal y reglamentaria de tal condición. Esta posición se sustenta en el Decreto 1962 de 196918, mediante el cual el Gobierno nacional creó el programa de educación media diversificada con el fin de «[…] atender a la mayor demanda de educación media y a la necesidad de mejorar su calidad en consonancia con las modernas tendencias educativas y a las necesidades del país […]», el cual sería administrado por el Instituto Colombiano de Construcciones Escolares –ICCEl con las partidas asignadas por el Ministerio de Educación. El 18 de febrero de 198220, se advierte que el Ministerio de Educación Nacional dando cumplimiento a los artículos 6 y 7 del Decreto 270 de 29 de enero de 1982, incorporó a la demandada en el cargo de jefe de Departamento de Educación Física a partir del 1.° de enero de 1982 como funcionaria del INEM Julián Motta Salas.
Posteriormente, según se advierte del expediente la demandada fue trasladada mediante Resolución 1104 de 28 de octubre de 1994, así entonces emerge con claridad para la Sala que el periodo prestado entre el 3 de noviembre de 1994 al 4 de agosto de 1996 fue también de carácter nacional, pues el traslado no lleva en sí un cambio en la naturaleza jurídica del nombramiento que venía gozando la demandada, ni significa que, en virtud de la facultad ejercida por la entidad nominadora la actora pasó a formar parte de la planta de personal docente de la Nación. En consecuencia, el período comprendido entre el 16 de abril de 1974 y el 4 de agosto de 1996 (22 años, 4 meses y 8 días) no puede considerarse para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, ya que la naturaleza nacional de su vínculo laboral no se ajusta a las disposiciones normativas que regulan dicho beneficio. 20 Según Decreto 1440 de 18 de febrero de 1982, folio 373, C2.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 Radicado: 41001-23-33-000-2013-00447-03 (1793-2023) Periodo III. Desde el 5 de agosto de 1996 y al menos hasta el 12 de agosto de 2019 según certificación laboral – Docente nacionalizado En primer lugar, se observa que conforme a la certificación expedida por el técnico operativo de la secretaria de educación de la Alcaldía de Neiva21 se extrae que la demandante laboró como docente oficial durante el período bajo estudio, ello bajo una vinculación que según dicho documento se asegura que fue nacional.
Sin embargo, en oposición con lo expuesto en el documento mencionado en relación con este período laboral, el acto administrativo de nombramiento de la demandada, Decreto 787 del 1.° de agosto de 1996, no refleja una intervención directa ni indirecta del Ministerio de Educación Nacional. Tampoco se evidencia una autorización expresa de este ministerio para que la entidad territorial tomara la decisión en su nombre y representación; ni se sostiene que la plaza ocupada por la demandante formara parte de la planta de personal de dicha cartera gubernamental. 21 Folio 144, C1.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 Radicado: 41001-23-33-000-2013-00447-03 (1793-2023) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 Radicado: 41001-23-33-000-2013-00447-03 (1793-2023) Como se aprecia de lo anterior, si bien la accionada fue nombrada en el cargo de vicerrectora del INEM Julián Motta Sala y como antes se expuso al interior de esta Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 Radicado: 41001-23-33-000-2013-00447-03 (1793-2023) corporación existe una regla según la cual cuando el establecimiento es del orden nacional esto puede dar una luz que la calidad del docente también lo es, lo cierto es que tal regla no es inquebrantable más cuando existen otros aspectos que permiten inferir que la naturaleza de la plaza ocupada es nacionalizada.
A continuación, se expondrán diversos argumentos que respaldan esta conclusión, incluyendo: i) la decisión autónoma y directa del gobernador del Huila en el proceso de nombramiento, ii) la indicación de que la plaza fue cubierta mediante un concurso de méritos, iii) las disposiciones legales a las que se hace referencia en el acto (específicamente, el artículo 10 de la Ley 29 de 1989), y iv) los recursos con los cuales se financió el cargo y la intervención del representante del Fondo Educativo Regional ante el Ministerio de Educación Nacional.
En cuanto al primer punto, a partir del mencionado decreto y la correspondiente acta de posesión, se desprende que el nombramiento de la demandante fue resultado de la decisión autónoma y directa del gobernador del Huila. No se observa una manifestación de voluntad directa o por delegación del Ministerio de Educación para que la posición creada fuera adscrita al ámbito nacional.
Este hecho permite concluir que el cargo ocupado por la demandada formaba parte integral de la estructura funcional del ente territorial. En relación con el segundo aspecto, se observa que la plaza se cubrió mediante un concurso de méritos realizado por dicha autoridad, según los artículos 105 y 106 de la Ley 115 de 1994 y el Decreto 1140 de 1995, que permiten cubrir una vacante de una entidad territorial.
En este caso, el concurso se llevó a cabo para una plaza docente creada conforme al artículo 10 de la Ley 43 de 1975. No obstante, es crucial destacar que esta plaza no solo estaba vinculada a la entidad territorial, sino que también estaba integrada en la planta de personal del municipio de Neiva, financiada con recursos del situado fiscal y recursos propios de dicha autoridad, conforme a lo habilitado por el artículo 10 del decreto mencionado.
Así pues, al verificar que el fundamento jurídico del acto administrativo de nombramiento de la accionada fue el artículo 105 de la Ley 115 de 199422 y el Decreto 1140 de 199523, es decir, normas que permiten ocupar una vacante propia de una entidad territorial a través de un concurso de méritos, que en este caso se desarrolló para una plaza docente que había sido creada en virtud del artículo 10 de la Ley 43 de 1975, sino que estaba incluida en la propia planta de personal del municipio de Neiva, financiada con recursos del situado fiscal y propios de dicha autoridad, tal como lo habilitaban los artículos 8 y 10 del decreto precitado que consagra lo siguiente: 22 «Por la cual se expide la ley general de educación.» 23 «Por el cual se establecen los criterios y las reglas generales para la organización de las plantas de personal docente, directivo docente y administrativo del servicio público educativo estatal y por parte de los departamentos y distritos y se dictan otras disposiciones.» Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 Radicado: 41001-23-33-000-2013-00447-03 (1793-2023) «Artículo 8°.- Concurso docentes.
Mientras se reglamenta el sistema de concurso de que trata el inciso tercero del artículo 105 de la Ley 115 de 1994, los cargos vacantes y las nuevas plazas docentes y administrativas del servicio educativo estatal con cargo al situado fiscal y a los recursos propios de los departamentos o distritos, serán provistas previo concurso convocado por el gobernador o alcalde distrital de acuerdo con los procedimientos establecidos antes de la vigencia de la Ley 115 de 1994, siempre y cuando no sean contrarios a la misma. […] Artículo 10.- Convocatoria de concursos por parte de alcaldes municipales.
Los alcaldes municipales convocarán y realizarán los concursos para la provisión de vacantes de las plantas de personal docente y administrativo con cargo a los recursos propios, de acuerdo con los procedimientos legales y reglamentarios vigentes en el momento de la convocatoria, entre otros los del artículo 105 de la Ley 115 de 1994.
Su incumplimiento generará sanciones de acuerdo con el artículo 107 de la misma Ley. […]». (Líneas y negrilla fuera de texto) En tercer lugar, es importante destacar que tanto el nombramiento por parte del gobernador como la diligencia de posesión realizada por el jefe de unidad del departamento del Huila se realizaron con respaldo legal, específicamente bajo el amparo del artículo 10° de la Ley 29 de 1989.
Este artículo permite la desconcentración administrativa, otorgando a la máxima autoridad departamental la gestión del personal de maestros oficiales nacionales y nacionalizados de cualquier municipio perteneciente al departamento, cuando dicho municipio no pueda asumir esa responsabilidad desde el punto de vista financiero o administrativo, como ocurrió en el caso del municipio de Neiva.
Es importante subrayar que el alcance de este precepto se circunscribe a la función de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general, administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos de los niveles nacionales y nacionalizados. Por lo tanto, no se puede concluir automáticamente que un nombramiento realizado en virtud de este postulado posea alguna de esas dos connotaciones, al menos hasta que se examinen las demás causas y contextos de la vinculación. Por eso, el procedimiento regulado en la norma mencionada se refiere a la designación de docentes nacionales y nacionalizados, ya que la creación de esta plaza obedeció a la facultad asignada por el artículo 10 de la Ley 29 de 1989.
Por tanto, hay que remitirse al contenido de dicha norma para complementar el supuesto de hecho de esta. En cuarto lugar, debe tenerse en cuenta que está demostrado el hecho de que hubo participación en la decisión por parte del representante del Fondo Educativo Regional que permite inferir que la plaza fue creada u ocupada en virtud de los presupuestos de la Ley 43 de 1975, lo cual se ajusta a la regla jurisprudencial interpretativa en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 cuando se indicó lo siguiente, «[…] se entiende por personal nacionalizado (i) aquel que siendo territorial antes del 1.° de enero de 1976 fue objeto del proceso de nacionalización iniciado con la expedición de la Ley 43 de 1975; y (i) los que a partir de esa fecha se hayan Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 Radicado: 41001-23-33-000-2013-00447-03 (1793-2023) vinculado a una plaza de aquellas que fueron nacionalizadas en virtud, también, del aludido proceso adelantado por la norma en cuestión (Ley 43 de 1975). […] v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. […]».
Por lo anterior, tal y como pudo relacionarse en el mencionado acto de nombramiento, con la mera intervención del delegado del Ministerio de Educación Nacional en el estudio dado sobre la disponibilidad presupuestal, no puede negarse el computo de este tiempo pues ha de relacionarse como nacionalizado, toda vez que se dio en vigencia y en cumplimiento del artículo 10 de la Ley 43 de 1975 y bajo los postulados del artículo 6° de dicha norma, en virtud del cual los recursos para atender el proceso de nacionalización serían administrados por los Fondos Educativos Regionales (FER) con sujeción a los planes que en su momento debía establecer el Ministerio de Educación, intervención que también se encuentra demostrada en esta oportunidad.
Además, en cuanto a los recursos del situado fiscal, se recuerda que a la luz de los lineamientos fijados por la Sala en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, que el pago de las acreencias laborales de los educadores territoriales y nacionalizados con cargo «[…]a las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— […] hoy sistema general de participaciones.», no implica que los recursos que enmarcan la prestación del servicio sean de naturaleza nacional y por consiguiente le otorguen dicha calidad a la plaza que el educador oficial ostenta.
Luego, a través del Decreto 492 del 25 de julio de 200324, el alcalde de Neiva en ejercicio de las facultades conferidas por la Ley 715 de 2001, el Decreto 2277 de 1979 y el artículo 180 de 1982, asignó a la demandada las «funciones de Coordinadora de la Institución Educativa INEM Julián Motta Salas, quien venía cumpliendo funciones de vicerrectora de la misma institución»; situación administrativa que por lo demás no cambia el carácter de su vinculación. Posteriormente, de las pruebas obrantes en el expediente se advierte que el municipio de Neiva, en virtud del proceso de descentralización educativa, especialmente conforme a lo regulado en los artículos 6 y 34 de la Ley 715 de 2001, expidió el Decreto 092 del 30 de enero de 200425, donde incorporó a la planta de cargos adoptada por el municipio mediante el Decreto 3020 de 2002, al personal docente, directivo y administrativo dentro del cual, se incluyó a la señora Alba Luz Esquivel, tal como se adjunta: 24 Folios 98 y siguientes, cuaderno antecedentes administrativos. 25 Folios 98 y siguientes, cuaderno antecedentes administrativos.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24 Radicado: 41001-23-33-000-2013-00447-03 (1793-2023) […] […] Obsérvese que si bien es cierto que la descentralización educativa en Colombia conllevó el traslado e incorporación del personal docente a las entidades territoriales certificadas en educación, y que por lo tanto la administración del servicio y de dichos empleados terminó radicada en las referidas autoridades, tales condiciones no generaron un cambio en la naturaleza de la vinculación inicial de los educadores que habían sido nombrados con anterioridad a dicho proceso, particularmente para aquellos que continuaron su relación legal y reglamentaria sin interrupción como es el caso de la actora, quién continúo con su vinculación de carácter nacionalizado.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25 Radicado: 41001-23-33-000-2013-00447-03 (1793-2023) Asimismo, en los artículos 34 y 38 de la Ley 715 de 2001 se estableció que «los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos, que fueron nombrados con el lleno de los requisitos, mantendrán su vinculación sin solución de continuidad.» En consecuencia, como la señora Alba Luz Esquivel venía desempeñándose como docente nacionalizada y posteriormente hizo parte del proceso de incorporación que, en virtud de la Ley 715 de 2001, a fin de que hicieran parte de la planta del municipio de Neiva, puede concluirse que el nombramiento de la educadora, así como la plaza materialmente ocupada por esta, continuó siendo del mismo carácter.
Ahora, mediante Decreto 168 del 24 de febrero de 200426 el acalde de Neiva asignó la planta de Personal Docente, Directivo Docente y Administrativo con cargo a los Recursos del Sistema General de Participaciones a la Institución Educativa INEM Julián Mottas Salas, incluyéndose dentro del listado a la demandada, continuando también con la calidad del mismo vinculo pues, tal acto administrativo se desarrolla en virtud del artículo 7 de la Ley 715 de 2001, el cual dispone el desarrollo de una función de administración en cabeza de los municipios certificados, a saber, «[d]istribuir entre las instituciones educativas los docentes y la planta de cargos, de acuerdo con las necesidades del servicio entendida como población atendida y por atender en condiciones de eficiencia, siguiendo la regulación nacional sobre la materia».
Finalmente, según la certificación emitida el 12 de agosto de 2019 por la auxiliar administrativa de la secretaria de Educación de Neiva identifica las distintas novedades en la historia laboral de la accionada en las que se encuentran las siguientes situaciones administrativas y de las que no existe prueba adicional en el expediente: Acto administrativo Tipo de novedad Entidad Periodo inicio Decreto 2014 del 07 de febrero de 2014 Asignación de funciones Institución Educativa Claretiano Jornada Adicional Oficial – Neiva (Huila) 28 04 14 Decreto 1092 del 26 de mayo de 2015 Encargo Institución Educativa Claretiano Jornada Adicional Oficial – Neiva (Huila) 1 7 15 Decreto 0225 del 20 de junio de 2016 Regreso a cargo anterior INEM Julián Motta Salas Sede Principal 5 7 16 En medio de dichas novedades, se emitió el Decreto 333 del 23 de abril de 201427, el cual sí reposa en el expediente y del que se logra evidenciar que el alcalde encargado del municipio de Neiva, por necesidad del servicio «[…] asignó las funciones administrativas, académicas y pedagógicas que le son propias al cargo de Directo Docente (Rector) de la Institución Educativa Claretiano a la vicerrectora Alba Luz Esquivel Sánchez […]» desde el 23 de abril de 2014 y en modalidad encargo, según el acta de posesión 429/01428. 26 Folios 480 a 481 del cuaderno de apelación. 27 Folios 378 a 379, C2. 28 Folio 383, C2.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26 Radicado: 41001-23-33-000-2013-00447-03 (1793-2023) Por otra parte, mediante el decreto 0566 del 9 de junio de 2015, la misma entidad territorial en virtud de las facultades legales y en especial las conferidas en la Ley 115 de 1994, Ley 715 de 2001 y del Decreto 1278 de 2002, se encargó a la accionada «vicerrectora de la Institución Educativa Normal Superior o INEM […] para ejercer el cargo de Directivo Docente (Rectora) en la Institución Educativa Claretiano Gustavo Torres Parra […] hasta que se provea por nombramiento en periodo de prueba, momento en el cual debía reintegrarse a sus labores en la institución educativa de origen, como sucedió el 5 de julio de 2016, según se advierte de la tabla antes expuesta.
De ahí, la accionada tuvo diferentes situaciones administrativas entre las que se pueden establecer funciones y cargos —según lo que se puede deducir de la forma en que se expidieron los actos administrativos—, aunque ello no implicó un cambio en la naturaleza del cargo que venía ocupando. Conforme a lo expuesto, estos lapsos comprendidos entre 5 de mayo de 1996 y al menos hasta el 12 de agosto de 2019 (23 años, 3 meses, y 7 días) por corresponder a una vinculación nacionalizada de la demandada, resultan válidos para efectos del reconocimiento pensional pretendido.
Con base en el referido recuento probatorio, se concluye que los tiempos de labor oficial de la señora Alba Luz Esquivel en plazas como docente territorial y nacionalizada, se acreditaron de la siguiente forma: DESDE HASTA AÑOS MESES DÍAS CALIDAD 13/06/1972 21/03/1974 1 9 8 Territorial 05/08/1996 12/09/2019 23 1 7 Nacionalizado TOTAL 24 10 15 En suma, al no encontrar razones que justifiquen prescindir del tiempo laborado por la demandada como maestra oficial entre el 29 de agosto de 1973 hasta el 12 de septiembre de 2019 —fecha registrada en la última certificación laboral—, como pretendía la parte recurrente, observa la Sala que aquella satisfizo el requisito de cumplir 20 años al servicio estatal como educadora.
En punto de cumplir el cuarto requisito que se circunscribe a la verificación de la buena conducta de la reclamante, entendida como el ejercicio de la plaza docente con honradez y consagración, se resalta que este aspecto no se discutió en sede administrativa, ni en primera instancia ni mucho menos mediante el recurso de apelación analizado en esta oportunidad, por lo que se presume la buena fe de la interesada en cuanto a satisfacción de esta exigencia normativa.
Con base en lo expuesto previamente, se estima que no resultó acertado el estudio efectuado por el tribunal de primera instancia en el fallo apelado para declarar la ilegalidad del acto administrativo demandado que reconoció el derecho a la pensión de gracia de la demandante, de suerte que habrá de revocarse dicha providencia para en su lugar negar a las pretensiones de la demanda.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 27 Radicado: 41001-23-33-000-2013-00447-03 (1793-2023) Por lo mismo, se levantará la medida de suspensión provisional de la Resolución RDP 026836 del 13 de junio de 2013, decretada a través de auto del 11 de octubre de 2018, confirmada a través de decisión 18 de junio de 2022 y, en consecuencia, se ordenará la devolución de las sumas dejadas de cancelar en virtud de tales decisiones, si a ello hubiere lugar, debidamente actualizadas.
Condena en costas de segunda instancia Esta Subsección, en sentencia del 7 de abril de dos mil dieciséis (2016),29 respecto de la condena en costas en vigencia del CPACA, concluyó que la legislación varió del Código Contencioso Administrativo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo.
Objetivo, en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del Código General del Proceso; y valorativo, en cuanto se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes.
Conforme a las anteriores reglas, y en atención a que el Consejo de Estado ya ha venido analizando la conducta de las partes en el proceso y la carencia de fundamentación jurídica, en el presente asunto, se procederá a estudiar dicha situación a la luz de la normativa vigente. En el presente caso, aplicando el criterio anunciado, la Sala observa que, aunque la decisión que ahora se profiere, está revocando en todas sus partes la de primera instancia, los argumentos expuestos por la parte demandante en el escrito de la demanda no carecen de fundamento legal pues, tanto así que durante las diferentes etapas procesales presentó planteamientos jurídicos coherentes para la defensa jurídica de sus intereses, basado en la intención de que se revocase la pensión de la demandada por la convicción de que esta no era titular del derecho debatido ante el reconocimiento directo de la misma administración. Por tal razón, resulta procedente abstener se efectuar condena en costas en primera y segunda instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 29 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291- 2014), demandante: José Francisco Guerrero Bardi.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 28 Radicado: 41001-23-33-000-2013-00447-03 (1793-2023) F A L L A PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 24 de enero de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social en contra de la señora Alba Luz Esquivel Sánchez, por las razones consignadas en la parte motiva de esta sentencia. En su lugar, SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la demanda promovida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social en contra de la señora Alba Luz Esquivel Sánchez, de acuerdo con lo indicado en precedencia.
TERCERO: LEVANTAR la suspensión provisional de la Resolución RDP 026836 del 13 de junio de 2013, decretada por el Tribunal Administrativo del Huila, mediante auto de 11 de octubre de 2018. En consecuencia, se ORDENA la devolución de las sumas retenidas con motivo de la medida cautelar impuesta, que deberán ajustarse según el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011.
CUARTO: ABSTENERSE de condenar en costas tanto en primera como en segunda instancia a la parte demandante según lo manifestado en la parte considerativa de la sentencia.
QUINTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente