CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA Bogotá D.C., veinticuatro (24) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicación: 05001-33-33-028-2017-00401-01 (3042-2025) Demandante: John Jaime Cano Demandado: Hospital General de Medellín E.S.E. Asunto: Estudio de admisibilidad del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia ______________________________________________________________ Asunto Decide el despacho sobre la admisibilidad del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia1 presentado por John Jaime Cano contra la sentencia de segunda instancia proferida el 6 de agosto de 20252 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Octava de Decisión. 1.
Antecedentes 1.1. Proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 1.1.1. La demanda 1. John Jaime Cano presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitando la nulidad del acto administrativo ficto o presunto negativo, que se configuró ante la ausencia de respuesta del derecho de petición elevado el 30 de septiembre de 2016, radicado HGM 020- 2016008136, por medio del cual se negó el reconocimiento y pago de las reclamaciones de carácter laboral y en el cual se solicitó el reconocimiento de la existencia de una relación laboral con el Hospital General de Medellín, a partir del 1 de septiembre de 2011 y hasta el 30 de junio de 2014. 2.
Como consecuencia y, a título de restablecimiento del derecho solicitó i) el restablecimiento del derecho y el reconocimiento de la existencia de una relación laboral entre el demandante y el demandado, a partir del 1 de septiembre de 2011 y hasta el 30 de junio de 2014; ii) el reconocimiento y pago de «todas las consecuencias económicas que ello conlleve»; iii) la nivelación salarial y prestacional al código y grado que existe en la planta de personal de la entidad demandada, 1 De conformidad con lo dispuesto en los artículos 259 y 265 del CPACA. 2 Visible a índice 15 de Samai tribunales y juzgados, segunda instancia. 2 Radicado: 05001-33-33-028-2017-00401-01 (3042-2025) Demandante: John Jaime Cano «específicamente, con el mismo salario y prestaciones sociales devengadas por el camillero Elkin Córdoba Machacón»; y, iv) la nivelación salarial y prestacional desde el 1 de julio de 2014, fecha en que fue vinculado directamente con la institución. 3.
Asimismo, como pretensión subsidiaria solicitó i) el reconocimiento y pago de todos los derechos laborales causados, tales como: a) reajuste de salarios, b) pago de dominicales y festivos, c) pago de horas extras, d) pago de prestaciones sociales legales y extralegales, e) reajuste de los aportes al sistema de seguridad social, y, f) devolución de los aportes económicos realizados a las cooperativas y corporaciones; desde el momento en que ingresó a laboral a la institución y hacia el futuro. 1.1.2.
Trámite del proceso 4. El Juzgado 28 Administrativo de Oralidad del Circuito de Medellín, en sentencia de primera instancia del 7 de diciembre de 2022, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, al considerar que se encontraban configurados los elementos de una relación laboral por cuanto «se demostró cumplimiento de horario, conforme con los cuadro de turnos aportados, así mismo, se demostró la presencialidad en las instalaciones de la demandada, los cuales exigía dentro de la contratación el Hospital, y la labor se desarrolló conforme a las directrices y parámetros establecidos contractualmente por el Hospital, realizando la demandante una labor que por su naturaleza no es autónoma, como se desprende de lo ya ampliamente desarrollado por el Órgano de Cierre de esta Jurisdicción y finalmente, que establecido que el demandante recibía un pago por la labor desarrollada» [sic]. 5.
La anterior decisión fue apelada por la parte demandante y la demandada y, los recursos fueron concedidos en autos del 16 de febrero3 y 27 de abril de 20234. 6. Mediante sentencia del 6 de agosto de 20255, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Octava de Decisión, resolvió el recurso de apelación interpuesto por las partes y revocó la decisión de primera instancia, al considerar que, si bien se acreditaron los elementos de prestación personal del servicio y remuneración, no se demostró el elemento de subordinación. Al respecto, se precisó lo siguiente: «[…] Como se expuso en precedencia, el juzgado de primera instancia aseveró que demandante ejerció sus funciones dentro de las instalaciones del hospital, cumpliendo turnos, acatando órdenes y sin tener autonomía para ejecutar la prestación del servicio.
Asimismo, adujo que fue desnaturalizado el uso de intermediarios, pues las cooperativas, corporaciones y sindicatos fueron contratados para cubrir labores permanentes del hospital, y no actividades transitorias como lo establece la Ley. 3 Visible a índice 29 de Samai tribunales y juzgados, documento digital «LinkExpedienteDigital(.pdf) NroActua 29», primera instancia, documento «013 Auto (17-02-23) ConcedeApelacion2017-00401». 4 Visible a índice 29 de Samai tribunales y juzgados, documento digital «LinkExpedienteDigital(.pdf) NroActua 29», primera instancia, documento «022 Auto (28-4-23) Adiciona apelacion sentencia». 5 Visible a índice 29 de Samai tribunales y juzgados, documento digital «LinkExpedienteDigital(.pdf) NroActua 29», segunda instancia, documento «027 SentenciaSegundaInstancia». 3 Radicado: 05001-33-33-028-2017-00401-01 (3042-2025) Demandante: John Jaime Cano No obstante, lo anterior, revisada la decisión no se encuentra la motivación pertinente para justificar tales afirmaciones.
Llama la atención de la Sala que, en la sentencia de primera instancia para analizar la subordinación solo se abordó lo relativo al lugar de prestación de servicio, y el cumplimiento de una jornada laboral, sin embargo, no se tuvieron en cuenta los demás elementos indispensables para acreditarla, como son: la asignación del horario y la dependencia, dirección y control efectivo para ejecutar las actividades.
En la providencia recurrida se indicó que: “Con la prueba testimonial rendida por lo señores JORGE LEONEL HENAO ZAPATA y ELKIN CORDOBA MACHACON se determina que tanto los camilleros de planta vinculados directamente al hospital, como los contratados por cooperativas, cumplían los mismos horarios y las mismas funciones, no existiendo diferencia, en las labores que desempeñaba”, no obstante, no puede desconocerse que el testigo Córdoba Machacón anotó que los empleados vinculados al hospital contaban con un horario diferente, pues ellos prestaban sus servicios de lunes a jueves de 7 am a 5 pm y los viernes de 7 am a 4 pm, sin trabajar los fines de semana, en cambio, empleados de las cooperativas tenían turnos de 12 horas todos los días de la semana; lo que significa que el horario cumplido por el demandante no era el mismo asignado a los empleados vinculados directamente al hospital.
De otro lado, el horario cumplido por el señor JOHN JAIME CANO era programado por las cooperativas y no directamente por la demandada, lo que desdibuja la dependencia, dirección y control efectivo de la E.S.E. Hospital General de Medellín frente a las actividades ejecutadas por el demandante, asunto que ni siquiera fue objeto de pronunciamiento por el A quo.
Por consiguiente, la Sala estima que, contrario a lo señalado por el Juzgado de primera instancia, no se logró acreditar la subordinación de señor JOHN JAIME CANO con el Hospital General de Medellín, elemento que resulta indispensable para encontrar configurada la relación laboral encubierta alegada en la demanda, en la medida que los testigos fueron claros y contundentes en afirmar que eran las cooperativas, las que asignaban el horario laboral al demandante, le suministraban uniformes, brindaban capacitaciones y autorizaban la separación del servicio.
Así las cosas, atendiendo a que la parte demandante no logró demostrar los tres elementos de la relación laboral con la ESE Hospital General de Medellín y en ese aspecto se revocará la decisión de primera instancia que declaró la existencia de un contrato realidad entre el señor JOHN JAIME CANO y el Hospital General de Medellín desde el 01 de septiembre de 2011 al 30 de junio de 2014» [sic] [destacado del original] 1.2.
Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia y su concesión 7. El 1 de septiembre de 20256, mediante la ventanilla virtual, la parte demandante radicó memorial en el que interpuso el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia contra la sentencia referida al haberse inobservado y contrariado la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021, proferida por la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado dentro del proceso 05001-23-33-000- 2013-01143-01 (1317-2016)7. 8.
En el recurso extraordinario la parte demandante, precisó lo siguiente: 6 Visible a índice 19 de Samai tribunales. 7 También identificada así: SUJ-025-CE-S2-2021. 4 Radicado: 05001-33-33-028-2017-00401-01 (3042-2025) Demandante: John Jaime Cano «La sala octava de decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia argumenta que no se demostró el elemento subordinación, no obstante, ello se da por cuanto aplica una tesis que es contraria a toda la jurisprudencia de la Corte Constitucional, Consejo Estado y Corte Suprema de Justicia, la cual consiste en que el demandante debe demostrar subordinación directa. […] La sentencia de unificación hace referencia a unos indicios que permiten desentrañar subordinación, es cierto que ello no fue motivo de unificación, pero si es un derrotero que se debe tener en cuenta a la hora de estudiar un contrato realidad, pues también han sido constantemente aplicados por la Corte Constitucional y Corte Suprema de Justicia. Si bien es cierto dichos indicios fueron mencionados en la sentencia que se cuestiona, también lo es que no fueron aplicados correctamente.
LUGAR DE TRABAJO. La sala octava encuentra acreditado dicho indicio. […] HORARIO DE TRABAJO. Se indica que no demostró que la jornada laboral fuera impuesta por la entidad hospitalaria. […] Pues bien, los contratos de prestación de servicios contradicen el argumento del tribunal como quiera que en dichos documentos quedo especificado los horarios de trabajo, lo cual significa que las cooperativas, corporaciones y sindicatos no tuvieron plena autonomía en la elaboración de los cuadros de turno. LA DIRECCIÓN Y CONTROL EFECTIVO DE LAS ACTIVIDADES A EJECUTAR.
Contrario a lo argumentando por el tribunal, en los contratos de prestación de servicios quedaron estipuladas unas cláusulas que permiten establecer que la entidad hospitalaria tenía la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar. […] QUE LAS ACTIVIDADES O TAREAS A DESARROLLAR CORRESPONDAN A LAS QUE TIENEN ASIGNADAS LOS SERVIDORES DE PLANTA.
Al respecto nada dice la decisión de segunda instancia, a pesar que en el expediente se encuentra certificado laboral y declaración del señor ELKIN CORDOBA MACHACON, certificada expedido por el jefe de recurso humanos del Hospital General de Medellin y quien ademas acudio como testigo de dicha entidad. Así las cosas, la demandante logra acreditar que la labor desarrollada se enmarca en el objeto misional de la entidad y que el servicio personal contratado consistía en el cumplimiento de funciones idénticas a las asignadas en forma permanente a los funcionarios o empleados de planta de la entidad, lo cual es indicativo de la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente.
Pues bien, aun cuando la autoridad judicial accionada fundamentó la decisión objeto de reproche en la sentencia de unificación de 09 de septiembre de 2021, no aplicó correctamente los indicios allí expuestos, comoquiera que, de haberlo hecho, necesariamente la conclusión sería otra en cuanto al elemento de la subordinación. Lo antepuesto, toda vez que de las pruebas allegadas se desprende que la actora debía obedecer órdenes de sus superiores en cuanto al modo, tiempo, lugar y cantidad trabajo, se le daban los instrumentos de trabajo y no le asistía ningún tipo de independencia en el ejercicio del mismo, desconociendo así los límites del principio de coordinación. […] 5 Radicado: 05001-33-33-028-2017-00401-01 (3042-2025) Demandante: John Jaime Cano Es cierto que la providencia de unificación no está indicando la manera como se debe analizar las pruebas allegadas debida y oportunamente al proceso, aunque tampoco le prohíbe al demandante hacer referencia de las mismas en el recurso de unificación, lo que si manifiesta es que, si de las pruebas se percibe indicios tales como: Que la demandante debía prestar el servicio en la entidad hospitalaria, se le imponía un horario, le daban ordenes respecto a la ejecución de la función, si la entidad hospitalaria contaba con personal vinculado en carrera administrativa, debía acatar protocolos de la institución, independientemente si todo ello era directo o indirecto, entonces muy seguramente estamos en presencia de una relación laboral subordinada.
En sentencia T-694-10 proferida por la Corte Constitucional ha reconocido la importancia de la primacía de la realidad sobre las formas, lo que implica que la existencia de una relación laboral puede ser establecida incluso si el contrato o la formalidad no evidencia explícitamente la subordinación. En estos casos, se considera que la subordinación indirecta es suficiente para configurar una relación laboral.
Lo anterior por cuanto, aunque no hay una relación laboral formal, la entidad contratante ejerce un control significativo sobre el contratista, similar al que tendría un empleador. Así las cosas, debe la alta corporación indicar si la subordinación tiene que ser directa conforme lo enseña el tribunal, o, por el contrario, también puede presentarse de manera indirecta acorde lo manifiesta la Corte Constitucional» [sic] [destacado del original] 9.
Adicionalmente, señaló las falencias en la valoración probatoria que, a su juicio, cometió el tribunal al momento de decidir sobre sus pretensiones. En particular, preciso que la labor desempeñada fue subordinada y que, por tal razón, debía anularse la sentencia recurrida, para en su lugar accederse a las pretensiones de la demanda. 10.
En auto del 9 de octubre de 20258, el Tribunal Administrativo de Antioquia, concedió el «recurso extraordinario de revisión» y remitió el expediente a esta Corporación. 2. Consideraciones 2.1. Examen de los requisitos de admisión del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia en el caso concreto 11. Sería del caso verificar el cumplimiento de los requisitos de admisibilidad del recurso previstos en los artículos 257 a 262 del CPACA, de no ser porque se advierte que se configura una de las causales de rechazo establecidas en el artículo 265 ibidem. 12.
Al respecto, se observa que John Jaime Cano interpuso recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia contra la sentencia de segunda instancia, proferida el 6 de agosto de 2025 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, pues consideró que aquella inobservó y contrarió la sentencia de unificación proferida por la Sala 8 Visible a índice 25 de Samai tribunales. 6 Radicado: 05001-33-33-028-2017-00401-01 (3042-2025) Demandante: John Jaime Cano Plena de la Sección Segunda de esta Corporación del 9 de septiembre de 2021 dentro del proceso 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016). 13.
Ahora bien, se advierte que la sentencia presuntamente desconocida corresponde a una sentencia de unificación, la cual ha desarrollado como reglas jurisprudenciales, las siguientes: Sentencia de unificación Criterios unificados Sentencia del 9 de septiembre de 2021, proferida por la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado dentro del proceso 05001-23-33-000-2013- 01143-01 (1317-2016) En esta providencia se unificaron unos criterios aplicables a las relaciones laborales encubiertas, los cuales se plasmaron en las siguientes reglas: «(i) La primera regla define que el concepto de «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. (ii) La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente.
(iii) La tercera regla determina que frente a la no afiliación al sistema de la Seguridad Social en salud, por parte de la Administración, es improcedente la devolución de los valores que el contratista hubiese asumido de más, en tanto se recaudaron como recursos de naturaleza parafiscal». 13. De conformidad con lo anterior, se encuentra que no hay lugar a tramitar el recurso extraordinario de unificación de la referencia por las razones que a continuación se pasan a exponer: 13.1.
Aunque la recurrente identificó la sentencia de unificación que, a su juicio, fue desconocida por el tribunal administrativo al resolver la segunda instancia, no se configura unidad de materia entre el caso concreto y las reglas jurisprudenciales invocadas. 13.2. Lo anterior, en razón de que la decisión de segunda instancia negó las pretensiones de la demanda por no demostrarse el elemento de la subordinación 7 Radicado: 05001-33-33-028-2017-00401-01 (3042-2025) Demandante: John Jaime Cano en la relación establecida entre John Jaime Cano y el Hospital General de Medellín E.S.E. 13.3.
Cabe destacar que la sentencia presuntamente desconocida no fijó reglas de unificación frente al elemento de la subordinación ni estableció reglas que permitieran determinar la existencia de este elemento. 13.4. Aunque la sentencia de unificación invocada aborda temas relacionados con el reconocimiento de relaciones laborales encubiertas, ello por sí solo no permite establecer que la sentencia invocada como desconocida pueda variar o modificar el análisis que el tribunal realizó frente al elemento de la subordinación. 14.
En consecuencia, al no existir unidad de materia entre la sentencia de unificación invocada por el recurrente y el caso concreto, en lo relativo al elemento de la subordinación, no es posible aplicar aquella al presente asunto. Esta situación ha sido claramente establecida por el legislador como causal de rechazo del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. 15.
Se encuentra que lo pretendido por el recurrente es reabrir el debate jurídico en esta etapa procesal, en tanto no se comparte la decisión del juez natural de negar el reconocimiento de la relación laboral; es decir, busca configurar una nueva instancia para efectuar un estudio respecto de los aspectos que resultan desfavorables a las pretensiones de la demanda, en específico reabrir el debate sobre la existencia del elemento de la subordinación, lo cual no es objeto de unificación en la sentencia SUJ-025-CE-S2-2021. 16.
Así las cosas, en virtud de lo previsto en el artículo 265 del CPACA, se rechazará de plano el presente recurso extraordinario de unificación por resultar improcedente; en consecuencia, se ordenará por intermedio de la secretaría la devolución del expediente al tribunal de origen. 17. En cuanto a la condena en costas, se destaca que de conformidad con el artículo 265 ibidem «se condenará en costas al recurrente, cuando no se fundamente directamente en una sentencia de unificación jurisprudencial o cuando sea evidente que esta no es aplicable al caso».
No obstante, no hay lugar a ellas comoquiera que no aparecen causadas en el proceso. En mérito de lo expuesto, el despacho
RESUELVE
Primero. Rechazar el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por John Jaime Cano contra la sentencia de segunda instancia, proferida el 6 de agosto de 2025 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, de conformidad con lo señalado en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Sin condena en costas. 8 Radicado: 05001-33-33-028-2017-00401-01 (3042-2025) Demandante: John Jaime Cano Tercero. Notificar esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA.
Cuarto. Ejecutoriada la presente providencia, por secretaría devolver el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo. Quinto. Dejar las constancias de rigor en la plataforma Samai. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. HMBC