CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., treinta (30) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-15-000-2025-02320-00 Accionante: Antonio José Reyes Quintero Accionados: Tribunal Administrativo de Santander Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia La Sala decide la acción de tutela1 ejercida por Antonio José Reyes Quintero en contra del Tribunal Administrativo de Santander.

I.

ANTECEDENTES 1. La solicitud de amparo Antonio José Reyes Quintero interpuso acción de tutela en procura de la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia que consideró vulnerados, ya que al interior del radicado de nulidad 68001-33-33-009- 2024-00053-00, el Tribunal Administrativo de Santander emitió el auto del 28 de marzo de 2025 que confirmó la decisión del 17 de mayo de 2024, a través de la cual el Juzgado Noveno Administrativo de Bucaramanga negó la medida cautelar de suspensión de los efectos del Acuerdo municipal 017 del 30 de diciembre de 2022, en el que el municipio de Floridablanca dio cumplimiento a una orden judicial. 2.

Hechos 2.1. Antonio José Reyes Quintero interpuso demanda2 de nulidad en contra del municipio de Floridablanca con el fin de que se anulara el Acuerdo municipal 017 del 30 de diciembre de 2022 “POR MEDIO DEL CUAL SE DEFINE TRANSITORIAMENTE LA NORMA URBANA APLICABLE DEL MUNICIPIO DE FLORIDABLANCA, ACATANDO UNA ORDEN JUDICIAL Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”3. 1 Obra en el certificado C59580C3DA802319 3B42D1F605B0593C 2836F29603386857 599E8C55C8BD6D66, índice 2. 2 Obra en el certificado F3A2C505BAFD6D10 29A478D49682D49B 2635D9FA33C5EFC0 A9E288B4FDC8BE8B, índice 2 del expediente 68001333300920240005300 del Juzgado Noveno Administrativo de Bucaramanga. 3 Folios 15 – 22, ibid. 2 Radicación: 11001-03-15-000-2025-02320-00 Accionante: Antonio José Reyes Quintero Accionado: Tribunal Administrativo de Santander Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 2.2.

Una vez admitido el medio de control, mediante proveído del 26 de abril de 20244, el Juzgado Noveno Administrativo de Bucaramanga emitió la decisión del 17 de mayo de 20245 en la que negó la medida cautelar solicitada por el demandante y encaminada a que se suspendiera provisionalmente el acto administrativo enjuiciado. 2.3. Inconforme, la parte demandante interpuso recurso de apelación6, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Santander el 28 de marzo de 20257, en el sentido de confirmar la decisión recurrida.

Como fundamento, se expuso que dentro del radicado 68001-23-33-000-2019-00846-00 se emitió la sentencia de única instancia del 1 de agosto de 20228 en la que se invalidaron los artículos 20 y 21 del Acuerdo municipal Floridablanca 035 del 26 de noviembre de 2018, como consecuencia, se emitió el Acuerdo municipal 017 del 30 de diciembre de 2022, en el que se estimó que era necesario cesar todos los efectos del primer acto administrativo por considerar que no era técnicamente posible ejecutarlo, en la medida en que existía una unidad de materia entre las normas anuladas y la totalidad del Plan de Ordenamiento Territorial contenido en el resto de dicha disposición. Al respecto, se aclaró que la Administración municipal sí estaba facultada para revocar sus propios actos administrativos, en virtud de los artículos 93 y siguientes de la Ley 1437 de 2011 y, en el caso concreto, la entidad consideró que la invalidez de los artículos 20 y 21 del primer Acuerdo afectaría la cartografía que delimitó los usos del suelo en Floridablanca, razón por la cual, con fundamento en el principio de libertad política del municipio, este decidió expulsar del ordenamiento jurídico el acto administrativo, para sustituirlo por el Acuerdo 017 de 2022. 3.

Fundamentos de la acción de tutela La parte accionante considera que la autoridad judicial vulneró sus derechos porque desconoció que el fundamento de sus actuaciones fue la falta de competencia del 4 Obra en el certificado 37259AE3B07FE3FC AA058D74ED6E7BA3 5B4DB1BAA9B4FE2B 93E72D2829E36BF9, índice 3 del expediente 68001333300920240005300 del Juzgado Noveno Administrativo de Bucaramanga. 5 Obra en el certificado DB18D17D03BC5A8C C99B417682D41405 72B8795C81F3A340 7299F6C8F58B1318, índice 16, ibid. 6 Folios 25 – 28 del certificado C59580C3DA802319 3B42D1F605B0593C 2836F29603386857 599E8C55C8BD6D66, índice 2. 7 Obra en el certificado 4B93C0C9102F126E CE4FD394AA252FFD 5418EF98FEAC18B3 5D1CE24F02595FE4, índice 7 del expediente 68001333300920240005301 del Tribunal Administrativo de Santander. 8 Obra en el certificado EEB9119C6916F89E F4AB898E0D2D34A4 2F564B9999905F92 6800D32985C9FC50, índice 74 del expediente 68001233300020190084600 del Tribunal Administrativo de Santander. 3 Radicación: 11001-03-15-000-2025-02320-00 Accionante: Antonio José Reyes Quintero Accionado: Tribunal Administrativo de Santander Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia Concejo municipal para suspender sus propios actos administrativos, lo cual, en su sentir, configuró un defecto procedimental, ya que las normas que rigen la revocatoria directa no son aplicables al caso concreto, toda vez que la suspensión de la determinación acusada es competencia de la jurisdicción contencioso administrativa.

Adicionalmente, señaló que su solicitud de medida cautelar se fundamentó en el artículo 238 de la Constitución Política y en el artículo 229 de la Ley 1437 de 2011, sin que se hiciera consideración alguna al respecto. 4. Pretensiones de la acción de tutela La parte accionante textualmente solicitó: “PRIMERA: Tutelar LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DEL DEBIDO PROCESO Y EL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE LA JUSTICIA SEGUNDA: Consecuencialmente, se sirva revocar el Auto Interlocutorio del 28 de marzo de 2025 del Tribunal Administrativo Oral de Santander y en su lugar dictar el Auto que sea pertinente o en su defecto ordenar al Tribunal Administrativo de Santander darle el trámite correspondiente de conformidad con el artículo 238 de la Constitución Política y en el artículo 229 de la Ley 1437 de 2011.”9. 5.

Trámite de la acción de tutela y fundamento de la oposición 5.1. Por auto del 25 de abril de 202510 el Despacho ponente admitió la acción de tutela y ordenó notificar, en calidad de demandado, al Tribunal Administrativo de Santander y, en calidad de terceros con interés, al municipio de Floridablanca, al Concejo municipal de Floridablanca y al Juzgado Noveno Administrativo de Bucaramanga11. 5.2.

El Juzgado Noveno Administrativo de Bucaramanga12 aseguró que durante el curso del proceso ordinario se ha garantizado tanto el derecho al debido proceso como de acceso a la administración de justicia del demandante, más allá de que las decisiones allí tomadas le resulten o no favorables. Adicionalmente, adujo que es claro que la solicitud de amparo pretende abrir un debate en tercera instancia, no cumplió con los requisitos de procedibilidad y procedencia de la acción de tutela en contra de sentencias judiciales y, en todo caso, la decisión de no decretar la suspensión provisional del acto 9 Folio 14 del certificado C59580C3DA802319 3B42D1F605B0593C 2836F29603386857 599E8C55C8BD6D66, índice 2. 10 Obra en el certificado FA72F994BF746413 2EA04168C5EB2621 DDC351F4FC34DE70 11AE0BF359AD2B97, índice 5. 11 Los soportes de notificación obran en el índice 8. 12 Obra en el certificado 630CEA0E166A8A1D FCCC7DFF1DB57C71 57ADBDA5FA42FDE5 908FF2F4A5D9255F, índice 10. 4 Radicación: 11001-03-15-000-2025-02320-00 Accionante: Antonio José Reyes Quintero Accionado: Tribunal Administrativo de Santander Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia administrativo demandado no es definitiva ni da por terminado el cause procesal, pues, para el momento en que se emita la correspondiente sentencia de fondo, esta podrá ser controvertida por el interesado. 5.3.

El municipio de Floridablanca13 consideró que las decisiones de primera y segunda instancia se encuentran ajustadas a derecho, toda vez que realizaron un estudio completo respecto a la solicitud de suspensión provisional del acto demandado para concluir que no se reunieron los presupuestos para su procedencia, en esa línea, señaló que en realidad se observa un inconformismo con las decisiones adoptadas, pero que, en todo caso, el actor ya tuvo su oportunidad procesal para controvertirlas. 5.4.

El Tribunal Administrativo de Santander14, luego de rendir un informe sobre el trámite que ha surtido el expediente ordinario, así como de los fundamentos de la providencia censurada, argumentó que no se configuraron los requisitos necesarios para la procedencia de la acción de tutela, debido a que se pretendió reabrir un debate que ya fue zanjado; se fundamentó en el artículo 93 y siguientes de la Ley 1437 de 2011; se basó en los hechos probados en el proceso; se cumplieron los requisitos procedimentales legalmente establecidos; la Sala que conoció del asunto era competente para resolver de la apelación; no existió algún engaño que condujera a una decisión que afectara los derechos fundamentales invocados y no se desconoció ningún precedente jurisprudencial. 5.5.

El Concejo municipal de Floridablanca guardó silencio. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela presentada por Antonio José Reyes Quintero en contra del Tribunal Administrativo de Santander de conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 37 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del Acuerdo No. 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 13 Obra en el certificado 5C30C7E105FA4686 13255CE820F19FFD ABE602F18435FB7F B67EAAE341285923, índice 11. 14 Obra en el certificado 5209759FC4DCD042 36FACB9904ED29A0 1ECC0DCFFAFA05A5 C2E5A4D97D01A926, índice 12. 5 Radicación: 11001-03-15-000-2025-02320-00 Accionante: Antonio José Reyes Quintero Accionado: Tribunal Administrativo de Santander Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 2.

Problema jurídico En primer lugar, se verificará si la solicitud de amparo constitucional cumple con los requisitos generales de procedibilidad. En caso afirmativo, se determinará si la providencia acusada vulneró los derechos fundamentales invocados por la parte demandante. 3. El requisito de relevancia constitucional en el caso concreto 3.1.

Sobre el requisito de relevancia constitucional la Corte Constitucional ha señalado que el juez de tutela “no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”15. En ese sentido, para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos, a saber16: (i) que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la transgresión de aquellos y (ii) que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.

Por su parte, la Corte Constitucional, en la sentencia SU-215 de 202217, al pronunciarse sobre el requisito de relevancia constitucional, advirtió que era necesario verificar: “(i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental; (ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales”. 15 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 08 de junio de 2005. 16 Consejo de Estado, sentencia del 5 de agosto de 2014, rad. 11001031500020120220101. 17 Sentencia del 16 de junio de 2022.

M.P. Natalia Ángel Cabo. 6 Radicación: 11001-03-15-000-2025-02320-00 Accionante: Antonio José Reyes Quintero Accionado: Tribunal Administrativo de Santander Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 3.2. En el caso concreto la parte tutelante alega, en esencia, que la vulneración de sus derechos fundamentales proviene de la supuesta configuración de un defecto procedimental.

Para la Sala se torna evidente que la censura señalada no logra superar el requisito de relevancia constitucional, debido a que la parte demandante no cumplió con la carga argumentativa necesaria para ello, toda vez que, pese a que argumentó la supuesta configuración de un defecto procedimental en razón a que su solicitud se fundamentó en la falta de competencia del municipio y en que los supuestos del caso concreto no se debían interpretar desde la óptica de la figura de la revocatoria directa, sino a partir del artículo 238 de la Constitución Política y del artículo 229 de la Ley 1437 de 2011, estas afirmaciones no resultan suficientes para entrar a analizar si, en efecto, el juez natural se apartó de las normas procesales aplicables al caso, pues dichos alegatos podrían ser más propios de una argumentación encaminada a demostrar un defecto sustantivo.

Además, este juez constitucional no podría entrar a adecuar la causal de procedencia alegada, pues esto implicaría entrar a suplir la falencia argumentativa que se evidencia en la demanda tuitiva. 3.3. Sumado a lo anterior, se observa que la argumentación propuesta en el recurso de apelación18 resulta prácticamente idéntica a lo expresado en la demanda tuitiva, frente a lo cual el Tribunal Administrativo de Santander ya se pronunció, así: “ En el caso bajo estudio, el Juez de primera instancia desestima la medida cautelar porque en su opinión el demandante no efectuó una argumentación suficiente, clara y sólida de las razones por las que el acto acusado contraría las normas invocadas como violadas.

Para saber si le asiste razón se impone necesario revisar cuáles fueron los argumentos esgrimidos por el demandante para sustentar la medida cautelar. Veamos: a) Falta de competencia del concejo municipal para suspender «provisionalmente» el Acuerdo Municipal No. 035 de 2018. Considera el demandante que, la competencia para suspender los actos administrativos recae en los jueces que forman parte de la jurisdicción contenciosa administrativa (eventualmente el juez de tutela), en virtud de lo dispuesto por el art. 238 de la Constitución Política, y no en la misma entidad que profirió el acto administrativo, que en este caso la parte actora atribuye al concejo municipal de Floridablanca, al suspender el referido acuerdo municipal.

(…) 2. Agrega que, esta Corporación dentro de la revisión de acuerdo radicada al No. 680012333000-2019-00846 invalidó los arts. 20 y 21 del acuerdo municipal 035 de 2018 por tanto, «quedan con todos los efectos legales el resto del articulado, dentro 18 Folios 25 – 28 del certificado C59580C3DA802319 3B42D1F605B0593C 2836F29603386857 599E8C55C8BD6D66, índice 2. 7 Radicación: 11001-03-15-000-2025-02320-00 Accionante: Antonio José Reyes Quintero Accionado: Tribunal Administrativo de Santander Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia de ellos el artículo 470 vigencias y derogatorias».

Entonces, en opinión del demandante, el ente territorial se excedió en su competencia al suspender todo el Acuerdo No. 035 de 2018, cuando la orden judicial se limitaba a los artículos 20 y 21 del mismo acto administrativo. 3. Refiere que, el precitado art. 470 del Acuerdo No. 035 de 2018 estipulaba lo siguiente: «El presente acuerdo rige a partir de su publicación y deroga todas las disposiciones de igual o menor jerarquía, en especial los Acuerdos municipales 036 de noviembre 9 de 2001, 025 de octubre 12 de 2002, 008 de 0ctubre 12 de 2005 y 001 de febrero 25 de 2013 y 015 de noviembre 24 de 2015».

Por tanto, el acto acusado lo que hizo, en su opinión, fue aplicar la figura jurídica de la reviviscencia trayendo nuevamente al mundo jurídico unos actos que ya habían sido derogados. La Sala considera que, contrario a lo afirmado por el Juez de primera instancia, la medida cautelar si está debidamente sustentada, pues en ella se formulan una serie de premisas y conclusiones sobre la que es dable realizar un análisis jurídico de legalidad.

Por ejemplo, se esboza que la entidad demandada carecía de competencia para expedir el acto acusado y en apoyo a esa tesis se afirma que la autoridad judicial es la facultada para definir la suspensión provisional de los actos administrativos, para lo cual se cita el art. 238 de la Constitución Política. (…) En el presente asunto, la parte demandante es quien solicita la medida cautelar (primer requisito), sin embargo, no está claro que se cumpla el segundo presupuesto, relacionado con la transgresión de las normas superiores invocadas como violadas, veamos: En lo que atañe a la falta de competencia para suspender el acto administrativo acusado, el demandante considera que la entidad demandada no estaba facultada porque esto, es del resorte del operador judicial, y además porque los argumentos aducidos por ella no se avienen con los hechos que motivaron la suspensión. (…) Precisa esta Sala que, la administración municipal sí está facultada para revocar sus propios actos administrativos, pues la norma así lo dispone expresamente -arts. 93 y siguientes de la Ley 1437 de 2011-, siempre y cuando no se haya notificado el auto admisorio de la demanda, en el supuesto en el que el acto a revocar haya sido demandado -art. 95 ib- y se cumplan algunos de los presupuestos enunciados en el artículo 94 ib.

En este caso la entidad demandada plantea la cesación de los efectos del Acuerdo No. 035 de 2018, precisamente, porque la invalidez de sus artículos 21 y 22 afectarían la cartografía con la cual se delimitó los usos del suelo en Floridablanca, especialmente 2 planos del POT2G, que clasifican y delimitan los usos, clases y categorías de suelo en dicho municipio; lo anterior, teniendo como referente a la precitada sentencia en cuya parte motiva específicamente se consignó que, el cambio de los usos de suelo en ese POT se efectúo sin realizar justificación técnica alguna o contar con soportes que respaldaran esos cambios.

(…) Ahora bien, la Sala resalta que, la derogatoria de los actos administrativos es un fenómeno propio de la libertad política de quien los profiere, pues es éste quien decide expulsar del ordenamiento un acto administrativo que hasta ese momento es válido para sustituirlo por otro, tal y como lo hace expresamente el Acuerdo No. 017 del 2022 -acto aquí demandado-. 8 Radicación: 11001-03-15-000-2025-02320-00 Accionante: Antonio José Reyes Quintero Accionado: Tribunal Administrativo de Santander Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia Al respecto, dice la H. Corte Constitucional que, la derogatoria, es un acto de voluntad política pues en el que se debe evaluar, conforme a criterios de conveniencia, cuándo es oportuno derogar un acto administrativo.

Por ello es razonable que, en general, la derogación sólo tenga efectos hacia el futuro, y, de otro lado, es natural que se señale que solamente por un nuevo acto de voluntad política puede revivir el acto inicialmente derogado, ya que quien profirió el acto derogatorio, tiene la plena facultad de proferir nuevas disposiciones tal como ocurre en este caso, con la expedición del Acuerdo municipal No. 017 de 2022 consecuencia de la invalidez que declaró esta Corporación sobre el Acuerdo No. 035 de 2018.

Concluye la Sala que, al no encontrarse probada, en esta etapa temprana del proceso, que, el Acuerdo No. 017 de 2022 quebranta las normas superiores resulta imperativo confirmar la providencia apelada, tal y como se dirá en la parte resolutiva de este proveído.”19. 3.4. Una vez relatado lo que precede, se observa que, en sede de tutela, la parte accionante pretende que se analice nuevamente la competencia del municipio de Floridablanca para emitir el Acuerdo municipal 017 del 30 de diciembre de 2022 y cesar los efectos del Acuerdo 035 del 26 de noviembre de 2018 a efectos de decretar la suspensión provisional del primer acto administrativo en mención, pese a que el juez natural ya se pronunció con claridad sobre este asunto, en el sentido de señalar que, de manera preliminar, no se encontró vicio alguno en el que hubiera incurrido la entidad territorial al proferir el acto enjuiciado. 3.5.

Resulta claro, entonces, que la parte actora pretende utilizar la acción de tutela como si se tratara de una instancia adicional, pues, como se vio, las críticas contenidas en el escrito tuitivo buscan reabrir la controversia que tuvo lugar en el trámite ordinario, con el fin de que prevalezca la interpretación del tutelante sobre la del Tribunal Administrativo de Santander.

En este orden de ideas y en atención a la autonomía judicial y al carácter excepcionalísimo que reviste la tutela, se debe acotar que no basta con manifestar inconformidades respecto de las decisiones judiciales objeto de censura o alegar la configuración de los requisitos especiales de procedencia, ya que, de esa forma, la discusión queda restringida a asuntos de mera legalidad que no trascienden al plano constitucional. 3.6.

Al respecto, debe insistirse en que la procedencia de la acción de tutela en contra de decisiones judiciales es de carácter residual y no puede usarse para desconocer la 19 Folios 6 – 11 del certificado 4B93C0C9102F126E CE4FD394AA252FFD 5418EF98FEAC18B3 5D1CE24F02595FE4, índice 7 del expediente 68001333300920240005301 del Tribunal Administrativo de Santander. 9 Radicación: 11001-03-15-000-2025-02320-00 Accionante: Antonio José Reyes Quintero Accionado: Tribunal Administrativo de Santander Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia autonomía e independencia judicial, ni los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, en razón a lo cual es concebida como un “juicio de validez” y no como un “juicio de corrección” de la decisión cuestionada20, lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho que se resolvieron en el curso del proceso ordinario21. 4.

Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Sala declarará improcedente el amparo constitucional objeto de estudio. En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR improcedente el amparo constitucional de conformidad con las razones ut supra.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes intervinientes e interesados por el medio más expedito.

TERCERO: ENVIAR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión, en caso de no ser impugnada. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE WILLIAM BARRERA MUÑOZ Presidente de la Sala ADRIANA POLIDURA CASTILLO Consejera de Estado NICOLÁS YEPES CORRALES Consejero de Estado 20 Corte Constitucional, sentencia T-310 del 30 de abril de 2009. 21 Corte Constitucional, sentencia T-384 del 20 de septiembre de 2018.